“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪刑事治理
中评社╱题：“‘台独’顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪刑事治理” 作者：冯霞（北京），中国政法大学教授、台湾法学研究中心主任；何嘉欣（北京），外交学院2022级博士研究生
【摘要】2024年6月21日两院三部出台幷施行的《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》，以《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定为依据，回答了在实际工作中依法惩治“台独”顽固分子分裂图家、煽动分裂国家犯罪的具体法律适用问题，表明了依法运用刑事治理手段打击“台独”分裂活动的可操作性。《意见》明确了“台独”顽固分子分裂国家罪、煽动分裂国家罪的定罪量刑标准、追诉犯罪的刑事程序以及诉讼权利等。《意见》意味着将“台独”纳入一个中国原则的刑事治理中，具有重要意义。
和平方式是实现祖国统一的最佳方式，最符合包括台湾同胞在内的全中国人民的根本利益，是我们解决台湾问题的第一选择。面对台湾问题，我们坚决粉碎“台独”分裂图谋，反对外部势力干涉。从参加拜登就职典礼，到佩洛西窜访台湾，再到赖清德“5·20”讲话，民进党当局勾连外部势力，顽固坚持“台独”立场，大肆宣扬“台独”谬论，拒不承认一个中国原则的“九二共识”，严重阻挠海峡两岸关系和平稳定发展，危害国家统一和领土完整。针对民进党当局不断升级谋“独”挑衅，2024年6月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部（以下简称两院三部）根据《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定联合发布幷实施《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》（以下简称《意见》），共计22条，分为五部分，分别是引言、总体要求、准确认定犯罪、正确适用程序及附则，其主要内容体现在明确法律适用依据、准确认定犯罪和正确适用程序等方面。《意见》标志着将“台独”纳入一个中国原则的刑事治理中，依法对“台独”顽固分子启动刑事司法程序，追究其刑事责任。
一、《意见》为两院三部发挥其职能严惩“台独”顽固分子明确了法律依据
处理“台独”顽固分子，主要由《宪法》和法律来调整。《宪法》是根本大法，具有最高的法律效力；法律的地位仅次于《宪法》，根据制定机关的不同可分为两类：一类为基本法律，即由全国人大制定的法律，调整国家和社会生活中某一方面具有根本性和全民性的法律关系；另一类是基本法律以外的法律，是指由全国人大常委会制定的法律。全国人大及其常委会所作出的决议或决定，如果其内容属于规范的规定，也应视为法律。①2024年6月21日，两院三部《意见》发布幷施行，依据《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定，对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的定罪量刑及刑事程序等作出了具体规定，为司法办案提供明确指引。就《意见》的法律依据而言，为第一类基本法律《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律及相关司法解释。②
首先，《反分裂国家法》是2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议通过的。全文共十条。该法的立法目的体现在第1条上：“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，根据宪法，制定本法。”总体而言，我们可以从几个方面来看《反分裂国家法》：从立法位阶上看，《反分裂国家法》第1条就指出了“根据宪法，制定本法”，该法的法律位阶非常高，是宪法相关法；从立法内容上看，依据《宪法》“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”的规定，《反分裂国家法》从四个方面进行了规定：
其一，该法规定反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，维护国家主权和领土完整，也即再次重申了台湾是中国的一部分不容置疑也不容改变，无论“台独”分裂分子如何折腾和外部势力如何干涉，都无法改变台湾是中国一部分的历史和法理事实。
其二，该法规定维护和促进国家统一是包括台湾同胞在内的14亿中国人民的集体法益和职责义务。《反分裂国家法》第2条第1款规定“维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”的职责义务，第5条第2款阐明“以和平方式实现祖国统一，最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益”的集体法益。第6条也规定了国家采取措施维护台湾海峡地区的和平稳定，发展两岸关系。
其三，该法规定了国家统一的方式。《反分裂国家法》第5条第2款阐明“国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”，包括第7条“平等的协商和谈判”和第8条“采取非和平方式及其他必要措施”的选项。
［图1：中华人民共和国的法律渊源］
其四，对于国家统一后的制度安排，该法第5条第3款作出了规定：“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。”这为统一后“一国两制”台湾方案奠定了法律基础。
所以说，《反分裂国家法》是一部促进和维护国家和平统一的法律，更是坚持“一国两制”、推进祖国和平统一制度体系的重要组成部分，它将中央的对台工作大政方针以法律的形式确定下来，为反“独”促统政治责任和使命要求提供了重要遵循，特别是在第8条给“台独”分裂势力划定了红线。
