近年来韩国对台政策的新变化及其走势
【摘要】随着中美战略博弈日益加剧，韩国面临着越来越大的“选边站”压力，韩国在中美间维持适度平衡的政策已难以为继。鉴于台湾问题日益成为中美战略交锋的核心议题，韩国对台政策出现了一定程度转向。从近年来韩国官方涉台言论日益增多这一现象，不难看出韩国对台政策的新变化及其未来走向。未来韩国与台湾的合作会有所增多，会冲击一个中国原则，但鉴于维持中韩两国关系的稳定性因素依然存在，韩国在制定对台政策时依然需要充分考虑中国大陆的立场及态度。
2021年5月21日美韩举行首脑峰会，会后发表的联合声明中提到“拜登总统与文在寅总统强调在台海维持和平与稳定的重要性”。这是韩国自1992年与中华人民共和国建交以来，首次在与美国共同发表的联合声明中提及台湾海峡，预示着韩国对台政策的新动向。中韩建交以来，韩国一直采取比较审慎的态度处理与台湾当局的关系，较少就台湾问题发表看法，以避免对中韩关系造成不必要的负面冲击。但近年来，韩国日益被卷入中美战略博弈之中，韩国面临着越来越“站队美国”。韩国为配合美国“以台制华”战略，其对台政策也出现了一定程度的转向。这背后的影响因素为何？未来走向为何？这些问题均值得进一步关注和思考。
一、韩国对台政策演变的梳理与回顾
以1992年中韩建交为时间界点，向前为韩国与台湾当局的“邦交”时期。总体而言，这一时期韩国与台湾当局维系着较为紧密的联系，但这一情况在20世纪70年代发生改变。1992年中韩建交后，韩国与台湾当局维系着“非正式关系”，韩国按照“政经分离”原则制定对台政策。2016年特朗普政府上台，明确将中国视作美国的战略竞争对手，韩国追随美国，在对台政策上也呈现出一些新变化。根据国际形势变化以及韩国国内政策调整，韩国对台政策可大致分为以下四个时期：
一是1948年至1970年代的紧密合作期。二战结束后，美、苏两国军队进入朝鲜半岛，以北纬三十八度线为界分区占领朝鲜半岛的南部和北部，幷先后帮助建立南、北两个意识形态对立的政权，彼时的中华民国政府与大韩民国政府维持着紧密的政治与外交关系。1949年1月4日，中华民国与韩国建立大使级外交关系，中华民国也是继美国之后，第二个与韩国建立外交关系的国家。国民党当局败退台湾后，韩国是第一个将其大使馆迁移至台北的国家。〔1〕此时的韩国与台湾当局基于共同的反共需求，双方保持紧密合作，除与台湾当局共同推动构建亚洲反共联盟，韩国还在国际场合公开表达对台湾当局的支持，譬如1950年1月6日英国承认中华人民共和国，韩国总统李承晚公开批评“英国的行为是作为自由世界大国不负责任的表现”。〔2〕
朝鲜战争爆发加剧了全球冷战的紧张局势，也使得美国、韩国与台湾当局关系更加密切，台湾当局和韩国共同配合美国在东亚地区执行“反共产主义路线”。韩国与台湾当局在朝鲜战争期间维持着紧密的合作关系，1950年6月30日，朝鲜战争爆发五天后，台湾当局就公开宣布将援助韩国三个陆军师以及二十架飞机，然而美韩都拒绝了这一提议。〔3〕尽管台湾当局没有直接派遣军事力量介入朝鲜战争，但依旧为韩国提供物质援助，〔4〕此外台湾当局还在朝鲜战争期间派出许多情报人员赴韩进行心理战，以便加强台湾和韩国军事上的相互支持。〔5〕
朝鲜战争结束后，韩台关系更加密切，1953年11月27日，时任韩国总统李承晚“访问”台湾，次日韩台双方发表《联合声明》重申反共的共同立场，倡议建立亚洲“反共联合阵线”。1954年6月15日韩国与台湾当局、菲律宾组建亚洲人民反共联盟（Asian Peoples'Anti-Communist League,APACL）。〔6〕共同的反共目标使得这一时期的韩台关系进一步走近，双方互称为“兄弟之国”，韩台双方政府高级官员经常互访，如1966年韩国总统朴正熙访问台北，同年蒋经国应邀访问韩国等。除此之外，韩台还签署了多项双边协议，如1961年签订《大韩民国与“中华民国”民间贸易协定》、1964年签订《大韩民国与“中华民国”友好条约》、1965年签订《大韩民国政府与“中华民国政府”间文化协定》等。〔7〕
二是1972年至1992年的政冷经热期。20世纪70年代世界局势发生重大变化，中苏对抗进一步加剧，中美关系走向缓和，尤其联合国第26届联大通过第2758号决议恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，许多美国的盟友国家转而承认中华人民共和国幷与之建交。韩国因应形势的新变化，开始从外交上寻求与中华人民共和国关系突破口，1973年6月23日时任韩国总统朴正熙发表特别宣言（或称《和平统一外交政策的特别宣言》），声称在“平等互惠”的原则下，韩国将向包括苏联和中国在内的所有一切国家实行“门户开放”政策。〔8〕同年10月，韩国外交部请荷兰外交官带口信给中国：韩方有关中国的基本立场已在6月23日的特别宣言里提到，韩方愿意首先消除对中国的敌对观念，希望从文化、体育、经济等可能的方面逐渐改善、扩大双方关系，表示愿意随着中国对韩国的态度而调整其对台政策。〔9〕为展示诚意，韩国避免与台湾当局扩大政治关系，对台关系侧重经济合作与文化交流。〔10〕但由于当时的冷战气氛和东西方冷战对峙，中韩两国缺乏必要的瞭解和基本的互信，此外维持与朝鲜的传统友好关系关乎反苏统一战线的构建以及中国周边和平稳定，因此中国对于韩国方面释放的种种改善关系的意思表示，都未能作出积极反应。〔11〕进入20世纪80年代，全斗焕政府上台后更加积极推行“北方外交政策”，谋求改善同中国的关系，在与台湾当局关系处理上更加慎重，譬如1984年3月韩国拒绝台湾以“中华民国”名义参加在汉城举行的亚洲青年篮球赛，台湾代表队在抵达汉城金浦国际机场后即刻返回以示抗议，双边外交关系严重恶化。〔12〕韩台政治关系在这一时期逐渐降温。
