“一国两制”台湾方案中的文教权力刍议
【摘要】思索文化教育权力安排是探索“一国两制”台湾方案中的重要组成部分，其直接关涉到统一后台湾地区是朝着向心政治还是离心政治发展。两岸统一后，台湾在文教领域的授权安排必须以培育中国国家认同、保护当地多元文化、保障国际文教交流为指向，同时应坚持从文教领域的行政自治渐次过渡到立法自治、把文教领域的共治与文教领域的自治相结合、以及制定相关文教法律防范分离主义的破坏活动等角度来设计，从而扫除“文教台独”的遗毒，实现政治认同的重塑。
2019年1月2日在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，习近平总书记提出“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。五年来，涉台学界从不同学科、不同视角和不同维度对“一国两制”台湾方案进行了有益探索，成果丰硕，为推进两岸统一进程提供了有力的理论支撑。不过，当前的研究侧重于制度和法律建构层面，而对统一后文化和教育权力安排的探讨有所不足。特别是“文化台独”和“教育台独”在岛内愈演愈烈的情势下，更有必要对统一后文化教育权力安排进行讨论，包括文教权力的性质、功能和大小等面向，以建构统一后台湾地区爱国与爱乡相互融通的社会文化和政治生态。
一、探讨“一国两制”台湾方案文教权力的必要性
“一国两制”台湾方案的设计，除需要继承中央政府长期以来的对台方针外，还需要与时俱进地考量当下台湾社会的政治生态结构而因时制宜。因此，对两制台湾方案之文教权力作出特殊安排有其必要性。
（一）“文教台独”与台湾民众身份认同的异化
“文教台独”在台湾地区由来已久，其可追溯至李登辉就任领导人之初所推行的“认识台湾”课程，而后民进党的陈水扁接过“文教台独”大旗，在诸多领域掀起了“正名”和“本土化”运动，使得“文教台独”达到高潮。国民党八年执政没能阻截这一势头。紧接着是蔡英文的上台，她的胜选无疑受益于千禧一代的“首投族”，而这恰恰是完全受“台独教育”灌输成长起来的一代。炮制“天然独”便成为了“文教台独”的主轴，在陈水扁的基础上，她把“文教台独”又向前推进了一步，在政治仪式上大搞“去中国化”。未来四年或积重难返，赖清德有意将“文教台独”推向纵深，他在所谓“2个承诺、8项主张”的文化政见中提出“任内”将每年增加文化预算；强化“行政机构文化会报”机制，落实“文化基本法”，“其核心精神是从战略高度施行‘文化台独’，将‘文化台独’打造为系统工程并以‘国家基本法’的高度赋予‘文化台独’超然的‘合法性’，以彻底完成意识形态领域的‘台湾国族建构’”①。
显而易见，“文教台独”是民进党当局推动“台独”最得心应手的工具，因为大陆“管不着”，在野党又“不敢反”，占据着道德制高点的他们，只会变本加厉而不会“回头是岸”。这就不难解释经过几十年的发展，台湾民众的身份认同已出现严重异化，体现在：中国人认同从1992年的25.2%骤降至2023年的2.5%，台湾人认同则从1992年的17.6%蹿升至2023年的62.8%，双重认同从1992年的46.6%降低至2023年的30.5%。②比较来看，三十年时间中国人认同跌幅达10倍，台湾人认同增幅达3.5倍，曾居第一的双重认同跌幅达1.5倍且在2008年以后就被台湾人认同长期取代。身份认同往往被视为支持“独立”的解释变量，它是一种非常稳定、短期内不易被改变的政治态度。③在这种情况下，倘若在统一后毫无限制授予台湾在文化教育领域的高度自治，而没有及时驱除“文教台独”遗毒之制度措施，那么其或将对统一后台湾地区的良善治理埋下隐患。
（二）“一国两制”香港实践在文教领域的教训
笔者认为，“一国两制”在香港的实践是我们探索台湾方案十分重要的素材，尽管香港问题和台湾问题在本质上存在差异，但社会文化和政治生态上仍有一定共性。换句话说，香港已然出现的问题，在台湾社会也已出现或会因制度设计疏忽在将来统一后的治理中出现。香港回归以来，在教育领域的漏洞以致出现身份认同和国家认同问题可能是对中央政府的最大教训之一。在身份认同调查中有以下现象值得注意：一是广义香港人认同长期在60%上下，双重认同和广义中国人认同在40%左右，香港人认同占主导地位；二是越是年轻的民众，香港主体性意识或地区身份认同就越强；三是对中华人民共和国国民的认同感虽达到一半以上，但排在所有选项中的末端，且与中国人认同感共同经历了由高到低再由低到高的转变；四是认同自己是亚洲人的比例排在第二，仅次于香港人的认同感。④截至2020年，一个总体趋势是：地区认同在不断加强，但国家认同并未随着回归而增强。