基于《反分裂国家法》第2条第2款的规定，“台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”如果说《反分裂国家法》所规定的反“台独”措施针对的是台湾当局等“台独”分裂势力，那么《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释与《反分裂国家法》联动可作用于作为“台独”分裂势力一员的“台独”顽固分子的处罚上，就更为具有可操作性了。
众所周知，依据《宪法》第28条对于危害国家安全的犯罪活动要惩办的规定，《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释对遏制危害国家安全犯罪作出了相关规定，形成了打击危害国家安全犯罪的法律制度体系。《刑法》分则第一章规定了“危害国家安全罪”的相关罪名，其中除与《意见》相关的第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪以外，还包括资助危害国家安全犯罪活动罪等罪名。显而易见，《意见》中分裂国家罪、煽动分裂国家罪属于《刑法》分则第一章“危害国家安全罪”中最严重的罪名之一，也意味着《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释不仅适用于惩治“台独”顽固分子分裂国家罪、煽动分裂国家罪，而且也适用于“台独”顽固分子实施的其他“危害国家安全罪”。如《意见》附则第21条所规定，《意见》也可以参照适用于“台独”顽固分子实施的资助危害国家安全犯罪活动罪等其他犯罪。
就两院三部而言，《意见》指出应充分发挥其职能作用，依法严惩“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪。发挥两院三部职能作用体现在，依据《人民法院组织法》第4条和第6条的规定，人民法院依法独立行使审判权，对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪作出刑事判决追究其刑事责任，幷依法保护“台独”顽固分子的诉讼权利和其他合法权益；依据《人民检察院组织法》第4条和第20条等规定，人民检察院依法独立行使检察权，依法批准或决定逮捕作为犯罪嫌疑人的“台独”顽固分子，依法对“台独”顽固分子提起公诉，依法对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件行使法律监督权（如提出抗诉），由最高人民检察院审查报请核准的“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件；依据《国家安全法》第42条的规定，公安机关和国家安全机关依法搜集“台独”顽固分子分裂活动的情报信息，依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕等职权；依据《法律援助法》第5条和第12条的规定，国务院司法行政部门依法指导、监督“台独”顽固分子的法律援助工作，由县级以上人民政府司法行政部门设立法律援助机构，负责组织实施“台独”顽固分子的法律援助工作，受理、审查“台独”顽固分子的法律援助申请，指派人员为“台独”顽固分子提供法律援助。下文将作出详细阐述。
综上，《意见》为两院三部发挥其职能严惩“台独”顽固分子明确了法律依据，特别针对“台独”顽固分子具体实施《刑法》第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪等最为严重危害国家统一和领土完整的犯罪活动，在准确认定犯罪和正确适用程序等方面，提供法律适用意见，成为依法严厉打击“台独”顽固分子的利器。
二、《意见》为两院三部准确认定“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪提供指引
分裂国家罪、煽动分裂国家罪规定在《刑法》第103条中，内容为“组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。煽动分裂国家、破坏国家统一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑”。《意见》明确了“台独”顽固分子触犯《刑法》第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪的构成要件，基于刑法学理论而言，包括犯罪客体、犯罪主体、犯罪客观方面、犯罪主观方面，为司法办案提供明确指引。
（一）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪客体：国家的统一
从历史事实到开罗宣言、波茨坦公告，再到联合国第2758号决议等，台湾是中国一部分的法律地位清晰。这也为我国《宪法》和法律所确认。《宪法》序言规定，“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”《反分裂国家法》第2条规定，“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”《国家安全法》第11条第2款规定，“中国的主权和领土完整不容侵犯和分割。维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”《意见》在总体要求部分的第1条中重申了一个中国原则：“世界上只有一个中国，台湾是中国领土不可分割的一部分。”因而，“台独”顽固分子实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪，侵犯的直接客体是国家的统一。具体表现为通过将台湾从中国分裂出去，谋求国际社会的承认，阻挠国家统一进程，从而危害国家主权及领土完整。
（二）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪主体：“台独”顽固分子
如前所述，维护和促进国家统一是包括台湾同胞在内的14亿中国人民的集体法益和职责义务，《意见》所针对的犯罪主体是“台独”顽固分子，绝非针对广大台湾同胞。《反分裂国家法》第6条第2款明确规定，“国家依法保护台湾同胞的权利和利益。”只有严厉打击“台独”顽固分子及其分裂活动，遏制外部势力干涉和“台独”分裂势力，才能更好地保障台湾同胞的权利和利益，与台湾同胞共同分享大陆的发展机遇和建设成果。须注意的是，《意见》中的“台独”顽固分子幷不局限于大陆公布的“台独”顽固分子清单，凡是顽固坚持“台独”立场且实施分裂国家、煽动分裂国家行为，构成分裂国家罪、煽动分裂国家罪的，均应予以依法打击。