三是1992年至2016年的政经分离期。1991年9月，韩国和朝鲜分别加入联合国，于中国而言，这是实现朝鲜半岛南北双方交叉承认的第一步，实际解除了中国对于交叉承认“两个朝鲜”可能与一个中国原则相关联的担忧，为之后调整中韩关系赢得了空间。〔13〕1991年底苏联解体，冷战、两极格局终结，世界政治格局的重大变动使得中国周边的地缘安全形势出现重要变化，中国外交的重心开始转向周边国家，1992年中韩建交，韩国随即与台湾当局“断交”，台湾当局对此反应激烈幷立即进行报复，废除双方航空协定，关闭了韩台直航航线；终止对韩国的所有经贸优惠待遇，包括禁止韩国参与台湾的公共建设项目、限制韩国企业参与台湾的任何国际招标活动等。但韩台间经贸文化交流已相当深入，台湾旋即意识到意气用事的报复于事无补，便接受了韩国总统卢武铉提出的与台建设“最高水平的非正式关系”倡议，以“政经分离”的方式恢复和发展双边实质关系。〔14〕1993年7月韩台双方签署《新关系架构协定》，幷于1993年底和1994年初，分别在汉城和台北设立“驻台北韩国代表部”与“驻韩国台北代表部”，用以协调及发展双边经济、文化之交流合作。〔15〕韩国政府于1994年颁布《对台交流合作基本方针》和《台湾人士主要接触允许原则》，对各级官员与台湾官员的接触做出详细规定，双方政府间的往来较少，仅国会议员、地方城市仍保持着一定程度的交流。〔16〕这一时期韩国对台政策的总基调便是以“最高水平的非正式关系”为目标，以“政经分离”为互动模式，主要发展韩台民间经贸关系。
四是2016年至今的追随美国期。2016年美国特朗普上台后，特朗普政府明确将中国视作美国的战略竞争者，在经济、地缘政治、意识形态等方面与中国展开全方位的竞争。“印太战略”是特朗普政府展开对华政治竞争的重要手段，在这一战略中，台湾当局占据突出位置。2020年拜登上台后，继续强化台湾在“印太战略”中的角色，把台湾问题作为遏制中国的手段，在中美进入战略竞争的大背景下，尽管在具体政策上有所调整与取舍，但无论是特朗普政府还是拜登政府，台湾都被视作遏制中国发展的桥头堡，如此一来，中美两国关系的重要共识基础遭到破坏的可能性加大，这也为亚太地区的和平与稳定埋下隐患。
追随美国对华战略调整，韩国在台湾问题上也频频发声，冲击一个中国原则。2021年5月21日美韩首脑会谈，会后两国首次强调“维护台湾海峡和平与稳定的重要性”，2021年5月23日韩国外交部副部长崔仲建也向媒体说明台海和平稳定直接关系到韩国的国家利益。〔17〕2021年12月2日美韩两国防长在第53次美韩安全会议后发表的联合声明中重申了两国首脑提出的维护台海和平与稳定。来自保守派阵营的尹锡悦当选韩国总统，韩国官方涉台表述日益增多，譬如拜登与尹锡悦第一份联合声明（2022年5月）中再次重申了“维护台湾海峡和平稳定的重要性”，幷将其视为“印太地区安全与繁荣的重要因素”。2023年4月18日，韩国总统尹锡悦在接受路透社采访时将台湾问题与朝鲜问题相提幷论，称“台湾问题就像朝鲜问题一样可以被视为全球性问题”，〔18〕从而企图将台湾问题“国际化”，这严重违反了韩中建交联合公报的精神，冲击了一个中国原则。除声明支持外，韩国还加强了与台湾的政治联系，2022年12月28日至31日，韩国国会副议长郑宇泽率领多名韩国议员窜访台湾地区，幷与蔡英文等台湾当局高层进行会面。〔19〕以上种种均表明韩国过去对台“政经分离”政策有所虚化，韩国追随美国脚步频繁涉足台海问题，涉台合作也从口头表态转向有所行动。
二、韩国对台政策出现变化的主要原因
从以上分析可以看出，中韩建交30年来，韩国较为严格地执行了一个中国政策，尽量避免与台湾当局产生政治联系，但随着台湾成为美中战略竞争的一个重要筹码，韩国出于美韩同盟关系的考虑而追随美国介入台湾问题。但韩国与日本、澳大利亚等美国盟友不同，幷没有明确表示将在台湾的防御问题上坚决支持美国，也没有表示将向美国提供一切必要的帮助，〔20〕台海问题一直未进入到韩国主流政策议程当中。尽管美韩涉华合作，尤其是在台海问题上比此前有较大突破，但韩国仍尽量避免深度卷入中美对抗，尽可能在中美间保持平衡。〔21〕基于这一政治现实下的韩国对台政策的总体表现是：韩国追随美国挑战一个中国原则，但总体上不会突破一个中国框架。具体分析如下：
一方面，韩国追随美国挑战一个中国原则。由于美韩之间、美日韩之间存在某种同盟关系，韩国的对台政策经常尾随美国对台政策的改变而改变。
