海峡两岸“三农”交流与合作：框架变迁与发展效应
中评社╱题：“海峡两岸‘三农’交流与合作：框架变迁与发展效应” 作者：李海燕（广州），广州大学台湾研究院执行副院长、教育学院教授；伍晓军（广州），广东台湾研究中心副主任／副教授
【摘要】本研究通过回溯海峡两岸“三农”交流与合作的历程、成就，因应促进两岸经济社会融合发展目标,探讨了两岸乡村振兴相互借鉴、融合发展的可行方向，以期共同推进中国式农业现代化、增进两岸民生福祉,夯实民心融合基础。
农村农业现代化是中华民族从传统走向现代的基础。中共十九大在工业、农业、国防和科学技术四个现代化基础上提出治理能力和治理体系现代化,其中农村治理现代化涵盖农村、农业、农民(简称“三农”）多领域,乡村振兴战略更使广大农村成为中国发展的新热土。“二十大”进而提出以人与自然和谐共生为内在要求、以和平发展为特征路径的中国式现代化,并明确推进两岸经济社会融合发展、促进和平统一的目标,亟待两岸农村治理相关利益者在理论和实践上对当前两岸“三农”交流与合作的效益和问题予以反思与改进。本研究通过2018-2021年对两岸“三农”各5次共10次的田野调研,基于对台湾地区38位相关人员(包括台湾地区各级农渔会管理及产销班代表14人,农田水利会代表3人,涉农学者6人,各级农业主管部门代表5人,农业合作社代表2人,农企代表4人,涉农协会学会代表4人)和大陆地区35位相关人员(大陆各级农业部门代表6人,各级台办6人,在陆台农台企代表7人,学者5人,村镇和农民代表8人,农企代表3人)的访谈,梳理了两岸“三农”治理的历程与效益，深入分析其发展需求及存在障碍，以期探索未来交流与合作可行方向。
一、海峡两岸“三农”交流与合作的拓展历程
台湾地区的农业源自闽粤农渔民来台后的垦殖开发，也是台胞最早来大陆投资的领域之一。两岸“三农”交流与合作随两岸交流大门的打开而不断拓展,虽受政治因素影响,但其发展阶段幷不完全一致。
（一）两岸农业交流与合作起步阶段（1979—1996）
大陆在改革开放后，在1979年《告台湾同胞书》明确将“解放台湾”转向“和平统一”政策的感召下，一些零星的台湾民众经由第三地如美国和港澳等进入祖国大陆。1985年，福建成立第一家台资农企——浦台水产开发有限公司。1987年，蒋经国开放台湾民众到大陆探亲后，在诺贝尔奖得主李政道牵线下，时任农业部何康部长与其曾任台湾地区“农业复兴委员会”主委的兄长李崇道及香港渔农处处长黄成达多方筹措，于1988年11月28日-12月3日在香港举行了首次“海峡两岸及香港农业技术研讨会”，打开了交流大门。
在“九二共识”框架下,两岸农业交流持续推进。1992年，中国农学会卢良恕名誉会长随大陆杰出科学家团赴台，开启了两岸农业双向交流序幕。在中国农业交流协会组织协调下，台湾农机具首次来京参展“首届中国农业博览会”，开启台农企参展常态化形式。1993年5月，时任农业部刘江部长在京会见台湾农业界王友钊一行；6月，应台“亚农中心”邀请，中国农业交流协会相重扬会长率团访台，首次实现两岸农业界高层双向交流。1995年7月，台湾改组“亚农中心”成立“财团法人农村发展基金会”，与大陆的中国农业交流协会建立起稳定的交流沟通渠道,1996年商定由福建闽台经济文化交流促进会承办首批两岸合作项目“永春芦柑生产技术综合改进计划”和“漳州香蕉综合技术和运销改进计划”①。这个阶段,具有改革开放前沿和比邻港澳台优势的广东省,成为台商最早自发投资的热土,一批经营花卉苗木的台农和台商落户了广州、佛山顺德陈村等地,也有一些水产养殖业者到了茂名、珠海、湛江等地发展,其他省市也有零星台农回乡发展,都获得当地优惠政策支持。
（二）两岸农业交流与合作平台初建阶段(1997-2008)
因应两岸基层农业交流与合作之需，1997年6月，国台办、外经贸部、农业部批准在福建福州、漳州设立“海峡两岸农业合作试验区”，此后海南、广东、山东、黑龙江、陕西、广西、上海、江苏等地相继设立试验区，发挥了示范引领作用。
2001年,经国务院同意、民政部批准，在1980年代“中国农业交流协会”基础上专设“海峡两岸农业交流协会”，由农业部主管,与台湾地区农业主管部门、各级农会、农业专业合作社及其它多个农业组织和社团建立了稳定高效的沟通和磋商机制，在两岸农业人员交往、信息交流、产业合作、突发事件处理方面发挥积极作用。自2003年11月农业部在京主办首届“中国国际农产品交易会”开始就专设“台湾展区”。
2005年，相继发布《中国共产党总书记胡锦涛与中国国民党主席连战会谈新闻公报》《中国共产党总书记胡锦涛与亲民党主席宋楚瑜会谈公报》，都明确回应协助解决台湾水果丰收季节滞销的要求，大陆方面提供通关、检验、检疫便利和部分农产品(水果)零关税等优惠待遇；5月，大陆将台湾水果检验检疫准入品种由12种扩大到18种，并对其中15种水果实施进口零关税措施；7月，“海峡两岸农业合作展览暨台湾农产品展销会”在上海成功举办，岛内各级农会、农业合作组织和农企踊跃参展，现场销售额近5亿元。2006年，《两岸经贸论坛共同建议》宣布大陆惠及台湾同胞的15项政策措施。这个阶段,虽然陈水扁当局不承认“九二共识”、一中原则,两岸官方交流转冷,但在两岸加入WTO之后,加强经贸和民间交流的呼声强烈,主要是大陆积极帮助台湾农产品大量进入大陆市场。