就分裂国家罪的犯罪主体而言，依据《刑法》第103条第1款的规定，包括首要分子、罪行重大的、积极参加的、其他参加的四种。而《意见》只列了前三种，目的是把极少数“台独”顽固分子与受蒙蔽受蛊惑的台湾民众相区分，精准打击极少数“台独”顽固分子。具体而言，依据《意见》第3条、第4条、第5条的规定，“首要分子”是指在“台独”分裂犯罪集团中起组织、策划、指挥作用，符合《刑法》第97条对“首要分子”的定义；“罪行重大”是指（1）直接参与实施“台独”分裂组织主要分裂活动的，（2）实施“台独”分裂活动后果严重、影响恶劣的，（3）其他在“台独”分裂活动中起重大作用的；“积极参加”是指（1）多次参与“台独”分裂组织分裂活动的，（2）在“台独”分裂组织中起骨干作用的，（3）在“台独”分裂组织中积极协助首要分子实施组织、领导行为的，（4）其他积极参加的。
就煽动分裂国家罪的犯罪主体而言，依据《刑法》第103条第2款的规定，包括首要分子、罪行重大的以及情节一般的。《意见》未对该罪的“首要分子”作出规定，可以参考上述《意见》第3条和《刑法》第97条的规定。依据《意见》第8条的规定，该罪的“罪行重大”是指情节严重、造成严重后果或者造成特别恶劣影响。《意见》未对该罪的“情节一般”作出规定，也是为了把极少数“台独”顽固分子与受蒙蔽受虫惑的台湾民众相区分，精准打击极少数“台独”顽固分子。
需要注意的是，其他中国公民、外国人或者无国籍人如果与“台独”顽固分子共同实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪，按共同犯罪处理。
（三）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪客观方面：组织、策划、实施、煽动分裂国家、破坏国家统一的行为
分裂国家罪、煽动分裂国家罪是行为犯，即只要行为人故意实施了分裂国家或煽动分裂国家的行为则可构成犯罪，不要求发生犯罪结果。如果“台独”顽固分子在包括台湾在内的中国领域内实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪行为，或者其犯罪行为对国家和人民产生的危害结果发生在包括台湾在内的中国领域内，则根据《刑法》第6条属地管辖权的规定，大陆司法机关有权依法对“台独”顽固分子的分裂国家、煽动分裂国家犯罪追究刑事责任。《意见》为分裂国家罪、煽动分裂国家罪的客观行为提供了具体认定标准。
分裂国家罪的客观行为是组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一。分析如下：第一，“组织、策划”是分裂国家的预备行为，体现出分裂国家犯罪的组织性，如基于分裂国家的目的设立相关组织、召开会议筹划相关活动等。依据《意见》第2条第1款的规定，在“台独”分裂活动中，“组织、策划”主要是指“发起、建立‘台独’分裂组织，策划、制定‘台独’分裂行动纲领、计划、方案，指挥‘台独’分裂组织成员或者其他人员实施分裂国家、破坏国家统一活动”。例如，台湾居民杨智渊伙同他人成立“台独”非法组织，在大陆和岛内策划实施“台独”分裂活动，已于2023年4月以涉嫌分裂国家罪被批准逮捕。
第二，“实施”是指分裂国家的具体行为。“台独”分裂活动可以分为“法理台独”和“事实台独”。“法理台独”是指通过“公投”或者制定、修改或解释台湾地区有关“规定”，企图改变台湾是中国一部分的法律地位；“事实台独”具体表现为“倚外谋独”“以武谋独”“文化台独”“历史台独”等“图谋将台湾从中国分裂出去的行为”。③
《意见》第2条第2款明确将“法理台独”规定为分裂国家罪的客观行为之一，即“通过制定、修改、解释、废止台湾地区有关规定或者‘公民投票’等方式，图谋改变台湾是中国一部分的法律地位”。近年来，民进党当局在修订台湾地区有关“规定”时，采用“中华民国”“中华民国政府”“中央机关”等措辞，僭越行使国际法中主权国家的专有职权，企图渐进地将台湾从中国分裂出去。大陆司法机关可以依法对民进党当局相关负责人以分裂国家罪追究其刑事责任。
《意见》第2条第3款规定了“倚外谋独”“以武谋独”作为分裂国家罪的客观行为，即“推动台湾加入仅限主权国家参加的国际组织或者对外进行官方往来、军事联系等方式，图谋在国际社会制造‘两个中国’‘一中一台’‘台湾独立’”。例如，民进党当局在台湾地区有关“规定”中明确遵守部分只有主权国家才能缔结的国际条约，妄图通过单方落实国际条约来获得身份上的国际认同。再如，民进党当局多次向美国购买武器及相关服务。近日，美国国务院又批准了约3亿美元的对台军售。又如，民进党当局接待窜访台湾的佩洛西、台湾所谓“驻美代表”参加拜登的就职典礼等，支持台湾对外进行官方往来。参与上述事件的“台独”顽固分子依法应受到分裂国家罪的刑事处罚。
《意见》第2条第4款规定了“文化台独”“历史台独”等“事实台独”作为分裂国家罪的客观行为，即“利用职权在教育、文化、历史、新闻传媒等领域大肆歪曲、篡改台湾是中国一部分的事实，或者打压支持两岸关系和平发展和国家统一的政党、团体、人员”。例如，民进党当局为实现“台独”的政治目的，制定或修订课程纲要，将台湾的历史从中国的历史中独立出去，实施所谓的“去中国化”教育。④涉事的“台独”顽固分子依法构成分裂国家罪。
另外，煽动分裂国家罪的客观行为是煽动分裂国家、破坏国家统一。“煽动”是指以语言、文字、图像等方式鼓动不特定人或多数人实施分裂国家行为，⑤如书写分裂标语、散发分裂传单、发表分裂演说等。⑥依据《意见》第7条的规定，在“台独”分裂活动中，“煽动”是指顽固宣扬“台独”分裂主张及其分裂行动纲领、计划、方案等煽动将台湾从中国分裂出去的行为。例如，赖清德在“5·20”讲话中大肆宣扬“台独”分裂谬论，恶毒煽动两岸对立对抗，鼓噪“倚外谋独”“以武谋独”，应当依法以煽动分裂国家罪定罪处罚。
（四）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪主观方面：“以将台湾从中国分裂出去为目的”的直接犯罪故意