为什么会出现上述情况？一方面是因为回归之初中央政府给予了香港特区在文化教育领域的高度自治权。这样，许多殖民时期的文化和教学内容得以保留下来，在教材和具体教学中对内地进行丑化或污名化的内容及言行司空见惯，久而久之从这种文化教育制度下成长起来的孩童就出现了认知乃至认同上的偏差，把中国人和香港人对立起来看待。另一方面是回归后没有及时有效地推行国民教育和革新文教领域的政治仪式，错过重塑青少年认同的最佳时期。实际上，在2010年香港特区政府就曾提出增设国民教育及德育课程为中小学必修课，但因来自社会的压力之多、压力之大，故而作罢。从“占中”和“反送中”等身份认同被异化的典型政治风波中得到的教训，就是要尽快推展国民教育，加强中央政府和特区政府在文化教育领域的合作。2022年以来国民教育全面实施，并与《维护国家安全法》和《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》形成合力，一起扭转了身份认同被错置的态势。
（三）其他国家独特地区文化教育权力的运行现状
在整合问题上备受关注的国家可能是英国、西班牙、法国和义大利等。它们的整合问题与中国不同，前者表现为民族关系问题，后者表现为内战遗留问题，但前者在国家整合过程中的文教权力安排以及运转，对今天中国统一台湾后的治理仍具有重要的参考价值，因为它们都是单一制国家，并且台湾的社会结构和政治生态与这些国家的独特地区均具有一定的相似性。
四个国家在文教领域的权力安排各有特点。相同点体现在：它们在民族整合问题上皆采用的是权力下放，即授权。单一制国家的授权与联邦制国家的分权都是实现自治的方式或途径，自治则是它们所追求的目标和状态。授权的好处在于没有因在该国某些地区或所有地区实行自治而导致国家结构形式的改变，中央政府掌握着主权，地区/地方的所有权力都是中央政府授予的权力，在权力的下放、收回和改变方面中央政府具有最终决定权。不同点体现在：四个国家在文化教育领域下放的权力大小各异，或者说独特地区在文化教育领域的自治程度不一。英国和西班牙在所有地区实行文教权力下放，英国近乎完全自治，而西班牙则有一定限制；法国和义大利对文化教育领域的自治较为谨慎和“吝啬”，都仅在独特地区作出有限的授权，中央政府在地区文教事务上仍有实质性的影响力。
这些独特地区享有的文教自治权力参差不齐，其影响亦互有不同。比较来说，英国和西班牙的独特地区被授予的文教权力较大，其对地区政治的影响也较大，甚至苏格兰和加泰罗尼亚还举行了分离公投；相对地，法国和义大利的独特地区被授予的文教权力较小，其对地区政治的影响也较小，全国性政党在地区政治中并未完全被边缘化，反倒是扮演着举足轻重的地位，治理相对成功。质言之，在独特地区，文教自治权力越大就越有可能产生较强的排他性身份认同、较强的地区性政党和较强的更大权力/分离欲求；反之，文教自治权力越小，对地区政治生态所产生的影响就越小，就越能维护国家领土与主权完整。对中央政府的考验是如何在最大和最小的天平之间求得一个让各方都能满意的取值。
二、“一国两制”台湾方案中文教权力的性质厘清
统一后台湾地区的文教权力将作何安排？探讨这一问题首先需要弄清楚的是文教权力在“一国两制”中到底是何种性质的定位。要回答统一后台湾地区文教权力的性质，一方面需要回到“一国两制”本身，另一方面需要从已实践案例中寻找答案。
（一）“两制”台湾方案与国家结构形式的关系
“一国两制”是解决台湾问题的最佳方式，但“一国两制”的实践是否意味着要改变单一制的国家结构形式？在论及“一国两制”时，邓小平指出“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益”。⑤换句话说，台湾虽然作为特别行政区，但一样是单一制国家结构形式下的地方政府，其特殊性体现在它在不损害国家主权和利益的前提下可以享有一些其他地方政府所没有的权力。假若台湾方面欲谋求联邦制下成员单位的自治地位，那就曲解了“一国两制”的本真意涵，因为国家结构从单一制改为联邦制，就表示变相要求承认台湾所谓的“主权”，也就意味着两岸统一就是“主权和领土”的再造。因此，习近平总书记曾掷地有声地强调“两岸复归统一，是结束政治对立，不是领土和主权再造”。⑥
