美国“一个中国”政策的演变：历程、动因与影响
中评社╱题：“美国‘一个中国’政策的演变：历程、动因与影响” 作者：王贯之（长春），吉林大学公共外交学院2022级外交学专业学生
【摘要】1979年中美建交以来，美国对华“一个中国”政策随美国的战略需要而不断调整。具体而言，就是通过增加“一个中国”政策的构成要素和调整构成要素的排列顺序，逐步将“一个中国”政策“空心化”，为美国插手台湾问题、阻挠中国统一提供“法理支撑”。从美国“一个中国”政策之法理基础的构成元素看，大致可分为四个阶段：“三公报”阶段、“三公报一法”阶段、“三公报一法六保证”阶段和“一法三公报六保证”阶段。美国将其“一个中国”政策“空心化”的行为严重破坏了中美关系的政治基础与台海和平稳定。
台湾问题是中美关系中最重要、最核心、最敏感的问题。近年来，随着中美战略竞争加剧，美国基于“以台制华”的战略需要，虽明面上一直声称坚持“一个中国”政策，但事实上却在不断提升美台“实质关系”。那么，美国对华“一个中国”政策（以下简称美国“一个中国”政策）到底有无改变？如果有改变，体现在何处，原因何在，又会有何影响？为回答以上问题，同时更好地把握美国“一个中国”政策的走向，切实维护中国国家主权和领土完整，本文作如下探讨。
一、美国“一个中国”政策演变的四个阶段
中美建交以来，美国的“一个中国”政策随着其战略需要和国际局势变化而不断调整，以适应其插手台湾问题的需要。在此过程中，美国的“一个中国”政策向“空心化”方向持续演进，即由中美建交时期坚持“涵盖中国大陆和台湾”的“一个中国”政策，逐渐演化为“仅涵盖中国大陆，而不涵盖中国台湾”的“一个中国”政策。从“一个中国”政策的法理基础构成要素（以下简称“一个中国”政策的构成要素）变化来看，其演变历程总体上可划分为以下四个阶段。
（一）基于“三公报”的“一个中国”政策阶段（1979-1994）
20世纪60年代末，美国与苏联两极对抗加剧，同时深陷越南战争的泥潭，国内政治矛盾和社会矛盾亦日益凸显。在此背景下，“联中抗苏”成为美国寻求战略平衡的优选。与此同时，中苏交恶以来苏联对中国安全威胁剧增，中国也存在“联美抗苏”的战略需求。基于以上，中美两国关系从对抗走向缓和。在实现两国关系正常化的过程中，双方先后于1972年、1978年和1982年签署《上海公报》《建交公报》和《八·一七公报》，合称“中美三个联合公报”（或“三公报”）。中美在三个联合公报中所达成的关于一个中国原则的共识，是实现两国关系正常化及后续健康发展的政治基础。
在1972年的《上海公报》中，美方声称：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〔1〕尽管“不提出异议”，与“认同”或“同意”在表达上存在些许差异，但无疑表明了美国坚持一个中国原则的立场。这一表述对于当时中美关系实现正常化来说具有重大的政治意义，也为两国关系的进一步发展奠定了基础。
在《建交公报》中，美国进一步做出明确表示：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”此外，美方还声明“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。〔2〕由此观之，1979年中美建交时，双方就存在着“世界上只有一个中国”、“台湾是中国的一部分”的共识。
在1982年的《八·一七公报》中，上述两个联合公报中的内容得到重申：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，幷承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此范围内，双方同意，美国人民将同台湾人民继续保持文化、商务和其他非官方关系。在此基础上，中美两国关系实现了正常化。”〔3〕
由上可知，尽管三个联合公报关于一个中国原则的表述各有侧重，但总体而言，美国承认：世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国的一部分。从外交实践来看，美国在这一阶段基本能够坚持“一个中国”政策，总体上符合三个联合公报的基本精神。正是在此基础上，两国关系呈现出良好发展的局面。尽管因双方立场存在差距，在最终协定文本的中英文表述上存在些许差别，〔4〕但基于中美关系大局稳定的考量，美国在相当长的一段时间内基本遵循“一个中国”政策。
（二）基于“三公报一法”的“一个中国”政策阶段（1994-2016）
“三公报一法”，即“三个联合公报+《与台湾关系法》”。美国废除“美台共同防御协定”后，为了填补协防台湾的真空，通过国内立法形式出台了《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act,TRA）。1979年4月，该法由时任美国总统卡特签署生效。该法是中美建交后，美国第一次以国会立法的形式为对台出售武器、干涉中国内政和维护美台实质关系提供所谓“法律依据”。鉴于中方的反对和交涉，美国在1982年的《八·一七公报》中重申了坚持一个中国原则的立场，幷做出了“售台武器在数量和性能上逐步减少直至最终解决”的承诺。但事实表明，美国幷未遵守承诺。需要指出的是，尽管美国在具体实践中依照《与台湾关系法》发展对台关系，但基于对国际局势和中美关系的考量，在《与台湾关系法》生效后相当长的一段时间，幷未公开将其纳入“一个中国”政策的范畴。
