中共十八大以来中央管治港澳的战略思想与实践
中评社╱题：中共十八大以来中央管治港澳的战略思想与实践 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长、复旦大学统战研究基地兼职研究员
【摘要】中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现。近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在加强党对港澳工作的集中统一领导、坚定不移贯彻“一国两制”、坚持依法治港治澳、落实中央对特别行政区的全面管治权、落实维护国家安全的法律制度和执行机制、落实“爱国者治港”“爱国者治澳”、防范和遏制外部势力干预港澳事务以及支持港澳融入国家发展大局等八个方面。
中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现，这一系列重要论述和重大决策部署是新时代港澳工作和“一国两制”实践的根本遵循和行动指南。党的十八大之后，中国特色社会主义进入了新时代，“一国两制”事业也进入了新时代。进入新时代以后，国际形势和港澳形势出现的新情况、新问题给中央管治港澳提出了新的挑战。中央根据“一国两制”在港澳实践出现的新情况、新问题对“一国两制”作出新的理论概括和战略指引。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党中央采取一系列标本兼治的举措，推动香港局势实现由乱到治、由治到兴的重大转折，为推进依法治港治澳、促进“一国两制”实践行稳致远打下了坚实基础。①2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，要全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，落实中央对香港、澳门特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益，维护特别行政区社会大局稳定，保持香港、澳门长期繁荣稳定。②纵观近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在以下八个方面。
一、加强党对港澳工作的集中统一领导
党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。坚持党的领导是中国共产党百年奋斗历史经验最为核心的内容。加强党对港澳工作的集中统一领导，确保党在港澳工作中总揽全局、协调各方，保证港澳工作始终沿着正确政治方向前进是十八大以来中央管治港澳最为核心的思想与实践。
建立健全党对港澳工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，港澳工作体制机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。为加强党对港澳工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，2020年2月，党中央成立中央港澳工作领导小组，取代原来设立的中央港澳工作协调小组，③设立领导小组办公室，与国务院港澳事务办公室合幷设置。这是党中央面对世界百年未有之大变局和港澳内外环境新变化作出的重要战略决策，是对港澳工作领导体制作出的一次重大调整，从机构设置和制度安排上进一步加强了党中央对港澳工作的集中统一领导，不仅对促进香港局势由乱转治发挥了重要作用，而且对“一国两制”实践行稳致远产生了深远影响。④中央港澳工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央港澳工作的重大理论方针政策和涉及港澳工作的具体问题进行研究部署、协调指导和督促检查，研究港澳工作重大问题，向党中央提出建议。与此同时，中央对港澳工作的体制机制也进行了改革。新体制下，港澳两个中联办主要负责人与港澳办主要负责人一起，参加中央港澳工作领导机构办公室和国务院港澳办的工作，大大拓展、加强了办公室作为港澳工作中枢机构统筹协调的功能，有利于办公室超越具体工作部门，协助中央整合各部门的资源，全面及时瞭解港澳情况，准确把握港澳动态和社情民意，依法科学决策，主动应对各种风险挑战，维护港澳长期繁荣稳定和国家主权安全利益，实现中央治理港澳的战略目标和任务。⑤
中央对港澳工作的加强领导和港澳工作体制机制的改革有利于中央从战略和全局出发部署“一国两制”和港澳工作。实践证明，无论过去、现在和未来，处理港澳问题，做好港澳工作，必须坚持党的领导，强化中央的顶层设计和战略谋划，确保决策的科学系统完整，保证所有决策符合国家长远战略需要，符合香港澳门的根本利益。⑥
二、坚定不移贯彻“一国两制”
“一国两制”作为中国共产党和中国政府长期坚持的一项基本国策，自二十世纪八十年代以来，一直被中国共产党历次全国代表大会和重要会议所确认，幷被载入所有重要文件、文献当中，还被郑重载入中国宪法，幷通过香港基本法和澳门基本法予以制度化、法律化。⑦2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确将“一国两制”的理论与实践作为中国共产党百年奋斗的重大成就之一。香港回归祖国20多年不平凡的历程充分证明，实行“一国两制”，有利于维护国家根本利益，有利于维护香港根本利益，有利于维护广大香港同胞根本利益。