（三）两岸“三农”交流与合作深化阶段（2008-2019）
马英九成为台湾地区领导人以来，因承认“九二共识”、一中原则，两岸迎来了交流合作的大发展，实现“三通”(空运直航、海运直航、直接通邮)为农业领域的交流合作带来了更大空间,从农业农民深化到农村。大陆农业部、国台办批准设立的“台湾农民创业园”(简称“台创园”)成了吸引台农台商来大陆创业发展的新平台。2009年，《福建省促进闽台农业合作条例》在发展要素和资金人才等方面优先倾斜台农台商,各台创园推出“一站式”服务、“零距离”服务;浙江仙居台创园为前来创业的台商设置“政府代理”。试验区和台创园已成为两岸“三农”交流合作先行样板。大陆还先后设立“海峡两岸渔业交流示范基地”“海峡两岸生态农业合作先行实验区”“海峡两岸农业技术合作中心”“海峡两岸农业交流协会技术交流与信息咨询工作委员会”和“台湾农业技术交流推广中心”等,不断探索两岸农业产业合作新模式②。
十八大以来,两岸农业交流紧密围绕促进两岸经济社会融合发展和实施乡村振兴战略而扩展。2018年，两岸农业交流协会以“一园一品”为目标，组织线上线下联合推介，9个台创园60多种规格产品在生鲜电商上线，多地农业部门与台办每年邀请台农台商参加“台湾农民大陆行”、“两岸乡村论坛”、“海峡论坛”、“台湾美食节”、“台湾活动周”及各类展会、座谈会,成果显着,如福建培育壮大南靖金线莲等一批新产业；广东台农台企引进发展了木瓜防风、富贵竹栽培、火龙果、莲雾等多个重要作物品种技术；黑龙江引进台农推广水稻绿色无农药残留等多项新成果；上海收购台南虱目鱼等。这些台农台企经济效益快速增加，也促进了大陆农产品种的丰富和相关生产技术的提高。
大陆地大物博、农产品类丰富、农业科技日新月异,虽然台湾地区一直限制大陆农产品和农业投资，但大陆依然应台民众要求提供成熟的农渔产品生产技术以帮助台湾农渔民增产增收。如山东从2011年起输出梨树接穗帮助台农完成嫁接改良；上海与苗栗县“结对子”传授养殖大闸蟹技术③，广东广药集团王老吉公司支持台农台企发展中医药种养加工中心等。此外,一些两岸村镇开展了结对交流与合作。
（四）两岸“三农”交流与合作摇摆阶段（2020-至今）
2016年民进党当局因拒不承认“九二共识”和一中原则，导致两岸官方关系停摆，但民间交流依然发展，大陆常年让利进口台湾农渔产品,岛内却对此有许多误解或被政客故意抹黑,近两年不得不做出调整。如台湾新鲜凤梨多年以来出口量9成销往大陆。大陆并非没有优质凤梨,如广东湛江徐闻年产菠萝40余万吨，已销往欧美等40多个国家和地区。大陆海关近年在台湾多批次凤梨检出携带害虫，但台方仅熏蒸就要求放行,2021年3月不得不暂停凤梨进口,2022年暂停有问题的莲雾、释迦和石斑鱼等的进口。台湾农产品问题是民进党当局政治化操弄影响民生的典型。农产品滞销不仅让广大农渔民承担了损失,民众还要承受进口美国莱猪和日本核辐射污染渔产品等的冲击,叠加上新冠疫情影响,进一步导致了两岸“三农”交流与合作处于摇摆之中。
二、大陆推动多层次、多形式“三农”交流与合作的持续努力
总体而言,两岸“三农”交流与合作主要是在大陆的努力之下展开，更多地为台农台企提供了谋求事业发展的空间。虽受李登辉后期和民进党当局“台独”措施的影响而有起伏，但在大陆不断释放善意基础上，两岸农业交流与合作在深度和广度上已持续拓展至农民、农村层次,从人员往来、研讨会到农业品种引进到技术、资金、市场、土地使用、人才等多种要素流动。
（一）国家层面完善两岸农业交流与合作制度框架，引领农业园区建设
1.不断完善两岸农业交流与合作制度框架和通路建设
大陆不断完善两岸“三农”交流与合作制度框架和通路平台建设,尤其两岸“三通”后，大陆为台湾农渔产品销售出台了一系列优惠措施。2006年开通大陆鲜活农产品绿色通道网络，主要由“五纵二横”七条线路组成。台湾优质农产品巡回展每年在大陆多个省市进行。2009年，大陆对原产于台的15种鲜水果、11种蔬菜和8种水产品实施进口零关税措施。厦门和霞浦，分别是大陆首家台湾水果销售集散中心和台湾水产品集散中心所在地。同时台农台企来大陆发展日增，至2009年，台资农企已有6100多家，投资72亿元④。此外,食品加工业和农林资源型产业也发展迅速，前者以统一集团、旺旺集团等为典型,后者以鼎丰纸业、安佑集团等为代表。
2010年签订的《两岸经济合作框架协议》（简称为ECFA），大陆对台开出早收清单539项获免税待遇，包括每年有计划对台采购农产品,但台向大陆仅开放269项,并不包括农产品。2013年《海峡两岸服务贸易协议》中大陆对台开放80条，台湾对大陆开放64条。因民进党操弄“反服贸”“反中”运动致使无法双向落实，大陆依然不断对台开放,以期改善台胞福祉。近年来大陆依托互联网，在生鲜电商“本来生活网”建立台创园农产品网上销售专区并为台农台商举办农产电商研习和考察。近年“海峡论坛”也专设了两岸特色乡镇交流暨现代农业融合发展对接专场活动。
2.主动扩展包括“三农”在内的两岸经济社会融合发展系列综合政策