从香港和澳门“一国两制”的实践中也可以得出如上结论。香港和澳门作为特别行政区享有高度自治权，但在本质上依然是中国单一制国家结构形式下的地方政府。诚如《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书开宗明义所指出的那样：“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力，不存在‘剩余权力’。”⑦不难发现，“一国两制”无论是从制度设计的角度还是从具体实践的角度看，都是以维护单一制国家结构形式为依循的。
毫无疑问，探索“一国两制”台湾方案也不能脱离这个框架和逻辑。笔者认为在两岸统一谈判中对台湾地区的让步，不是指要在国家结构形式上作出让步，也不是要在权力性质上作出让步，而是指在享有权力大小和范围上的让步。同时，台湾可以享有比香港、澳门或者其他联邦制国家成员单位更大的自治，但其法律位阶必须是单一制下的地方政府，否则就会掉进“独台”或“台独”所设的理论陷阱。
（二）文教权力的法律属性是过程性权力
“一国两制”是不改变单一制国家结构形式下的“两制”，这说明中国所有地方政府的权力均来源于中央政府经由法律途径的授予。著名学者童之伟教授把地方政府行使的这部分权力称之为“过程性权力”，把中央政权/中央政府掌握和行使的这部分权力称之为“本源性权力”。由于地方政府的权力并非本源性权力，“中央愿意授予地方政府多少权力，完全是单方面决定的事，无所谓权限之争。这种状况的现实表现，就是中央政府可以单方面修宪或立法，按自己的意愿改变地方政府行使职权的范围和方式”。⑧显然，未来统一后台湾所有权力均来自于中央政府。质言之，文化教育权力并非台湾地区的“固有权力”或“历史性权利”，文化教育领域的高度或完全自治也并非天经地义，因为台湾自古以来就是中国的一部分，与大陆同文同种同源，并不存在语言和文化上的区别。台湾地区文教领域的自治并无生物学或文化意义上的充分理由。因此，中央政府对特区文教事务的自治安排是基于“两制”，也是基于促成回归或统一，属于政治上的主动让步。
这种过程性质的文教权力的特征是，中央政府可以在一个地区先实行文教权力的自治，而后再实行政治（立法）权力的自治，也可以在一个地区先实行行政权力的自治，而后再实行文教权力的自治。换句话说，文教权力与行政权力、立法权力和司法权力是属于同等位阶的权力，中央政府在治理某个地区时，可以全部授予，也可以选择某个领域单独授予。在同一国家，中央政府很少将这些权力全部都下放给所有地区，而是根据不同的需要，分情况分阶段授予。也就是说，中央政府有权决定在哪些地区授予何种程度的文教权力，有权决定在何时根据实际情况调整文教权力的大小，例如同样作为单一制国家的法国对布列塔尼和科西嘉授予的文教权力就有差异，塞尔维亚是在2002年和2009年分两次授予伏伊伏丁那自治省在教育和文化方面的管辖权的。所以，在该国所有独特地区都实行等量齐观、一视同仁的权力配置的情形，在许多国家并不存在。文教领域的非对称安排在全世界是一种非常普遍的做法。台湾特别行政区是否被授予、何时授予、授予多大的文教权力由中央政府决定，当然在决定之前，台湾地区的代表可与中央政府进行讨论协商。
文教权力的性质决定着权力的归属，但能否把文教权力用好，则决定着性质和走向是否被改变。用好文教权力必须先明确其功能指向。笔者认为主要有三个方面：
第一，培育台湾特别行政区的国家认同。“一国”是“两制”的前提和基础，基于台湾地区的“去中国化”已深入骨髓，在统一台湾后的一段时间内应以培植和增强国家认同、消除“文教台独”遗毒为优先事项。台湾学者谢大宁指出，“十二年国教”课纲十年下来，第一批受“文化台独”教育者已经将近五十岁，……届时中国意识在台湾将成明日黄花。⑨加上在当前台湾政坛三角督的政治格局下，任何一方要改变文教领域既有的主导思想和主体结构无异于“冒天下之大不韪”。可以说，越往后到统一前，“台湾意识”或“台独意识”只会更趋强劲。因此，统一后在文教领域的第一要务就是“去台独化”，正本清源，进而夯实“两制”的根基。
第二，保护台湾地区既有的社会文化。台湾在历史上先后经历荷兰和日本的殖民，以及1949年后又经历已逾75年的两岸分隔，其在社会领域发展出与大陆不同的更加多元的文化。对于社会文化领域的合理部分，中央政府应授予特区政府相关权力予以保护。习近平总书记指出：“在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，台湾可以作为特别行政区实行高度自治。台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。”⑩这就是说，只要不是以通过强化地区意识来弱化国家意识，坚持地区意识和国家意识的相互融通，台湾地区既有的社会文化和教育结构都将得到保护和发展。