“一国两制”理论与实践的丰富和发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。十八大以来，“一国两制”制度体系得到坚持和发展，呈现出一系列重大制度创新和实践创新，中央对“一国两制”科学内涵的阐释不断深化。2017年7月1日，习近平出席庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼幷发表讲话指出，中央贯彻“一国两制”方针坚持两点：一是坚定不移，不会变、不动摇；二是全面准确，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。2017年10月，中共十九大把坚持“一国两制”和推进祖国统一作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一。保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。2019年10月，中共十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一作为国家治理体系和治理能力现代化的显着优势之一。2019年12月20日，习近平出席庆祝澳门回归祖国20周年大会发表讲话指出，总结澳门“一国两制”成功实践，可以获得四点重要经验：始终坚定“一国两制”制度自信、始终准确把握“一国两制”正确方向、始终强化“一国两制”使命担当、始终筑牢“一国两制”社会政治基础。⑧
“一国两制”的制度是因时因势不断发展和演进的，在实践中完善理论、总结经验、丰富内涵，进而进行理论创新、制度创新和实践创新。随着世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴进程以及“一国两制”在港澳实践的发展变化，中央仍将继续对“一国两制”制度体系进行发展和完善，但“一国两制”作为国家根本政治制度的基础不会变、实施“一国两制”的初心不会变。
三、坚持依法治理港澳
在推进“一国两制”实践中重视依法治港依法治澳，运用法治思维和法治方式进行管治和治理，掌握宪法和基本法赋予的中央对特别行政区的全面管治权。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来，完善与基本法实施相关的制度和机制，坚决维护宪法和基本法的权威。香港、澳门从回归之日起即已纳入国家治理体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，重视和推进依法治港治澳。⑨
近年来香港乱局频繁，特别是发生以逼迫全国人大常委会收回关于香港政制度发展的“8·31”决定为主要诉求的非法“占领中环”运动和以反对特区政府修订逃犯条例而向内地移交逃犯而引发的“修例风波”。面对香港局势一度出现的严峻局面，中央始终把特别行政区放在依宪治国的总体格局中审视和把握，始终坚持依法治港，严格依照宪法和基本法办事。2014年，在处理长达79天的非法“占领中环”事件时，中央以法治思维和底线思维，坚定支持香港特别行政区政府依法处置。2016年，在处理“港独”议员宣誓问题上，中央采取“人大释法”的方式。针对香港特别行政区第六届立法会议员宣誓过程中极少数候任议员宣扬“港独”等违法言行，全国人大常委会主动对香港基本法第104条作出解释，明确依法宣誓的含义和要求，为依法取消有关人员的立法会议员资格提供了明确的法律依据。中央不但对香港出现的乱局依法止暴制乱、拨乱反正，对港澳特别行政区发展过程中出现的问题也坚持依法治理。2017年12月全国人大常委会作出《关于批准内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排的决定》，确认有关合作安排符合宪法和香港基本法，解决了在香港特别行政区行政区域范围内实行“一地两检”的合宪性、合法性依据问题，为在香港实施“一地两检”提供法律依据。2019年以来，面对“修例风波”带来的危及国家安全和“爱国者治港”等重大原则的严峻复杂局势，中央审时度势，始终坚持法治原则，严格遵循宪法规定和法定程序，运用“决定加立法”⑩落实维护国家安全、“决定加修法”⑪落实“爱国者治港”等法治方式妥善应对，稳妥处理。
面对未来“一国两制”在港澳实践可能出现的新问题，必须坚持依法治港、依法治澳，依法保障“一国两制”实践。进一步完善“一国两制”制度体系，要继续严格遵循宪法和基本法的规定，运用法治思维和法治方式，在法治的轨道上推进“一国两制”事业向前发展。
四、落实中央对特别行政区的全面管治权
中央对香港、澳门的全面管治权，是中央依照宪法和基本法对香港、澳门两个特别行政区享有的宪制权力。我国是单一制国家，中央对包括香港特别行政区、澳门特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港、澳门两个特别行政区的高度自治权不是固有的，而是来源于中央授权。高度自治权不是完全自治，中央对高度自治权具有监督的权力。中央对特别行政区的全面管治权必须坚持国家治理体系现代化的历史逻辑、理论逻辑和制度逻辑。中央对特别行政区的全面管治是在“一国两制”框架下进行的，落实中央对特别行政区的全面管治权则是推进国家治理体系现代化的重要体现。⑫