2018年以来，大陆在促进包括“三农”在内的两岸经济社会交流合作上出台了系列跨领域政策,包括29个部门联合颁布的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（2018.2.28,简称“31条”）、22个部门的《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(2019.1.4，简称“26条”），明确将“农业合作”、“循环经济”纳入重点支持领域，其中专门条款鼓励台胞台企加入大陆的农民专业合作社。
新冠疫情以来,10部门《关于应对疫情统筹做好支持台资企业发展和推进台资项目有关工作的通知》（2020.5.15，简称“助力台企11条措施”）和11个部门《关于支持台湾同胞台资企业在大陆农业林业领域发展的若干措施》（2021.3.17，简称“农林22条措施”）,专门支持台胞台企参与大陆以乡村振兴为核心的“三农”现代化和生态文明建设。这些政策明确了台胞台企依法享受大陆公民和企业同等优惠待遇的制度保障。
社会组织和行业协作自治是社会民主治理的重要体现。广东是台商投资最早的地方,也是最早批准台胞台商成立协作组织的省份。1990年,深圳、广州成立首批台湾同胞投资企业协会(简称“台协”)就涵盖台农企。此后各地级市成立台协达21个,上海、山东、福建等地也相继成立了台协。2007年,在国台办和民政部批准下,约300家各地台协为主体成立了全国台湾同胞投资企业联谊会（简称“全国台企联”），其中专设“农业工作委员会”。逐渐形成了体制化、常态化的两岸农业农村交流合作机制与符合大陆法规的社团化自治管理体系。
（三）地方层面因地制宜积极探索两岸“三农”交流与合作新形式
在地方层面，许多省市十分重视两岸农业交流合作，依据本地经济结构转型升级需要开展了多形式的交流与合作，国家及省级的海峡两岸农业合作试验区、两岸农业合作园区、台湾农民创业园、两岸现代农业合作示范区建设取得很大发展。截至2021年3月，近20个省（区、市）获得农业部批准设立了15个海峡两岸农业合作试验区和28个台湾农民创业园，主要分布在福建、四川、广东、山东、广西、江苏、云南、海南、黑龙江、安徽、贵州等地⑤,各有特色。
如广东在促进两岸“三农”交流与合作上积极探索,形成了与中央专项支持的闽台模式不同的粤台模式,其发展特点有三:一是重视台农台企行业协会与政府合作的组织化平台建设。2002年12月,在各地级市台协基础上成立“广东省海峡两岸交流促进会”,2003年举办“首届粤台农业合作论坛”。2006年起，广东先后设立了5个国家级涉台农业园区和4个省级涉台农业园区。二是推进农业专业化协会的自治与服务。2008年成立“广东省海峡两岸交流促进会农业委员会”,首倡农业专业委员会模式,明确吸纳一定比例的粤本地农企会员,加强台农企与当地企业和产销网的链接,同时通过集资和培训帮助在粤台农组织了凤梨、莲雾、兰花等多个合作社以提质增产,并积极参与台创园区建设。三是加强农业领域的产官学研用的整合。2013年,广东省、广州市台办支持成立的广州大学台湾研究院就确立两岸农村治理为特色研究领域，联合台湾地区姐妹校、涉农协会、农会等共同发起“两岸农村治理研讨会”已连续在两岸举办了七届。在此基础上，省台办联合农业农村厅和相关大学与清远、湛江、汕尾等地自2019年起共建“海峡两岸乡村融合发展试验区”,幷设“海峡两岸乡村融合发展研究实践所”，组织广东各地市、乡镇、村负责人与台湾各地的村里、农渔会、农业合作社及涉农高校等进行双向交流研习与合作。
2018年《关于促进粤台经济文化交流合作的若干措施》和2021年《关于支持台湾同胞台资企业在粤农业林业领域发展的若干措施》,吸引更多台湾农业项目和人才来粤发展。目前广东台资农企累计达1000余家,一批优秀的台湾农技人才陆续在各农业园区和粤农企落户发展。
三、两岸“三农”交流与合作的效益显着
（一）两岸农业资源互补性强促进了合作共赢
两岸“三农”有一定的互补性,具有扩大交流与合作的内在基础,其效果是互惠互利的，涌现了福建永春芦柑、仙游甜柿、漳平高山茶、四川盐边芒果和广东顺德、江苏淮阴蝴蝶兰温室等一批两岸合作亮点。
对台湾地区而言，囿于地域和人口有限，以小农为主,粮食自给率仅3成,农业具有精致化、特色化的特点，但消费市场狭小、规模难以扩大。随台湾产业结构调整转向出口贸易和新兴产业，台糖、台盐等传统农业养殖业优势式微，台农台企和农技人员来大陆发展获得了更多的发展机遇,幷创造了更可观的财富。
总体而言，大陆人口规模大,一直重视粮食生产,强调饭碗要牢牢端在自己的手里,改革开放后不仅在大规模机械化农业生产上发展迅速,而随人民生活水平的提高,对多样化、高品质农产品的需求大增，从改革开放早期的花卉、茶叶、水果、蔬菜到渔业、畜牧业，承接台湾的资金、技术，学到了很多农产管理、市场营运及国际贸易的成功经验⑥，目前更多转向农产品加工、品牌化销售、农业观光旅游等大农业以及生态环保、生物科技、农产品溯源等新兴领域。如广西玉林试验区“五彩田园”、广东佛山试验区“万顷园艺世界”、四川新津台创园“田园农博小镇”、漳浦台创园“海峡花卉小镇”、京津冀地区的澎景(中国)有机农产品物流中心等，都是台胞台商将台湾生态观光农业和有机循环经济等好做法带进当地发展的成功典型。