时至1993年7月，美国参议院外交委员会一致通过参议员穆考斯基（Frank Hughes Murkowski）提出的“对1979年《与台湾关系法》修正案”，该修正案声称《与台湾关系法》法律效力高于《八·一七公报》。其后，1994年4月参众两院分别通过《1994-1995财年对外关系授权法案》，幷由时任美国总统克林顿于同年4月30日签署生效，进一步规定《与台湾关系法》关于对台军售部分的规定高于政府的政策声明，包括公报、规定、指令以及其他关于上述政策的文件，幷取消对台军售金额的限制。〔5〕至此，《与台湾关系法》的法律地位被明确，幷正式成为美国“一个中国”政策的“法理基础”的一部分。此后，美国根据“国内法优先适用”的逻辑，将《与台湾关系法》当作其插手台湾问题的“法律依据”，不断加强对台湾地区的安全关切。
总体而言，美国在这一阶段，虽然明面上继续承认幷遵循“一个中国”政策，但将《与台湾关系法》纳入其构成要素，表明美国已经严重背离了原先“一个中国”政策的意涵，破坏了两国关系的政治基础。
（三）基于“三公报一法六保证”的“一个中国”政策阶段（2016-2022）
“三公报一法六保证”是指基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策。其中的“六项保证”，即1982年8月17日中美两国发表《八·一七公报》前，由时任美国在台协会（AIT）台北办事处处长李洁明（James Lilley）向时任台湾当局领导人蒋经国口头提出的美方承诺。实际上，在李洁明向蒋经国提出“六项保证”的承诺之前，“六项保证”已由美国外交官费浩伟（Harvey J.Feldman）向里根政府提出，最初动机是缓解因美中签署《八·一七公报》而引发的台湾当局对美国支持削弱的担忧。其背景大致是，1980年中国政府要求美国废除《与台湾关系法》，停止对台军售。〔6〕在中方的反复抗议和交涉下，美国里根政府被迫与中国政府于1982年签署了旨在解决美国对台军售问题的《八·一七公报》。在该公报签署前，美国为继续与台湾当局保持密切关系，同时也为减少台湾当局的顾虑，于是秘密地向台湾当局做出了“六项保证”，其主要内容是：美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限；美国没有同意就对台武器销售问题和中华人民共和国进行事前磋商；美国不会在台北和北京之间扮演调解人的角色；美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》；美国幷没有改变其对台湾“主权”问题的立场；美国不会对台湾施加压力，迫使其与北京进行谈判。〔7〕可见，“六项保证”在里根政府时期就已经存在，只是其作为一个“政府的私下承诺”而存在。及至特朗普政府时期，该“承诺”不仅从“私下”走向“公开”，而且还经由美国国会两院的相关程序而变成“一个中国”政策的构成要素：2016年5月，美国众议院正式通过“第88号共同决议案”（HCR-88），重申了《与台湾关系法》与“六项保证”是美台关系的重要基石；〔8〕同年7月，该决议案（SCR-38）由美国参议院表决通过。〔9〕自此之后，“六项保证”正式出现在美国“一个中国”政策的表述中。
从“六项保证”的性质来看，从“政府承诺”到“国会决议案”（Concurrent resolution）的变化，使其“法理位阶”陡然升高。当“六项保证”被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，其效力显着增强，政治层面的执行力大大增加。尽管该项决议案幷未以国内法律（Act）的形式出现，但也公开且明确表达了美国国会的立场和意见，进而成为美国对台政策的重要依据和参考。
从“六项保证”的主体与客体来看，台湾在“一个中国”政策中首次成为主体之一。具体来说，三个联合公报是中美之间的双边协议，《与台湾关系法》是美国的国内法，而“六项保证”则是美国对台湾当局的单方面承诺或软性协定。因此，从构成元素的主体来看，在第一阶段的“一个中国”政策是基于“三个联合公报”而制定的，其主体仅仅是中美双方；在第二阶段，《与台湾关系法》作为美国的国内法，被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，虽然为美国插手台湾问题奠定了所谓“法律依据”，但幷没有改变中美双方的二元主体关系；值得注意的是第三阶段，“六项保证”是美国针对台湾当局的承诺，其所包含的主体幷非先前的中国和美国，而是美国和台湾——台湾的地位和性质由先前两个阶段的“客体”转变为“主体”。因此在基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策框架之下，美国将中、美、台幷置，这相当于将三者作为平等的政治主体来对待，显然加剧了美国“一个中国”政策的“空心化”。
