赖清德当局南海主张的变化与未来走向
【摘要】南海是两岸共同祖产，却在当下再起波澜，赖清德当局的南海主张值得关注。后两蒋时代以来，台湾当局的南海主张历经李登辉、陈水扁、马英九、蔡英文四任当局的变更，总体呈现后退趋势。对比前任蔡英文时期，赖清德当局的南海主张进一步“台独化”。透过归纳“法理台独南海路径”的基本逻辑和演变趋势，分析历任台湾当局南海主张的后退程度和逻辑转变，进而洞察赖清德当局南海主张的真实全貌和变化特点，幷研判其未来发展的可能走向。
一、引言
2023年以来，在域外大国的推波助澜下，部分南海周边国家再度对中国南海权益问题发难。菲律宾先后在黄岩岛、仙宾礁、仁爱礁等地区发起挑衅，中国海警等部门依法执法，捍卫南海权益。紧接着，菲律宾和越南先后向联合国大陆架界限委员会提起新一轮的外大陆架划界申请，企图瓜分南海。同时，菲律宾国内扬言发起第二波“南海仲裁案”，企图再度污名化中国南海主张。南海问题再度被炒热。
2024年5月20日，民进党赖清德上台执政，奉行“台独”的赖清德当局会在南海采用何种立场主张，值得关注。赖清德上台前，其本人及竞选团队没有发表任何关于南海问题的立场声明；就职后，赖当局公开的南海立场声明也屈指可数，似乎难以系统全面地观察其南海主张的真实全貌。本文从分析“法理台独南海路径”入手，结合历任台湾当局南海主张的后退程度，分析赖当局南海主张的真实全貌和研判未来发展走向。
二、“法理台独南海路径”的基本逻辑及演变
（一）“台湾法律地位未定论”及“南海路径”
长期以来，岛内“台独势力”为达成分裂中国的企图，炮制了大量的“台独理论”，而“法理台独”系其中一种形态，主要表现为从事分离两岸领土主权的法律活动，为分裂行径寻找“合法性”。赖当局上台之际就毫不掩饰地抛出了“台独”主张，其南海主张自然不会跳脱于“法理台独”的基本路线方向。“法理台独”的实践形态分为岛内法律和国际法两种法源。就“法理台独”的国际法法源形态论述而言，“台湾法律地位未定论”系基础。
国际法上，考察一个政治实体是否享有“国家地位”（Statehood），需考查两项。第一，事实问题，是否具备国家的基本要素。第二，法律问题，国家产生过程之合法性和国际社会的接受认可程度。相比较而言，国家地位的“事实问题”是基础，倘若事实不能成立，国家地位的“法律问题”也无从考察。国家构成的基本要素，早期的《奥本海国际法》属“旧四要素”：（1）定居的人口；（2）明确的领土；（3）有效统治的政府；（4）与他国建立关系的能力。而“新四要素”将“主权”代替了“与他国建立关系的能力”。尽管新旧“四要素”存在些许差别，但共同点是：国家必须具备“领土”。领土系国家构成的物质基础，支撑居民的社会、经济生活，在空间上体现国家主权管辖。国际实践表明，部分领土或边界存在争议不会影响国家地位，但世界上不存在无领土的国家。
就两岸领土的法律地位而言，自1949年以来，海峡两岸的领土同属一个中国，即一中原则。就此而论，“台独势力”在岛内虚构的“国家”根本没有领土可言，因为，台湾当局所实际控制的领土，是归属于中国这一“国际法人格”。
为此，“台独势力”炮制了所谓的“台湾法律地位未定论”，旨在解体一中原则，为虚构的“国家”获得“领土”。“台湾法律地位未定论”源自美国，现为岛内“法理台独”系列谬论的基础。此谬论意图歪曲台湾之领土主权不属于中国，系法律地位未定之领土。此谬论假设：（1）1895年的《马关条约》迫使中国失去台湾领土主权；（2）二战期间，中国片面废除《马关条约》不能产生国际法效力，台湾仍为日本领土；（3）《开罗宣言》和《波茨坦公告》内容虽提及台湾归还中国，因缺乏条约的形式要件而无国际法效力；（4）日本投降后，中国军事收复台湾系军事占领行为，不产生领土主权移转；（5）二战后的《旧金山条约》、《台北和约》仅规定日本单方“放弃”台湾领土主权，未言明归属中国，因此，台湾的领土主权归属处于“悬而未决”状态。故1949年10月1日新成立的中华人民共和国政府不能继承台湾的领土主权。