第一，美国战略调整，韩国受其牵引。特朗普上台后，美国明确将中国定位为“战略竞争者”，美国政府在言论和行动上实行“全政府”“全社会”的“反华、遏华、抗华”战略，〔22〕拜登延续了特朗普时期对华的基本定位与政策的基本思路，视中国为美国和西方建立主导的国际秩序的挑战者。鉴于特朗普时期对华单边制裁效果不佳，拜登政府重拾多边主义，重视价值观外交和国际规则，强调同盟合作，特别是与亚太地区的盟友合作，发挥同盟合力对华进行战略竞争。〔23〕拜登政府在对华战略竞争中，尤其看重美韩同盟的作用。拜登政府一直将韩国视为亚太地区的重要盟友，将其作为优先出访和重点拉拢的对象，把韩国拉入到联合制华的同盟中来。现任美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀就任以来的首次外访没有按照惯例定在欧洲，而是于2021年3月访问了日本和韩国，这是美国务卿和国防部长自2010年以来，时隔11年联袂访韩。两人亚洲之行的目的是纠集日韩盟友，共同遏制中国发展，布林肯和奥斯汀还联合撰写文章，要加强与韩国等盟友的合作，共同应对中国挑战。
第三，韩国自身的诉求深刻影响其外交政策的制定。韩国配合美国在台海问题上表态也是为了给自己捞取实惠。一是通过在政治外交议题上接受美方要求，获得大量经贸和安保利益。作为韩国最重要的盟友和合作伙伴，美国对韩国在经贸和安保领域的支持至关重要。美国是韩国第二大贸易伙伴，最大的外国投资目的地以及第二大投资来源国，通过积极响应美国的要求，韩国可以获得更多的投资与市场准入机会。韩国积极响应美国对华政策还可深化韩美同盟关系，可以从中得到更多的安全保障；通过站队美国，韩国可以获得美国更多的军事援助和技术支持，以维护自身的国家安全。二是通过配合美国提升本国地位。韩国认为，此前其长期在中美之间保持战略模糊，虽然获得了一定收益，但也导致被中美两国同时冷落的边缘化风险。韩国通过在一些关键议题上明确表态，反而可以获得中美两大国的重视。通过首次参加七大工业国组织高峰会议，韩国国际影响力得到了提升。〔25〕三是通过在台海议题上尾随美国换取美国在朝鲜问题上的支持。基于各自的利益和立场差异，韩国和中国在朝鲜半岛问题上的分歧在逐渐加深，韩国希望通过与美国的紧密合作来遏制中国在朝鲜问题上的影响，藉助美国的影响进而掌握在对朝鲜关系上的主动权。
第四，韩国国内政治环境影响其外交政策。在国内复杂的房地产、失业、贫富差距等民生议题上，韩国保守派也很难提出比进步派更有效的政策，炒作外交议题是其提高支持率的重要途径。近年来，韩国民众对华好感度普遍下降，2020年皮尤研究中心的舆论调查显示，韩国民众对中国的非好感度高达75%。2021年5月，韩国新闻周刊《时事IN》的调查结果显示，在美国、日本、中国、朝鲜四国中，韩国民众对中国的好感度垫底，在满分100分中仅获得26.4分，显着低于美国的57.3分，甚至低于日本的28.8分和朝鲜的28.6分。〔26〕在选举型政治体制下，韩国政府自然会考虑民众的厌华情绪，对华采取更为强硬立场以提高政府支持率。
第五，韩中经贸联系有所松动。韩中建交30年来两国经贸关系密切，中国长期为韩国的第一大贸易伙伴，双方密切的经贸往来在两国关系中起著名副其实的压舱石作用。但这一情况自2022年5月开始出现转变，韩国对中国贸易出现两国建交30年来首度逆差，且这一情况延续至今。据韩国贸易协会2023年3月28日发布的统计数据，今年前2月对华贸易逆差累计50.74亿美元，逆差规模同样排在第一。〔27〕除此之外，韩国对华出口连续近一年也在呈减少趋势，2022年韩国对华出口同比减少4%，在总出口中对华出口所占比重降至25%以下，相反，对美国的出口却呈现两位数（14.5%）的增长，首次超过1千亿美元，占比也升至16%。〔28〕不仅对华贸易出现逆差，韩国对华出口占其总出口的比率在下降，韩国产品在中国市场所占份额在下降，这种趋势恐怕在未来也难以逆转。主要原因是中国制造业的转型升级悄然改变了中韩比较优势，也改变了两国贸易产品结构，中国主要出口中间产品和消费品，与韩国的出口结构相似，随着中国高科技中间产品和高端消费品出口增加，韩中贸易从过去互补转为相互竞争，因此，这种情势将迫使韩国积极开拓欧美市场，幷使韩国在中美之间更靠向美国。〔29〕
另一方面，韩国基于自身利益而坚持一个中国原则。尽管韩国追随美国，但韩国毕竟是一个主权独立国家，有自己的独立性，这决定了韩国的对台政策与美国的对台政策又有所区别，一般不会突破一个中国的框架。具体分析如下：
第一，中韩间存在着密切的经贸关系。韩中建交以来，双边经贸关系不断发展，中国是韩国最大贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源国。据统计，2022年中韩贸易额为3622.9亿美元，韩国对中国出口额为1996.7亿美元，〔30〕韩国对中国出口依旧以绝对优势占据首位，中韩贸易接近韩与美、日、欧贸易额总和，建交30年来，中韩贸易额增长了近40倍。韩国在过去五年中贸易额与GDP比率为75%，〔31〕这意味着韩国经济发展高度依赖外贸。因此维护与中国的友好关系，在台湾问题上不做出刺激中国的言行，这对韩国的经济发展至关重要。
第二，韩国供应链高度依赖中国。韩国许多企业依赖于从中国进口原材料、零部件以及半成品，根据2021年《韩美日对中国进口依赖度的现状及课题》报告，韩国对中国的依赖度在2017年美中发生贸易纷争后反而逐步上升。韩国在零部件及原材料、中间材料领域的对中国依赖度分别达到29.3%、27.3%，高于美日。具体到美国供应链重组计划的四类核心产品上，韩国的对中国依赖度同样最高：半导体为39.5%，是日本的2倍多、美国的6倍多；电动汽车电池为93.3%，亦达到日本的1.5倍、美国的2倍多；医疗品及医药原料（抗生物质）为52.7%、稀土为52.4%，也均远远高于美日。〔32〕因此韩国需要与中国保持良好关系，以确保其供应链的稳定性和安全性。