（二）祖国大陆已成为台湾农产品的最大贸易获利市场
祖国大陆的飞速发展和新农村建设，为台农台企提供了有利的发展契机，已成为台湾地区在岛外农业投资最集中的地区。2012-2018年，台农台商在大陆投资农林牧渔业新增企业998家；两岸农产品贸易额从23.14亿美元增长到37.73亿美元⑦。
台湾农产品出口主要在两岸贸易上获益，而大量付费进口美国等地农产品。据台湾地区“农业委员会”统计数据显示，1993-2017年，两岸农产品贸易额增长18倍，大陆是台湾第一大农产品出口市场。2019年台湾生鲜和冷藏水果出口额1.85亿美元，前三大出口市场依次为中国大陆1.48亿美元、日本0.12亿美元、中国香港0.09亿美元，排名前五果品依次为凤梨、释迦、莲雾、其它柑橘类、芒果。同年进口额6.94亿美元，前三供应地依次为美国2.59亿美元、新西兰1.54亿美元、智利0.98亿美元⑧。虽台湾农渔产品在两岸贸易和大陆农渔产品进口贸易中占比都不大,但对台湾“三农”发展影响甚大。
（三）两岸乡村融合发展成为两岸经济社会融合的重要基础
《告台湾同胞书》发表40余年来，两岸“三农”交流与合作已进入快速发展期。十九大提出实施乡村振兴战略以来，在大陆从“31条”到“涉农22条”政策促进下，两岸“三农”交流合作由曾经的对台单向交流和单一技术引进不断发展成“四流五新”新形式，达到了两岸人员、技术、展会、信息交流“四流”往来频繁，农业新品种、新技术、新肥料、新农药、新机具“五新”科技成果互通有无、资源共享，极大提升了两岸农业的质量、规模、效益和国际竞争力，许多台农台企也利用大陆的市场和对外合作渠道进入并扩大了“一带一路”和欧美、日、韩等国际农产品市场,不断获利成长。
（四）两岸“三农”交流与合作强化了台湾人民对中国文化的认同
台湾的宗庙和乡村文化基本都源自祖国大陆带去的中国儒、释、道文化，在抵御外来西方和日本等文化侵略过程中得以强化和发展,天人合一观念深入人心,以尊崇神农大帝、黄帝、八仙以及关公、妈祖、保生大帝、三山国王、土地爷等为代表，中医药养生普及化,佛教生活化,生活礼仪和祭祀程序与大陆一脉相承。台农台胞来大陆后往往去寻根和到祖庙祭拜,两岸同祭神农(炎帝)、黄帝等,加强了对炎黄血脉与宗族的归属感和认同感。
四、海峡两岸“三农”交流与合作中存在问题不容忽视
虽然海峡两岸农业农村合作交流建设取得了阶段性成效，但仍然存在一些不容忽视的问题，值得重视与反思。
（一）交流理念较为局限,重农业轻农民、农村
一是局限于眼前忽视了历史与空间的整合,对两岸“三农”交流与合作是自古以来两岸往来主要形式和共同发展的基础缺少关注。台湾地区发展始于闽粤农民陆续移垦台湾带来了传统的农业品种、农耕及渔猎技术和农产品贸易，形塑了台湾社会的中华传统文化底色。从清末沈葆桢、刘铭传等在台湾兴修水利、开矿，到蒋当局退台后借鉴中共的农村和土改政策改造台湾社会，再到近年陆续推出“农村再造”计划和“地方创生”计划，都符合传统农业社会转向生态文明社会的历史必然。
二是两岸“三农”交流与合作重农业轻农村、农民，过于关注农业的经济价值，大陆购买台湾农产品和建立农业园区等都是让利惠台为主，对两岸基层农民在农村农业综合治理上的整合效益关注不够。
三是两岸“三农”交流合作体制机制不完善，以大陆单向性惠台为主，双向交流有限。其主因是台湾地区存在诸多政策限制。
四是台湾地区许多政客对两岸“三农”交流合作过于政治性操弄，忽略贸易规则和人文底线引发大陆民众不满。
（二）乡村治理参与主体少、基层互信不足
一是两岸“三农”合作交流参与主体少，大陆以台办、农业部门为主，往往二者还各自为政，而其他部门参与少。台创园区多为划地集中运营，与当地农村基层组织和村民联结少。台湾地区各级政府参与少，民进党当局更使农业官方交流停摆，而乡镇、村里、行业协会等基层组织对接不足。个别化的台农或小台企来大陆发展往往力不从心。
二是两岸“三农”交流与合作多关注高层，基层农村组织和农民连结不够,互信不足。在大陆，许多台农创园区或台农台企多是封闭式发展，其带来的农业技术总体科技含量不高,少有专利,担心技术外流,往往只是独资或台农合资,聘用外地农民工,导致生产人员不稳定，与当地协调困难,难以做大做强,甚至出现台农台企以优惠政策取得土地使用权后囤地不开发而转租、转卖牟利等，未能有效带动当地“三农”发展和农民共同致富。此外,大陆对台农产品采购一般经由在台企业进行，许多台农反映,大陆大量的惠农让利多由中间盘商获取,却难以惠及具体生产的农渔民。大陆有些项目开始关注基层农户的直接联结，但未仔细考量两岸市场供需特点而使效益不佳，如台南虱目鱼以高价契作采购到大陆后并不被消费者接受。
（三）交流合作模式浅碟化,重招商引资忽视营商环境改善
大陆各地多种对台“三农”交流活动举办和招商引资，对中长期、可持续的深度合作项目支持相对不足，也缺乏与本地农村综合治理改革的对接，忽视综合配套的体制机制和政策政务的细致服务。台湾各机构长期只注重农产品销到大陆,严重缺乏面向国际市场竞争携手做大做强现代农企的远见卓识，台农台企来大陆发展多为利用大陆惠台政策而“短平快”追求利益最大化，致使落地后难以适应、农业品牌建设不足，甚至出现一些民事纠纷如土地纠纷、雇佣合同纠纷等。台湾岛内对包括涉农的所有陆资陆企入台都严格管控，其营商环境持续恶化。