“台湾法律地位未定论”存在诸多事实与法律错误，本不值一驳。岛内倾向“台独”的绿营学者也意识到此谬论存在致命缺陷，即无法适用在台湾当局实际控制的全部中国领土，比如金门、连江和南海地区等。上述领土在1945年前已是中国领土，不存在所谓“法律地位未定”。换言之，南海诸岛领土主权归属中国的法理事实是从属于一中原则。为此，岛内绿营学者（姜皇池）的早期建议是：台湾当局放弃南海的领土主张，以成就此谬论，即所谓“法理台独南海路径”之由来。①然而，公然放弃南海领土势必引发两岸剧烈反弹，也无法安抚岛内民意，尤其部分南海岛礁至今仍为台湾当局所实际控制，如南沙群岛最大的天然岛屿太平岛。
（二）“法理台独南海路径进阶版”
从2016年起，台湾岛内绿营学者关于“南海路径”的论述发生重大变化。2013年-2016年菲律宾单方提起了非法的“南海仲裁案”，案件审理过程中，主要由美国律师组成的菲律宾法律团队虽声称该案不涉及“领土主权问题”，却在2015年11月的庭审中公然提出了“南海岛礁法律地位未定论”。该谬论假设：（1）中国1930年代之前从未主张海南岛以南之南海诸岛（主要指西沙和南沙），法国最先对西、南沙提出主权声索，后日本加入，对比双方权源主张，日本最终取得上述岛礁主权；（2）二战后，中国军事收复南海诸岛的行为是军事占领，不发生领土主权转移效果；（3）1951年《旧金山和约》日本仅言“放弃”南海诸岛主权幷未言明归还中国，因此，南海岛礁主权归属“法律地位未定”。②
2016年“南海仲裁案”闹剧濒临收场的前后，岛内绿营学者姜皇池指导的一篇学位论文提出了一个重要论述：即“台湾法律地位未定论”和“南海岛礁法律地位未定论”的结合，是“法理台独南海路径的进阶版”。首先，以“台湾法律地位未定论”为前提，把1949年后在台湾的“中华民国”或“中华民国台湾”定义为有别于中国的“国际法主体”（即“两国论”）；其次，在此基础上，此虚构的“国家”以“先占和有效控制”的方式取得了（被日本放弃的）南沙群岛的“领土主权”；最终，为台湾当局实际控制的太平岛等提供“台独版本”的法理依据。③两大谬论结合，追求的法理状态：虚构的“国家”与中国抢夺南海岛礁主权，可达成（1）不需放弃太平岛等实际控制岛礁；（2）获得南海争端当事方身份，塑造“国家地位”。
三、赖清德上台前台湾当局的南海主张
（一）“两国论”出台前的台湾当局南海主张
1949年10月1日后，败退台湾岛的国民党蒋介石集团因国际政治和历史因素，最终成为当下的台湾当局。台湾当局最早的南海主张源自1947年国民党政府在大陆提出的包含南海断续线之《南海诸岛位置图》。当时的国民党政府代表中国对外宣示，主张南海断续线内岛礁领土主权和水域等海洋权益。因此，早期台湾版本的南海主张与中国大陆同源，几乎内容相同。1988年1月蒋经国离世，李登辉接任台湾地区领导人，两蒋时代落幕。后两蒋时代，岛内政坛有“台独”倾向的政治人物开始上台执政，为“法理台独”生存提供了政治土壤，是台湾版本南海主张日后被“台独化”的根源之一。
然而，1999年7月“两国论”出台前，李登辉当局曾一度延续了两蒋时代的南海权益主张，幷通过制定政策法律完善岛内的南海权益主张，如“1988年菲律宾地图事件”和1990年代的三大政策法律文件出台。
1988年8月25日，也就是蒋经国逝世后七个月，台湾“中央社”驻菲律宾马尼拉报道：菲律宾外交部正在绘制一张新的地图，试图将南沙群岛纳入菲律宾版图，此事引发了李登辉当局的抗议。两天后的8月27日李登辉当局针对菲国新地图一事声明：南沙群岛固为“中华民国”领土，任何外国的片面声明不能改变这一铁的事实。可见，李登辉当局早期的南海立场系延续两蒋时代。
至于政策法律部分，其亮点系透过三部官方文件解释了1947年“中华民国宪法”（以下简称“1947年宪法”）第四条（国土）与1947年南海断续线主张的关系。首先，出台《国家统一纲领》。1991年2月8日，台湾大陆委员会发布《国家统一纲领》，于同年3月14日“行政院”会议通过，其中涉及两岸主权领土完整内容部分如下：“中国大陆与台湾地区均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任。”这就是台湾版的一中原则。《国家统一纲领》未具体提及南海，但后续出台的《南海政策纲领》将南海水域法律制度置于《国家统一纲领》之下。