第三，韩国希望中国在韩朝关系中发挥积极作用。中国作为朝鲜邻国和朝鲜的重要经济援助国，对于朝鲜半岛的和平稳定和无核化进程具有重要的影响，因此韩国认为与中国合作是解决朝鲜问题的关键。过去几年里韩国与中国展开了一系列对话与合作，在与中国的交流中，一方面寻求中国对朝鲜问题和平解决的支持和参与，希望通过中国促使朝鲜开放门户，降低朝鲜半岛的紧张情势，从而为南北和平统一创造有利的条件；另一方面也与中国就“朝鲜半岛无核化”进行多次磋商和协调，譬如中国发起幷推动朝核问题六方会谈，积极发挥着促进对话和协商的作用，为解决朝核问题作出了重要贡献。因此鉴于朝鲜问题，韩国幷不愿意在台湾问题上紧跟美国过度刺激中国大陆，使朝鲜半岛问题复杂化，幷对韩国自身产生负面影响。
三、韩国对台政策的未来走向
韩国近年来涉台发声增多，这显示出韩国在中美博弈的问题上不再像过去那般寻求平衡中美的“战略模糊”，而是表现为更加倾向美国的“战略清晰”。未来韩国对台政策可能会出现进一步转向，韩台合作可能会从口头表态转到实际行动上，进一步冲击一个中国原则。但鉴于维持中韩两国关系的稳定性因素依然存在，且在未来长时段仍会发挥作用，据一般性推测，韩台关系不会突破一个中国原则，韩国在制定对台政策时依旧需要充分考虑中国大陆的立场及态度，幷不会一味跟随美国步伐，也会存在自身利益考量。
一般来说，一个国家的外交政策是国际体系、国内政治和领导人个人因素共同作用的结果。〔33〕外交决策背后有不同政治集团、利益群体的相互博弈，外交政策反映的就是这些集团、群体的利益及偏好。韩国对台政策，虽然不是外交政策，但也需从韩国国内政治环境及国际体系变革角度出发，就国内而言，最主要的便是韩国保守派与进步派之争。
根据韩国宪法，韩国外交政策的最终制定权属于总统，独裁和威权主义时期韩国总统权力极大，这一时期个人因素在韩国外交政策制定中发挥着重要作用，但20世纪80年代末韩国开始民主化转型，总统权力被不断削弱，此时政党内部民主化迅速推进，总统的外交政策偏好基本反映的是政党的偏好，〔34〕政党在对外政策制定中发挥着越来越重要的作用。
尽管韩国宪法规定韩国实行多党制，但韩国自民主化转型以来进步派和保守派两大政党长期轮流执政，形成了事实上的“两党垄断体制”。政党具有特定的意识形态，幷会发展出与其吻合的一整套内外政策，意识形态塑造政党的对外政策偏好，特别是在某些国际议题被认为和政党的核心意识形态相关时，〔35〕例如韩国保守派看重韩美同盟、韩国进步派重视与朝鲜关系等。基于各自意识形态，不同的政党会有不同的政策偏好。《大韩民国宪法》明文规定，总统任期只能一任5年，不能连任，这使得民主化转型完成后的韩国出现了较为稳定的“政权轮替”，即保守派与进步派各执政10年（文在寅政府时期例外），尽管尹锡悦代表保守派阵营国民力量党赢得大选，但进步派政党共同民主党仍然是韩国国内最大的在野党，有机会在下届选举中实现“政党轮替”。因此，结合韩国不同派别政党，关注其不同之处，有利于分析韩国在中美战略博弈中的政策制定、对台政策的未来走向等。
目前韩国的政党大致可分为以执政党国民力量党为首的保守派阵营，和以最大在野党、国会第一大党共同民主党为首的进步派阵营，保守派和进步派的不同可作如下区分：
外交安保政策方面，保守派主张以巩固韩美同盟作为韩国外交安保政策的基石，立场更加偏向美国；进步派虽不否定韩美同盟这一基石，但要求尽量降低美国对韩国过多过深的影响，提出“自主外交”和“自主国防”政策。
经济政策方面，保守派强调经济增长第一，重视市场经济；进步派主张分配优先，强调全国各地区应均衡发展。
朝韩关系方面，保守派将朝鲜看作是韩国的“主敌”，和美国紧密配合，在联合国人权会议上谴责朝鲜，强调对朝鲜经济援助要坚决与弃核挂钩；进步派对朝鲜主张实行民族和解的“阳光政策”，也大力敦促朝鲜弃核，但主张“对话大于施压”，不赞成将对朝鲜经济援助与朝鲜的弃核挂钩。〔36〕
在对中美的关系上，韩国进步派和保守派存在微妙差别，进步派重视朝韩关系，提倡南北和解，幷且追求“自主外交”与“自主国防”，因而对中国采取较为友好的态度，更希望在中美之间保持平衡，在涉及中国核心利益的议题上保持谨慎。例如文在寅政府时期对华“三不”承诺（不追加部署“萨德”、不加入美国导弹防御系统、不追求美日韩军事同盟）；卢武铉政府时期以“政经分离”原则发展与台湾当局的关系；〔37〕现今最大在野党共同民主党党首李在明批评尹锡悦在台湾问题上的立场，称“在很多方面做了国家无法承受的让步”等。〔38〕而保守派立场一般更偏向美国，主张打造“韩美价值同盟”，在台海问题上更加清晰地与美国站在一边。例如尹锡悦在与拜登的联合声明中重申维护台湾海峡和平与稳定的重要性，两国领导人强烈反对任何“单方面”改变印太现状的企图。〔39〕双方联合声明矛头直指中国，至此，韩国在台海问题上不再像此前一般保持模糊，其立场已然清晰化，即加强与美国的联系，策应美国企图将台湾问题“国际化”的策略。