2014年6月，针对香港社会一些人对“一国两制”政策和基本法的片面、偏颇理解和认识、对香港社会对行政长官普选的错误言论和歪曲主张，国务院新闻办公室发表《“一国两制“在香港特别行政区的实践》白皮书，系统阐述中央的“一国两制”方针政策，重点强调中央对香港拥有全面管治权等重要观点，以正视听、正本清源。白皮书指出，宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。⑬近年来，对香港社会有些人鼓吹香港有所谓“固有权力”、“自主权力”等，否认或抗拒中央对香港的全面管治权，中央通过制度建设，采取包括法律、政治、经济、安全、外交等在内的一系列重要措施，落实中央对特别行政区的全面管治权。与此同时，中央加强对特别行政区高度自治权的监督，提高高度自治的效能，让高度自治权更好地体现中央的全面管治权。
中央在坚持“一国两制”方针、推动“一国两制”实践过程中，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门的全面管治权，不断健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权。中央对特别行政区行使的全面管治权与中央授权特别行政区行使的高度自治权是依法共生的关系。中央全面管治权与港澳高度自治权之间形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互动关系，共同致力于维护“一国两制”的实践、致力于维护国家主权、安全、发展利益、致力于维护港澳特别行政区的繁荣稳定。
五、落实维护国家安全的法律制度和执行机制
国家安全是国家生存发展的基本前提，保证国家安全是头等大事。推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制、制定幷实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》是十八大以来中央处理香港事务的重大举措，也是回归以来中央在香港维护国家安全的重大举措。建立健全香港特别行政区维护国家安全法律制度的决定和制定实施香港国家安全法是“一国两制”在特别行政区实践的制度创新，也是总体国家安全观的重要体现。
香港基本法第23条明确规定，香港特别行政区应自行立法禁止危害国家安全的有关行为和活动。澳门基本法也有同样的规定。澳门在2009年完成国家安全立法。但香港回归20多年来，由于内外反对势力的阻挠、干扰，一直没有完成立法工作。与此同时，香港原有法律中一些用于维护国家安全的规定也难以有效执行。香港维护国家安全的制度机制存在重大漏洞和风险。2019年香港发生的“修例风波”暴露了香港在维护国家安全方面存在的重大制度漏洞。党中央坚持底线思维，果断决策，防范和化解香港在国家安全方面面临的重大风险挑战。
2019年10月，十九届四中全会指出，要建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量。2020年5月，十三届全国人大三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，授权全国人大常委会制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。2020年6月，十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，幷将其列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施，对香港特别行政区维护国家安全制度机制作出法律化、规范化、明晰化的具体安排。制定和实施香港国家安全法是回归以来中央处理香港事务的重大举措，加强了在香港维护国家安全的制度保障，有利于“一国两制”在香港实践的行稳致远。根据国安法的规定，香港特区国家安全委员会、国家安全顾问以及有关国安法的执法（警务处国家安全处）、检控（律政司国家安全犯罪案件检控部门）和司法（指定法院专门法官审理）专门机构或机制确立，幷在处理违反国安法案件的过程中逐步完善。⑭2021年11月30日，中央人民政府向澳门特别行政区行政长官作出批复，决定在澳门特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问。
香港国安法顺利实施，一些触犯法律的反中乱港分子正在受到应有的制裁，多个反中乱港组织分崩离析，香港法治重回正轨。英国《经济学人》智库（The Economist Intelligence Unit）每两年一次的“全球安全城市排名”，曾于2019年将香港排名由第9位降至第20位，但在2021年回调至更高的第八位，可见香港社会这两年间趋于安全稳定是国际认同的客观事实。
“爱国者治港”是“一国两制”方针的应有之义和核心要义，是香港回归祖国、成为中华人民共和国的一个特别行政区、纳入国家治理体系后的一个基本政治伦理和政治规则。⑮
明确“爱国爱港者治港，反中乱港者出局”的政治规矩。2020年8月，十三届全国人大常委会第二十一次会议作出决定，明确2020年9月30日后，香港特别行政区第六届立法会继续履行职责，不少于一年，直至第七届立法会任期开始为止。2020年11月，十三届全国人大常委会第二十三次会议对香港特别行政区立法会议员资格问题作出决定，确立了立法会议员一经依法认定不符合拥护香港特别行政区基本法、效忠香港特别行政区的法定要求和条件，即时丧失立法会议员资格的一般性规则，同时明确在原定第七届立法会选举提名期间被依法裁定参选提名无效的第六届立法会议员已丧失议员资格。2021年1月27日，国家主席习近平在北京以视频连线方式听取香港特别行政区行政长官林郑月娥2020年度的述职报告时强调，香港由乱及治的重大转折，再次昭示了一个深刻道理，那就是要确保“一国两制”实践行稳致远，必须始终坚持“爱国者治港”。这是事关国家主权、安全、发展利益，事关香港长期繁荣稳定的根本原则。祇有做到“爱国者治港”，中央对特别行政区的全面管治权才能得到有效落实，宪法和基本法确立的宪制秩序才能得到有效维护，各种深层次问题才能得到有效解决，香港才能实现长治久安，幷为实现中华民族伟大复兴作出应有的贡献。
