中美推动人工智能“向善”发展的主要挑战与可行路径
【摘要】本文对中美人工智能治理合作的现状、意义、挑战与路径进行深入分析，幷发现，中美已在人工智能领域建立政府间和民间对话机制，亦取得一些共识和进展，但挑战犹存。这主要包括：美国对华科技限制打压冲击中美人工智能交流合作，美对华“零和博弈”思维破坏中美进行人工智能交流合作的政治互信，中美人工智能领域的法律规则差异和美对华数据安全和隐私保护担忧阻碍双方交流合作等。基于此，本文提出，中美应建立1.5轨人工智能对话机制，拓宽中美民间人工智能交流渠道和提升交流效率，避开中美人工智能技术竞争锋芒，转向安全治理和伦理规范建设，以促进中美人工智能治理合作，完善全球人工智能治理体系，推动人工智能“向善”发展。
作为二十一世纪的突破性变革型技术创新，人工智能正在深刻重塑全球政治经济格局以及社会发展形态。作为人工智能领域的领军者，中美在人工智能领域的互动成为研究热点。现有文献大多聚焦中美在人工智能技术发展、产业应用、人才建设、安全治理等领域的比较研究以及美国人工智能发展及其对华影响等方面①，鲜有研究深入分析中美在人工智能领域的合作。实际上，中美加强人工智能治理合作意义重大，不仅可以加速人工智能技术迭代升级，还能完善全球人工智能治理体系，推动人工智能“向善”发展。基于此，本文试图为促进中美人工智能治理合作探索新路径，以推动构建公开透明安全有效的全球人工智能治理体系。本文分为四个部分：第一部分梳理中美人工智能治理合作的现状，第二部分指出中美人工智能治理合作的意义，第三部分考察中美人工智能治理合作的挑战，第四部分提出中美人工智能治理合作的路径。
一、中美人工智能治理合作的现状
中美两国在人工智能领域的政策沟通呈现出双、多边幷行趋势，幷构建起官方和民间幷存的“双轨”对话机制。2023年10月，中国发布《全球人工智能治理倡议》，幷称愿同各方就全球人工智能治理开展沟通交流、务实合作。11月，首届全球人工智能安全峰会在英国举行，中国、美国、英国以及欧盟等28国联合签署《布莱切利宣言》，展现出各国在应对人工智能挑战上的“罕见全球团结”②。同月，中国国家主席习近平与美国总统拜登举行会晤，双方就建立人工智能政府间对话机制达成重要共识，开启中美人工智能交流合作新篇章。2024年1月，中国外交部长王毅与美国国家安全事务助理沙利文举行会晤，双方同意在今年举行中美人工智能政府间对话机制首次会议。4月，王毅与美国国务卿布林肯举行会谈，双方达成五点共识，包括举行中美人工智能政府间对话首次会议以及进一步推进人工智能领域合作。③5月，中美举行首次人工智能政府间对话会议，标志着两国在人工智能领域的官方对话机制正式确立。8月，王毅与沙利文举行会晤，双方同意适时举行第二轮中美人工智能政府间对话等机制性安排。④
除了双边层面交流合作，中美两国也在联合国、G20等国际组织框架内，就人工智能发展原则、军事应用限制及伦理规范等议题展开深入讨论。两国还共同支持联合国相关机构在人工智能治理方面的工作，参与幷推动《特定常规武器公约》《人工智能伦理问题建议书》等全球性协议的修订与完善，以应对人工智能技术快速发展带来的新挑战。2024年3月，联合国大会一致通过由美国牵头提出的决议案《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》。⑤7月，第78届联合国大会协商一致通过中国主提的“加强人工智能能力建设国际合作”决议，包括美国在内的140多国参与联署。⑥在官方交流合作之外，中美两国亦建立人工智能二轨交流平台。2019年10月，清华大学战略与安全研究中心与美国布鲁金斯学会正式启动“人工智能与国际安全”联合研究项目，幷建立定期对话机制。截至目前，双方已举行九轮对话，有力推动了中美民间人工智能交流合作。
二、中美人工智能治理合作的意义
（一）推动人工智能技术迭代升级
在全球人工智能版图中，中美两国以其先进的技术优势占据领先地位，共同引领全球人工智能快速发展。在技术层面，美国以其卓越的算法研究能力着称，展现出强大的原创性和创新性，不断推动人工智能技术边界的拓展；而中国则以海量且多样化的数据资源为基石，通过广泛的应用场景和高效的成果转化机制，推动研究成果快速落地。在应用层面，美国人工智能头部企业产出了更多具有高影响力的专利，幷在人工智能产业的基础层和技术层形成多个技术集群，而中国尚未形成独具特色的技术集群。⑦在人才方面，美国人工智能人才规模更大、更有经验，高质量人才占有绝对优势，但中国人才规模和质量迅速提高，人才潜力巨大。⑧因此，中美两国在人工智能领域进行合作，不仅可以推动各自在技术层面“取长补短”，共同提升人工智能技术水平，还可以在应用和人才层面形成人工智能产业规模效应，共同做大全球人工智能市场，壮大全球人工智能人才队伍，推动全球人工智能技术的整体进步和人工智能产业的发展壮大。