分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪主观方面是指“台独”顽固分子应具有犯罪的直接故意，即明知道自己的行为会发生分裂国家、破坏国家统一的结果，幷且希望这种结果发生；或者明知自己的行为会引起他人实施分裂国家的行为，幷且希望促成该行为的完成。如前所述，因《刑法》第103条为行为犯，即只要实施了分裂国家、煽动分裂国家的行为就可构成犯罪，因而没有规定犯罪目的这一主观方面要素，司法审判中也无需考虑行为人的犯罪目的。然而，事实上，“台独”顽固分子在组织、策划、实施、煽动分裂国家、破坏国家统一时往往具有“以将台湾从中国分裂出去为目的”的直接犯罪故意。为了更好地区分“台独”顽固分子和受蒙蔽受蛊惑的台湾民众，《意见》第2条和第7条对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的主观故意作出了规定。在“台独”顽固分子具有“以将台湾从中国分裂出去为目的”的直接犯罪故意的基础上，准确定位首要分子、罪行重大的、积极参加的，以便实施精准打击和严惩“台独”顽固分子。
综上所述，《意见》基于刑法学理论中主客观相统一原则，如果“台独”顽固分子实施了组织、策划、实施、煽动分裂国家、破坏国家统一的客观行为，幷且存在“以将台湾从中国分裂出去为目的”的直接犯罪故意的，尤其是《意见》所规定的首要分子、罪行重大的、积极参加的极少数“台独”顽固分子，应依法以分裂国家罪、煽动分裂国家罪论处。还要注意的是，不同犯罪主体的主观意志强弱程度不同，如首要分子、罪行重大者的分裂国家的主观意志最为强烈，社会危险性最大，更要应依法予以严厉的惩治。
三、《意见》为两院三部依法正确适用程序追究“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的刑事责任提供指南
为依法追究“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的刑事责任，在准确认定分裂国家罪、煽动分裂国家罪的同时，还应当正确适用程序。两院三部应当依据《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定，对于涉嫌犯罪的“台独”顽固分子进行立案、侦查、提起公诉、审判、提供法律援助等刑事诉讼活动，对“台独”顽固分子处以刑罚，幷没收违法所得及其他涉案财产。
《意见》从以下几个方面进行了规定，为依法正确适用程序追究“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的刑事责任提供指南。
（一）依法对“台独”顽固分子正确适用追诉时效
第一，追诉时效期限。依据《刑法》第87条的规定，犯分裂国家罪，首要分子或者罪行重大的，经过二十年不再追诉；积极参加的，经过十五年不再追诉；其他参加的，经过五年不再追诉。犯煽动分裂国家罪，首要分子或者罪行重大的，经过十五年不再追诉；情节一般的，经过十年不再追诉。依据《刑事诉讼法》第16条的规定，犯罪已过追诉时效期限的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。
但存在一个例外，即犯分裂国家罪，首要分子或者罪行重大的，经过二十年，如认为必须追诉的，由同级人民检察院受理公安机关、国家安全机关报请核准追诉的案件，幷层报最高人民检察院审查决定。“必须追诉”是指“涉嫌犯罪的性质、情节和后果特别严重，虽然已过二十年追诉期限，但社会危害性和影响依然存在，不追诉会严重影响社会稳定或者产生其他严重后果”。也就是说，如果“台独”顽固分子犯分裂国家罪，首要分子或者罪行重大的，虽然经过二十年，但属于“必须追诉”的，不受二十年的追诉时效限制，可以终生受到追诉。
第二，追诉时效的计算。依据《刑法》第89条第1款的规定，追诉时效从犯罪之日起计算，即从犯罪行为完成或停止之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。《意见》第12条作出了相关规定。首先，犯罪行为的连续状态是指行为人以一个犯罪故意，连续实施数个独立的犯罪行为，触犯同一罪名。⑦例如，赖清德主观上以将台湾从中国分裂出去为目的，多次发表“台独”分裂谬论，应以其最后一次发表“台独”分裂谬论之日起计算煽动分裂国家罪的追诉时效。其次，犯罪行为的继续状态是指行为人的一个犯罪行为在一定时间内处于持续的状态，不法行为和不法状态同时继续。⑧例如，民进党当局通过制定或修改课程纲要，篡改台湾是中国一部分的历史和法理事实，其“文化台独”和“历史台独”行为和状态持续存在，其追诉时效尚未开始计算。再次，依据《刑法》第89条第2款的规定，在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限从犯后罪之日起计算。也就是说，“台独”顽固分子犯分裂国家罪、煽动分裂国家罪，在法定的追诉时效期限内又触犯《刑法》所规定的任何罪行的，⑨分裂国家罪、煽动分裂国家罪的追诉时效应当从犯后罪之日起重新计算。
第三，追诉时效的延长。依据《意见》第12条的规定，追诉时效的延长须同时符合两个条件，一是公安机关、国家安全机关立案侦查或者人民法院受理案件；二是“台独”顽固分子逃避侦查或者审判。这与《刑法》第88条的规定一致。
（二）依法对“台独”顽固分子的诉讼权利予以保障
《刑事诉讼法》第14条第1款规定，“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。”由此，“台独”顽固分子作为分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪嫌疑人或被告人，依法享有与大陆居民同等的辩护权等诉讼权利。
第一，“台独”顽固分子依法享有辩护权。《意见》第16条依法保障“台独”顽固分子辩护权的规定与《刑事诉讼法》第33条的规定一致，规定“台独”顽固分子可以自己行使辩护权，也可以委托一至二人作为辩护人。依据《刑事诉讼法》第34条和第45条的规定，“台独”顽固分子有权随时委托辩护人。对于在押的“台独”顽固分子也可以由其监护人、近亲属代为委托辩护人。在审判过程中，“台独”顽固分子可以拒绝辩护人继续为他辩护，也可以另行委托辩护人辩护。
第二，“台独”顽固分子依法享有获得法律援助的权利。依据《法律援助法》第6条、第22条和第35条的规定，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关等部门在办案过程或相关事务中应当及时告知“台独”顽固分子有权依法申请法律援助，保障其依法获得法律援助，包括法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护与代理、值班律师法律帮助等。其中，依据《刑事诉讼法》第35条的规定，在没有委托辩护人的情况下，“台独”顽固分子及其近亲属可以向法律援助机构提出法律援助申请。如果“台独”顽固分子实施分裂国家犯罪，首要分子或者罪行重大，可能被判处无期徒刑、死刑的，办案机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。