其次，出台《南海政策纲领》。1992年6月，台湾当局通过“南海小组设置要点草案”，致力维护南海岛礁和海域之权益、和平开发管理南海。同年12月成立“南海小组”，该机构的设立旨在推动台湾当局“南海法律政策”的发展。其核心成果是1993年4月13日公布生效《南海政策纲领》及相关细节内容。《南海政策纲领》指出，系配合《国家统一纲领》相关对策及计划而制定，幷首次以台官方名义将南海断续线内水域称呼为具备海域主权性质的“历史性水域”。
最后，确定断续线法律地位是“固有疆域界线”。1999年2月28日，台湾当局发布《第一批领海基线、领海及邻接区外界线》（第06161号令），在台湾及澎湖两岛、东沙群岛与中沙群岛的黄岩岛外围划出领海基线。该公告的地图中出现南海断续线，幷称为“固有疆域界线”。换言之，台湾当局以“官方文件”定义了南海断续线的法律地位，即“国界线”。“固有疆域”一词系溯源自台湾当局一直沿用的“1947年宪法”第四条（国土）：“中华民国领土依其固有疆域，非经‘国民大会’决议，不得变更之。”
前述各项文件各司其职，彼此相连又互补，还有上下的逻辑关系。1991年《国统纲领》表明了海峡两岸同为中国领土，1993年的《南海政策纲领》系附属于《国统纲领》，主张断续线“内”的海域为“历史性水域”。在《南海政策纲领》指导下，1999年《第一批领海基线、领海及邻接区外界线》的地图将南海断续线“这条线”的法律内涵具体化为“固有疆域界线”。透过这三部具有纲领性质的“法律政策文件”，台湾当局解释了1947年南海断续线主张与“1947年宪法”第四条（国土）的关系：即南海断续线“内”的“岛礁”（四大群岛）以及“水域”皆为中国主张主权的“固有领土”。
1999年7月9日，台湾地区领导人李登辉的两岸路线一百八十度转弯，公然抛出“两国论”定位两岸关系，引发台海危机。事实上，早在1998年，李登辉当局在其“国安会”中成立了“强化中华民国主权国家地位小组”（以下简称“台独小组”）开始研究“台独版本”的“宪法”与国际法理论，幷在1999年5月完成一系列的“台独论述”。涉及南海问题部分，“台独小组”提出“台独版本南海论述”，即建议后撤南海权益主张以解体一中原则。在一中原则框架下，台湾与大陆同属中国，南海主张特别是断续线的存在，则是两岸主权联结的重要组成部分。后撤具体的南海权益主张，包含虚化断续线的内涵，是解体一中原则的重要步骤。“台独版本南海论述”的出台，成了岛内践行“法理台独南海路径”的首次尝试。
因“两国论”抛出后，遭到海峡两岸的激烈反对。更关键的是，美国基于自身利益需要，直接反对李登辉当局的“两国论”，强力施压要求消音。④迫于巨大的反对压力，李登辉当局不敢采取任何实质行动调整南海主张。但不影响“台独版本南海论述”的持续发酵，后续台湾当局南海主张及作为遂与一中原则越走越远。
2000年5月20日，台湾首度发生政党轮替，拒绝承认“九二共识”和奉行“台独路线”的民进党陈水扁当局上台执政，台湾当局南海主张发生实质性变更。2005年12月15日，陈水扁当局废除了《南海政策纲领》，停止在南海断续线内主张“历史性水域”，导致南海断续线内海域法律地位不明。紧接着，2006年3月6日，扁当局终止“国统会”运作，幷废除《国家统一纲领》。至此，尚存的南海断续线法律定义（固有疆域界线）与“1947年宪法”第四条（国土）的法律关系开始脱节。
2008年承认“九二共识”的国民党马英九上台，其两岸路线回归一中原则，曾一度阻止了台湾当局南海主张进一步“台独化”，但马英九当局）任内未进行拨乱反正，如恢复已经废除的《国家统一纲领》和《南海政策纲领》。更不幸的是，其任内发生了非法的“南海仲裁案”，美国逼迫马当局掣肘中国大陆在南海维权，承压之下的马英九当局竟私下将“第06161号令”的地图名称，从“固有疆域界线”偷换为“传统U形线”，等于掏空了南海断续线的法律内涵。⑤总体上，马英九当局任内八年虽保留了南海断续线幷明确坚持线内四大群岛的领土主权，但因南海断续线的法律地位被篡改且未进行拨乱反正，其海域主张部分已经完全空洞化。
（三）蔡英文时期，台湾当局残存的南海主张及逻辑转变