（二）完善全球人工智能治理体系
随着人工智能的飞速发展，随之而来的治理挑战也逐步浮现，幷威胁人类社会的未来发展。因此，构建公正合理、安全有效的全球人工智能治理体系尤为紧迫。作为全球人工智能领域的两大关键行为体，中美两国在人工智能治理领域进行合作，不仅会影响人工智能技术发展轨迹，更对完善全球人工智能治理体系和促进全人类更好发展具有重要意义。中美两国通过携手合作，共同探索人工智能“向善”的规则路径，不仅有助于树立负责任技术应用典范，还会为国际社会建立合作治理标杆。特别是在军事安全等敏感领域，如果中美能够达成幷践行人工智能使用共识，人工智能安全可控发展将得到保障，人工智能技术的误用、滥用风险也会相应减少。更为重要的是，中美合力推动建立全球人工智能治理规则，还有可能推动双方在气候变化等其他全球治理领域的合作，从而促进技术发展与人类福祉的和谐共生。因此，中美人工智能治理合作不仅体现在促进技术层面的共同进步，还是推动全球治理体系完善的重要驱动力，对建立更加公正合理安全有效的全球治理体系具有重要意义。
三、中美人工智能治理合作的挑战
（一）美国对华科技限制打压
自2018年美国制裁中兴和华为等中国高科技企业，幷制定《出口管制改革法案》遏制对华技术输出以来，美国对华科技限制打压层层加码，企图以此来遏制中国的“科技崛起”。当前，美国正从加大科技研发投入、改革国内科研体制、实施“小院高墙”策略、构建“民主科技联盟”、争夺全球科研人才，以及主导国际技术标准等多条“战线”，在科技领域对华进行统合性压制。⑨
首先，美国通过出台法案和行政命令来强制阻扰中美科技合作。2021年3月，美国人工智能国家安全委员会发布《最终报告》，鼓吹中国可能超越美国成为人工智能的全球领导者，幷建议美国设立技术咨询委员会，确保其在人工智能领域的全球领先地位⑩。同年4月，美国公布《2021年战略竞争法案》，将中美供应链和高科技竞争上升至立法高度，将对华科技遏制制度化、框架化。⑪2022年8月，美国出台《2022年芯片与科学法案》，明确提出获得资助经费的半导体企业，未来十年不能在伊朗、俄罗斯、中国等国投资建厂。2023年10月，美国发布《先进计算芯片更新规则》《半导体制造物项更新规则》，全面升级对华半导体出口管制规则。2024年5月，美国出台限制AI模型出口法案——《加强海外关键出口限制国家框架法案》。该法案对《出口管制改革法案》做出三项修改，授权美国商务部长可以在和国务卿、国防部长和能源部长协商后，对一些“人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”进行出口管制，幷限制美国人与外国人合作开发此类系统和技术。⑫通过出台系列立法法案，美国系统性规划从技术投资促进、供应链重构到科研人才流动控制等多维度的对华高科技遏制策略。此外，美国还颁布一系列行政命令，如将华为、中芯等多家中国高科技头部企业列入投资“黑名单”，将商汤科技、旷视科技等多家中国顶尖人工智能企业纳入投资限制名单，拟将脑机接口技术等前沿科技纳入出口管制清单等，直接限制中美在人工智能领域的投资与合作。
其次，美国通过组建“半导体联盟”来遏制中国高科技发展。美国《2021年战略竞争法案》提出，将在人工智能等新兴技术领域与盟友开展合作，以减少对中国供应链的依赖。《2022年美国竞争法案》则提议成立所谓的“芯片四方联盟”（日本、韩国、美国、中国台湾地区），构建排华的“封闭性技术生态圈”。2023年1月，美国将“芯片联盟”扩展至荷兰；同月，美国与印度启动“美印关键和新兴技术倡议”，“芯片联盟”再次扩员。通过出台这些措施，美国已成功联合日本、韩国、荷兰、印度等盟友和伙伴，尝试在全球人工智能产业链中剥离中国元素，阻遏中国人工智能和超级计算产业发展⑬。
再次，美国还以技术价值观为武器，通过强化“民主共识”来凝聚盟友力量，共同应对所谓的中国“数字威权主义”挑战。一方面，美国伙同盟友指责中国通过控制关键数字基础设施、推行特定法律规范、在国际技术标准制定中传播“非自由主义”价值观，对全球数字技术发展构成潜在威胁；另一方面，美国藉此倡导建立由其牵头、盟友参与的多边技术合作框架，旨在通过“技术民主”来对抗“数字威权”，确保人工智能的技术研发、标准制定及出口控制等关键环节均符合西方民主价值观，以达到维护自身技术霸权和民主价值观输出的双重目的。⑭