此外，依据《刑事诉讼法》的相关规定，“台独”顽固分子依法享有最后陈述、提起上诉等诉讼权利。
（三）依法对“台独”顽固分子正确适用罚当其罪的规定
《意见》坚持罚当其罪的原则，对于首要分子或罪行重大、对国家危害特别严重或情节特别恶劣、与境外机构组织个人相勾结的，依法从严惩治。就触犯数个罪名的“台独”顽固分子而言，应以“罪责刑相适应”原则为指导作出罚当其罪的处理。
1.分裂国家罪、煽动分裂国家罪的法定量刑
《刑法》第103条根据犯罪主体在犯罪中发挥的作用，分别处以不同程度的刑罚。发挥的作用越大、犯罪情节越恶劣或危害结果越严重的，刑罚越重。《意见》第6、9、10、11条对此作出了规定。
首先，对国家和人民危害特别严重、情节特别恶劣的，可以判处死刑，幷处没收财产。分裂国家罪有三个量刑幅度，“台独”顽固分子中的首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑，依据《刑法》第113条第1款的规定，对国家和人民危害特别严重、情节特别恶劣的，可以判处死刑；积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。煽动分裂国家罪有两个量刑幅度，“台独”顽固分子中的首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑；情节一般的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。此外，依据《刑法》第56条和《刑法》第113条第2款的规定，“台独”顽固分子犯分裂国家罪、煽动分裂国家罪，应当附加剥夺政治权利，可以幷处没收财产。
应注意的是，依据《刑法》第26条和第74条的规定，对组织、领导“台独”分裂犯罪集团的首要分子，按照集团所犯的全部罪行处罚，且不适用缓刑；对于首要分子以外的主犯，应当按照其所参与的或者组织、指挥的全部犯罪处罚。
其次，与外国或者境外机构、组织、个人相勾结，从重处罚。依据《刑法》第106条的规定，与境外机构、组织、个人相勾结，实施分裂国家罪和煽动分裂国家罪的，依照《刑法》第103条的规定从重处罚。虽然《刑法》第102条背叛国家罪对“勾结外国”和“与境外机构、组织、个人相勾结”作出了区分，但从广义上来说，“勾结外国”是指与外国的政府机构、组织、官员相勾结，也可以包含在“与境外机构、组织、个人相勾结”的范畴内。因此，《意见》第11条将《刑法》第106条中的“与境外机构、组织、个人相勾结”理解为“与外国或者境外机构、组织、个人相勾结”，既符合《意见》引言中“结合工作实际”，也符合文理解释。具体表现为“台独”顽固分子与外国或者境外机构、组织、个人通过各种途径联络，共同策划、密谋、实施“以将台湾从中国分裂出去为目的”的分裂国家、煽动分裂国家犯罪。就“台独”顽固分子而言，应当在相应的法定量刑幅度范围内从重处罚。就外国或者境外机构、组织、个人而言，与“台独”顽固分子构成共同犯罪，应依法承担相应的责任。例如，“台独”顽固分子与美国相勾结，接待窜访台湾的佩洛西，图谋将台湾从中国分裂出去，外交部依法宣布对美国国家、佩洛西及其直系亲属采取反制和制裁措施。
［表1：分裂国家罪、煽动分裂国家罪的法定量刑］
2.触犯数个罪名的处理应以“罪责刑相适应”原则为指导
对于“台独”顽固分子通过实施其他犯罪行为来达到分裂国家、煽动分裂国家的目的从而触犯分裂国家罪、煽动分裂国家罪和其他罪名的情况，法院应以“罪责刑相适应”原则为指导对“台独”顽固分子作出判决。比如，“台独”顽固分子组织、利用邪教组织破坏国家法律、行政法规实施过程中，又有煽动分裂国家犯罪的，可以依照数罪幷罚的规定定罪处罚。再比如，“台独”顽固分子实施破坏广播电视设施犯罪，幷利用广播电视设施实施煽动分裂国家犯罪，同时构成其他犯罪的，可以依照处罚较重的规定定罪处罚。
《意见》坚持宽严相济的原则，对于“台独”顽固分子认罪认罚的，依法可以从宽处理；对于主动放弃“台独”立场及不再实施分裂活动等的，依法可以撤销案件、不起诉或者对涉嫌数罪中的一项或多项不起诉。
1.依法对“台独”顽固分子正确适用认罪认罚从宽的程序
“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件可以适用认罪认罚从宽的程序。《刑事诉讼法》第15条对认罪认罚从宽程序作出了规定，没有适用罪名和可能判处刑罚的限定，因此可以适用于“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件，也即“台独”顽固分子自愿如实供述自己的罪行，承认指控的分裂国家、煽动分裂国家犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。《意见》第14条作出了与《刑事诉讼法》第15条相同的规定。
依据《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第347条的规定，“认罪”是指“台独”顽固分子自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议；“认罚”是指“台独”顽固分子真诚悔罪，愿意接受处罚；“从宽”包括在程序上从简以及在实体上从宽处理。关于“从宽”，依据《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第1条、第8条、第9条的规定，对严重危害国家安全的“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件，应当慎重把握从宽，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念；司法机关应当根据“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度，结合法定、酌定的量刑情节，综合考虑“台独”顽固分子认罪认罚的具体情况，依法决定是否从宽、如何从宽；“台独”顽固分子具有《刑法》第67条自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。