从“六项保证”的文本表述来看，其在对台军售问题上做出明确“不设限”表态。具体来说，除“六项保证”中，置中方反对意见于不顾的“美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》”之外，其还采用了“美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限”这一表述，结合《与台湾关系法》中的对台军售政策，变相表达了“美国可以无限期、无限度提升台湾军事能力”的意涵。为了“自圆其说”，美国声称未来对台军售的性能和数量将完全取决于中国大陆所带来的威胁。美国这一辩解，实质上将对台军售的责任“甩锅”给中国大陆。与此同时，“美国幷没有改变其对台湾‘主权’问题的立场”的说辞，继承了美国对台湾主权不采取立场，〔10〕再度将“台湾地位未定论”搬上台面，是对中国主权和领土完整的严重侵犯。
总而言之，第三阶段的“一个中国”政策在延续前两阶段政策的基础上，通过“六项保证”进一步强化了美国对台湾的支持和安全承诺。相较于三个联合公报和《与台湾关系法》中的“含蓄”表述，“六项保证”则更加倾向于偷换主体幷采取刚性表述，为其“藉台牟利”和“以台制华”提供“法理支撑”。
“一法三公报六保证”，系指基于“《与台湾关系法》+三个联合公报+‘六项保证’”的“一个中国”政策。相较于前一阶段的“三公报一法六保证”，该政策表述的特点是构成要素的数量没有增减，但要素的排列顺序发生了变化，具体表现在将“一法”提到了“三公报”之前，即将二者原有顺序进行换位。该政策表述于2022年5月5日首次见于美国官方文件，在当日美国国务院官网更新的“美台关系事实清单”中，“一个中国”政策的表述由原来“美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，幷认识到中方‘世界上只有一个中国，而台湾是中国的一部分’的立场”，修改为“美国长期奉行的‘一个中国’政策，以《与台湾关系法》、美中三个联合公报和‘六项保证’为指导原则”。〔11〕从形式和载体上来看，尽管“事实清单”幷非法律文件或条约，但其表述足以反映美国政府在这一时段内对台湾问题上的立场和政策。因此，我们依然可以通过《与台湾关系法》的前置与“事实清单”的相关表述把握美国在台湾问题上的立场和态度。2023年11月15日，拜登总统与习近平主席在旧金山会晤时，再次声称“秉持在《与台湾关系法》、美中三个联合公报、‘六项保证’基础上的‘一个中国’政策”。拜登表述的顺序亦将《与台湾关系法》前置，进一步明确了“一法三公报六保证”作为美国“一个中国”政策的核心内容。
美国政府将《与台湾关系法》放置于中美三个联合公报之前，幷后缀以“六项保证”，此表述为美国现行的“一个中国”政策之“法理基础”。此顺序调整幷非简单的形式变动，而是有着深刻的法理意涵，是美方精心设计的结果。《与台湾关系法》的前置意味着台湾在美国“一个中国”政策中的战略价值空前提升。《与台湾关系法》、三个联合公报、“六项保证”这三个要素在性质和效力上幷非等同，就性质而言，《与台湾关系法》是美国的国内法，三个联合公报是两国间的条约，“六项保证”是国会的决议案。依其所谓“国内法优先适用”的逻辑，将《与台湾关系法》前置，意味着该法居于高于其他二者的法理地位。尽管三个联合公报依然是中美关系健康发展的政治基础，但其效力已被先前添加的“六项保证”所弱化，随后又被《与台湾关系法》的前置进一步弱化。至此，美国虽然没有公开放弃“一个中国”政策，但从实际行为及其效果来看，该政策的核心内涵已悄然发生变化，其结果是“一个中国”政策逐渐“空心化”。事实表明，美国“一个中国”政策每增加一个构成要素或调整一次顺序，其都将被进一步“空心化”。
二、美国不断调整其“一个中国”政策的动因
美国同中国长期存在竞合关系。近些年，随着中国综合实力不断壮大，美国对华战略竞争日益加剧，美国打“台湾牌”的力度随之增大，这是美国“一个中国”政策不断调整的根本动因。具体分析如下。
（一）美国将“三公报”作为“一个中国”政策之法理基础的动因
1979年中美建交至1994年《与台湾关系法》修正案通过的十五年间，美国在与中国的外交互动中遵循幷奉行基于三个联合公报的“一个中国”政策，究其原因，主要有以下两个方面。
第一，实现中美关系正常化是当时双方的共同需要，而三个联合公报是实现双方关系正常化幷保持健康发展的政治基础。20世纪60年代末，苏联国际影响力迅速扩大，对中美双方均造成了严重战略威胁。在此背景下，美方迫切希望“联中抗苏”，而中国也希望“联美抗苏”。然而，中国强调，实现两国关系正常化的前提和政治基础是美方必须坚持一个中国原则，承认世界上只有一个中国，台湾是中国领土的一部分，幷向美国提出关涉台湾问题的“断交、废约和撤军”作为中美建交的前提。在三个联合公报中，美方在台湾问题上所做出的承诺符合上述要求，因而三个联合公报就成为这一时期美国对华“一个中国”政策的“法理基础”。可以说，三个联合公报奠定了中美关系正常化的政治和法理基础，幷在一定程度上反映了当时中美双方的共同需求和利益。