2016年5月20日，原来李登辉时期的“台独小组”负责人蔡英文成为台湾地区领导人，奉行“台独路线”的民进党二次在岛内执政。同年7月12日非法的南海仲裁案出台最终结果，从三方面支持了菲国诉求：（1）裂解中国“以南沙群岛整体主张海域权利”，整个南沙群岛的海上地物（包含太平岛）均非具备完全权利的岛屿，不能主张专属经济区和大陆架，仅有几个“岩礁”可主张十二海里领海；（2）部分海上地物被降格为“低潮高地”（包含仁爱礁），不能主张领土主权及领海（遑论专属经济区和大陆架）；（3）裁定中国的断续线主张没有法律基础，否定中国在断续线内主张历史性权利（包含历史性水域）的合法性。⑥
裁决结果同样波及了台湾当局实质控制的太平岛（降格为“岩礁”），蔡英文当局被迫有所回应。对比马英九时期的南海权益主张声明，蔡英文当局之主张可谓“消极隐晦”，带有“隐性台独”特征。
2016年7月12日最终裁决结果出炉后，“总统府”、“行政院”、“内政部”、陆委会都发布声明表示无法接受，称该案对台湾当局无法律拘束力。除此之外，还提出某些海洋权利的具体主张，重点在于伸张太平岛属于“自然岛屿”及“具备完全权利的岛屿”，可以主张专属经济区和大陆架。就此主张的依据而言，则仅表述依据国际法等法理。相较之下，陆委会于2016年7月12日的立场声明相对较强，至少援引了1947年的《南海诸岛位置图》和提及了南海诸岛的具体四大群岛等权益内容。
关键的是，2016年7月19日蔡英文当局发布南海立场声明，提出：“四点原则”和“五项做法”，主张“搁置争议、共同开发”。此声明被蔡英文当局作为处理南海问题的根本立场，置于台湾当局“外交部官网”重要议题的首要位置之一。⑦然而，此次声明涉及南海具体权益主张部分，终究不提1947年包含断续线的《南海诸岛位置图》和不指明南海诸岛四大群岛的具体名称等内容。而且，后南海仲裁案时期，蔡英文当局的南海权益主张完全不提及太平岛之外的南海权益主张，但是尚未公开完全放弃南海主张。
跟马英九当局的南海主张相对比，蔡英文当局应对南海仲裁案之声明立场带有“隐性台独”特征：（1）拒绝接受“中国台湾当局”之称呼，且台湾当局未被视为独立一方（非中国一部分）参与该案；（2）仅主张依据国际法和国际海洋法作为权益声索依据，拒绝使用中国历史相关的具体事实；（3）虽主张南海诸岛的领土主权，却不指明具体四大群岛名称；（4）基本不提1947年的南海断续线，更无历史性水域主张。
尽管蔡英文当局南海主张的“台独属性”颇为隐晦，但其重要的国际法顾问姜皇池于2016年发表论文进行瞭解读，该文观点可归纳为：（1）蔡英文当局不提南海断续线和不依据（中国）历史主张，是为了切割中国历史，区别“中华民国”与中国的南海主张，将两岸塑造为两个国际法人格；（2）不提四大群岛，是着眼于台湾当局现在实际控制的南海岛礁，进而可依据国际法（先占或时效取得等）取得“法律地位未定”之南海岛礁。⑧换言之，蔡英文当局“隐性台独”南海主张追求的最终状态是：虚构的国际法人格“中华民国”或“中华民国台湾”与中国争夺南海岛礁领土主权。可见，蔡英文当局南海主张背后的逻辑已然发生质变，与姜皇池操盘的“法理台独南海路径进阶版”思路高度一致。
更为重要的是，2017年12月13日，蔡英文当局的第一任副手陈建仁在公开会议场合发言：除了宣示太平岛是南海最大的天然岛屿外，竟公然批评中国大陆不遵守“南海仲裁裁决”。进一步证明了，蔡英文当局南海主张的潜藏思维系“法理台独南海路径的进阶版”，即定位两岸为“两国”以区别中国大陆的南海主张，但具体权益内容上只提太平岛，其他南海权益主张避而不谈。
四、赖清德当局南海主张发展的研判
（一）赖清德当局上台前后的南海主张及作为
2024年5月20日赖清德上台，就职演说通篇写满“台独言辞”，如称中国大陆为“中国”；高喊“中华民国台湾是一个主权独立的国家”、“护主权，反幷吞”、“中华民国与中华人民共和国互不隶属”等。此外，赖清德当局不仅高喊口号，还频繁有实际动作，如台湾“外交部”发表声明抨击“台湾是中国不可分割的一部分”等。⑨这预示赖清德当局的南海主张可能全面走向“台独化”。