（四）农业产业链延伸不足,合作交流资源保障不够
一是大陆多将农业作为一级产业，对其全产业链延伸重视不够。如台湾地区已经提出六级农业，两岸农业产业链各环节之间衔接不足。二是两岸“三农”交流合作缺乏持续的资源保障，有些问题是大陆“三农”自身的局限。如农业建设用地指标紧缺，土地流转难。又如中高级农技人才匮乏。一些早期经营家具、制鞋、五金等传统产业的台商,难以适应高新科技发展的市场竞争或二代不愿接班而转型进入农业，往往自身缺乏高新农业运营的技术与能力，也难以招聘到两岸中高级农技人才。再如涉农项目投资融资渠道狭窄，台农台企仅有时效有限的租地,没有抵押品难以获得银行贷款,而大陆专项惠农资金多以农村户籍为条件。三是缺乏具体对接部门的配套政策。比较而言，岛内不仅缺乏两岸“三农”交流与合作的资源保障，甚至还有诸多限制,如台湾准许日、美等农工产品进口,却禁止大陆830项农产品、1400多项工业产品进口,更影响了台农台企的发展。
两岸农业交流与合作存在科技性、先进性不足。主要表现为：一是受岛内管控,农产品种和技术大多科技含量不高，尤其在沿海地区,已日益丧失优势。二是合作研发和创新少。三是农技成果转化合作不足、知识产权保护难、品牌化不足，难以做大做强。四是缺乏两岸农产品生产、科技及质量的统一认证标准。五是缺乏涉农产教融合的扶持机制和人才培养合作机制。如当前两岸文教交流与“三农”交流与合作脱节，涉农专业师生交换少、合作项目缺乏。岛内大量涉农科技院校和应用型大学因少子化面临生源不足、学校撤并的困境。
五、加强海峡两岸“三农”交流与合作前瞻
大陆全面推进乡村振兴战略，在建设人与自然和谐共处等生态文明目标指引下,两岸“三农”交流与合作领域广阔，是推进“一国两制”体制机制对接、保障两岸基层治理长治久安的重要民心融合领域。
（一）全面谋划，促进两岸“三农”合作理念和机制创新
1.高远定位，提高两岸“三农”交流与合作的思想站位
从乡村振兴到中华民族伟大复兴视角，完善海峡两岸“三农”交流与合作体制机制，促进两岸经济社会深度融合发展，携手探索出新时代中国式农业现代化新路径，为全球发展中国家从农业文明走向生态文明贡献可以借鉴推广的中国方案和中国智慧。
2.加强一个中国认同，扫除两岸“三农”交流与合作障碍
当前两岸“三农”交流与合作出现限缩、台湾农产品难以销售到大陆主要是民进党当局拒不承认“九二共识”、操弄“脱中”造成的。大陆让利进口台湾农渔产品涉及几个方面:首先是政治问题,大陆应岛内民众和国民党要求而解决台湾农渔产品滞销问题,当然希望由此惠及台湾基层农民,使其感受祖国的关怀和积极促进和平统一。其次是经贸问题。其三是社会文化问题。台湾当局将其治理不力、罔顾台农利益、无法拓展国际市场等问题甩锅大陆,操弄“只经不政”和“反中”,导致许多台农漠视或扭曲了大陆惠台初心而支持“台独”,而“像个凤梨的都可以卖大陆”“有药石斑卖大陆”等口水仗严重影响台湾农渔产品信誉,更令大陆民众质疑这种牺牲大陆利益举措的合理性，促使大陆不得不反思和调整相关政策。要扫除两岸“三农”交流与合作障碍，台湾民众须直面问题本质才能把握未来，一方面明确自己“是台湾人也是中国人”，主动敦促当局放开对两岸“三农”交流的限制，积极与大陆就“一国两制”框架下“三农”相关政策进行对接。另一方面台农台企在遵守共同认可的WTO法规和人文价值上，不断提高农产品质和竞争力，不仅可进入大陆农产品市场，还可藉由“一带一路”等机会进一步拓展国际市场。
3.超越农业、产业维度，扩展城乡融合综合治理效益
两岸农村治理与改革要超越农业的产业维度，强调城乡规划、农村产业优化与乡村治理并重，整合各学科的力量，以一二三产业协同发展的生态文明为目标，在大农业、大健康、大减碳环保理念中互鉴共融，城乡各美其美，全面实现两岸共同富裕。
4.结合涉台政策分类谋划实施细则，助力两岸乡村振兴
大陆各级政府应结合二十大相关目标及“涉农22条”等举措和《乡村振兴促进法》等，以提高乡村治理能力和治理水平现代化为抓手，对标国际农产认证标准和节能减排框架全面制定两岸农产标准，大力整合多部门制定两岸“三农”交流与合作实施细则，在台农台企较为聚集的区县和镇政务服务大厅和网络平台上设立两岸“三农”跨部门专窗以提高政策服务水平。
（二）落实落细，扎实推进两岸“三农”交流与合作
大陆出台了一系列促进两岸经济社会融合发展、推进和平统一的政策，需要在“三农”领域进一步深化细化，落实落细，不断创新发展。
1.以选取试验园区为示范，扎实推进两岸乡村治理合作的经验总结与推广
在反思现有台创园区成败基础上，选取代表性地区探索政、校、行、企、园的整合机制和责任机制，做好几个保障：一是组织保障。整合台办、农村农业局、台联、台协、农委会等共同组建两岸乡村融合发展服务中心。二是规划和公共设施保障。做好农业商住园区一体化规划,统一建设道路水电与治污及水利等一体化循环系统和监测系统,减少农民农企环保成本。三是信息和政策保障。主动公开当地“三农”政策与发展需求信息,组织台农同等参加当地的农民农技培训和研讨。四是资源保障。在各级乡村振兴专项资金中设立两岸乡村融合发展专项扶持资金,通过规范化的项目审核和验收进行孵化投入，大力扶持两岸农业科技入股。五是机会保障。两岸乡村融合发展服务中心由两岸专业人员组成,提供农村发展规划、农业营运、农业科技、农产品国际贸易等工作岗位，辅导台胞台资参与两岸农业合作社、农业青创园等。