中央从国家层面修改完善香港特别行政区选举制度，从法律制度机制上全面贯彻落实“爱国者治港”原则。2021年3月，为顺应推进“一国两制”事业的时代呼唤和落实党对完善“一国两制”制度体系提出的明确要求，最高国家权力机关及其常设机关——全国人民代表大会及其常务委员会依法修改完善香港特区选举制度，堵塞反中乱港分子利用选举进入特区管治架构的制度漏洞，从制度机制上全面贯彻、体现和落实“爱国者治港”原则，建立一套符合“一国两制”制度体系和香港实际情况的新的民主选举制度。⑯2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。决定认为，香港特别行政区实行的选举制度，包括行政长官和立法会的产生办法，是香港特别行政区政治体制的重要组成部分，应当符合“一国两制”方针，符合香港特别行政区实际情况，确保爱国爱港者治港，有利于维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定。决定授权全国人民代表大会常务委员会修改基本法附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，从制度上全面贯彻落实“爱国者治港”原则。
2021年9月19日和12月19日，香港特别行政区先后举行选举制度改革完善后的选举委员会选举和立法会选举，爱国者治港原则在这两场选举中得到充分体现。未来仍要健全“爱国者治港”“爱国者治澳”的机制建设，让爱国者治理成为“一国两制”制度下的政治自觉。
七、防范和遏制外部势力干预港澳事务
近年来，随着国际形势和港澳形势的发展变化，一些外国和境外势力肆意干涉中国内政，通过各种方式插手香港内部事务、支持香港反中乱港势力，为反中乱港势力鼓吹“港独”、“自决”、“公投”等主张撑腰打气，提供保护伞，严重挑战“一国两制”原则底线，危害国家主权、安全、发展利益。十八大以来，中央严密防范和打击外部势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动，顶住和反击外部势力对港澳事务的介入，积极开展涉港斗争，敢于斗争、善于斗争，通过主动作为、积极作为，掌握战略主动，有力维护国家主权、安全、发展利益，确保“一国两制”在香港的实践。对于外部势力干预、介入香港事务，中国政府全面开展反干预斗争，通过外交战、法律战、舆论战等方式对外部势力的介入进行斗争。
2019年发生的香港修例风波，实质上是一场港版颜色革命，反中乱港势力及其背后支持的外部势力不仅要夺取香港管治权，搞乱香港，而且企图搞乱内地，颠覆中国共产党的领导和中国特色社会主义制度，阻挠中华民族伟大复兴的进程。⑰2019年11月14日，国家主席习近平在巴西利亚出席金砖国家领导人第十一次会晤时，就香港局势表明中国政府严正立场。习近平指出，香港持续发生的激进暴力犯罪行为，严重践踏法治和社会秩序，严重破坏香港繁荣稳定，严重挑战“一国两制”原则底线。止暴制乱、恢复秩序是香港当前最紧迫的任务。我们将继续坚定支持行政长官带领香港特别行政区政府依法施政，坚定支持香港警方严正执法，坚定支持香港司法机构依法惩治暴力犯罪分子。中国政府维护国家主权、安全、发展利益的决心坚定不移，贯彻“一国两制”方针的决心坚定不移，反对任何外部势力干涉香港事务的决心坚定不移。2019年12月20日，国家主席习近平在澳门回归20周年纪念大会上强调指出，香港、澳门回归祖国后，处理这两个特别行政区的事务完全是中国内政，用不着任何外部势力指手画脚。中国政府和中国人民维护国家主权、安全、发展利益的意志坚如磐石，我们绝不允许任何外部势力干预香港、澳门事务。2021年9月24日，外交部发布《美国干预香港事务、支持反中乱港势力事实清单》。以清单方式向国际社会揭露美国干预香港事务的累累劣迹，让国际社会更加认识到美国干涉他国内政的霸权主义行径的事实。2021年12月，国务院新闻办公室发表的《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书也明确表明，反中乱港势力及其背后的外部敌对势力是挑战“一国两制”原则底线的罪魁祸首，是危害国家安全的罪魁祸首，是损害香港繁荣稳定的罪魁祸首，也是阻碍香港特别行政区民主向前发展的罪魁祸首。⑱
在以习近平为核心的党中央领导下，对外部势力干涉港澳事务的行径开展坚决斗争。国家最高领导人在公开讲话中、中国共产党和中央政府的最高政策文件中、在与美国总统通电话时、中国政府涉外、涉港等部门在政策文件和工作中都表明反对外部势力干预香港事务的严正立场，明确涉港问题为国家核心利益，不容外部势力以任何方式损害中方核心利益。中央采取制定实施香港国家安全法，修改完善香港选举制度，制裁在涉港问题上表现恶劣的外部势力个人、组织、企业，积极开展涉港外交、争取国际社会对中国政府对港政策的理解和支持等措施反制外部势力干预香港事务，有理有力全面开展涉港反干预斗争。
八、支持港澳融入国家发展大局