第二，美国尚未将在改革开放初期迅速发展的中国视为“战略竞争对手”。20世纪80和90年代，中国经济飞速发展，综合国力显着提升，在国际事务中发挥的作用日益重要。然而当时中国发展的经济基础仍然很薄弱，国家实力亦十分有限，因而美国对华政策的重心仍是合作，而非遏制和打压。与此同时，经贸关系被视作中美双边关系的“压舱石”，受到两国政府的高度重视，〔12〕由此，这一时期中美双方在经贸领域的合作共赢，很大程度上减少了美国对中国的战略疑虑，促使双边关系在很长一段时间内平稳发展。
需要指出的是，尽管美国在三个联合公报文本上均承认台湾是中国的一部分，幷在此基础上实现两国关系正常化和健康发展，但其幷不甘心放弃台湾这艘“不沉的航空母舰”。于是，常常通过“文字游戏”来自我辩解。例如，美国在1972年《上海公报》中已然承认坚持一个中国原则——“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〔13〕然而，现在美国却经常狡辩，声称他们从来没有公开承认台湾是中国的一部分，幷声称在上述表述中的“认识（Acknowledge）”，仅仅表达了美国对客观事实的知晓，幷未表明美国对“台湾是否属于中国”的立场，幷认为“认识（Acknowledge）”与“承认或认可（Recognize）”幷不相同，以此为美国事后干涉中国内政、以“台湾地位未定论”名义插手台湾问题留下“进退空间”。另如，美国在1978年的《中美建交公报》中明确声称：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”但现在美国却经常对该表述中的“承认（Acknowledge）”进行歪曲解释，声称美国这个“承认”，是“事实承认”而非“立场承认”，即幷不表明美国承认“台湾是中国领土的一部分”。同样，美国在1982年的《八·一七公报》中也表达了坚持一个中国原则的立场，但后来也经常作如此狡辩。至于“Acknowledge”究竟是“认知”还是“承认”的问题，是一个语言翻译问题，因而三个联合公报对美国的拘束力幷不因其失信与狡辩而改变。
（二）政策基础由“三公报”变成“三公报一法”的动因
在冷战结束前，美国的主要战略竞争对手是苏联，而不是中国，因而这一时期其实质性地推行了“一个中国”政策。随着1994年《与台湾关系法》修正案和《1994-1995财年对外关系授权法案》的通过，美国“一个中国”政策进入新的阶段，形成了基于“三个联合公报+《与台湾关系法》”的“一个中国”政策，幷在之后长达二十余年里持续坚持。究其原因，主要如下。
冷战结束后，中美之间因共同对抗苏联而形成的战略利益开始萎缩，而美台关系作为美国在亚太地区的重要双边关系，对美国维护自身在亚太地区的战略利益具有重要价值。为此，美国开始加强与台湾更加紧密的联系。相伴而来的是，美国的“一个中国”政策开始走偏。众所周知，美国出台《与台湾关系法》的根本目的，就是继续维护美台“断交”后美国在台湾的全方位利益，〔14〕其功能是为美国扩大对台售武和插手台湾问题提供所谓“法律依据”。
从《与台湾关系法》的效力来看，根据美国《宪法》第六条第二款的规定，条约、宪法与法律均为美国法律的一部分；〔15〕当条约与美国国内法相抵触时，法院通常会遵循“和谐性解释原则”（The principle of harmony），将条约与联邦法律解释成不相冲突，当仍无法避开此种冲突时，则应该根据“特别法优于一般法”、“后法优于先法”以及“母法优于子法”的原则来处理。因而，依此逻辑，不论《上海公报》和《建交公报》在美国被界定为“条约”抑或“独立行政协定（Sole Executive Agreement）”，《与台湾关系法》作为“后法”均优先适用于此二者。此外，1993年2月，美国国务卿克里斯托弗（Warren Minor Christopher）宣布：“包括本届政府（里根政府）在内的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优先于1982年公报（《八·一七公报》），前者是美国法律，后者为政策声明”；〔16〕1994年4月，美国国会通过《1994-1995财年对外关系授权法案》，将克里斯托弗的声明内容以法律形式加以陈述，以法律形式宣告《与台湾关系法》法律地位高于《八·一七公报》。结合美国“国内法优先适用”的逻辑，《与台湾关系法》作为国内法，其地位必然高于中美三个联合公报。至此，美国“一个中国”政策的实质开始向强调《与台湾关系法》的方向倾斜，幷为美国插手台湾问题提供所谓“法理根据”。总体来看，美国将《与台湾关系法》纳入其“一个中国”政策的构成要素，一方面可以冲淡、弱化三个联合公报在美国“一个中国”政策中的基础地位，另一方面可为提升美台关系、扩大对台军售和插手台湾问题提供“合法性”支撑。
（三）政策基础由“三公报一法”变为“三公报一法六保证”的动因
2017年特朗普政府上台后，中国被美国界定为“对手国家（Rival powers）”或“战略竞争对手”，中美战略竞争迅速加剧。在这一背景下，美国又将“六项保证”纳入其“一个中国”政策的构成要素。这一调整主要出于以下两个原因。