从国内政治角度看，不同的党派执政会影响韩国外交政策的制定，具体来说，进步派政党出于“自主外交”与“南北和解”的需求，在处理与中国关系时会更加谨慎，在涉及中国核心利益的台湾问题上会保持相对慎重的态度，不会无底线地追随美国。保守派政党出于维护韩美同盟的需求，立场会更加偏向美国，策应美国对华遏制战略，在台湾问题上更加明确与美国站在一起，破坏和挑战一个中国原则。
但也要看到维持中韩两国关系稳定的因素依然存在：一是中韩紧密的经贸关系依旧是中韩关系压舱石；二是美韩对于涉华合作依旧存在分歧，双方优先事项不同，对韩国来说，本国发展、半岛事务或“南北关系”才是优先事务；三是韩国长期以来坚持的务实主义外交传统也将为中韩关系起到“防波堤”的作用。因此，总体而言，韩国对台政策不大可能会突破一个中国原则的框架。
基金项目：中国人民大学科学研究基金项目（美国问题研究专项课题）“美国台海政策走向与我方应对策略研究（项目编号21NXL009）”的阶段性成果
注释：
〔1〕Lee,C.,&Liff,A.P.(2022).Reassessing Seoul'’s “One China”Policy: South Korea-Taiwan “Unofficial”Relations after 30 Years (1992-2022).Journal of Contemporary China,4.
〔2〕Junghyun Park,‘Frustrated Alignment: The Pacific Pact Proposals from 1949 to 1954 and South Korea-Taiwan Relations’[2015] 12(2)International Journal of Asian Studies 224.
〔3〕Junghyun Park,‘Frustrated Alignment: The Pacific Pact Proposals from 1949 to 1954 and South Korea-Taiwan Relations’[2015] 12(2)International Journal of Asian Studies 225.
〔4〕https://web.archive.org/web/20120123080514/http://eng.koreanwar60.go.kr/20/2003000000.asp
〔5〕尤淑君：《从邵毓麟<使韩回忆录>论战后台湾当局与韩国的合作与冲突》，载《冷战国际史研究》2019年第2期，第72页。
〔6〕Hsu,V.Pacific Destinies: The Asian People’s Anti-Communist League (1953–1962)and the Anti-Communist Struggle in Asia Pacific (Doctoral dissertation,MA thesis,Columbia University,2016.www.academia.edu/31528465)4.
〔7〕全国法规资料库Laws &Regulations Database of The Republic of China (Taiwan)，https://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchAgree.aspx?TY=D1900100000000&set=0&page=2&psize=20。
〔8〕方秀玉：《战后韩国外交与中国：理论与政策分析》，上海辞书出版社2011年版，第381页。
〔9〕董洁：《中韩建交中的中国外交决策再探讨》，载《中共党史研究》2019年第8期，第104页。
〔10〕陈文寿：《政经分离”与韩台关系——“三赢关系”之摸索》，爱思想（2008年10月1日），http://m.aisixiang.com/data/17299.html，2023年4月22日访问。
〔11〕董洁：《中韩建交中的中国外交决策再探讨》，载《中共党史研究》2019年第8期，第105页。
〔12〕陈文寿：《“政经分离”与韩台关系——“三赢关系”之摸索》，爱思想（2008年10月1日），http://m.aisixiang.com/data/17299.html，2023年4月6日访问。
〔13〕董洁：《朝鲜加入联合国与中朝关系（1989-1991）》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第95页。
〔14〕陈文寿：《“政经分离”与韩台关系——“三赢关系”之摸索》，爱思想（2008年10月1日），http://m.aisixiang.com/data/17299.html 2023年4月6日访问。
〔15〕驻韩国台北代表部，https://www.roc-taiwan.org/kr/post/98.html。
〔16〕Lee,C.,&Liff,A.P.(2022).Reassessing Seoul’s “One China”Policy: South Korea-Taiwan “Unofficial”Relations after 30 Years (1992-2022).Journal of Contemporary China,9.