中央支持港澳在融入国家发展大局中实现更好发展。香港、澳门融入国家发展大局，是“一国两制”的应有之义，是改革开放的时代要求，也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。⑲十九大报告中指出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。中央全面支持香港、澳门融入国家发展大局，丰富了新时代“一国两制”实践的内涵。融入国家发展大局，对香港、澳门来说，就是抓住共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等重大机遇，不断融入国家发展大局，主动对接国家重大发展战略，发挥国家坚强后盾的作用和提高自身竞争力有机结合，实现更好发展。
粤港澳大湾区建设是国家主席习近平亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家发展战略，是港澳融入国家发展大局的重大战略依托。2018年7月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。2018年10月港珠澳大桥开通，这对推进粤港澳大湾区建设具有重大意义。中央从国家规划和长期发展目标来支持、推动港澳融入国家发展大局。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在支持港澳更好融入国家发展大局方面提出：完善港澳融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制。支持港澳参与、助力国家全面开放和现代化经济体系建设，打造共建“一带一路”功能平台。深化内地与港澳经贸、科创合作关系，深化幷扩大内地与港澳金融市场互联互通。高质量建设粤港澳大湾区，深化粤港澳合作、泛珠三角区域合作，推进深圳前海、珠海横琴、广州南沙、深港河套等粤港澳重大合作平台建设。加强内地与港澳各领域交流合作，完善便利港澳居民在内地发展和生活居住的政策措施，加强宪法和基本法教育、国情教育，增强港澳同胞国家意识和爱国精神。支持港澳同各国各地区开展交流合作。⑳2021年9月，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》发布。这是中央着眼于新时代丰富“一国两制”实践作出的重大部署，对于全面推进粤港澳大湾区建设，提升粤港澳合作水平，构建对外开放新格局，具有重要意义，将进一步拓展港澳发展空间，裨益港澳更好融入国家发展大局，保持长期繁荣稳定。
“一国两制”是香港、澳门在融入国家发展大局中的最大优势。香港、澳门特别行政区政府应主动采取积极措施，对接国家发展战略，推动特别行政区融入国家发展大局，全面深化同内地交流合作，助力国家改革开放和构建新发展格局。
*基金项目：国家社科基金项目“中央对港澳全面管治权和特别行政区高度自治权的两权有机结合与依法共生理论与实施机制研究”（18BZZ117）。
注释：
①《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。
②习近平：“在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话”，2021年7月1日，新华社。
③2003年7月，中央政府因应当时香港发生七一大游行的形势，成立中央港澳工作协调小组，全面领导港澳工作。
④本书编写组：《中国共产党简史》，人民出版社/中共党史出版社，2021年2月第1版，第500页。
⑤王振民：“中央港澳工作领导体制的重大变革”，《星岛日报》，2020年2月20日。
⑥王振民：“中央港澳工作领导体制的重大变革”，《星岛日报》，2020年2月20日。
⑦国务院新闻办公室：《“一国两制”下香港的民主发展》，人民出版社，2021年12月。
⑧习近平：“在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话”，《习近平谈治国理政》（第三卷），2020年，外文出版社，第411-417页。
⑨中共国务院港澳事务办公室党组：“引领‘一国两制’航船破浪前行——党的十八大以来港澳工作成就回顾”，《求是》2017年第20期。
⑩2020年5月28日，十三届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。2020年6月30日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》。
⑪2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。2021年3月30日，十三届全国人大常委会第二十七次会议通过新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》、新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》。
⑫张建：“国家治理现代化视角下中央对特别行政区的全面管治”，《统一战线学研究》2021年第6期。
⑬国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，人民出版社，2014年6月。
⑭国务院港澳事务办公室编印：《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法法律汇编》，2020年7月。
⑮中央港澳工作领导小组办公室、国务院港澳事务办公室：《完善香港选举制度落实“爱国者治港”确保“一国两制”实践行稳致远》，《求是》2021年第8期，第62页。