（二）战略竞争与信任赤字
虽然中美人工智能合作定位高（由中美元首会晤提出）、起点高（有政府间对话机制），但两国激烈的战略竞争与双方高企的信任赤字制约合作的深化与扩展。随着美国对华战略竞争逐步升级，人工智能的战略价值被无限放大，渐趋成为美对华竞争的重要筹码。实际上，早在中美贸易战打响后不久，美国就开始鼓噪对华“科技战”，人工智能首当其冲。
一方面，美国将中美人工智能发展比拼视为类似军备竞赛的“零和博弈”，穷尽一切手段阻遏中国人工智能发展。美国不仅对中美人工智能商业合作横加阻拦，还将人工智能合作上升至国家安全层面，人为阻断两国在人工智能领域的正常人员往来和国际科研合作。这些“恶意”政策不仅加剧中美“科技战”博弈态势，还引发中国的质疑和不满情绪，压缩中美人工智能合作空间。实际上，在中美首次人工智能政府间会议期间，中方就对美方在人工智能领域对华限制打压表明严正立场。⑮而在今年8月王毅与沙利文的会晤中，中方更是明确要求美方停止在经贸和科技领域打压中国，停止损害中方正当利益。⑯
另一方面，尽管美国与中国就人工智能合作进行对话，但也在同步推进对华高科技遏制政策。简言之，美国希望以合作稳住中国，不让人工智能成为中美战略对抗的另一个爆发点。同时，美国仍认定中国是美国在人工智能领域的强大对手，幷不遗余力地限制打压中国人工智能发展，竭尽全力维护自身在人工智能领域的领先地位。这不得不使中国怀疑美国开展对华人工智能对话的真实意图。双方的相互猜疑使得中美人工智能对话充满不确定性，制约对话取得实质性共识和标志性成果。正因如此，王毅才在与沙利文的会谈中指出，同意适时举行第二轮中美人工智能政府间对话等机制性安排。这也表明，中美人工智能对话还未形成固定的机制性安排，仍需要根据中美关系发展形势来不定时推进。幷且，在首轮对话举行之后，双方幷未发布对话成果，只是“建设性地交换了意见”。由此可见，中美在人工智能合作领域还存在不少障碍。
此外，虽然中美之间的民间人工智能合作对话可以在一定程度上突破官方对话障碍，但也存在一些局限性。正如主导中美人工智能二轨对话的清华大学战略与安全研究中心副主任肖茜所言，对话也面临三方面的难题：因中美关系恶化，双方很难找到具有可操作性的合作方案；人工智能军事化应用案例相对较少，双方难就其实际效果和预防措施进行深入讨论；双方对人工智能相关术语有理解障碍，降低了沟通效率。⑰
当前，中美两国在人工智能领域的法律架构上存在差异，尤其是在专利所有权归属、著作权界定及侵权责任主体认定等核心法理问题上，双方立场存在差异，短期内较难达成共识。这种法理分歧不仅增加两国专家进行跨国合作的复杂性，还加剧双方在意识形态层面的对抗。部分美国政客更是假借人工智能监控技术之名，对中国的人权与数据隐私保护横加指责，进一步恶化中美人工智能合作氛围，阻碍双方在人工智能治理领域进行交流合作。
面对ChatGPT等生成式人工智能应用的爆发式增长，美国立法与监管体系的滞后逐渐显现，从而为数据滥用与算法歧视提供温床。有分析指出，由于国会立法程序复杂及其对传统议题过度关注，美国难以有效应对新兴技术带来的快速变革，导致潜在的安全与隐私风险加剧。⑱面对这些安全风险，美国不是加快立法和监管体系建设，而是臆想中国会利用人工智能威胁美国数据安全。为此，美国盯上了TikTok，断定其数据隐私保护机制不足以抵御潜在风险，尤其担心中国可能访问用户数据，进而引发美国国内关于TikTok剥离、出售或全面禁用的激烈讨论。而美国对数据安全和隐私保护的担忧已成为横亘在中美人工智能交流合作面前的主要障碍。
四、中美人工智能治理合作的路径
（一）建立中美人工智能1.5轨对话机制、增强对话确定性和可持续性
虽然中美之间已经建立人工智能政府间对话机制，但受制于中美关系变化的冲击，该机制仍面临不确定性。因此，双方首先要坚定长期举办政府间对话的信心和决心。正如今年8月王毅与沙利文会晤时所指出，双方同意继续落实两国元首旧金山会晤重要共识，保持高层交往和各层级沟通。随着美国大选的日益临近，白宫易主势在必行，中美之间也会出现新的“旧金山会晤”，届时很有必要继续将人工智能纳入两国高层交往和各层次沟通之中。这是确保中美人工智能对话能否持续的关键所在。