第三，保障台湾参与国际文化教育交流。台湾作为中国的一个特别行政区，有参与国际社会文化教育交流的现实需求。党和国家历任领导人在不同场合，以及对台政策三部白皮书都对此有过论述，均表示在统一后台湾与外国的经济文化等民间交流不变，同时获得更为便利和广阔的国际文教交流空间，甚至还可与外国或组织商签文化协定等。从这些讲话和文件中可以发现，保障台湾参与国际文教交流不能脱离以下原则和性质：台湾只能作为中国的一个省或特区；仅限于非政治领域；不得变相制造“一中一台”或“两个中国”的假象等。与此同时，台湾要争取或举办国际文教交流活动均须征求中央政府的批准，且不得弱化国家象征和仪式。统一后，应在相关法律文件中对台湾参与国际文教交流作出上述规定，以杜绝分离势力以“文教交流”之名行“文教台独”之实。
三、“一国两制”台湾方案中文教权力的设计思路
统一后中央政府对台湾在文教领域自治权力的安排，应当在充分考量台湾当前既有的身份认同结构和政治生态环境，充分借鉴香港特区和其他单一制国家在独特地区的文教权力实践经验教训的基础上，分阶段、有步骤地授予，同时制定相关文教法律防范分离主义对其的渗透和利用。
（一）从文教领域的行政自治渐次过渡到立法自治
任何一种权力放置在不同的环境中，均应该根据环境的不同而做出相应的调整。这里需要分为三种情况：在没有政党政治和异质竞争的地区，文化和教育领域可以实行高度或完全自治，因为它能够被视为单纯的文化和教育事务；反之，在那些存在政党政治和异质竞争的地区，文化和教育的领域就不能实行高度或完全自治，而只能是部分（执行）权力的授予，其决策权力必须为中央政府保留。不然，文化和教育的权力就很有可能沦为分离主义的抓手；当然，倘若某一地区的分离倾向已十分强烈，在这种情况下不仅应该将文化和教育权力紧紧收归中央政府，而且其他权力的授予亦应该大大限缩，甚至改为直接统治。
台湾的现状比较符合第二种情况。众所周知，“文教台独”经由陈水扁、蔡英文以及往后赖清德等人的加工和强化已到了无所不用其极和无孔不入的地步，几近将中国意识蚕食殆尽。相较于大陆，台湾现在可以说是一个不折不扣的异质性社会。可以想见，台湾民众对中国的国家认同在短时间内很难改变，香港的实践也告诉我们培植国家认同需要在文化教育上下功夫且是一个长期浸润的过程。倘若一开始就给予台湾地区在文教领域的高度自治或完全自治，那么这种授权在很大程度上只会固化既有的身份认同和政治认同，进而对社会治理乃至政治改革形成阻力。
国内外众多案例揭示出一个基本道理——自治的权力不是越多就越好，也不是越大就越好，关键是在于做好制度设计，让权力在法律轨道上运行。这要求我们在探索“一国两制”台湾方案的过程中不仅应因时设计统一后短期、中期、长期等不同阶段台湾在文教领域的权力授予，而且应该保持对权力授予的灵活性，保持对相关重要问题的决定权。鉴于台湾地区已然是一个异质性尤其突出的社会，统一后中央政府对台湾特别行政区的文教政策的首要任务是通过文化和教育手段减少台湾内部和两岸之间的异质性、增加同质性，以及减少这种异质性对政治选举的消极影响。而要实现这一目标，笔者认为对文教领域的权力安排可以行政层面的自治作为逻辑起点，根据形势变化再渐次过渡到立法层面，遵循一条由紧到松的逻辑思路和发展路径。
（二）把文教领域的共治与文教领域的自治相结合
以往对自治的认识存在着一种思维定式，即自治似乎就是中央与地方（或联邦政府与成员单位）之间“井水不犯河水”，这种理解实际上过于狭隘。即便“全面管治权-高度自治权”的二元划分也有其理论上的瑕疵和实践中的弊害，因此中国人民大学王英津教授提出“管治-共治-自治”的三元划分。⑪笔者赞同这一新的提法，并建议把“共治”范围拓展至文教领域，因为文教领域由行政自治渐次过渡到立法自治的授权理路，必然蕴含着共治的逻辑。也有学者指出，未来以非和平方式实现统一后台湾的“一国两制”治理在文教领域需要重建中华文化、肃清“台独”和重塑国家统一意识。⑫而要完成这些目标并非易事，不能仅仅期冀台湾特区政府的自觉性和主动性，而是需要中央政府的直接引领和指导。