赖清德上台前，其本人及竞选团队几乎没有发表任何关于南海问题的意见和立场，但其“国安会”的人事提名动作值得关注。2024年5月15日，赖清德提名台湾大学法律系教授姜皇池为“国安会”的“候任咨委”。正如前文所提，姜是蔡英文当局时期的重要国际法顾问，也是“法理台独南海路径进阶版”的重要操盘手。尽管受制于岛内压力，姜最终放弃进入“国安会”，但足以表明，赖清德当局对姜的重视程度，预示赖清德当局未来制定或出台新的南海主张可能遵循“法理台独南海路径进阶版”的思路。
（二）赖清德当局南海主张评析
首先，藉助南海议题，公然以“外交”方式处理两岸关系。就台湾的政治法律设置而言，历任台湾当局受制于“1947年宪法”的约束，在一个中国框架下，负责中国大陆事务的官方机构是“行政院”下属之陆委会，而非“外交部”。然而，赖清德当局藉南海议题，利用“外交部”发声明谴责中国大陆的官方行为，企图制造两岸为“两国”的假象。2024年5月15日中国海警局发布第3号令，公布《海警机构行政执法程序规定》，幷于同年6月15日施行，此法规旨在贯彻落实《海警法》，规范海警机构行政执法程序。适用范围自然包含了中国在南海的管辖水域，对菲律宾等在南海的非法行径起到有效遏制作用。
该法规生效前的2024年6月14日，赖清德当局竟用“外交部”的官方渠道（非陆委会）发布声明，称中国大陆为“中国”，幷谴责中国大陆的合法维权行径，认为中国大陆“未遵守相关国际法及联合国海洋法公约之规范，片面遂行宣布执行此项措施，破坏区域和平稳定”和“对周边国家遂行军事恫吓及灰色地带胁迫，严重影响区域和平稳定与繁荣”。⑩赖当局摆明以“国家对国家”的方式处理两岸关系，相较于蔡英文当局在南海践行“隐性台独”，赖清德当局的南海主张“台独化”趋势更为明显。
另外，其南海主张的具体权益内容部分，已公开站在中国大陆对立面，公然抛弃南海祖产。2024年6月17日针对菲律宾1艘运补船非法闯入南沙群岛仁爱礁邻近海域，中国海警依法对菲船只采取管制措施。针对中国海警在仁爱礁的维权执法行动，赖清德当局的南海立场完全相左。2024年6月19日，赖清德当局发布声明：谴责中国海警在仁爱礁的维权执法行动；用“外交部”的官方渠道呼吁双方（中国大陆和菲律宾）以和平方式解决纷争；声称仁爱礁为“暗沙”。⑪
就此声明内容分析：（1）赖当局明显利用南海争端，塑造台湾地区的“国家地位”。其延续了2024年6月14日声明的做法，再次利用“外交部”作为处理两岸关系的官方途径，幷企图塑造台湾地区在南海问题是具备“国家地位”的争端当事方。（2）部分公开放弃南海岛礁的领土主权。从一中原则视角出发，仁爱礁是南沙群岛的一部分，也为1947年中国南海断续线主张所包含。换言之，中国海警在仁爱礁的维权行动同样有利于台湾。但其公开谴责中国大陆一方，显然，其南海权益主张的岛礁领土部分，至少已经不再包含仁爱礁的领土主权及相关海洋权利。（3）部分公开接受非法“南海仲裁案”的结果。“南海仲裁庭”枉法裁定仁爱礁降格为“低潮高地”，不能主张领土主权和领海。“低潮高地”是指低潮时露出水面，而涨潮时没于水下的海上地物。“暗沙”是堆积物暗礁，因略低于低潮线，而不属于海上地物。赖清德当局称“仁爱礁”为“暗沙”，事实上已经将“仁爱礁”的法律地位定性，即位于“低潮高地”之下，遑论申辩该海上地物的领土主权和领海。足以证明，其已经部分公开接受“南海仲裁案”的结果。
五、结论
总体上，赖清德当局南海主张的潜在思维是遵循“法理台独南海路径进阶版”。实践操作上，一定程度延续了蔡英文当局的“暗独”做法，一是权益主张依据上，不提中国历史，只提国际法及海洋法作为南海主张的法理依据；二是具体权益内容上，不提1947年南海断续线、不指明南海诸岛包含四大群岛等内容。然而，相较于蔡英文时期，赖清德当局的部分主张内容又表现为更激进的“台独化”。两岸关系定位上，其南海主张已经从“暗独”走向“明独”，未来可能进一步利用南海争端等国际场域，塑造、强化其虚构的“国家地位”，不再隐晦表达。具体操作手段上，从“隐晦不提”（具体权益内容）逐渐转变为“公开抛弃”，蔡英文时期对不敢公然放弃的南海权益主张采取了“隐晦不提”的方式消极处理，而赖清德当局则已经公开抛弃，如仁爱礁的领土主权和海洋权利等。南海主张的法理思维上，在前任蔡英文当局暗度陈仓的铺垫下，赖清德当局公开颠覆“一中原则”下的南海主张，转而积极拥抱“法理台独南海路径进阶版”。