⑯《全面落实“爱国者治港”：修改完善香港选举制度始末》，《瞭望》2021年5月1日。
⑰中央港澳工作领导小组办公室、国务院港澳事务办公室：《完善香港选举制度落实“爱国者治港”确保“一国两制”实践行稳致远》，《求是》2021年第8期，第60页。
⑱国务院新闻办公室：《“一国两制”下香港的民主发展》，人民出版社，2021年12月。
⑲习近平：“在融入国家发展大局中实现香港、澳门更好发展”，《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社，2020年，第400页。
⑳《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社，2021年3月。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年4月号，总第292期）
中评社╱题：中共十八大以来中央管治港澳的战略思想与实践 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长、复旦大学统战研究基地兼职研究员
【摘要】中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现。近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在加强党对港澳工作的集中统一领导、坚定不移贯彻“一国两制”、坚持依法治港治澳、落实中央对特别行政区的全面管治权、落实维护国家安全的法律制度和执行机制、落实“爱国者治港”“爱国者治澳”、防范和遏制外部势力干预港澳事务以及支持港澳融入国家发展大局等八个方面。
中共十八大以来中央管治香港、澳门两个特别行政区的一系列重要战略思想与实践是以习近平同志为核心的党中央治国理政思想在“一国两制”、港澳工作领域的集中体现，这一系列重要论述和重大决策部署是新时代港澳工作和“一国两制”实践的根本遵循和行动指南。党的十八大之后，中国特色社会主义进入了新时代，“一国两制”事业也进入了新时代。进入新时代以后，国际形势和港澳形势出现的新情况、新问题给中央管治港澳提出了新的挑战。中央根据“一国两制”在港澳实践出现的新情况、新问题对“一国两制”作出新的理论概括和战略指引。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党中央采取一系列标本兼治的举措，推动香港局势实现由乱到治、由治到兴的重大转折，为推进依法治港治澳、促进“一国两制”实践行稳致远打下了坚实基础。①2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，要全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，落实中央对香港、澳门特别行政区全面管治权，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，维护国家主权、安全、发展利益，维护特别行政区社会大局稳定，保持香港、澳门长期繁荣稳定。②纵观近十年来中央管治港澳的一系列战略思想与实践，主要体现在以下八个方面。
一、加强党对港澳工作的集中统一领导
党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。坚持党的领导是中国共产党百年奋斗历史经验最为核心的内容。加强党对港澳工作的集中统一领导，确保党在港澳工作中总揽全局、协调各方，保证港澳工作始终沿着正确政治方向前进是十八大以来中央管治港澳最为核心的思想与实践。
建立健全党对港澳工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，港澳工作体制机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。为加强党对港澳工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，2020年2月，党中央成立中央港澳工作领导小组，取代原来设立的中央港澳工作协调小组，③设立领导小组办公室，与国务院港澳事务办公室合幷设置。这是党中央面对世界百年未有之大变局和港澳内外环境新变化作出的重要战略决策，是对港澳工作领导体制作出的一次重大调整，从机构设置和制度安排上进一步加强了党中央对港澳工作的集中统一领导，不仅对促进香港局势由乱转治发挥了重要作用，而且对“一国两制”实践行稳致远产生了深远影响。④中央港澳工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央港澳工作的重大理论方针政策和涉及港澳工作的具体问题进行研究部署、协调指导和督促检查，研究港澳工作重大问题，向党中央提出建议。与此同时，中央对港澳工作的体制机制也进行了改革。新体制下，港澳两个中联办主要负责人与港澳办主要负责人一起，参加中央港澳工作领导机构办公室和国务院港澳办的工作，大大拓展、加强了办公室作为港澳工作中枢机构统筹协调的功能，有利于办公室超越具体工作部门，协助中央整合各部门的资源，全面及时瞭解港澳情况，准确把握港澳动态和社情民意，依法科学决策，主动应对各种风险挑战，维护港澳长期繁荣稳定和国家主权安全利益，实现中央治理港澳的战略目标和任务。⑤