其次，双方必须考虑建立政府间对话的长效机制，使之尽量避免因中美关系恶化而波动、乃至暂停或终止。双方可以考虑增加对话渠道，即在中国外交部北美大洋洲司与美国国务院和白宫相关机构组建的政府间对话之外，组建次一级别的1.5轨对话机制，以提升中美人工智能对话的确定性。该机制可由北美大洋洲司副司局级领导与对应的美方机构领导牵头组建。外交部、科技部、工信部、商务部、网信办等中方相关政府单位工作人员及美方政府工作人员、中美人工智能技术研究和治理研究领域知名专家学者、头部企业高管和高级工程师参与。可根据不同议题设置多个讨论小组，以便讨论能够具体深入和提出落地方案。此外，中美也可根据人工智能的未来发展趋势来适时提升政府间对话级别，更好地管控人工智能飞速发展所带来的系列风险。
（二）畅通中美民间人工智能交流渠道，提升民间交流效率
除了坚持政府间对话，民间层面的中美人工智能交流也要跟上。有分析指出，加强中美两国高校、智库、企业及社会团体的互动，不仅能够为双方政策解读提供多元视角，还能催生出更具针对性和实效性的建议与策略。⑲实际上，由清华大学战略与安全研究中心主导的“中美人工智能与国际安全”二轨对话也承担着为两国政府提供政策建议的重任。在过去九轮对话中，双方在识别人工智能潜在安全风险、明确人工智能术语内涵、分析军用人工智能相关冲突机理与管控举措、探索人工智能安全治理路径等四个方面取得共识和进展。⑳此外，畅通中美民间人工智能交流渠道，有助于改善两国公众对人工智能的认知，还能拓宽中美合作空间。
尽管如此，中美民间人工智能交流的渠道仍较为单一，交流效率也有待提高。目前，除了清华大学战略与安全研究中心主导的中美人工智能二轨对话连续多年举办之外，鲜有其他国内机构与美国同行建立起固定的人工智能民间对话机制。因此，未来中美民间人工智能交流既要扩充渠道，更要提升效率。一方面，其他高校智库，尤其是以人工智能见长的高校可以与美方相关机构开展人工智能合作；科技部、工信部等与人工智能相关的政府部门下设智库也可以与美方相关机构建立人工智能对话机制；百度、阿里巴巴、腾讯等人工智能头部企业也可以尝试与美方头部企业开展人工智能交流。另一方面，中美民间人工智能交流要以具体议题为牵引，通过议题持续深入讨论来提出具体可行解决方案，一步一个脚印地提升中美民间人工智能交流效率。比如，部分交流机制可聚焦技术层面的风险防控，部分交流机制可关注治理层面的“向善”发展，通过风险防控和良好治理来促进中美民间人工智能交流合作。
（三）淡化中美人工智能技术竞争，突出安全治理与伦理规范建设
考虑到美国对华人工智能技术发展的长期遏制态势，中国可淡化中美在人工智能技术领域的竞争色彩，转而聚焦中美在人工智能安全治理和伦理规范建设领域的交流合作，以避其锋芒、另辟蹊径的方式促进中美人工智能交流合作。当前，中美均通过颁布法律法规与政策文件，正式将人工智能安全治理与伦理规范纳入制度建设轨道。这一举措标志着人工智能治理已步入规范化发展新阶段，其核心议题在于数据安全、隐私保护、算法透明度及防止滥用等方面，旨在构建全球范围内协同高效的人工智能治理体系。鉴于美国与欧盟已在美欧贸易与技术委员会(U.S.-EU Trade and Technology Council）等平台就上述议题取得阶段性共识，中美也可尝试组建类似机制，深化在人工智能系统审计标准、联合测试机制、隐私增强技术试验、以及可信度与风险管理方法共享指标库等方面的交流与合作，共同探索符合双方利益与国际标准的合作路径。
鉴于人工智能技术的广泛应用高度依赖于数据资源的丰富性与高质量，组建跨国人工智能联盟成为美国及其盟友共享数据资源、降低研发成本、提升数据利用效率、加速创新进程、共同应对数据安全挑战的重要途径。而中国正好拥有海量数据资源优势，可以与美国全球领先的强大算力形成优势互补。因此，中美在推动人工智能技术创新与应用的同时，也可探索数据共享与合作的新模式，共享人工智能带来的发展机遇。
五、结语
作为全球人工智能领域的“领头羊”，中美在人工智能领域形成竞争与合作相互交织的复杂博弈态势。一方面，两国在科技实力、市场份额、国际影响力等方面的竞争将持续加剧，幷涉及技术标准、市场准入、数据流动等多个层面；另一方面，面对人工智能带来的全球性挑战，如隐私保护、数据安全、伦理道德等，中美也存在共同利益与合作空间。基于此，本文提出中美应坚持“官民幷举”的人工智能对话机制，为中美人工智能治理合作提供机制保障。同时，中美应避开人工智能技术竞争与遏制锋芒，专注人工智能安全治理与伦理规范建设，探索符合中美两国国情和合作发展需求的治理路径，为构建一个更加公正、公平、安全的人工智能世界贡献中美大国智慧。
注释：