〔17〕《韩官员：台海和平与稳定直接影响南韩国家利益》，载台湾“中央通讯社”，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202105240226.aspx。
〔18〕Exclusive: South Korea's Yoon opens door for possible military aid to Ukraine，https://www.reuters.com/world/asia-pacific/south-koreas-yoon-opens-door-possible-military-aid-ukraine-2023-04-19/
〔19〕中华人民共和国驻大韩民国大使馆，http://kr.china-embassy.gov.cn/sghd/202301/t20230106_11002898.htm。
〔20〕Seong-Hyon Lee: South Korean Angle on the Taiwan Strait: Familiar Issue,Unfamiliar Optio，n
https://www.stimson.org/2022/south-korean-angle-on-the-taiwan/。
〔21〕孙茹、王付东：《美韩同盟涉华合作》，载《现代国际关系》2021年第8期，第31页。
〔22〕徐海娜、楚树龙：《美国对华战略及中美关系的根本性变化》，载《美国研究》2021年第6期，第37页。
〔23〕孙茹、王付东：《美韩同盟涉华合作》，载《现代国际关系》2021年第8期，第28页。
〔24〕杨鲁慧、赵伟宁：《韩美不对称同盟及其对韩国外交的影响》，载《社会科学》2014年第2期，第13页。
〔25〕孙茹、王付东：《美韩同盟涉华合作》，载《现代国际关系》2021年第8期，第29页。
〔26〕王付东：《韩国尹锡悦政府外交政策评析》，载《和平与发展》2022年第3期，第89页。
〔27〕《中国成为韩国第一大贸易逆差国》，载韩联社，https://cn.yna.co.kr/view/ACK20230328002300881。
〔28〕《韩国对各地区出口比重，中国减少，美国增加》，载《韩民族日报》，http://china.hani.co.kr/arti/economy/12086.html。
〔29〕邓聿文：《尹锡悦为什么不在乎韩中关系？》，载FT中文网，https://www.ftchinese.com/story/001099515?archive。
〔30〕中华人民共和国外交部，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676524/sbgx_676528/。
〔31〕Mastro,O.S.,&Cho,S.(2022).How South Korea Can Contribute to the Defense of Taiwan.The Washington Quarterly,45(3),117。
〔32〕葛静怡：《南韩面临的中国风险：本国中心供应链、矿产资源武器化》，https://www.voacantonese.com/a/South-Korea-promotes-supply-chain-diversification-to-reduce-China-risks-20220128/6417817.html。
〔33〕宋伟：《外交与内政如何得以有机统一：基于位置现实主义的视角》，载《国际政治科学》2018年第4期，第33页。
〔34〕王箫柯：《试析韩国国内政治因素对中韩关系的影响》，载《韩国研究论丛》2015年第1期，第79页。
〔35〕锺准：《把政党找回来：政党与对外政策》，载《世界经济与政治》2019年第2期，第37页。
〔36〕詹小洪：《韩国政坛的进步派与保守派》，载《新民周刊》2017年第40期，第71页。
〔37〕河凡植：《和平繁荣政策与韩中关系的发展》，载《问题与研究》2008年第1期，第137页。
〔38〕《尹锡悦对美外交被批评是屈辱外交》，载新华网，http://www.news.cn/world/2023-04/28/c_1129579251.htm。
〔39〕Leaders'Joint Statement in Commemoration of the 70th Anniversary of the Alliance between the United States of America and the Republic of Korea (The White House,26 April 2023)，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/04/26/leaders-joint-statement-in-commemoration-of-the-70th-anniversary-of-the-alliance-between-the-united-states-of-america-and-the-republic-of-korea/。
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年6月号，总第306期）