当前，两岸的南海主张无论系具体内容还是法理逻辑都已然天差地别。未来要高度警惕赖清德当局进一步公开抛弃南海祖产，幷藉南海争端的国际场域大肆推动“台独”，甚至配合域外国家掣肘中国大陆的南海维权行动。
基金项目：国家社科基金重大项目，项目号：22VHQ012。
注释：
①姜皇池：《台湾“国家定位”与相关国际法议题》，见黄昭元：《“两国论”与“台湾国家地位”》，台北：学林出版社2004年版，第213页。
②参见South China Sea Arbitration.Day4 Hearing for merits,30 Nov 2015,pp.121-132.
③参见苏焕文：《“中华民国”对南沙群岛主权：历史与法理》，2016年台湾大学硕士论文。
④苏起：《危险边缘：从“两国论”到“一边一国”》，台北：天下文化出版社2003年版，第87-89页。
⑤参见刘瑞阳，高圣惕：《美国压力下的台湾当局南海作为》，《台湾研究集刊》2021年第3期，第49-61页。
⑥South China Sea Arbitration.Award,12 July 2016.
⑦详见：https://www.mofa.gov.tw/theme.aspx?s=24&sms =69&n=604，最后访问时间:2024-7-25.
⑧参见姜皇池：《台湾对<南海仲裁案>的回应及国际法意涵：新的南海政策？》，载《台湾国际法季刊》2016年9月第十三卷第三期，第7-33页。
⑨详见：https:/www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n= 97&s=117587 1/1，最后访问时间:2024-7-25.
⑩详见：https:/www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n =97&s=117557，最后访问时间:2024-7-25.
⑪详见：https:/www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n =97&s=117580，最后访问时间:2024-7-25.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年9月号，总第321期，P13-19）
【摘要】南海是两岸共同祖产，却在当下再起波澜，赖清德当局的南海主张值得关注。后两蒋时代以来，台湾当局的南海主张历经李登辉、陈水扁、马英九、蔡英文四任当局的变更，总体呈现后退趋势。对比前任蔡英文时期，赖清德当局的南海主张进一步“台独化”。透过归纳“法理台独南海路径”的基本逻辑和演变趋势，分析历任台湾当局南海主张的后退程度和逻辑转变，进而洞察赖清德当局南海主张的真实全貌和变化特点，幷研判其未来发展的可能走向。
一、引言
2023年以来，在域外大国的推波助澜下，部分南海周边国家再度对中国南海权益问题发难。菲律宾先后在黄岩岛、仙宾礁、仁爱礁等地区发起挑衅，中国海警等部门依法执法，捍卫南海权益。紧接着，菲律宾和越南先后向联合国大陆架界限委员会提起新一轮的外大陆架划界申请，企图瓜分南海。同时，菲律宾国内扬言发起第二波“南海仲裁案”，企图再度污名化中国南海主张。南海问题再度被炒热。
2024年5月20日，民进党赖清德上台执政，奉行“台独”的赖清德当局会在南海采用何种立场主张，值得关注。赖清德上台前，其本人及竞选团队没有发表任何关于南海问题的立场声明；就职后，赖当局公开的南海立场声明也屈指可数，似乎难以系统全面地观察其南海主张的真实全貌。本文从分析“法理台独南海路径”入手，结合历任台湾当局南海主张的后退程度，分析赖当局南海主张的真实全貌和研判未来发展走向。
二、“法理台独南海路径”的基本逻辑及演变
（一）“台湾法律地位未定论”及“南海路径”