①参见：杨锡怡、贾佳、周小宇、汪寿阳：《中美两国人工智能头部企业研发和创新的比较分析与启示》，《中国科学院院刊》，2024年第6期，第1084-1096页；彭绪庶：《中美人工智能创新比较研究——国家创新能力理论视角的分析》，《当代经济管理》，2024年第5期，第1-12页；沈逸、高瑜：《大国竞争背景下的人工智能安全治理与战略稳定》，《国际展望》，2024年第3期，第33-50页；孙成昊、张丁：《美国构建人工智能联盟的动因、路径与影响》，《当代美国评论》，2024年第1期，第90-109页；周琪、付随鑫：《美国人工智能的发展及政府发展战略》，《世界经济与政治》，2020年第6期，第28-54页；王磊：《美国对华人工智能战略竞争的逻辑》，《国际观察》，2021年第2期，第103-126页。
②方晓：《首个全球性AI声明：中国等28国、欧盟签署《布莱切利宣言》》，澎湃新闻，2023年11月2日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_25153617。
③李亚琦、何文翔：《美国观察｜中美人工智能政府间首次对话，最前沿的合作效果如何？》，复旦大学发展研究院，2024年5月24日，https://fddi.fudan.edu.cn/_t2515/50/5f/c21253a675935/page.htm。
④《王毅同美国总统国家安全事务助理沙利文举行战略沟通》，新华网，2024年8月28日，http://www.news.cn/politics/leaders/20240828/72d7a70c818244f09fbad781fd150da9/c.html。
⑤《联合国大会一致通过美国牵头提出的决议：《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》，美国驻华大使馆和领事馆，2024年3月25日，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/fact-sheet-un-general-assembly-adopts-by-consensus-u-s-led-resolution-on-artificial-intelligence/。
⑥章思远：《国际观察：人工智能全球治理呼唤中美合作》，人民网，2024年7月9日，http://world.people.com.cn/n1/2024/0709/c1002-40274299.html。
⑦杨锡怡、贾佳、周小宇、汪寿阳：《中美两国人工智能头部企业研发和创新的比较分析与启示》，《中国科学院院刊》，2024年第6期，第1084页。
⑧彭绪庶：《中美人工智能创新比较研究——国家创新能力理论视角的分析》，《当代经济管理》，2024年第5期，第1页。
⑨赵明昊：《统合性压制：美国对华科技竞争新态势论析》，《太平洋学报》，2021年第9期，第1页。
⑩Ao Kong,Weiyue Wu,Shaoshan Liu,“Comparison of Rationales and Approaches of Artificial Intelligence Regulatory Policies in the U.S,EU and China Draws Recommendations on a ‘Fit for Purpose’Global AI Governance Mechanism,”ACM SIGCAS Computers and Society,Vol.52,No.2,2023,p.14.
⑪陈文玲：《美国在几个重要经济领域对华遏制的新举措综述与应对》，《人民论坛·学术前沿》，2023年第5期，第80页。
⑫杨水清：《一文看懂美国对华政策工具箱》，中美聚焦，2024年6月6日，https://cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20240606/43270.html。
⑬Peter Cihon,Matthijs M.Maas,Luke Kemp,"Should Artificial Intelligence Governance be Centralised? Design Lessons from History,"AIES'20: Proceedings of the AAAI/ACM Conference on AI,Ethics,and Society,2020,p.233,https://doi.org/10.1145/3375627.3375857.