【摘要】随着中美战略博弈日益加剧，韩国面临着越来越大的“选边站”压力，韩国在中美间维持适度平衡的政策已难以为继。鉴于台湾问题日益成为中美战略交锋的核心议题，韩国对台政策出现了一定程度转向。从近年来韩国官方涉台言论日益增多这一现象，不难看出韩国对台政策的新变化及其未来走向。未来韩国与台湾的合作会有所增多，会冲击一个中国原则，但鉴于维持中韩两国关系的稳定性因素依然存在，韩国在制定对台政策时依然需要充分考虑中国大陆的立场及态度。
2021年5月21日美韩举行首脑峰会，会后发表的联合声明中提到“拜登总统与文在寅总统强调在台海维持和平与稳定的重要性”。这是韩国自1992年与中华人民共和国建交以来，首次在与美国共同发表的联合声明中提及台湾海峡，预示着韩国对台政策的新动向。中韩建交以来，韩国一直采取比较审慎的态度处理与台湾当局的关系，较少就台湾问题发表看法，以避免对中韩关系造成不必要的负面冲击。但近年来，韩国日益被卷入中美战略博弈之中，韩国面临着越来越“站队美国”。韩国为配合美国“以台制华”战略，其对台政策也出现了一定程度的转向。这背后的影响因素为何？未来走向为何？这些问题均值得进一步关注和思考。
一、韩国对台政策演变的梳理与回顾
以1992年中韩建交为时间界点，向前为韩国与台湾当局的“邦交”时期。总体而言，这一时期韩国与台湾当局维系着较为紧密的联系，但这一情况在20世纪70年代发生改变。1992年中韩建交后，韩国与台湾当局维系着“非正式关系”，韩国按照“政经分离”原则制定对台政策。2016年特朗普政府上台，明确将中国视作美国的战略竞争对手，韩国追随美国，在对台政策上也呈现出一些新变化。根据国际形势变化以及韩国国内政策调整，韩国对台政策可大致分为以下四个时期：
一是1948年至1970年代的紧密合作期。二战结束后，美、苏两国军队进入朝鲜半岛，以北纬三十八度线为界分区占领朝鲜半岛的南部和北部，幷先后帮助建立南、北两个意识形态对立的政权，彼时的中华民国政府与大韩民国政府维持着紧密的政治与外交关系。1949年1月4日，中华民国与韩国建立大使级外交关系，中华民国也是继美国之后，第二个与韩国建立外交关系的国家。国民党当局败退台湾后，韩国是第一个将其大使馆迁移至台北的国家。〔1〕此时的韩国与台湾当局基于共同的反共需求，双方保持紧密合作，除与台湾当局共同推动构建亚洲反共联盟，韩国还在国际场合公开表达对台湾当局的支持，譬如1950年1月6日英国承认中华人民共和国，韩国总统李承晚公开批评“英国的行为是作为自由世界大国不负责任的表现”。〔2〕
朝鲜战争爆发加剧了全球冷战的紧张局势，也使得美国、韩国与台湾当局关系更加密切，台湾当局和韩国共同配合美国在东亚地区执行“反共产主义路线”。韩国与台湾当局在朝鲜战争期间维持着紧密的合作关系，1950年6月30日，朝鲜战争爆发五天后，台湾当局就公开宣布将援助韩国三个陆军师以及二十架飞机，然而美韩都拒绝了这一提议。〔3〕尽管台湾当局没有直接派遣军事力量介入朝鲜战争，但依旧为韩国提供物质援助，〔4〕此外台湾当局还在朝鲜战争期间派出许多情报人员赴韩进行心理战，以便加强台湾和韩国军事上的相互支持。〔5〕
朝鲜战争结束后，韩台关系更加密切，1953年11月27日，时任韩国总统李承晚“访问”台湾，次日韩台双方发表《联合声明》重申反共的共同立场，倡议建立亚洲“反共联合阵线”。1954年6月15日韩国与台湾当局、菲律宾组建亚洲人民反共联盟（Asian Peoples'Anti-Communist League,APACL）。〔6〕共同的反共目标使得这一时期的韩台关系进一步走近，双方互称为“兄弟之国”，韩台双方政府高级官员经常互访，如1966年韩国总统朴正熙访问台北，同年蒋经国应邀访问韩国等。除此之外，韩台还签署了多项双边协议，如1961年签订《大韩民国与“中华民国”民间贸易协定》、1964年签订《大韩民国与“中华民国”友好条约》、1965年签订《大韩民国政府与“中华民国政府”间文化协定》等。〔7〕
二是1972年至1992年的政冷经热期。20世纪70年代世界局势发生重大变化，中苏对抗进一步加剧，中美关系走向缓和，尤其联合国第26届联大通过第2758号决议恢复中华人民共和国在联合国的合法席位，许多美国的盟友国家转而承认中华人民共和国幷与之建交。韩国因应形势的新变化，开始从外交上寻求与中华人民共和国关系突破口，1973年6月23日时任韩国总统朴正熙发表特别宣言（或称《和平统一外交政策的特别宣言》），声称在“平等互惠”的原则下，韩国将向包括苏联和中国在内的所有一切国家实行“门户开放”政策。〔8〕同年10月，韩国外交部请荷兰外交官带口信给中国：韩方有关中国的基本立场已在6月23日的特别宣言里提到，韩方愿意首先消除对中国的敌对观念，希望从文化、体育、经济等可能的方面逐渐改善、扩大双方关系，表示愿意随着中国对韩国的态度而调整其对台政策。〔9〕为展示诚意，韩国避免与台湾当局扩大政治关系，对台关系侧重经济合作与文化交流。〔10〕但由于当时的冷战气氛和东西方冷战对峙，中韩两国缺乏必要的瞭解和基本的互信，此外维持与朝鲜的传统友好关系关乎反苏统一战线的构建以及中国周边和平稳定，因此中国对于韩国方面释放的种种改善关系的意思表示，都未能作出积极反应。〔11〕进入20世纪80年代，全斗焕政府上台后更加积极推行“北方外交政策”，谋求改善同中国的关系，在与台湾当局关系处理上更加慎重，譬如1984年3月韩国拒绝台湾以“中华民国”名义参加在汉城举行的亚洲青年篮球赛，台湾代表队在抵达汉城金浦国际机场后即刻返回以示抗议，双边外交关系严重恶化。〔12〕韩台政治关系在这一时期逐渐降温。