第一，纳入“六项保证”是强化打“台湾牌”、“以台制华”的需要。进入21世纪以来，特别是中国加入世界贸易组织（WTO）以后，中国综合国力取得了巨大发展，成为世界第二大经济体，幷在诸多关键领域取得显着成果。对此，美国感到自身“世界霸主”地位受到挑战。在小布什政府和奥巴马政府执政期间，美国虽然对此有所警觉幷采取战略重心东移，试图将亚太地区作为美国未来军事力量部署的重点地区，〔17〕但迫于多方面原因而未能如期实现。及至2016年奥巴马政府得暇顾及时，中国已经发展壮大。特朗普政府上台执政后，为遏制中国崛起以确保美国霸主地位，开始强化打“台湾牌”的力度和频次。于是，美国将“六项保证”以明文方式纳入美国“一个中国”政策的构成要件，以进一步冲淡、削弱三个联合公报在其中的效力，以便于从政治、经济、贸易、科技、军事等各个方面加强对中国的遏制，从而维护美国的世界主导地位。
第二，纳入“六项保证”也是为台湾抗拒大陆统一“撑腰打气”。“六项保证”作为里根政府时期美国对台政策的非公开立场，原本只是通过解密档案和当事人回忆录中证明其存在的口头表述，幷未被专门纳入对台政策的范畴。直至2016年美国国会才将“六项保证”法案化以作为国会对台政策立场，幷成为“一个中国”政策框架下美国的对台工作准则。美国之所以在2016年将34年前的“六项保证”纳入“一个中国”政策的构成要素，与美国对台海局势走向的判断有关。美国推断，在不久的将来，中国要解决台湾问题。一旦如此，美国在亚太地区的战略利益将受到严峻挑战，甚至可能引发冲击美国世界霸主地位的“骨牌效应”。基于以上担忧，美国将“六项保证”纳入其“一个中国”政策的构成要素，以进一步提升美台“官方关系”、扩大对台军售、为台湾抗拒大陆统一增强信心，从而达到阻挠中国解决台湾问题的目的。
（四）政策基础由“三公报一法六保证”变为“一法三公报六保证”的动因
美国重新排列对华“一个中国”政策的三个构成要素，将《与台湾关系法》置于三个构成要素之首，其动因主要如下。
第一，适应美国在新形势下加强对华战略竞争的需要。在特朗普政府时期，美国便将中国称作是“战略竞争对手”和“修正主义国家”，通过推行“印太战略”、加征贸易关税和实施经济制裁等手段围堵中国的崛起。2021年拜登政府上台后延续了这一战略认知，拜登在几次重要讲话涉及中国时，均使用了“战略竞争对手”、“最严峻的战略竞争对手”等措辞；2021年3月，美国白宫公布的《临时国家安全战略指南》更将中国界定为“唯一有综合实力、挑战美国所建立的国际体制”的竞争者。〔18〕在此背景下，美国将《与台湾关系法》前置于其“一个中国”政策的三个构成要素之首，适应了美国对华进行战略竞争与遏制的需要。
第二，彰显美国“国内法优于国际法”、“美国利益优先”的实用主义准则。美国国务院于2022年5月更新的“美台关系事实清单”中，将《与台湾关系法》置于三个联合公报之前，凸显了美国打“台湾牌”的现实主义战法。〔19〕拜登政府倾向于将台湾“国家化”、台湾问题“国际化”，将美中合作的诸多领域“泛政治化”，换言之，就是为全面遏制和打压中国、阻挠中国解决台湾问题提供“法理支撑”。
综上可知，美国对华“一个中国”政策的所谓“法理基础”，由1979年中美建交时的一个构成要素（三个联合公报），变成后来的两个构成要素（三个联合公报+《与台湾关系法》），再到后来变成三个构成要素（三个联合公报+《与台湾关系法》+“六项保证”），尤其现在又将三个构成要素进行重新排序，将《与台湾关系法》前置，变成现在的“《与台湾关系法》+三个联合公报+‘六项保证’”，其背后的根本动因在于，美国为打“台湾牌”、阻挠中国解决台湾问题提供所谓“法理根据”和政策依据。
三、美国“一个中国”政策日趋“空心化”的危害
对于美国“切香肠”式掏空“一个中国”政策的做法，我们应保持高度的警惕，充分认识其危害性和挑战性。概括起来，其危害和挑战主要有以下六个方面。
第一，损害了中国的主权、安全、发展利益。美国不断掏空其“一个中国”政策的意涵，严重违背了一个中国原则和中美三个联合公报的精神。台湾是中国不可分割一部分，这一事实不仅获得国际社会的广泛承认，也是1979年中美建交的政治基础。美国任何对一个中国原则的弱化行动都是对中国主权、安全、发展利益的伤害，尤其在2016年“六项保证”决议案通过后，美国通过一系列政治操弄使得“一个中国”政策被进一步“空心化”，台湾的“主权”地位被进一步提升，幷呈现出愈发明显的“国家化”趋向。美国掏空“一个中国”政策的行径不仅是对国际法上“互相尊重主权和领土完整原则”的践踏，也是对国际社会公认的一个中国原则的挑战。
第二，破坏中美关系正常化及健康发展的政治基础。美国掏空“一个中国”政策的行为，使得美国“一个中国”政策的初始意涵发生了巨大变化，甚至可以说，已变得有名无实。这直接破坏了两国关系正常化的基础，进而阻碍了两国关系健康发展。从现实来看，美国的行径直接导致中美双边互信减弱和对抗加剧，幷导致双方在多领域的合作和交流受阻，进而导致中美外交关系日趋紧张与战略竞争加剧。一方面，面对美国的挑衅与挑战，中国必会采取更为强硬的外交和军事手段予以回应，引发双方在台海地区战略博弈的行动，而中美战略竞争的加剧必然导致两国关系的紧张；另一方面，中美在台海地区的战略博弈反过来又导致双方在全球范围内的战略竞争升级，包括在国际组织中的角力、国际话语权的争夺，以及在以芯片和人工智能为代表的关键技术的竞争等。