⑭Jonas Tallberg,Eva Erman,Markus Furendal,Johannes Geith,Mark Klamberg,Magnus Lundgren,"The Global Governance of Artificial Intelligence: Next Steps for Empirical and Normative Research,"International Studies Review,Vol.25,No.3,2023,p.16,https://doi.org/10.1093/isr/viad040.
⑮《中美举行人工智能政府间对话首次会议》，人民网，2024年5月16日，http://usa.people.com.cn/n1/2024/0516/c241376-40236915.html。
⑯《王毅同美国总统国家安全事务助理沙利文举行战略沟通》，中国外交部，2024年8月28日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/202408/t20240828_11480627.shtml。
⑰肖茜、朱荣生：《中美人工智能二轨对话的发展和机遇》，中美聚焦，2024年4月15日，https://cn.chinausfocus.com/foreign-policy/20240415/43190.html。
⑱孙伟意：《人工智能的风险挑战、竞争与治理》，《中国信息安全》，2023年第8期，第66页。
⑲Michael Veale,Kira Matus,Robert Gorwa,"AI and Global Governance: Modalities,Rationales,Tensions,"Annual Review of Law and Social Science,Vol.19,2023,p.270,https://doi.org/10.1146/annurev-lawsocsci-020223-040749.
⑳《“中美人工智能与国际安全二轨对话”阶段性报告》，清华大学战略与安全研究中心，2024年4月6日，https://ciss.tsinghua.edu.cn/info/rgzn_yjcg/7040。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年10月号，总第322期，P102-108）
【摘要】本文对中美人工智能治理合作的现状、意义、挑战与路径进行深入分析，幷发现，中美已在人工智能领域建立政府间和民间对话机制，亦取得一些共识和进展，但挑战犹存。这主要包括：美国对华科技限制打压冲击中美人工智能交流合作，美对华“零和博弈”思维破坏中美进行人工智能交流合作的政治互信，中美人工智能领域的法律规则差异和美对华数据安全和隐私保护担忧阻碍双方交流合作等。基于此，本文提出，中美应建立1.5轨人工智能对话机制，拓宽中美民间人工智能交流渠道和提升交流效率，避开中美人工智能技术竞争锋芒，转向安全治理和伦理规范建设，以促进中美人工智能治理合作，完善全球人工智能治理体系，推动人工智能“向善”发展。
作为二十一世纪的突破性变革型技术创新，人工智能正在深刻重塑全球政治经济格局以及社会发展形态。作为人工智能领域的领军者，中美在人工智能领域的互动成为研究热点。现有文献大多聚焦中美在人工智能技术发展、产业应用、人才建设、安全治理等领域的比较研究以及美国人工智能发展及其对华影响等方面①，鲜有研究深入分析中美在人工智能领域的合作。实际上，中美加强人工智能治理合作意义重大，不仅可以加速人工智能技术迭代升级，还能完善全球人工智能治理体系，推动人工智能“向善”发展。基于此，本文试图为促进中美人工智能治理合作探索新路径，以推动构建公开透明安全有效的全球人工智能治理体系。本文分为四个部分：第一部分梳理中美人工智能治理合作的现状，第二部分指出中美人工智能治理合作的意义，第三部分考察中美人工智能治理合作的挑战，第四部分提出中美人工智能治理合作的路径。
一、中美人工智能治理合作的现状