2.以台湾地区农村治理有效经验为切入点，以农村社区再造整合两岸农村治理合作资源
社区化发展是当前国际社会促进城乡一体化改革的趋势，台湾“社区营造”吸引了青年返乡和退休人员返乡参与农村社区建设。大陆可借鉴其成功经验和吸取其教训，通过新农村社区创新探索建设现代农村治理组织机制,提供更多青年返乡岗位和台湾青年就业岗位，并鼓励两岸退休人员返乡居住养老、参与农村社区建设和二次创业就业。
3.以组织化对接为链接，大力拓展与台湾地区农治组织的交流与合作
一是发挥行业自治优势，以台湾各级农（渔）会、社区发展协会、农业合作社、农业产品认证机构和涉农行业协会、学会、技职院校协进会等为重点，分类分层与大陆各类乡村治理主体对接形成两岸农业合作自治机制，提供专业辅导。二是推动台农台企与当地农民成立农业专业合作社,形成同类农产利益共同体提高议价能力,消除互信不足和土地、资金、人力等资源不足及同类产品竞争等问题,并在省市层面成立两岸农业合作社联社。
4.以人力资源开发为基础，加强“三农”合作研究,培育“三农”人才
一是重点借鉴台湾地区院校和农会系统的进修推广经验，鼓励涉农院校、开放大学等开设“乡村振兴社区学院”等综合性社区学习中心,与台湾地区涉农院系和农训中心合作就农业职业技能培训、涉农教育及农民学院等共同开发课程和教材等。二是专项支持台湾涉农高校、农村规划机构和农训机构与大陆院校和农业机构开展合作办学、合作研究、提供“三农”合作咨询服务。三是提供台农专项奖助金,除引进台农技人才和涉农师资外，也支持大陆学子赴台攻读涉农学位、进行师生交换和开展驻地研究等。
5.以加大农产品信息化、品牌化机制建设为抓手，促进农业全产业链延伸
构建与国际接轨的农产品种、养、加、销信息化平台可为农户农企提供有效的产销指导。一是建立两岸农渔业行业协会总会,推广农产品的国际认证标准，或共同参与和制定农产品的国际认证标准;二是依托供销社系统等与台湾农渔会、行业协会等合作建立农产品全产业链信息化平台,每年举办两岸特色农产品竞赛和展销等。三是选点突破,打造示范品牌,促进全产业链延伸和扩展国际市场。
6.以加大农业科技和管理技术交流合作为基础，创新合作模式和形式
建立两岸“三农”科研成果转化的孵化培育平台，鼓励两岸高校、研究机构、农企创新常态化的合作模式，共同制定农业技术操作流程和规范标准,加强产、官、学、研、用的资源要素整合，提高新品种、新技术研发水平和成果转化率,做大做强特色农业，面向“一带一路”共同拓展国际市场。
7.以改善线下线上乡村营运环境为手段,创新两岸“三农”交流合作新途径
分类规划、统筹谋划两岸“三农”交流合作项目，如在沿海地区侧重精致农业和生物科技项目，在内陆地区侧重在地品种改良和优良品种的引进推广及田间管理的规范化、科学化的循环经济项目，专项支持认同“一中”在台农企加入大陆电商和实体平台，改善线下线上“三农”合作营运环境。
8.以活化两岸乡村文化和民间信仰为核心，夯实中国文化自信和民心融合基础
两岸乡村文化和民间信仰具有同根同源性，加强以同乡会、宗庙协会等的两岸民间信仰和乡村文化交流合作，共同举办祭天地、祭祖等慎终追远和人与自然和谐的民俗活动,促进乡村健康文明生活习惯的养成，发展乡村文化创意产业和旅游产业，既夯实两岸人心融合的基础，也促进乡风文明、提高文化自信。
本文为2019年度广东省台办重点委托课题“两岸乡村融合发展试验区行动研究”的阶段性成果。
注释：
①两岸一家亲共筑三农梦——海峡两岸农业交流合作回顾，农业部网站.http://www.bgt.moa.gov.cn/lany/201906/t20190621_6318820.htm.
②海峡两岸农业交流协会简介.http://agri.taiwan.cn/xhjj/201311/t20131119_5228082.htm.
③两岸一家亲共筑三农梦——海峡两岸农业交流合作回顾，农业部网站.http://www.bgt.moa.gov.cn/lany/201906/t20190621_6318820.htm.
④李萍.台资农业企业投资祖国大陆的溢出效应分析[J].经济与管理，2011,（7）:43-47
⑤台湾农民创业园，海峡两岸农业合作试验区，海峡两岸农业合作网，http://agri.taiwan.cn/hxlanyhzsyq/.
⑥央视“今日关注”：两岸农业合作海阔天空.http://www.taiwan.cn/zt/jlzt/agricultural20y/video/200907/t20090709_946920.htm.
⑦冯克.两岸农业交流合作成果丰硕.http://k.sina.com.cn/article_2821669511_a82f428701900le1q.html.
⑧Jing Zang，2019年台湾水果进出口各项数据出炉对大陆出口飙升超40%，https://www.guojiguoshu.com/article/5705.