第三，美国对台军售的行为持续危害台海地区安全。长期以来，美国坚持对台军售政策，这是对中国内政的干涉。为此，中美双方围绕该问题进行了一系列磋商，幷在1982年签署的《八·一七公报》中达成了有限共识，其中，美国承诺：售台武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，准备逐步减少对台湾武器的出售，幷经过一段时间直至最后的解决。〔20〕此处的“经过一段时间直至最后的解决”，其意涵是明确的，即美国对台军售将在一段时间内减弱直至完全停止。双方在《八·一七公报》中关于美国对台军售的共识，亦是两国关系健康发展的重要支撑。然而，事实却与此相悖，美国不仅没有“减弱”和“停止”，反而不断扩大对台出售武器的数量，提升所出售武器的性能。近些年，美国为了给扩大对台军售提供“合法性根据”，又将30多年前的对台“六项保证”纳入其“一个中国”政策的构成要素，这不仅严重违背其在《八·一七公报》中所作的承诺，而且成为导致台海局势紧张的重要根源之一。
第四，向“台独”分裂势力发出错误信号。美国为插手台湾问题提供“合法性”，其基本策略就是将台湾“国家化”、台湾问题“国际化”、美台关系“合法化”。美国不断掏空“一个中国”政策，会被“台独”势力视为对他们的支持，进而易导致他们误判形势，进而可能采取“冒险”行动。随着美国“一个中国”政策的“空心化”，美国在对台军售、美台官方交往等方面挑战一个中国原则，这些行径已成为岛内“独派”团体作为论证其立场的“素材”，这在客观上直接纵容了“台独”势力的嚣张气焰。
第五，破坏台海地区的和平稳定。美国在台湾问题上不断挑战中国的主权、安全、发展利益，迫使中方不得不采取更为强硬的手段以维护国家主权和领土完整。例如，2022年8月，为反制美国国会众议长佩洛西窜访台湾地区，中国人民解放军在台岛周边展开联合军演和实弹射击等一系列军事行动。尽管这些军事行动尚未形成直接军事冲突，却增加了非预期冲突的概率。近年来，美国不断提高对台军售的频率和规模，还以“合作”形式助力台湾地区实现军事现代化，从而达到“以台制华”的战略目的。这种挑战一个中国原则的行为，一旦触碰中国大陆的红线，就会直接导致台海地区乃至亚太地区的动荡。
第六，诱发其他国家的“羊群效应”。美国掏空“一个中国”政策可能会诱发其他国家的效仿，特别是那些在处理本国与中国关系时寻求与美国保持立场一致的盟国。美国“一个中国”政策的“空心化”，意味着其对华政治立场的变化，这种变化可能激发区域内其他国家重新评估其与中国和美国的关系，从而影响区域安全和地缘政治格局。例如，美国在东南亚的个别盟友可能迫于安全同盟关系等政治需要而倾向于破坏一个中国原则的立场。尽管目前无法准确预测其他国家“跟风”概率的大小，但一旦未来出现为搭乘美国“列车”而改变自身政治立场的站队行为，将使得一个中国原则面临更多的风险与挑战。这不仅会加剧中美之间的战略竞争，也会破坏地区稳定与和平，给国际秩序带来更多不确定性。
四、结语
历史和事实表明，中美双方签署三个联合公报后，尤其近些年来，美国幷不甘心放弃台湾这个在亚太地区的重要战略支点，一直试图通过掏空“一个中国”政策以维护其在该地区的战略利益。然而，不论美国如何炮制所谓“法理根据”，也不论其如何颠倒黑白、混淆是非，都无法改变台湾是中国领土一部分的事实。“《联合国宪章》规定的尊重国家主权和领土完整、不干涉别国内政等重要原则，是现代国际法和国际关系的基石。维护国家主权和领土完整，是每个主权国家的神圣权利，中国政府理所当然可以采取一切必要手段解决台湾问题、实现国家统一，不容外部势力干涉。”〔21〕“祖国必须统一，也必然统一”，美国阻挠中国解决台湾问题的企图注定是徒劳的。
注释：
〔1〕〔13〕中国社会科学院台湾研究所编：《新时期对台方针政策重要文献选编》，内部发行，2009年12月，第543页。
〔2〕同〔1〕，第544页。
〔3〕同〔1〕，第546页。
〔4〕王栋、贾子方：《浅析美国对台政策演变及其基本特点》，载《国际政治研究》2012年第2期，第29页。
〔5〕信强：《表象与实质：从〈台湾安全加强法案〉看美台军事交流》，载《台湾研究集刊》2004年第2期，第55页。
〔6〕胡为真着：《美国对华“一个中国”政策之演变——从尼克森到柯林顿》，台北：商务印书馆，2001年版，第105页。
〔7〕〔美〕容安澜着：《悬崖勒马：美国对台政策与中美关系》，贾宗宜、武文巧译，北京：新华出版社，2007年版，第102页。
〔8〕H.Con.Res.88 -Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations,available at: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text.
〔9〕S.Con.Res.38 -A concurrent resolution reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as cornerstones of United States-Taiwan relations,available at: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.