三是1992年至2016年的政经分离期。1991年9月，韩国和朝鲜分别加入联合国，于中国而言，这是实现朝鲜半岛南北双方交叉承认的第一步，实际解除了中国对于交叉承认“两个朝鲜”可能与一个中国原则相关联的担忧，为之后调整中韩关系赢得了空间。〔13〕1991年底苏联解体，冷战、两极格局终结，世界政治格局的重大变动使得中国周边的地缘安全形势出现重要变化，中国外交的重心开始转向周边国家，1992年中韩建交，韩国随即与台湾当局“断交”，台湾当局对此反应激烈幷立即进行报复，废除双方航空协定，关闭了韩台直航航线；终止对韩国的所有经贸优惠待遇，包括禁止韩国参与台湾的公共建设项目、限制韩国企业参与台湾的任何国际招标活动等。但韩台间经贸文化交流已相当深入，台湾旋即意识到意气用事的报复于事无补，便接受了韩国总统卢武铉提出的与台建设“最高水平的非正式关系”倡议，以“政经分离”的方式恢复和发展双边实质关系。〔14〕1993年7月韩台双方签署《新关系架构协定》，幷于1993年底和1994年初，分别在汉城和台北设立“驻台北韩国代表部”与“驻韩国台北代表部”，用以协调及发展双边经济、文化之交流合作。〔15〕韩国政府于1994年颁布《对台交流合作基本方针》和《台湾人士主要接触允许原则》，对各级官员与台湾官员的接触做出详细规定，双方政府间的往来较少，仅国会议员、地方城市仍保持着一定程度的交流。〔16〕这一时期韩国对台政策的总基调便是以“最高水平的非正式关系”为目标，以“政经分离”为互动模式，主要发展韩台民间经贸关系。
四是2016年至今的追随美国期。2016年美国特朗普上台后，特朗普政府明确将中国视作美国的战略竞争者，在经济、地缘政治、意识形态等方面与中国展开全方位的竞争。“印太战略”是特朗普政府展开对华政治竞争的重要手段，在这一战略中，台湾当局占据突出位置。2020年拜登上台后，继续强化台湾在“印太战略”中的角色，把台湾问题作为遏制中国的手段，在中美进入战略竞争的大背景下，尽管在具体政策上有所调整与取舍，但无论是特朗普政府还是拜登政府，台湾都被视作遏制中国发展的桥头堡，如此一来，中美两国关系的重要共识基础遭到破坏的可能性加大，这也为亚太地区的和平与稳定埋下隐患。
追随美国对华战略调整，韩国在台湾问题上也频频发声，冲击一个中国原则。2021年5月21日美韩首脑会谈，会后两国首次强调“维护台湾海峡和平与稳定的重要性”，2021年5月23日韩国外交部副部长崔仲建也向媒体说明台海和平稳定直接关系到韩国的国家利益。〔17〕2021年12月2日美韩两国防长在第53次美韩安全会议后发表的联合声明中重申了两国首脑提出的维护台海和平与稳定。来自保守派阵营的尹锡悦当选韩国总统，韩国官方涉台表述日益增多，譬如拜登与尹锡悦第一份联合声明（2022年5月）中再次重申了“维护台湾海峡和平稳定的重要性”，幷将其视为“印太地区安全与繁荣的重要因素”。2023年4月18日，韩国总统尹锡悦在接受路透社采访时将台湾问题与朝鲜问题相提幷论，称“台湾问题就像朝鲜问题一样可以被视为全球性问题”，〔18〕从而企图将台湾问题“国际化”，这严重违反了韩中建交联合公报的精神，冲击了一个中国原则。除声明支持外，韩国还加强了与台湾的政治联系，2022年12月28日至31日，韩国国会副议长郑宇泽率领多名韩国议员窜访台湾地区，幷与蔡英文等台湾当局高层进行会面。〔19〕以上种种均表明韩国过去对台“政经分离”政策有所虚化，韩国追随美国脚步频繁涉足台海问题，涉台合作也从口头表态转向有所行动。
二、韩国对台政策出现变化的主要原因
从以上分析可以看出，中韩建交30年来，韩国较为严格地执行了一个中国政策，尽量避免与台湾当局产生政治联系，但随着台湾成为美中战略竞争的一个重要筹码，韩国出于美韩同盟关系的考虑而追随美国介入台湾问题。但韩国与日本、澳大利亚等美国盟友不同，幷没有明确表示将在台湾的防御问题上坚决支持美国，也没有表示将向美国提供一切必要的帮助，〔20〕台海问题一直未进入到韩国主流政策议程当中。尽管美韩涉华合作，尤其是在台海问题上比此前有较大突破，但韩国仍尽量避免深度卷入中美对抗，尽可能在中美间保持平衡。〔21〕基于这一政治现实下的韩国对台政策的总体表现是：韩国追随美国挑战一个中国原则，但总体上不会突破一个中国框架。具体分析如下：
一方面，韩国追随美国挑战一个中国原则。由于美韩之间、美日韩之间存在某种同盟关系，韩国的对台政策经常尾随美国对台政策的改变而改变。
第一，美国战略调整，韩国受其牵引。特朗普上台后，美国明确将中国定位为“战略竞争者”，美国政府在言论和行动上实行“全政府”“全社会”的“反华、遏华、抗华”战略，〔22〕拜登延续了特朗普时期对华的基本定位与政策的基本思路，视中国为美国和西方建立主导的国际秩序的挑战者。鉴于特朗普时期对华单边制裁效果不佳，拜登政府重拾多边主义，重视价值观外交和国际规则，强调同盟合作，特别是与亚太地区的盟友合作，发挥同盟合力对华进行战略竞争。〔23〕拜登政府在对华战略竞争中，尤其看重美韩同盟的作用。拜登政府一直将韩国视为亚太地区的重要盟友，将其作为优先出访和重点拉拢的对象，把韩国拉入到联合制华的同盟中来。现任美国国务卿布林肯和国防部长奥斯汀就任以来的首次外访没有按照惯例定在欧洲，而是于2021年3月访问了日本和韩国，这是美国务卿和国防部长自2010年以来，时隔11年联袂访韩。两人亚洲之行的目的是纠集日韩盟友，共同遏制中国发展，布林肯和奥斯汀还联合撰写文章，要加强与韩国等盟友的合作，共同应对中国挑战。