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年7月号，总第307期）
中评社╱题：“海峡两岸‘三农’交流与合作：框架变迁与发展效应” 作者：李海燕（广州），广州大学台湾研究院执行副院长、教育学院教授；伍晓军（广州），广东台湾研究中心副主任／副教授
【摘要】本研究通过回溯海峡两岸“三农”交流与合作的历程、成就，因应促进两岸经济社会融合发展目标,探讨了两岸乡村振兴相互借鉴、融合发展的可行方向，以期共同推进中国式农业现代化、增进两岸民生福祉,夯实民心融合基础。
农村农业现代化是中华民族从传统走向现代的基础。中共十九大在工业、农业、国防和科学技术四个现代化基础上提出治理能力和治理体系现代化,其中农村治理现代化涵盖农村、农业、农民(简称“三农”）多领域,乡村振兴战略更使广大农村成为中国发展的新热土。“二十大”进而提出以人与自然和谐共生为内在要求、以和平发展为特征路径的中国式现代化,并明确推进两岸经济社会融合发展、促进和平统一的目标,亟待两岸农村治理相关利益者在理论和实践上对当前两岸“三农”交流与合作的效益和问题予以反思与改进。本研究通过2018-2021年对两岸“三农”各5次共10次的田野调研,基于对台湾地区38位相关人员(包括台湾地区各级农渔会管理及产销班代表14人,农田水利会代表3人,涉农学者6人,各级农业主管部门代表5人,农业合作社代表2人,农企代表4人,涉农协会学会代表4人)和大陆地区35位相关人员(大陆各级农业部门代表6人,各级台办6人,在陆台农台企代表7人,学者5人,村镇和农民代表8人,农企代表3人)的访谈,梳理了两岸“三农”治理的历程与效益，深入分析其发展需求及存在障碍，以期探索未来交流与合作可行方向。
一、海峡两岸“三农”交流与合作的拓展历程
台湾地区的农业源自闽粤农渔民来台后的垦殖开发，也是台胞最早来大陆投资的领域之一。两岸“三农”交流与合作随两岸交流大门的打开而不断拓展,虽受政治因素影响,但其发展阶段幷不完全一致。
（一）两岸农业交流与合作起步阶段（1979—1996）
大陆在改革开放后，在1979年《告台湾同胞书》明确将“解放台湾”转向“和平统一”政策的感召下，一些零星的台湾民众经由第三地如美国和港澳等进入祖国大陆。1985年，福建成立第一家台资农企——浦台水产开发有限公司。1987年，蒋经国开放台湾民众到大陆探亲后，在诺贝尔奖得主李政道牵线下，时任农业部何康部长与其曾任台湾地区“农业复兴委员会”主委的兄长李崇道及香港渔农处处长黄成达多方筹措，于1988年11月28日-12月3日在香港举行了首次“海峡两岸及香港农业技术研讨会”，打开了交流大门。
在“九二共识”框架下,两岸农业交流持续推进。1992年，中国农学会卢良恕名誉会长随大陆杰出科学家团赴台，开启了两岸农业双向交流序幕。在中国农业交流协会组织协调下，台湾农机具首次来京参展“首届中国农业博览会”，开启台农企参展常态化形式。1993年5月，时任农业部刘江部长在京会见台湾农业界王友钊一行；6月，应台“亚农中心”邀请，中国农业交流协会相重扬会长率团访台，首次实现两岸农业界高层双向交流。1995年7月，台湾改组“亚农中心”成立“财团法人农村发展基金会”，与大陆的中国农业交流协会建立起稳定的交流沟通渠道,1996年商定由福建闽台经济文化交流促进会承办首批两岸合作项目“永春芦柑生产技术综合改进计划”和“漳州香蕉综合技术和运销改进计划”①。这个阶段,具有改革开放前沿和比邻港澳台优势的广东省,成为台商最早自发投资的热土,一批经营花卉苗木的台农和台商落户了广州、佛山顺德陈村等地,也有一些水产养殖业者到了茂名、珠海、湛江等地发展,其他省市也有零星台农回乡发展,都获得当地优惠政策支持。
（二）两岸农业交流与合作平台初建阶段(1997-2008)
因应两岸基层农业交流与合作之需，1997年6月，国台办、外经贸部、农业部批准在福建福州、漳州设立“海峡两岸农业合作试验区”，此后海南、广东、山东、黑龙江、陕西、广西、上海、江苏等地相继设立试验区，发挥了示范引领作用。
2001年,经国务院同意、民政部批准，在1980年代“中国农业交流协会”基础上专设“海峡两岸农业交流协会”，由农业部主管,与台湾地区农业主管部门、各级农会、农业专业合作社及其它多个农业组织和社团建立了稳定高效的沟通和磋商机制，在两岸农业人员交往、信息交流、产业合作、突发事件处理方面发挥积极作用。自2003年11月农业部在京主办首届“中国国际农产品交易会”开始就专设“台湾展区”。
2005年，相继发布《中国共产党总书记胡锦涛与中国国民党主席连战会谈新闻公报》《中国共产党总书记胡锦涛与亲民党主席宋楚瑜会谈公报》，都明确回应协助解决台湾水果丰收季节滞销的要求，大陆方面提供通关、检验、检疫便利和部分农产品(水果)零关税等优惠待遇；5月，大陆将台湾水果检验检疫准入品种由12种扩大到18种，并对其中15种水果实施进口零关税措施；7月，“海峡两岸农业合作展览暨台湾农产品展销会”在上海成功举办，岛内各级农会、农业合作组织和农企踊跃参展，现场销售额近5亿元。2006年，《两岸经贸论坛共同建议》宣布大陆惠及台湾同胞的15项政策措施。这个阶段,虽然陈水扁当局不承认“九二共识”、一中原则,两岸官方交流转冷,但在两岸加入WTO之后,加强经贸和民间交流的呼声强烈,主要是大陆积极帮助台湾农产品大量进入大陆市场。
（三）两岸“三农”交流与合作深化阶段（2008-2019）