〔10〕陶文钊：《美国的“一个中国”政策》，载《和平与发展》2010第6期，第20页。
〔11〕美国国务院网站：https://www.state.gov/u-s-relations-with-taiwan/，访问时间：2024年5月1日。
〔12〕邵育群、严安林：《中美“新型大国关系”构建及对两岸关系和平发展影响》，载《台湾研究集刊》2015年第5期，第10页。
〔14〕阎晓萍着：《正常化与台湾问题》，北京：社会科学文献出版社，2017年版，第178页。
〔15〕美国《宪法》第六条第二款：“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律，以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约，皆为全国之最高法律；每个州的法官都应受其约束，任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时，均不得有违这一规定。”参见朱福惠、胡婧主编：《世界各国宪法文本汇编》（美洲、大洋洲卷），厦门：厦门大学出版社，2015年版，第594页。
〔16〕牛军：《美国对台政策的演变：一个历史的思考》，载《太平洋学报》2005年第2期，第37页。
〔17〕陶文钊：《奥巴马政府对台湾政策评析》，载《现代国际关系》2013年第11期，第35页。
〔18〕美国白宫网站：https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf，访问时间2024年5月1日。
〔19〕夏昂、谢郁：《拜登政府台海政策的“再模糊化”辨析》，载《台湾研究》2022年第3期，第18页。
〔20〕同〔1〕，第547页。
〔21〕中华人民共和国国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，北京：人民出版社，2022年版，第20页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年6月号，总第318期，P71-80）
中评社╱题：“美国‘一个中国’政策的演变：历程、动因与影响” 作者：王贯之（长春），吉林大学公共外交学院2022级外交学专业学生
【摘要】1979年中美建交以来，美国对华“一个中国”政策随美国的战略需要而不断调整。具体而言，就是通过增加“一个中国”政策的构成要素和调整构成要素的排列顺序，逐步将“一个中国”政策“空心化”，为美国插手台湾问题、阻挠中国统一提供“法理支撑”。从美国“一个中国”政策之法理基础的构成元素看，大致可分为四个阶段：“三公报”阶段、“三公报一法”阶段、“三公报一法六保证”阶段和“一法三公报六保证”阶段。美国将其“一个中国”政策“空心化”的行为严重破坏了中美关系的政治基础与台海和平稳定。
台湾问题是中美关系中最重要、最核心、最敏感的问题。近年来，随着中美战略竞争加剧，美国基于“以台制华”的战略需要，虽明面上一直声称坚持“一个中国”政策，但事实上却在不断提升美台“实质关系”。那么，美国对华“一个中国”政策（以下简称美国“一个中国”政策）到底有无改变？如果有改变，体现在何处，原因何在，又会有何影响？为回答以上问题，同时更好地把握美国“一个中国”政策的走向，切实维护中国国家主权和领土完整，本文作如下探讨。
一、美国“一个中国”政策演变的四个阶段
中美建交以来，美国的“一个中国”政策随着其战略需要和国际局势变化而不断调整，以适应其插手台湾问题的需要。在此过程中，美国的“一个中国”政策向“空心化”方向持续演进，即由中美建交时期坚持“涵盖中国大陆和台湾”的“一个中国”政策，逐渐演化为“仅涵盖中国大陆，而不涵盖中国台湾”的“一个中国”政策。从“一个中国”政策的法理基础构成要素（以下简称“一个中国”政策的构成要素）变化来看，其演变历程总体上可划分为以下四个阶段。
（一）基于“三公报”的“一个中国”政策阶段（1979-1994）
20世纪60年代末，美国与苏联两极对抗加剧，同时深陷越南战争的泥潭，国内政治矛盾和社会矛盾亦日益凸显。在此背景下，“联中抗苏”成为美国寻求战略平衡的优选。与此同时，中苏交恶以来苏联对中国安全威胁剧增，中国也存在“联美抗苏”的战略需求。基于以上，中美两国关系从对抗走向缓和。在实现两国关系正常化的过程中，双方先后于1972年、1978年和1982年签署《上海公报》《建交公报》和《八·一七公报》，合称“中美三个联合公报”（或“三公报”）。中美在三个联合公报中所达成的关于一个中国原则的共识，是实现两国关系正常化及后续健康发展的政治基础。
在1972年的《上海公报》中，美方声称：“美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。”〔1〕尽管“不提出异议”，与“认同”或“同意”在表达上存在些许差异，但无疑表明了美国坚持一个中国原则的立场。这一表述对于当时中美关系实现正常化来说具有重大的政治意义，也为两国关系的进一步发展奠定了基础。
在《建交公报》中，美国进一步做出明确表示：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”此外，美方还声明“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。〔2〕由此观之，1979年中美建交时，双方就存在着“世界上只有一个中国”、“台湾是中国的一部分”的共识。
在1982年的《八·一七公报》中，上述两个联合公报中的内容得到重申：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，幷承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此范围内，双方同意，美国人民将同台湾人民继续保持文化、商务和其他非官方关系。在此基础上，中美两国关系实现了正常化。”〔3〕
由上可知，尽管三个联合公报关于一个中国原则的表述各有侧重，但总体而言，美国承认：世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是中国唯一合法政府，台湾是中国的一部分。从外交实践来看，美国在这一阶段基本能够坚持“一个中国”政策，总体上符合三个联合公报的基本精神。正是在此基础上，两国关系呈现出良好发展的局面。尽管因双方立场存在差距，在最终协定文本的中英文表述上存在些许差别，〔4〕但基于中美关系大局稳定的考量，美国在相当长的一段时间内基本遵循“一个中国”政策。
（二）基于“三公报一法”的“一个中国”政策阶段（1994-2016）