2.依法对“台独”顽固分子正确适用撤销案件、不起诉的程序
“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件可以适用撤销案件、不起诉的程序。依据《刑事诉讼法》第182条第1款的规定，符合以下三个条件的，公安机关、国家安全机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉：（1）“台独”顽固分子自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，（2）“台独”顽固分子有重大立功或者案件涉及国家重大利益，（3）经最高人民检察院核准。
对于第二个条件，《意见》第15条所规定的“‘台独’顽固分子主动放弃‘台独’分裂立场，不再实施‘台独’分裂活动，幷采取措施减轻、消除危害后果或者防止危害扩大”属于“案件涉及国家重大利益”的情形。此外，如果“台独”顽固分子有重大立功表现，也可以撤销案件、不起诉或者对涉嫌数罪中的一项或多项不起诉。
（五）依法对在岛内或海外的“台独”顽固分子进行缺席审判
一般情况下，由侦查机关和司法机关依法启动普通刑事诉讼程序，对“台独”顽固分子实施的分裂国家、煽动分裂国家犯罪依法进行立案、侦查、起诉、审判、执行。“台独”顽固分子一般居住在岛内或海外，就两岸关系现状来看，大概率会出现“台独”顽固分子无法出席庭审的情况。对于符合缺席审判程序适用条件的，人民法院可以依法缺席审理。
1.缺席审判程序的适用条件
依据《刑事诉讼法》第291条和《意见》第17条的规定，“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件适用缺席审判程序应符合以下条件：（1）需要及时进行审判，（2）经最高人民检察院核准，（3）严重危害国家安全，（4）“台独”顽固分子在岛内或在海外，（5）犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任。此类案件经公安机关、国家安全机关移送起诉，人民检察院提起公诉，起诉书中有明确的指控分裂国家、煽动分裂国家犯罪事实的，由最高人民法院指定的中级人民法院组成合议庭进行缺席审理，依法对“台独”顽固分子判处刑罚，幷没收违法所得及其他涉案财产。
如果“台独”顽固分子逃匿岛内或海外，在通缉一年后不能到案，尚不符合缺席审判程序的其他适用条件，则依据《刑事诉讼法》第298条和《刑诉法解释》第609条的规定，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，可以依法启动违法所得没收程序之特别程序，强制收缴“台独”顽固分子因实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪而获得的违法所得及其他涉案财产。依据《刑事诉讼法》第299条的规定，“台独”顽固分子的近亲属和其他利害关系人有权申请参加诉讼，也可以委托诉讼代理人参加诉讼。
2.缺席判决等诉讼文书的送达
依据《意见》第18条和第20条的规定，法院立案后应当将传票和起诉书副本送达“台独”顽固分子，传票和起诉书副本送达后，“台独”顽固分子未按要求到案的，人民法院应当开庭审理；法院作出缺席判决后，应当将判决书送达“台独”顽固分子及其近亲属、辩护人。
依据《关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》第7条第3款和《关于为深化两岸融合发展提供司法服务的若干措施》第8条的规定，对于作为台湾居民的“台独”顽固分子，应当采取直接送达、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》确定的两岸司法互助送达等方式，有利于其实际知悉送达内容、更好地行使诉讼权利；如果未采取过直接送达、两岸司法互助送达方式，则不适用公告送达。如果“台独”顽固分子逃亡海外，则应依据《刑事诉讼法》第292条和《刑诉法解释》第495条的规定，通过有关国际条约规定的或外交途径提出的司法协助方式，或者被告人所在地法律允许的其他方式予以送达。
3.缺席的“台独”顽固分子享有辩护的权利
第一，委托辩护。依据《意见》第19条第1款的规定，在缺席审判程序中，“台独”顽固分子有权委托或者由近亲属代为委托一至二名辩护人。依据《刑诉法解释》第601条第1款的规定，缺席审判程序中委托律师担任辩护人的，应当委托具有大陆律师资格幷依法取得执业证书的律师。依据《关于为深化两岸融合发展提供司法服务的若干措施》第17条的规定，持有台湾居民居住证的“台独”顽固分子委托大陆律师或者其他人代理诉讼，代理人向人民法院转交的授权委托书无需公证认证或者履行其他证明手续。
第二，指派辩护。依据《法律援助法》第25条和《刑事诉讼法》第293条的规定，缺席审判案件属于应当提供法律援助的情形。依据《意见》第19条第2款的规定，“台独”顽固分子及其近亲属没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为被告人提供辩护。“台独”顽固分子及其近亲属拒绝法律援助机构指派的律师辩护的，人民法院应当查明原因。理由正当的，应当准许，但“台独”顽固分子或者其近亲属应当在五日以内另行委托辩护人；“台独”顽固分子及其近亲属未另行委托辩护人的，人民法院应当在三日以内通知法律援助机构另行指派律师为其提供辩护。这与《刑诉法解释》第601条第2款和第3款、《刑诉法解释》第50条第2款的规定一致。
4.缺席的“台独”顽固分子其近亲属享有参加诉讼的权利
依据《刑诉法解释》第602条的规定，缺席的“台独”顽固分子其近亲属可以在收到起诉书副本后、第一审开庭前提出参加诉讼的申请，幷提供与被告人关系的证明材料，由法院及时审查决定；有多名近亲属的，应当推选一至二人参加诉讼。依据《刑诉法解释》第603条的规定，缺席的“台独”顽固分子其近亲属参加诉讼的，可以发表意见，出示证据，申请法庭通知证人、鉴定人等出庭，进行辩论。
5.缺席的“台独”顽固分子及其近亲属、辩护人享有上诉的权利
依据《意见》第20条的规定，缺席的“台独”顽固分子或者其近亲属不服判决的，有权向上一级人民法院上诉。辩护人经缺席的“台独”顽固分子或者其近亲属同意，可以提出上诉。此外，人民检察院认为人民法院的判决确有错误的，应当向上一级人民法院提出抗诉。这与《刑事诉讼法》第294条的规定一致。