许多实践案例表明，在异质性社会实行文教领域的高度/完全自治，其结果是央地之间形同一盘散沙，不同的地区会刻意的或不自觉地弱化国民教育，而通过文化作品、乡土教育、全球视角来建立青少年的地区主体性意识。英国就是文教完全自治的反面典型。某种程度上说，正是由于中央政府在文教领域的缺位造就了那些地区十分强大的排他性身份认同和分离欲求。
在“文教台独”日渐猖獗的当下，统一后两岸在文教领域的共治应是势所必然，并且从国外做法来看，文教领域的共治比起高度或完全自治更能建立起民众对国家的向心力，至少可以起到遏制地区认同和分离主义势力的作用。统一后在文教领域的共治具有以下特点：从时间上来说，在文教领域的共治是短期和暂时的而非长期和永久的，短期的共治是为了更好的自治；从结构上来说，在文教领域中央政府和特区政府须分工明确、各司其职：中央政府负责方针政策的拟定和监督政策的实施，特区政府主要负责政策的执行以及行政范畴的事务；从目标上来说，共治是为了建构两岸共同的国家认同，巩固双重认同，而非弱化或同化台湾民众的地理情感。
（三）制定相关文教法律防范分离主义的破坏活动
文教权力出现异化，其一是因文教自治权力过大而缺乏引导和监督，其二是与西式选举制度的勾连。两岸统一后，或许不得不面对的一个政治现实是台湾地区的分离主义势力和分离主义情绪在较长时间内都很难被完全根除，一些分裂分子可能隐藏和伪装在人群中参与各种政治活动，甚至不排除这些人将来通过选举进入立法机构或特区政府，从而在一定程度上制约着特区的文化教育政策及实施。
学界有一种观点认为“‘一国两制’在台湾的具体实现形式是港澳模式的升级版、扩大版，属于‘量’的不同，而非‘质’的不同”⑬，这是否包括在选举制度上的放宽？关于台湾在统一后实行何种选举制度当前尚无定论，但有两点特殊情况需要考虑在内：一方面是中央政府和对台白皮书曾多次表态统一后台湾的社会经济制度保持不变，广义上说社会经济制度的不变包括政治制度的不变；另一方面是台湾在统一前已实行了相当长期的西式选举制度，这与香港在回归前的政治生活有一定不同。倘若以和平谈判的方式实现统一，那么台湾方面很有可能会争取继续保持西式选举制度不变；倘若以非和平方式实现统一，那么中央政府对台湾统一后选举制度有完全的决定权，可以根据自己的立场来设计台湾选举制度，但遭到台湾部分民众反对的可能性也较大，因为到统一阶段台湾地区绝大部分民众都有参与西式选举的经验并受其洗礼。
对于统一后分离主义势力可能渗透到权力机构和文教领域的情况，对于他们在文化教育领域可能出现的逾矩行为，中央政府必须未雨绸缪，防范于未然。诸多经验表明，单单依靠自治政策不足以根除分离主义隐患，这还需要其他制度和法律建设给予支持。因此，鉴于“文教台独”对台湾民众的影响甚久至深，鉴于台湾已是一个相对成熟的法治社会，笔者建议在统一后适时制定相关文教法律（例如《维护国家历史、文化和教育法》）以规范特区政府或其机构的文化教育政策和公民个人的言行不偏离轨道，将“文化台独”之言行绳之以法。相关文教法律的出台有利于给言论自由和文教政策划出边界、红线，也有利于加速清除“文教台独”遗毒，为统一后台湾地区的繁荣稳定、实现两岸民众之间的心灵契合提供更加坚固的保障。需要指出的是，制定相关文教法律不是要限制公民个人的言论自由，而是引导公民树立正确的国家历史观和文化观。
四、结语
中央政府对独特地区文教事务的安排并不是千篇一律、一成不变的，每一个实践案例都有着自身的特殊性和制度特点。培植两岸共同的国家认同是一项长期工程，既急不得，但更慢不得。在探索“一国两制”台湾方案的当下，基于肃清“文教台独”遗毒的急迫性以及建构中国国家认同的紧要性，中央政府对日后台湾特别行政区文教事务的安排须依照国情和台湾地区的实际情况来设计。无论是以和平方式还是以非和平方式实现两岸统一，在文教领域的拨乱反正、正本清源都是必然的也是必须的，这就要求中央政府对台湾特别行政区文教领域自治的授权应遵循由行政到立法、自治与共治相结合的思维理路，辅之以法律手段防范分离主义对文化教育政策的侵蚀，从而实现特区治理的欣欣向荣和长治久安。
基金项目：本文系江苏省社会科学基金“当代欧洲主要国家分离主义治理的比较研究”（批准编号：22ZZD006）的阶段性成果。
注释：
①署名文章：《赖清德“文化台独3.0”用心险恶、贻害无穷》，新华社北京2023年12月14日电。
②详情可参见：https://esc.nccu.edu.tw/PageDoc/Detail?fid=7804&id=6960.