马英九成为台湾地区领导人以来，因承认“九二共识”、一中原则，两岸迎来了交流合作的大发展，实现“三通”(空运直航、海运直航、直接通邮)为农业领域的交流合作带来了更大空间,从农业农民深化到农村。大陆农业部、国台办批准设立的“台湾农民创业园”(简称“台创园”)成了吸引台农台商来大陆创业发展的新平台。2009年，《福建省促进闽台农业合作条例》在发展要素和资金人才等方面优先倾斜台农台商,各台创园推出“一站式”服务、“零距离”服务;浙江仙居台创园为前来创业的台商设置“政府代理”。试验区和台创园已成为两岸“三农”交流合作先行样板。大陆还先后设立“海峡两岸渔业交流示范基地”“海峡两岸生态农业合作先行实验区”“海峡两岸农业技术合作中心”“海峡两岸农业交流协会技术交流与信息咨询工作委员会”和“台湾农业技术交流推广中心”等,不断探索两岸农业产业合作新模式②。
十八大以来,两岸农业交流紧密围绕促进两岸经济社会融合发展和实施乡村振兴战略而扩展。2018年，两岸农业交流协会以“一园一品”为目标，组织线上线下联合推介，9个台创园60多种规格产品在生鲜电商上线，多地农业部门与台办每年邀请台农台商参加“台湾农民大陆行”、“两岸乡村论坛”、“海峡论坛”、“台湾美食节”、“台湾活动周”及各类展会、座谈会,成果显着,如福建培育壮大南靖金线莲等一批新产业；广东台农台企引进发展了木瓜防风、富贵竹栽培、火龙果、莲雾等多个重要作物品种技术；黑龙江引进台农推广水稻绿色无农药残留等多项新成果；上海收购台南虱目鱼等。这些台农台企经济效益快速增加，也促进了大陆农产品种的丰富和相关生产技术的提高。
大陆地大物博、农产品类丰富、农业科技日新月异,虽然台湾地区一直限制大陆农产品和农业投资，但大陆依然应台民众要求提供成熟的农渔产品生产技术以帮助台湾农渔民增产增收。如山东从2011年起输出梨树接穗帮助台农完成嫁接改良；上海与苗栗县“结对子”传授养殖大闸蟹技术③，广东广药集团王老吉公司支持台农台企发展中医药种养加工中心等。此外,一些两岸村镇开展了结对交流与合作。
（四）两岸“三农”交流与合作摇摆阶段（2020-至今）
2016年民进党当局因拒不承认“九二共识”和一中原则，导致两岸官方关系停摆，但民间交流依然发展，大陆常年让利进口台湾农渔产品,岛内却对此有许多误解或被政客故意抹黑,近两年不得不做出调整。如台湾新鲜凤梨多年以来出口量9成销往大陆。大陆并非没有优质凤梨,如广东湛江徐闻年产菠萝40余万吨，已销往欧美等40多个国家和地区。大陆海关近年在台湾多批次凤梨检出携带害虫，但台方仅熏蒸就要求放行,2021年3月不得不暂停凤梨进口,2022年暂停有问题的莲雾、释迦和石斑鱼等的进口。台湾农产品问题是民进党当局政治化操弄影响民生的典型。农产品滞销不仅让广大农渔民承担了损失,民众还要承受进口美国莱猪和日本核辐射污染渔产品等的冲击,叠加上新冠疫情影响,进一步导致了两岸“三农”交流与合作处于摇摆之中。
二、大陆推动多层次、多形式“三农”交流与合作的持续努力
总体而言,两岸“三农”交流与合作主要是在大陆的努力之下展开，更多地为台农台企提供了谋求事业发展的空间。虽受李登辉后期和民进党当局“台独”措施的影响而有起伏，但在大陆不断释放善意基础上，两岸农业交流与合作在深度和广度上已持续拓展至农民、农村层次,从人员往来、研讨会到农业品种引进到技术、资金、市场、土地使用、人才等多种要素流动。
（一）国家层面完善两岸农业交流与合作制度框架，引领农业园区建设
1.不断完善两岸农业交流与合作制度框架和通路建设
大陆不断完善两岸“三农”交流与合作制度框架和通路平台建设,尤其两岸“三通”后，大陆为台湾农渔产品销售出台了一系列优惠措施。2006年开通大陆鲜活农产品绿色通道网络，主要由“五纵二横”七条线路组成。台湾优质农产品巡回展每年在大陆多个省市进行。2009年，大陆对原产于台的15种鲜水果、11种蔬菜和8种水产品实施进口零关税措施。厦门和霞浦，分别是大陆首家台湾水果销售集散中心和台湾水产品集散中心所在地。同时台农台企来大陆发展日增，至2009年，台资农企已有6100多家，投资72亿元④。此外,食品加工业和农林资源型产业也发展迅速，前者以统一集团、旺旺集团等为典型,后者以鼎丰纸业、安佑集团等为代表。
2010年签订的《两岸经济合作框架协议》（简称为ECFA），大陆对台开出早收清单539项获免税待遇，包括每年有计划对台采购农产品,但台向大陆仅开放269项,并不包括农产品。2013年《海峡两岸服务贸易协议》中大陆对台开放80条，台湾对大陆开放64条。因民进党操弄“反服贸”“反中”运动致使无法双向落实，大陆依然不断对台开放,以期改善台胞福祉。近年来大陆依托互联网，在生鲜电商“本来生活网”建立台创园农产品网上销售专区并为台农台商举办农产电商研习和考察。近年“海峡论坛”也专设了两岸特色乡镇交流暨现代农业融合发展对接专场活动。
2.主动扩展包括“三农”在内的两岸经济社会融合发展系列综合政策
2018年以来，大陆在促进包括“三农”在内的两岸经济社会交流合作上出台了系列跨领域政策,包括29个部门联合颁布的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（2018.2.28,简称“31条”）、22个部门的《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(2019.1.4，简称“26条”），明确将“农业合作”、“循环经济”纳入重点支持领域，其中专门条款鼓励台胞台企加入大陆的农民专业合作社。
新冠疫情以来,10部门《关于应对疫情统筹做好支持台资企业发展和推进台资项目有关工作的通知》（2020.5.15，简称“助力台企11条措施”）和11个部门《关于支持台湾同胞台资企业在大陆农业林业领域发展的若干措施》（2021.3.17，简称“农林22条措施”）,专门支持台胞台企参与大陆以乡村振兴为核心的“三农”现代化和生态文明建设。这些政策明确了台胞台企依法享受大陆公民和企业同等优惠待遇的制度保障。