长期以来，岛内“台独势力”为达成分裂中国的企图，炮制了大量的“台独理论”，而“法理台独”系其中一种形态，主要表现为从事分离两岸领土主权的法律活动，为分裂行径寻找“合法性”。赖当局上台之际就毫不掩饰地抛出了“台独”主张，其南海主张自然不会跳脱于“法理台独”的基本路线方向。“法理台独”的实践形态分为岛内法律和国际法两种法源。就“法理台独”的国际法法源形态论述而言，“台湾法律地位未定论”系基础。
国际法上，考察一个政治实体是否享有“国家地位”（Statehood），需考查两项。第一，事实问题，是否具备国家的基本要素。第二，法律问题，国家产生过程之合法性和国际社会的接受认可程度。相比较而言，国家地位的“事实问题”是基础，倘若事实不能成立，国家地位的“法律问题”也无从考察。国家构成的基本要素，早期的《奥本海国际法》属“旧四要素”：（1）定居的人口；（2）明确的领土；（3）有效统治的政府；（4）与他国建立关系的能力。而“新四要素”将“主权”代替了“与他国建立关系的能力”。尽管新旧“四要素”存在些许差别，但共同点是：国家必须具备“领土”。领土系国家构成的物质基础，支撑居民的社会、经济生活，在空间上体现国家主权管辖。国际实践表明，部分领土或边界存在争议不会影响国家地位，但世界上不存在无领土的国家。
就两岸领土的法律地位而言，自1949年以来，海峡两岸的领土同属一个中国，即一中原则。就此而论，“台独势力”在岛内虚构的“国家”根本没有领土可言，因为，台湾当局所实际控制的领土，是归属于中国这一“国际法人格”。
为此，“台独势力”炮制了所谓的“台湾法律地位未定论”，旨在解体一中原则，为虚构的“国家”获得“领土”。“台湾法律地位未定论”源自美国，现为岛内“法理台独”系列谬论的基础。此谬论意图歪曲台湾之领土主权不属于中国，系法律地位未定之领土。此谬论假设：（1）1895年的《马关条约》迫使中国失去台湾领土主权；（2）二战期间，中国片面废除《马关条约》不能产生国际法效力，台湾仍为日本领土；（3）《开罗宣言》和《波茨坦公告》内容虽提及台湾归还中国，因缺乏条约的形式要件而无国际法效力；（4）日本投降后，中国军事收复台湾系军事占领行为，不产生领土主权移转；（5）二战后的《旧金山条约》、《台北和约》仅规定日本单方“放弃”台湾领土主权，未言明归属中国，因此，台湾的领土主权归属处于“悬而未决”状态。故1949年10月1日新成立的中华人民共和国政府不能继承台湾的领土主权。
“台湾法律地位未定论”存在诸多事实与法律错误，本不值一驳。岛内倾向“台独”的绿营学者也意识到此谬论存在致命缺陷，即无法适用在台湾当局实际控制的全部中国领土，比如金门、连江和南海地区等。上述领土在1945年前已是中国领土，不存在所谓“法律地位未定”。换言之，南海诸岛领土主权归属中国的法理事实是从属于一中原则。为此，岛内绿营学者（姜皇池）的早期建议是：台湾当局放弃南海的领土主张，以成就此谬论，即所谓“法理台独南海路径”之由来。①然而，公然放弃南海领土势必引发两岸剧烈反弹，也无法安抚岛内民意，尤其部分南海岛礁至今仍为台湾当局所实际控制，如南沙群岛最大的天然岛屿太平岛。
（二）“法理台独南海路径进阶版”
从2016年起，台湾岛内绿营学者关于“南海路径”的论述发生重大变化。2013年-2016年菲律宾单方提起了非法的“南海仲裁案”，案件审理过程中，主要由美国律师组成的菲律宾法律团队虽声称该案不涉及“领土主权问题”，却在2015年11月的庭审中公然提出了“南海岛礁法律地位未定论”。该谬论假设：（1）中国1930年代之前从未主张海南岛以南之南海诸岛（主要指西沙和南沙），法国最先对西、南沙提出主权声索，后日本加入，对比双方权源主张，日本最终取得上述岛礁主权；（2）二战后，中国军事收复南海诸岛的行为是军事占领，不发生领土主权转移效果；（3）1951年《旧金山和约》日本仅言“放弃”南海诸岛主权幷未言明归还中国，因此，南海岛礁主权归属“法律地位未定”。②