③Robert Lieira,Daniel Cetrà,The Independence Case in Comparative Perspective,The Political Quarterly,Vol.86,No.2,2015,pp.257-258.
④相关调查及其资料可参考：https://www.pori.hk/pop-poll/ethnic-identity.html.
⑤《邓小平文选(第3卷)》，北京：人民出版社，1993 年版，第30页。
⑥《习近平总书记会见台湾和平统一团体联合参访团》，《人民日报》2014年9月27日，第1版。
⑦《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，北京：人民出版社，2014年版，第31页。
⑧童之伟：《国家结构形式论》（第二版），北京：北京大学出版社，2015年版，第260页。
⑨谢大宁：《课纲、认同与“文化台独”》，《台湾研究》2017年第1期，第5页。
⑩习近平：《为实现民族伟大复兴推进祖国和平统一而共同奋斗》，《人民日报》2019年1月3日，第2版。
⑪王英津：《论“一国两制”台湾方案中的管治、自治与共治》，《统一论坛》2023年第3期，第10页。
⑫朱磊：《以非和平方式实现两岸统一后的制度性安排与治理方案——历史视角下的战略思考》，《台湾研究集刊》2023年第6期，第5-8页。
⑬伍俐斌：《试论和平统一后台湾地区高度自治权的性质：基于香港的实践经验》，《台湾研究》2022年第1期，第49页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年8月号，总第320期，P60-66）
【摘要】思索文化教育权力安排是探索“一国两制”台湾方案中的重要组成部分，其直接关涉到统一后台湾地区是朝着向心政治还是离心政治发展。两岸统一后，台湾在文教领域的授权安排必须以培育中国国家认同、保护当地多元文化、保障国际文教交流为指向，同时应坚持从文教领域的行政自治渐次过渡到立法自治、把文教领域的共治与文教领域的自治相结合、以及制定相关文教法律防范分离主义的破坏活动等角度来设计，从而扫除“文教台独”的遗毒，实现政治认同的重塑。
2019年1月2日在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，习近平总书记提出“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。五年来，涉台学界从不同学科、不同视角和不同维度对“一国两制”台湾方案进行了有益探索，成果丰硕，为推进两岸统一进程提供了有力的理论支撑。不过，当前的研究侧重于制度和法律建构层面，而对统一后文化和教育权力安排的探讨有所不足。特别是“文化台独”和“教育台独”在岛内愈演愈烈的情势下，更有必要对统一后文化教育权力安排进行讨论，包括文教权力的性质、功能和大小等面向，以建构统一后台湾地区爱国与爱乡相互融通的社会文化和政治生态。
一、探讨“一国两制”台湾方案文教权力的必要性
“一国两制”台湾方案的设计，除需要继承中央政府长期以来的对台方针外，还需要与时俱进地考量当下台湾社会的政治生态结构而因时制宜。因此，对两制台湾方案之文教权力作出特殊安排有其必要性。
（一）“文教台独”与台湾民众身份认同的异化
“文教台独”在台湾地区由来已久，其可追溯至李登辉就任领导人之初所推行的“认识台湾”课程，而后民进党的陈水扁接过“文教台独”大旗，在诸多领域掀起了“正名”和“本土化”运动，使得“文教台独”达到高潮。国民党八年执政没能阻截这一势头。紧接着是蔡英文的上台，她的胜选无疑受益于千禧一代的“首投族”，而这恰恰是完全受“台独教育”灌输成长起来的一代。炮制“天然独”便成为了“文教台独”的主轴，在陈水扁的基础上，她把“文教台独”又向前推进了一步，在政治仪式上大搞“去中国化”。未来四年或积重难返，赖清德有意将“文教台独”推向纵深，他在所谓“2个承诺、8项主张”的文化政见中提出“任内”将每年增加文化预算；强化“行政机构文化会报”机制，落实“文化基本法”，“其核心精神是从战略高度施行‘文化台独’，将‘文化台独’打造为系统工程并以‘国家基本法’的高度赋予‘文化台独’超然的‘合法性’，以彻底完成意识形态领域的‘台湾国族建构’”①。