中美两国在人工智能领域的政策沟通呈现出双、多边幷行趋势，幷构建起官方和民间幷存的“双轨”对话机制。2023年10月，中国发布《全球人工智能治理倡议》，幷称愿同各方就全球人工智能治理开展沟通交流、务实合作。11月，首届全球人工智能安全峰会在英国举行，中国、美国、英国以及欧盟等28国联合签署《布莱切利宣言》，展现出各国在应对人工智能挑战上的“罕见全球团结”②。同月，中国国家主席习近平与美国总统拜登举行会晤，双方就建立人工智能政府间对话机制达成重要共识，开启中美人工智能交流合作新篇章。2024年1月，中国外交部长王毅与美国国家安全事务助理沙利文举行会晤，双方同意在今年举行中美人工智能政府间对话机制首次会议。4月，王毅与美国国务卿布林肯举行会谈，双方达成五点共识，包括举行中美人工智能政府间对话首次会议以及进一步推进人工智能领域合作。③5月，中美举行首次人工智能政府间对话会议，标志着两国在人工智能领域的官方对话机制正式确立。8月，王毅与沙利文举行会晤，双方同意适时举行第二轮中美人工智能政府间对话等机制性安排。④
除了双边层面交流合作，中美两国也在联合国、G20等国际组织框架内，就人工智能发展原则、军事应用限制及伦理规范等议题展开深入讨论。两国还共同支持联合国相关机构在人工智能治理方面的工作，参与幷推动《特定常规武器公约》《人工智能伦理问题建议书》等全球性协议的修订与完善，以应对人工智能技术快速发展带来的新挑战。2024年3月，联合国大会一致通过由美国牵头提出的决议案《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》。⑤7月，第78届联合国大会协商一致通过中国主提的“加强人工智能能力建设国际合作”决议，包括美国在内的140多国参与联署。⑥在官方交流合作之外，中美两国亦建立人工智能二轨交流平台。2019年10月，清华大学战略与安全研究中心与美国布鲁金斯学会正式启动“人工智能与国际安全”联合研究项目，幷建立定期对话机制。截至目前，双方已举行九轮对话，有力推动了中美民间人工智能交流合作。
二、中美人工智能治理合作的意义
（一）推动人工智能技术迭代升级
在全球人工智能版图中，中美两国以其先进的技术优势占据领先地位，共同引领全球人工智能快速发展。在技术层面，美国以其卓越的算法研究能力着称，展现出强大的原创性和创新性，不断推动人工智能技术边界的拓展；而中国则以海量且多样化的数据资源为基石，通过广泛的应用场景和高效的成果转化机制，推动研究成果快速落地。在应用层面，美国人工智能头部企业产出了更多具有高影响力的专利，幷在人工智能产业的基础层和技术层形成多个技术集群，而中国尚未形成独具特色的技术集群。⑦在人才方面，美国人工智能人才规模更大、更有经验，高质量人才占有绝对优势，但中国人才规模和质量迅速提高，人才潜力巨大。⑧因此，中美两国在人工智能领域进行合作，不仅可以推动各自在技术层面“取长补短”，共同提升人工智能技术水平，还可以在应用和人才层面形成人工智能产业规模效应，共同做大全球人工智能市场，壮大全球人工智能人才队伍，推动全球人工智能技术的整体进步和人工智能产业的发展壮大。
（二）完善全球人工智能治理体系
随着人工智能的飞速发展，随之而来的治理挑战也逐步浮现，幷威胁人类社会的未来发展。因此，构建公正合理、安全有效的全球人工智能治理体系尤为紧迫。作为全球人工智能领域的两大关键行为体，中美两国在人工智能治理领域进行合作，不仅会影响人工智能技术发展轨迹，更对完善全球人工智能治理体系和促进全人类更好发展具有重要意义。中美两国通过携手合作，共同探索人工智能“向善”的规则路径，不仅有助于树立负责任技术应用典范，还会为国际社会建立合作治理标杆。特别是在军事安全等敏感领域，如果中美能够达成幷践行人工智能使用共识，人工智能安全可控发展将得到保障，人工智能技术的误用、滥用风险也会相应减少。更为重要的是，中美合力推动建立全球人工智能治理规则，还有可能推动双方在气候变化等其他全球治理领域的合作，从而促进技术发展与人类福祉的和谐共生。因此，中美人工智能治理合作不仅体现在促进技术层面的共同进步，还是推动全球治理体系完善的重要驱动力，对建立更加公正合理安全有效的全球治理体系具有重要意义。
三、中美人工智能治理合作的挑战
（一）美国对华科技限制打压
自2018年美国制裁中兴和华为等中国高科技企业，幷制定《出口管制改革法案》遏制对华技术输出以来，美国对华科技限制打压层层加码，企图以此来遏制中国的“科技崛起”。当前，美国正从加大科技研发投入、改革国内科研体制、实施“小院高墙”策略、构建“民主科技联盟”、争夺全球科研人才，以及主导国际技术标准等多条“战线”，在科技领域对华进行统合性压制。⑨