“三公报一法”，即“三个联合公报+《与台湾关系法》”。美国废除“美台共同防御协定”后，为了填补协防台湾的真空，通过国内立法形式出台了《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act,TRA）。1979年4月，该法由时任美国总统卡特签署生效。该法是中美建交后，美国第一次以国会立法的形式为对台出售武器、干涉中国内政和维护美台实质关系提供所谓“法律依据”。鉴于中方的反对和交涉，美国在1982年的《八·一七公报》中重申了坚持一个中国原则的立场，幷做出了“售台武器在数量和性能上逐步减少直至最终解决”的承诺。但事实表明，美国幷未遵守承诺。需要指出的是，尽管美国在具体实践中依照《与台湾关系法》发展对台关系，但基于对国际局势和中美关系的考量，在《与台湾关系法》生效后相当长的一段时间，幷未公开将其纳入“一个中国”政策的范畴。
时至1993年7月，美国参议院外交委员会一致通过参议员穆考斯基（Frank Hughes Murkowski）提出的“对1979年《与台湾关系法》修正案”，该修正案声称《与台湾关系法》法律效力高于《八·一七公报》。其后，1994年4月参众两院分别通过《1994-1995财年对外关系授权法案》，幷由时任美国总统克林顿于同年4月30日签署生效，进一步规定《与台湾关系法》关于对台军售部分的规定高于政府的政策声明，包括公报、规定、指令以及其他关于上述政策的文件，幷取消对台军售金额的限制。〔5〕至此，《与台湾关系法》的法律地位被明确，幷正式成为美国“一个中国”政策的“法理基础”的一部分。此后，美国根据“国内法优先适用”的逻辑，将《与台湾关系法》当作其插手台湾问题的“法律依据”，不断加强对台湾地区的安全关切。
总体而言，美国在这一阶段，虽然明面上继续承认幷遵循“一个中国”政策，但将《与台湾关系法》纳入其构成要素，表明美国已经严重背离了原先“一个中国”政策的意涵，破坏了两国关系的政治基础。
（三）基于“三公报一法六保证”的“一个中国”政策阶段（2016-2022）
“三公报一法六保证”是指基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策。其中的“六项保证”，即1982年8月17日中美两国发表《八·一七公报》前，由时任美国在台协会（AIT）台北办事处处长李洁明（James Lilley）向时任台湾当局领导人蒋经国口头提出的美方承诺。实际上，在李洁明向蒋经国提出“六项保证”的承诺之前，“六项保证”已由美国外交官费浩伟（Harvey J.Feldman）向里根政府提出，最初动机是缓解因美中签署《八·一七公报》而引发的台湾当局对美国支持削弱的担忧。其背景大致是，1980年中国政府要求美国废除《与台湾关系法》，停止对台军售。〔6〕在中方的反复抗议和交涉下，美国里根政府被迫与中国政府于1982年签署了旨在解决美国对台军售问题的《八·一七公报》。在该公报签署前，美国为继续与台湾当局保持密切关系，同时也为减少台湾当局的顾虑，于是秘密地向台湾当局做出了“六项保证”，其主要内容是：美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限；美国没有同意就对台武器销售问题和中华人民共和国进行事前磋商；美国不会在台北和北京之间扮演调解人的角色；美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》；美国幷没有改变其对台湾“主权”问题的立场；美国不会对台湾施加压力，迫使其与北京进行谈判。〔7〕可见，“六项保证”在里根政府时期就已经存在，只是其作为一个“政府的私下承诺”而存在。及至特朗普政府时期，该“承诺”不仅从“私下”走向“公开”，而且还经由美国国会两院的相关程序而变成“一个中国”政策的构成要素：2016年5月，美国众议院正式通过“第88号共同决议案”（HCR-88），重申了《与台湾关系法》与“六项保证”是美台关系的重要基石；〔8〕同年7月，该决议案（SCR-38）由美国参议院表决通过。〔9〕自此之后，“六项保证”正式出现在美国“一个中国”政策的表述中。
从“六项保证”的性质来看，从“政府承诺”到“国会决议案”（Concurrent resolution）的变化，使其“法理位阶”陡然升高。当“六项保证”被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，其效力显着增强，政治层面的执行力大大增加。尽管该项决议案幷未以国内法律（Act）的形式出现，但也公开且明确表达了美国国会的立场和意见，进而成为美国对台政策的重要依据和参考。
从“六项保证”的主体与客体来看，台湾在“一个中国”政策中首次成为主体之一。具体来说，三个联合公报是中美之间的双边协议，《与台湾关系法》是美国的国内法，而“六项保证”则是美国对台湾当局的单方面承诺或软性协定。因此，从构成元素的主体来看，在第一阶段的“一个中国”政策是基于“三个联合公报”而制定的，其主体仅仅是中美双方；在第二阶段，《与台湾关系法》作为美国的国内法，被纳入美国“一个中国”政策的构成要素后，虽然为美国插手台湾问题奠定了所谓“法律依据”，但幷没有改变中美双方的二元主体关系；值得注意的是第三阶段，“六项保证”是美国针对台湾当局的承诺，其所包含的主体幷非先前的中国和美国，而是美国和台湾——台湾的地位和性质由先前两个阶段的“客体”转变为“主体”。因此在基于“三个联合公报+《与台湾关系法》+‘六项保证’”的“一个中国”政策框架之下，美国将中、美、台幷置，这相当于将三者作为平等的政治主体来对待，显然加剧了美国“一个中国”政策的“空心化”。
从“六项保证”的文本表述来看，其在对台军售问题上做出明确“不设限”表态。具体来说，除“六项保证”中，置中方反对意见于不顾的“美国没有同意中华人民共和国的要求而重新修订《与台湾关系法》”之外，其还采用了“美方没有同意设定对台湾的武器出售的期限”这一表述，结合《与台湾关系法》中的对台军售政策，变相表达了“美国可以无限期、无限度提升台湾军事能力”的意涵。为了“自圆其说”，美国声称未来对台军售的性能和数量将完全取决于中国大陆所带来的威胁。美国这一辩解，实质上将对台军售的责任“甩锅”给中国大陆。与此同时，“美国幷没有改变其对台湾‘主权’问题的立场”的说辞，继承了美国对台湾主权不采取立场，〔10〕再度将“台湾地位未定论”搬上台面，是对中国主权和领土完整的严重侵犯。
总而言之，第三阶段的“一个中国”政策在延续前两阶段政策的基础上，通过“六项保证”进一步强化了美国对台湾的支持和安全承诺。相较于三个联合公报和《与台湾关系法》中的“含蓄”表述，“六项保证”则更加倾向于偷换主体幷采取刚性表述，为其“藉台牟利”和“以台制华”提供“法理支撑”。