2016年“南海仲裁案”闹剧濒临收场的前后，岛内绿营学者姜皇池指导的一篇学位论文提出了一个重要论述：即“台湾法律地位未定论”和“南海岛礁法律地位未定论”的结合，是“法理台独南海路径的进阶版”。首先，以“台湾法律地位未定论”为前提，把1949年后在台湾的“中华民国”或“中华民国台湾”定义为有别于中国的“国际法主体”（即“两国论”）；其次，在此基础上，此虚构的“国家”以“先占和有效控制”的方式取得了（被日本放弃的）南沙群岛的“领土主权”；最终，为台湾当局实际控制的太平岛等提供“台独版本”的法理依据。③两大谬论结合，追求的法理状态：虚构的“国家”与中国抢夺南海岛礁主权，可达成（1）不需放弃太平岛等实际控制岛礁；（2）获得南海争端当事方身份，塑造“国家地位”。
三、赖清德上台前台湾当局的南海主张
（一）“两国论”出台前的台湾当局南海主张
1949年10月1日后，败退台湾岛的国民党蒋介石集团因国际政治和历史因素，最终成为当下的台湾当局。台湾当局最早的南海主张源自1947年国民党政府在大陆提出的包含南海断续线之《南海诸岛位置图》。当时的国民党政府代表中国对外宣示，主张南海断续线内岛礁领土主权和水域等海洋权益。因此，早期台湾版本的南海主张与中国大陆同源，几乎内容相同。1988年1月蒋经国离世，李登辉接任台湾地区领导人，两蒋时代落幕。后两蒋时代，岛内政坛有“台独”倾向的政治人物开始上台执政，为“法理台独”生存提供了政治土壤，是台湾版本南海主张日后被“台独化”的根源之一。
然而，1999年7月“两国论”出台前，李登辉当局曾一度延续了两蒋时代的南海权益主张，幷通过制定政策法律完善岛内的南海权益主张，如“1988年菲律宾地图事件”和1990年代的三大政策法律文件出台。
1988年8月25日，也就是蒋经国逝世后七个月，台湾“中央社”驻菲律宾马尼拉报道：菲律宾外交部正在绘制一张新的地图，试图将南沙群岛纳入菲律宾版图，此事引发了李登辉当局的抗议。两天后的8月27日李登辉当局针对菲国新地图一事声明：南沙群岛固为“中华民国”领土，任何外国的片面声明不能改变这一铁的事实。可见，李登辉当局早期的南海立场系延续两蒋时代。
至于政策法律部分，其亮点系透过三部官方文件解释了1947年“中华民国宪法”（以下简称“1947年宪法”）第四条（国土）与1947年南海断续线主张的关系。首先，出台《国家统一纲领》。1991年2月8日，台湾大陆委员会发布《国家统一纲领》，于同年3月14日“行政院”会议通过，其中涉及两岸主权领土完整内容部分如下：“中国大陆与台湾地区均是中国的领土，促成国家的统一，应是中国人共同的责任。”这就是台湾版的一中原则。《国家统一纲领》未具体提及南海，但后续出台的《南海政策纲领》将南海水域法律制度置于《国家统一纲领》之下。
其次，出台《南海政策纲领》。1992年6月，台湾当局通过“南海小组设置要点草案”，致力维护南海岛礁和海域之权益、和平开发管理南海。同年12月成立“南海小组”，该机构的设立旨在推动台湾当局“南海法律政策”的发展。其核心成果是1993年4月13日公布生效《南海政策纲领》及相关细节内容。《南海政策纲领》指出，系配合《国家统一纲领》相关对策及计划而制定，幷首次以台官方名义将南海断续线内水域称呼为具备海域主权性质的“历史性水域”。
最后，确定断续线法律地位是“固有疆域界线”。1999年2月28日，台湾当局发布《第一批领海基线、领海及邻接区外界线》（第06161号令），在台湾及澎湖两岛、东沙群岛与中沙群岛的黄岩岛外围划出领海基线。该公告的地图中出现南海断续线，幷称为“固有疆域界线”。换言之，台湾当局以“官方文件”定义了南海断续线的法律地位，即“国界线”。“固有疆域”一词系溯源自台湾当局一直沿用的“1947年宪法”第四条（国土）：“中华民国领土依其固有疆域，非经‘国民大会’决议，不得变更之。”
前述各项文件各司其职，彼此相连又互补，还有上下的逻辑关系。1991年《国统纲领》表明了海峡两岸同为中国领土，1993年的《南海政策纲领》系附属于《国统纲领》，主张断续线“内”的海域为“历史性水域”。在《南海政策纲领》指导下，1999年《第一批领海基线、领海及邻接区外界线》的地图将南海断续线“这条线”的法律内涵具体化为“固有疆域界线”。透过这三部具有纲领性质的“法律政策文件”，台湾当局解释了1947年南海断续线主张与“1947年宪法”第四条（国土）的关系：即南海断续线“内”的“岛礁”（四大群岛）以及“水域”皆为中国主张主权的“固有领土”。