首先，美国通过出台法案和行政命令来强制阻扰中美科技合作。2021年3月，美国人工智能国家安全委员会发布《最终报告》，鼓吹中国可能超越美国成为人工智能的全球领导者，幷建议美国设立技术咨询委员会，确保其在人工智能领域的全球领先地位⑩。同年4月，美国公布《2021年战略竞争法案》，将中美供应链和高科技竞争上升至立法高度，将对华科技遏制制度化、框架化。⑪2022年8月，美国出台《2022年芯片与科学法案》，明确提出获得资助经费的半导体企业，未来十年不能在伊朗、俄罗斯、中国等国投资建厂。2023年10月，美国发布《先进计算芯片更新规则》《半导体制造物项更新规则》，全面升级对华半导体出口管制规则。2024年5月，美国出台限制AI模型出口法案——《加强海外关键出口限制国家框架法案》。该法案对《出口管制改革法案》做出三项修改，授权美国商务部长可以在和国务卿、国防部长和能源部长协商后，对一些“人工智能系统”和“对美国国家安全至关重要的特定新兴和基础技术”进行出口管制，幷限制美国人与外国人合作开发此类系统和技术。⑫通过出台系列立法法案，美国系统性规划从技术投资促进、供应链重构到科研人才流动控制等多维度的对华高科技遏制策略。此外，美国还颁布一系列行政命令，如将华为、中芯等多家中国高科技头部企业列入投资“黑名单”，将商汤科技、旷视科技等多家中国顶尖人工智能企业纳入投资限制名单，拟将脑机接口技术等前沿科技纳入出口管制清单等，直接限制中美在人工智能领域的投资与合作。
其次，美国通过组建“半导体联盟”来遏制中国高科技发展。美国《2021年战略竞争法案》提出，将在人工智能等新兴技术领域与盟友开展合作，以减少对中国供应链的依赖。《2022年美国竞争法案》则提议成立所谓的“芯片四方联盟”（日本、韩国、美国、中国台湾地区），构建排华的“封闭性技术生态圈”。2023年1月，美国将“芯片联盟”扩展至荷兰；同月，美国与印度启动“美印关键和新兴技术倡议”，“芯片联盟”再次扩员。通过出台这些措施，美国已成功联合日本、韩国、荷兰、印度等盟友和伙伴，尝试在全球人工智能产业链中剥离中国元素，阻遏中国人工智能和超级计算产业发展⑬。
再次，美国还以技术价值观为武器，通过强化“民主共识”来凝聚盟友力量，共同应对所谓的中国“数字威权主义”挑战。一方面，美国伙同盟友指责中国通过控制关键数字基础设施、推行特定法律规范、在国际技术标准制定中传播“非自由主义”价值观，对全球数字技术发展构成潜在威胁；另一方面，美国藉此倡导建立由其牵头、盟友参与的多边技术合作框架，旨在通过“技术民主”来对抗“数字威权”，确保人工智能的技术研发、标准制定及出口控制等关键环节均符合西方民主价值观，以达到维护自身技术霸权和民主价值观输出的双重目的。⑭
（二）战略竞争与信任赤字
虽然中美人工智能合作定位高（由中美元首会晤提出）、起点高（有政府间对话机制），但两国激烈的战略竞争与双方高企的信任赤字制约合作的深化与扩展。随着美国对华战略竞争逐步升级，人工智能的战略价值被无限放大，渐趋成为美对华竞争的重要筹码。实际上，早在中美贸易战打响后不久，美国就开始鼓噪对华“科技战”，人工智能首当其冲。
一方面，美国将中美人工智能发展比拼视为类似军备竞赛的“零和博弈”，穷尽一切手段阻遏中国人工智能发展。美国不仅对中美人工智能商业合作横加阻拦，还将人工智能合作上升至国家安全层面，人为阻断两国在人工智能领域的正常人员往来和国际科研合作。这些“恶意”政策不仅加剧中美“科技战”博弈态势，还引发中国的质疑和不满情绪，压缩中美人工智能合作空间。实际上，在中美首次人工智能政府间会议期间，中方就对美方在人工智能领域对华限制打压表明严正立场。⑮而在今年8月王毅与沙利文的会晤中，中方更是明确要求美方停止在经贸和科技领域打压中国，停止损害中方正当利益。⑯
另一方面，尽管美国与中国就人工智能合作进行对话，但也在同步推进对华高科技遏制政策。简言之，美国希望以合作稳住中国，不让人工智能成为中美战略对抗的另一个爆发点。同时，美国仍认定中国是美国在人工智能领域的强大对手，幷不遗余力地限制打压中国人工智能发展，竭尽全力维护自身在人工智能领域的领先地位。这不得不使中国怀疑美国开展对华人工智能对话的真实意图。双方的相互猜疑使得中美人工智能对话充满不确定性，制约对话取得实质性共识和标志性成果。正因如此，王毅才在与沙利文的会谈中指出，同意适时举行第二轮中美人工智能政府间对话等机制性安排。这也表明，中美人工智能对话还未形成固定的机制性安排，仍需要根据中美关系发展形势来不定时推进。幷且，在首轮对话举行之后，双方幷未发布对话成果，只是“建设性地交换了意见”。由此可见，中美在人工智能合作领域还存在不少障碍。
此外，虽然中美之间的民间人工智能合作对话可以在一定程度上突破官方对话障碍，但也存在一些局限性。正如主导中美人工智能二轨对话的清华大学战略与安全研究中心副主任肖茜所言，对话也面临三方面的难题：因中美关系恶化，双方很难找到具有可操作性的合作方案；人工智能军事化应用案例相对较少，双方难就其实际效果和预防措施进行深入讨论；双方对人工智能相关术语有理解障碍，降低了沟通效率。⑰