显而易见，“文教台独”是民进党当局推动“台独”最得心应手的工具，因为大陆“管不着”，在野党又“不敢反”，占据着道德制高点的他们，只会变本加厉而不会“回头是岸”。这就不难解释经过几十年的发展，台湾民众的身份认同已出现严重异化，体现在：中国人认同从1992年的25.2%骤降至2023年的2.5%，台湾人认同则从1992年的17.6%蹿升至2023年的62.8%，双重认同从1992年的46.6%降低至2023年的30.5%。②比较来看，三十年时间中国人认同跌幅达10倍，台湾人认同增幅达3.5倍，曾居第一的双重认同跌幅达1.5倍且在2008年以后就被台湾人认同长期取代。身份认同往往被视为支持“独立”的解释变量，它是一种非常稳定、短期内不易被改变的政治态度。③在这种情况下，倘若在统一后毫无限制授予台湾在文化教育领域的高度自治，而没有及时驱除“文教台独”遗毒之制度措施，那么其或将对统一后台湾地区的良善治理埋下隐患。
（二）“一国两制”香港实践在文教领域的教训
笔者认为，“一国两制”在香港的实践是我们探索台湾方案十分重要的素材，尽管香港问题和台湾问题在本质上存在差异，但社会文化和政治生态上仍有一定共性。换句话说，香港已然出现的问题，在台湾社会也已出现或会因制度设计疏忽在将来统一后的治理中出现。香港回归以来，在教育领域的漏洞以致出现身份认同和国家认同问题可能是对中央政府的最大教训之一。在身份认同调查中有以下现象值得注意：一是广义香港人认同长期在60%上下，双重认同和广义中国人认同在40%左右，香港人认同占主导地位；二是越是年轻的民众，香港主体性意识或地区身份认同就越强；三是对中华人民共和国国民的认同感虽达到一半以上，但排在所有选项中的末端，且与中国人认同感共同经历了由高到低再由低到高的转变；四是认同自己是亚洲人的比例排在第二，仅次于香港人的认同感。④截至2020年，一个总体趋势是：地区认同在不断加强，但国家认同并未随着回归而增强。
为什么会出现上述情况？一方面是因为回归之初中央政府给予了香港特区在文化教育领域的高度自治权。这样，许多殖民时期的文化和教学内容得以保留下来，在教材和具体教学中对内地进行丑化或污名化的内容及言行司空见惯，久而久之从这种文化教育制度下成长起来的孩童就出现了认知乃至认同上的偏差，把中国人和香港人对立起来看待。另一方面是回归后没有及时有效地推行国民教育和革新文教领域的政治仪式，错过重塑青少年认同的最佳时期。实际上，在2010年香港特区政府就曾提出增设国民教育及德育课程为中小学必修课，但因来自社会的压力之多、压力之大，故而作罢。从“占中”和“反送中”等身份认同被异化的典型政治风波中得到的教训，就是要尽快推展国民教育，加强中央政府和特区政府在文化教育领域的合作。2022年以来国民教育全面实施，并与《维护国家安全法》和《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》形成合力，一起扭转了身份认同被错置的态势。
（三）其他国家独特地区文化教育权力的运行现状
在整合问题上备受关注的国家可能是英国、西班牙、法国和义大利等。它们的整合问题与中国不同，前者表现为民族关系问题，后者表现为内战遗留问题，但前者在国家整合过程中的文教权力安排以及运转，对今天中国统一台湾后的治理仍具有重要的参考价值，因为它们都是单一制国家，并且台湾的社会结构和政治生态与这些国家的独特地区均具有一定的相似性。
四个国家在文教领域的权力安排各有特点。相同点体现在：它们在民族整合问题上皆采用的是权力下放，即授权。单一制国家的授权与联邦制国家的分权都是实现自治的方式或途径，自治则是它们所追求的目标和状态。授权的好处在于没有因在该国某些地区或所有地区实行自治而导致国家结构形式的改变，中央政府掌握着主权，地区/地方的所有权力都是中央政府授予的权力，在权力的下放、收回和改变方面中央政府具有最终决定权。不同点体现在：四个国家在文化教育领域下放的权力大小各异，或者说独特地区在文化教育领域的自治程度不一。英国和西班牙在所有地区实行文教权力下放，英国近乎完全自治，而西班牙则有一定限制；法国和义大利对文化教育领域的自治较为谨慎和“吝啬”，都仅在独特地区作出有限的授权，中央政府在地区文教事务上仍有实质性的影响力。
这些独特地区享有的文教自治权力参差不齐，其影响亦互有不同。比较来说，英国和西班牙的独特地区被授予的文教权力较大，其对地区政治的影响也较大，甚至苏格兰和加泰罗尼亚还举行了分离公投；相对地，法国和义大利的独特地区被授予的文教权力较小，其对地区政治的影响也较小，全国性政党在地区政治中并未完全被边缘化，反倒是扮演着举足轻重的地位，治理相对成功。质言之，在独特地区，文教自治权力越大就越有可能产生较强的排他性身份认同、较强的地区性政党和较强的更大权力/分离欲求；反之，文教自治权力越小，对地区政治生态所产生的影响就越小，就越能维护国家领土与主权完整。对中央政府的考验是如何在最大和最小的天平之间求得一个让各方都能满意的取值。