中央对港澳工作的加强领导和港澳工作体制机制的改革有利于中央从战略和全局出发部署“一国两制”和港澳工作。实践证明，无论过去、现在和未来，处理港澳问题，做好港澳工作，必须坚持党的领导，强化中央的顶层设计和战略谋划，确保决策的科学系统完整，保证所有决策符合国家长远战略需要，符合香港澳门的根本利益。⑥
二、坚定不移贯彻“一国两制”
“一国两制”作为中国共产党和中国政府长期坚持的一项基本国策，自二十世纪八十年代以来，一直被中国共产党历次全国代表大会和重要会议所确认，幷被载入所有重要文件、文献当中，还被郑重载入中国宪法，幷通过香港基本法和澳门基本法予以制度化、法律化。⑦2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确将“一国两制”的理论与实践作为中国共产党百年奋斗的重大成就之一。香港回归祖国20多年不平凡的历程充分证明，实行“一国两制”，有利于维护国家根本利益，有利于维护香港根本利益，有利于维护广大香港同胞根本利益。
“一国两制”理论与实践的丰富和发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。十八大以来，“一国两制”制度体系得到坚持和发展，呈现出一系列重大制度创新和实践创新，中央对“一国两制”科学内涵的阐释不断深化。2017年7月1日，习近平出席庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼幷发表讲话指出，中央贯彻“一国两制”方针坚持两点：一是坚定不移，不会变、不动摇；二是全面准确，确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。2017年10月，中共十九大把坚持“一国两制”和推进祖国统一作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一。保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。2019年10月，中共十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一作为国家治理体系和治理能力现代化的显着优势之一。2019年12月20日，习近平出席庆祝澳门回归祖国20周年大会发表讲话指出，总结澳门“一国两制”成功实践，可以获得四点重要经验：始终坚定“一国两制”制度自信、始终准确把握“一国两制”正确方向、始终强化“一国两制”使命担当、始终筑牢“一国两制”社会政治基础。⑧
“一国两制”的制度是因时因势不断发展和演进的，在实践中完善理论、总结经验、丰富内涵，进而进行理论创新、制度创新和实践创新。随着世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴进程以及“一国两制”在港澳实践的发展变化，中央仍将继续对“一国两制”制度体系进行发展和完善，但“一国两制”作为国家根本政治制度的基础不会变、实施“一国两制”的初心不会变。
三、坚持依法治理港澳
在推进“一国两制”实践中重视依法治港依法治澳，运用法治思维和法治方式进行管治和治理，掌握宪法和基本法赋予的中央对特别行政区的全面管治权。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来，完善与基本法实施相关的制度和机制，坚决维护宪法和基本法的权威。香港、澳门从回归之日起即已纳入国家治理体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，重视和推进依法治港治澳。⑨
近年来香港乱局频繁，特别是发生以逼迫全国人大常委会收回关于香港政制度发展的“8·31”决定为主要诉求的非法“占领中环”运动和以反对特区政府修订逃犯条例而向内地移交逃犯而引发的“修例风波”。面对香港局势一度出现的严峻局面，中央始终把特别行政区放在依宪治国的总体格局中审视和把握，始终坚持依法治港，严格依照宪法和基本法办事。2014年，在处理长达79天的非法“占领中环”事件时，中央以法治思维和底线思维，坚定支持香港特别行政区政府依法处置。2016年，在处理“港独”议员宣誓问题上，中央采取“人大释法”的方式。针对香港特别行政区第六届立法会议员宣誓过程中极少数候任议员宣扬“港独”等违法言行，全国人大常委会主动对香港基本法第104条作出解释，明确依法宣誓的含义和要求，为依法取消有关人员的立法会议员资格提供了明确的法律依据。中央不但对香港出现的乱局依法止暴制乱、拨乱反正，对港澳特别行政区发展过程中出现的问题也坚持依法治理。2017年12月全国人大常委会作出《关于批准内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排的决定》，确认有关合作安排符合宪法和香港基本法，解决了在香港特别行政区行政区域范围内实行“一地两检”的合宪性、合法性依据问题，为在香港实施“一地两检”提供法律依据。2019年以来，面对“修例风波”带来的危及国家安全和“爱国者治港”等重大原则的严峻复杂局势，中央审时度势，始终坚持法治原则，严格遵循宪法规定和法定程序，运用“决定加立法”⑩落实维护国家安全、“决定加修法”⑪落实“爱国者治港”等法治方式妥善应对，稳妥处理。
面对未来“一国两制”在港澳实践可能出现的新问题，必须坚持依法治港、依法治澳，依法保障“一国两制”实践。进一步完善“一国两制”制度体系，要继续严格遵循宪法和基本法的规定，运用法治思维和法治方式，在法治的轨道上推进“一国两制”事业向前发展。