6.缺席的“台独”顽固分子到案后的处理
依据《刑事诉讼法》第295条的规定，如果“台独”顽固分子在缺席审理过程中到案（包括自动投案或者被抓获），法院应当重新审理；如果在缺席判决生效后到案，法院应当将“台独”顽固分子交付执行刑罚。交付执行刑罚前，人民法院应当告知“台独”顽固分子有权对判决、裁定提出异议，“台独”顽固分子对缺席判决提出异议的，法院应当重新审理。依照生效判决、裁定对罪犯的财产进行的处理确有错误的，应当予以返还、赔偿。
（六）依法对“台独”顽固分子跨境抓捕幷引渡具有可操作性
第一，发布通缉令，将在逃的“台独”顽固分子追捕归案。依据《意见》第13条的规定，应当逮捕的“台独”顽固分子如果在逃，公安机关、国家安全机关可以发布通缉令，采取有效措施，追捕归案。如果“台独”顽固分子逃匿于海外，公安部可以通过国际刑警组织向全球所有成员国发布红色国际通报（也称“红色通缉令”），要求对“台独”顽固分子进行起诉（可能受到2年以上有期徒刑或更严重的刑罚）或服刑（至少被判处6个月以上有期徒刑或余刑为6个月以上）。一方面，被请求国根据红色国际通报对“台独”顽固分子实施拘捕，使其在被引渡之前处于羁押之中；另一方面，被请求国可以直接根据红色国际通报启动引渡程序，大大简化幷加速引渡程序。⑩
第二，基于一个中国原则，可以请求引渡在海外的“台独”顽固分子。首先对于在一个中国原则的基础上与我国建交的180多个国家而言，在建交条约中均作出了坚定奉行一个中国原则的声明或承诺。基于条约或平等互惠，我国可以请求这些国家引渡在海外的“台独”顽固分子。其次，对于与我国签订关于有引渡内容的多边和双边条约而言，分裂国家、煽动分裂国家犯罪是被视为可相互引渡的犯罪行为。也就是说，“台独”顽固分子触犯分裂国家、煽动分裂国家犯罪，逃亡海外的，可以被引渡回国。再次，对于与我国没有条约关系及不遵守已有条约的情况而言，如果将分裂国家、煽动分裂国家犯罪视为所谓的政治犯，为“台独”顽固分子提供庇护，拒绝将其引渡，则将面临因构成违反联合国宪章的一个中国原则的国际不法行为而承担国家责任的风险。⑪据此，我国有权依据《反外国制裁法》第15条对这些外国国家、组织和个人采取必要的反制措施。因此，基于国家间友好关系的考虑，我们有理由相信，联合共同打击“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪，符合各国发展利益，有利于促进世界和平。
此外，如果“台独”顽固分子在岛内，则可以依据《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的相关规定进行人员遣返。
四、结语
从《宪法》《反分裂国家法》到《刑法》《刑事诉讼法》等法律及具有司法解释性质的《意见》，构成了捍卫国家主权、统一和领土完整的刑事法治体系。《意见》不是一个框定性的文件，明确规定了“台独”顽固分子犯分裂国家罪、煽动分裂国家罪的具体适用情形和条件，对定罪量刑标准、追责程序规范等作出了详细规定，最大特点是详细、具体，具有指导性和可操作性，为精准打击“台独”顽固分子提供了更为明确的法律适用规范和办案指南，因而对今后开展反“台独”刑事治理具有重要的实践意义。须再一次强调的是，《意见》针对的是“台独”顽固分子中特别是首要分子、罪行重大的、积极参加的且具有“以将台湾从中国分裂出去为目的”的直接犯罪故意的极少数，绝不适用于广大的台湾同胞。一方面，通过刑事法治等和平方式打击“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪，最符合包括台湾同胞在内的全中国人民的根本利益；另一方面，在采取刑事治理手段依法惩处“台独”顽固分子时，应当依法保护台湾同胞的权利和利益。总的来说，《意见》的出台与施行是“以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”的实践行动，表明了坚决实现国家统一的信念和斗志。人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关等部门要充分发挥职能作用，依法严惩“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪，坚决捍卫国家主权、统一和领土完整。
注释：
①舒国滢主编：《法理学导论》（第三版），北京大学出版社2019年版，第72-73页。
②司法解释是指最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，具有法律效力。两院三部《意见》本质上也具有司法解释的性质。
③段磊：《“法理台独”概念体系论》，载《台湾研究》2019年第3期，第31-32页。
④（台）谢大宁：《课纲、认同与“文化台独”》，载《台湾研究》2017年第1期，第3-5页。
⑤王爱立主编：《中华人民共和国条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2021年版，第302页。
⑥叶小琴：《略论煽动分裂国家罪》，载《华中农业大学学报（社会科学版）》2006年第3期，第105页。
⑦⑧同⑤，第89页。
⑨同⑤，第268页。
⑩邓宇琼：《国际刑警组织通令简介》，载《人民检察》2002年第1期，第61-62页。
⑪冯霞、李大朋：《美国应承担佩洛西窜访之国际不法行为的国家责任》，载《中国评论》月刊2022年11月号。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年8月号，总第320期，P13-25）
中评社╱题：“‘台独’顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪刑事治理” 作者：冯霞（北京），中国政法大学教授、台湾法学研究中心主任；何嘉欣（北京），外交学院2022级博士研究生
【摘要】2024年6月21日两院三部出台幷施行的《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》，以《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定为依据，回答了在实际工作中依法惩治“台独”顽固分子分裂图家、煽动分裂国家犯罪的具体法律适用问题，表明了依法运用刑事治理手段打击“台独”分裂活动的可操作性。《意见》明确了“台独”顽固分子分裂国家罪、煽动分裂国家罪的定罪量刑标准、追诉犯罪的刑事程序以及诉讼权利等。《意见》意味着将“台独”纳入一个中国原则的刑事治理中，具有重要意义。