二、“一国两制”台湾方案中文教权力的性质厘清
统一后台湾地区的文教权力将作何安排？探讨这一问题首先需要弄清楚的是文教权力在“一国两制”中到底是何种性质的定位。要回答统一后台湾地区文教权力的性质，一方面需要回到“一国两制”本身，另一方面需要从已实践案例中寻找答案。
（一）“两制”台湾方案与国家结构形式的关系
“一国两制”是解决台湾问题的最佳方式，但“一国两制”的实践是否意味着要改变单一制的国家结构形式？在论及“一国两制”时，邓小平指出“台湾作为特别行政区，虽是地方政府，但同其他省、市以至自治区的地方政府不同，可以有其他省、市、自治区所没有而为自己所独有的某些权力，条件是不能损害统一的国家的利益”。⑤换句话说，台湾虽然作为特别行政区，但一样是单一制国家结构形式下的地方政府，其特殊性体现在它在不损害国家主权和利益的前提下可以享有一些其他地方政府所没有的权力。假若台湾方面欲谋求联邦制下成员单位的自治地位，那就曲解了“一国两制”的本真意涵，因为国家结构从单一制改为联邦制，就表示变相要求承认台湾所谓的“主权”，也就意味着两岸统一就是“主权和领土”的再造。因此，习近平总书记曾掷地有声地强调“两岸复归统一，是结束政治对立，不是领土和主权再造”。⑥
从香港和澳门“一国两制”的实践中也可以得出如上结论。香港和澳门作为特别行政区享有高度自治权，但在本质上依然是中国单一制国家结构形式下的地方政府。诚如《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书开宗明义所指出的那样：“中华人民共和国是单一制国家，中央政府对包括香港特别行政区在内的所有地方行政区域拥有全面管治权。香港特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权。香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力，不存在‘剩余权力’。”⑦不难发现，“一国两制”无论是从制度设计的角度还是从具体实践的角度看，都是以维护单一制国家结构形式为依循的。
毫无疑问，探索“一国两制”台湾方案也不能脱离这个框架和逻辑。笔者认为在两岸统一谈判中对台湾地区的让步，不是指要在国家结构形式上作出让步，也不是要在权力性质上作出让步，而是指在享有权力大小和范围上的让步。同时，台湾可以享有比香港、澳门或者其他联邦制国家成员单位更大的自治，但其法律位阶必须是单一制下的地方政府，否则就会掉进“独台”或“台独”所设的理论陷阱。
（二）文教权力的法律属性是过程性权力
“一国两制”是不改变单一制国家结构形式下的“两制”，这说明中国所有地方政府的权力均来源于中央政府经由法律途径的授予。著名学者童之伟教授把地方政府行使的这部分权力称之为“过程性权力”，把中央政权/中央政府掌握和行使的这部分权力称之为“本源性权力”。由于地方政府的权力并非本源性权力，“中央愿意授予地方政府多少权力，完全是单方面决定的事，无所谓权限之争。这种状况的现实表现，就是中央政府可以单方面修宪或立法，按自己的意愿改变地方政府行使职权的范围和方式”。⑧显然，未来统一后台湾所有权力均来自于中央政府。质言之，文化教育权力并非台湾地区的“固有权力”或“历史性权利”，文化教育领域的高度或完全自治也并非天经地义，因为台湾自古以来就是中国的一部分，与大陆同文同种同源，并不存在语言和文化上的区别。台湾地区文教领域的自治并无生物学或文化意义上的充分理由。因此，中央政府对特区文教事务的自治安排是基于“两制”，也是基于促成回归或统一，属于政治上的主动让步。
这种过程性质的文教权力的特征是，中央政府可以在一个地区先实行文教权力的自治，而后再实行政治（立法）权力的自治，也可以在一个地区先实行行政权力的自治，而后再实行文教权力的自治。换句话说，文教权力与行政权力、立法权力和司法权力是属于同等位阶的权力，中央政府在治理某个地区时，可以全部授予，也可以选择某个领域单独授予。在同一国家，中央政府很少将这些权力全部都下放给所有地区，而是根据不同的需要，分情况分阶段授予。也就是说，中央政府有权决定在哪些地区授予何种程度的文教权力，有权决定在何时根据实际情况调整文教权力的大小，例如同样作为单一制国家的法国对布列塔尼和科西嘉授予的文教权力就有差异，塞尔维亚是在2002年和2009年分两次授予伏伊伏丁那自治省在教育和文化方面的管辖权的。所以，在该国所有独特地区都实行等量齐观、一视同仁的权力配置的情形，在许多国家并不存在。文教领域的非对称安排在全世界是一种非常普遍的做法。台湾特别行政区是否被授予、何时授予、授予多大的文教权力由中央政府决定，当然在决定之前，台湾地区的代表可与中央政府进行讨论协商。