四、落实中央对特别行政区的全面管治权
中央对香港、澳门的全面管治权，是中央依照宪法和基本法对香港、澳门两个特别行政区享有的宪制权力。我国是单一制国家，中央对包括香港特别行政区、澳门特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港、澳门两个特别行政区的高度自治权不是固有的，而是来源于中央授权。高度自治权不是完全自治，中央对高度自治权具有监督的权力。中央对特别行政区的全面管治权必须坚持国家治理体系现代化的历史逻辑、理论逻辑和制度逻辑。中央对特别行政区的全面管治是在“一国两制”框架下进行的，落实中央对特别行政区的全面管治权则是推进国家治理体系现代化的重要体现。⑫
2014年6月，针对香港社会一些人对“一国两制”政策和基本法的片面、偏颇理解和认识、对香港社会对行政长官普选的错误言论和歪曲主张，国务院新闻办公室发表《“一国两制“在香港特别行政区的实践》白皮书，系统阐述中央的“一国两制”方针政策，重点强调中央对香港拥有全面管治权等重要观点，以正视听、正本清源。白皮书指出，宪法和香港基本法规定的特别行政区制度是国家对某些区域采取的特殊管理制度。在这一制度下，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。⑬近年来，对香港社会有些人鼓吹香港有所谓“固有权力”、“自主权力”等，否认或抗拒中央对香港的全面管治权，中央通过制度建设，采取包括法律、政治、经济、安全、外交等在内的一系列重要措施，落实中央对特别行政区的全面管治权。与此同时，中央加强对特别行政区高度自治权的监督，提高高度自治的效能，让高度自治权更好地体现中央的全面管治权。
中央在坚持“一国两制”方针、推动“一国两制”实践过程中，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门的全面管治权，不断健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权。中央对特别行政区行使的全面管治权与中央授权特别行政区行使的高度自治权是依法共生的关系。中央全面管治权与港澳高度自治权之间形成相互尊重、相互配合、相互支持的良性互动关系，共同致力于维护“一国两制”的实践、致力于维护国家主权、安全、发展利益、致力于维护港澳特别行政区的繁荣稳定。
五、落实维护国家安全的法律制度和执行机制
国家安全是国家生存发展的基本前提，保证国家安全是头等大事。推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制、制定幷实施《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》是十八大以来中央处理香港事务的重大举措，也是回归以来中央在香港维护国家安全的重大举措。建立健全香港特别行政区维护国家安全法律制度的决定和制定实施香港国家安全法是“一国两制”在特别行政区实践的制度创新，也是总体国家安全观的重要体现。
香港基本法第23条明确规定，香港特别行政区应自行立法禁止危害国家安全的有关行为和活动。澳门基本法也有同样的规定。澳门在2009年完成国家安全立法。但香港回归20多年来，由于内外反对势力的阻挠、干扰，一直没有完成立法工作。与此同时，香港原有法律中一些用于维护国家安全的规定也难以有效执行。香港维护国家安全的制度机制存在重大漏洞和风险。2019年香港发生的“修例风波”暴露了香港在维护国家安全方面存在的重大制度漏洞。党中央坚持底线思维，果断决策，防范和化解香港在国家安全方面面临的重大风险挑战。
2019年10月，十九届四中全会指出，要建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量。2020年5月，十三届全国人大三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，授权全国人大常委会制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。2020年6月，十三届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，幷将其列入香港基本法附件三，明确由香港特别行政区在当地公布实施，对香港特别行政区维护国家安全制度机制作出法律化、规范化、明晰化的具体安排。制定和实施香港国家安全法是回归以来中央处理香港事务的重大举措，加强了在香港维护国家安全的制度保障，有利于“一国两制”在香港实践的行稳致远。根据国安法的规定，香港特区国家安全委员会、国家安全顾问以及有关国安法的执法（警务处国家安全处）、检控（律政司国家安全犯罪案件检控部门）和司法（指定法院专门法官审理）专门机构或机制确立，幷在处理违反国安法案件的过程中逐步完善。⑭2021年11月30日，中央人民政府向澳门特别行政区行政长官作出批复，决定在澳门特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问和国家安全技术顾问。
香港国安法顺利实施，一些触犯法律的反中乱港分子正在受到应有的制裁，多个反中乱港组织分崩离析，香港法治重回正轨。英国《经济学人》智库（The Economist Intelligence Unit）每两年一次的“全球安全城市排名”，曾于2019年将香港排名由第9位降至第20位，但在2021年回调至更高的第八位，可见香港社会这两年间趋于安全稳定是国际认同的客观事实。