和平方式是实现祖国统一的最佳方式，最符合包括台湾同胞在内的全中国人民的根本利益，是我们解决台湾问题的第一选择。面对台湾问题，我们坚决粉碎“台独”分裂图谋，反对外部势力干涉。从参加拜登就职典礼，到佩洛西窜访台湾，再到赖清德“5·20”讲话，民进党当局勾连外部势力，顽固坚持“台独”立场，大肆宣扬“台独”谬论，拒不承认一个中国原则的“九二共识”，严重阻挠海峡两岸关系和平稳定发展，危害国家统一和领土完整。针对民进党当局不断升级谋“独”挑衅，2024年6月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部（以下简称两院三部）根据《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定联合发布幷实施《关于依法惩治“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的意见》（以下简称《意见》），共计22条，分为五部分，分别是引言、总体要求、准确认定犯罪、正确适用程序及附则，其主要内容体现在明确法律适用依据、准确认定犯罪和正确适用程序等方面。《意见》标志着将“台独”纳入一个中国原则的刑事治理中，依法对“台独”顽固分子启动刑事司法程序，追究其刑事责任。
一、《意见》为两院三部发挥其职能严惩“台独”顽固分子明确了法律依据
处理“台独”顽固分子，主要由《宪法》和法律来调整。《宪法》是根本大法，具有最高的法律效力；法律的地位仅次于《宪法》，根据制定机关的不同可分为两类：一类为基本法律，即由全国人大制定的法律，调整国家和社会生活中某一方面具有根本性和全民性的法律关系；另一类是基本法律以外的法律，是指由全国人大常委会制定的法律。全国人大及其常委会所作出的决议或决定，如果其内容属于规范的规定，也应视为法律。①2024年6月21日，两院三部《意见》发布幷施行，依据《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释的规定，对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪的定罪量刑及刑事程序等作出了具体规定，为司法办案提供明确指引。就《意见》的法律依据而言，为第一类基本法律《反分裂国家法》和《刑法》《刑事诉讼法》等法律及相关司法解释。②
首先，《反分裂国家法》是2005年3月14日第十届全国人民代表大会第三次会议通过的。全文共十条。该法的立法目的体现在第1条上：“为了反对和遏制‘台独’分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益，根据宪法，制定本法。”总体而言，我们可以从几个方面来看《反分裂国家法》：从立法位阶上看，《反分裂国家法》第1条就指出了“根据宪法，制定本法”，该法的法律位阶非常高，是宪法相关法；从立法内容上看，依据《宪法》“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”的规定，《反分裂国家法》从四个方面进行了规定：
其一，该法规定反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，维护国家主权和领土完整，也即再次重申了台湾是中国的一部分不容置疑也不容改变，无论“台独”分裂分子如何折腾和外部势力如何干涉，都无法改变台湾是中国一部分的历史和法理事实。
其二，该法规定维护和促进国家统一是包括台湾同胞在内的14亿中国人民的集体法益和职责义务。《反分裂国家法》第2条第1款规定“维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”的职责义务，第5条第2款阐明“以和平方式实现祖国统一，最符合台湾海峡两岸同胞的根本利益”的集体法益。第6条也规定了国家采取措施维护台湾海峡地区的和平稳定，发展两岸关系。
其三，该法规定了国家统一的方式。《反分裂国家法》第5条第2款阐明“国家以最大的诚意，尽最大的努力，实现和平统一”，包括第7条“平等的协商和谈判”和第8条“采取非和平方式及其他必要措施”的选项。
［图1：中华人民共和国的法律渊源］
其四，对于国家统一后的制度安排，该法第5条第3款作出了规定：“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。”这为统一后“一国两制”台湾方案奠定了法律基础。
所以说，《反分裂国家法》是一部促进和维护国家和平统一的法律，更是坚持“一国两制”、推进祖国和平统一制度体系的重要组成部分，它将中央的对台工作大政方针以法律的形式确定下来，为反“独”促统政治责任和使命要求提供了重要遵循，特别是在第8条给“台独”分裂势力划定了红线。
基于《反分裂国家法》第2条第2款的规定，“台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”如果说《反分裂国家法》所规定的反“台独”措施针对的是台湾当局等“台独”分裂势力，那么《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释与《反分裂国家法》联动可作用于作为“台独”分裂势力一员的“台独”顽固分子的处罚上，就更为具有可操作性了。
众所周知，依据《宪法》第28条对于危害国家安全的犯罪活动要惩办的规定，《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释对遏制危害国家安全犯罪作出了相关规定，形成了打击危害国家安全犯罪的法律制度体系。《刑法》分则第一章规定了“危害国家安全罪”的相关罪名，其中除与《意见》相关的第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪以外，还包括资助危害国家安全犯罪活动罪等罪名。显而易见，《意见》中分裂国家罪、煽动分裂国家罪属于《刑法》分则第一章“危害国家安全罪”中最严重的罪名之一，也意味着《刑法》《刑事诉讼法》等法律以及相关司法解释不仅适用于惩治“台独”顽固分子分裂国家罪、煽动分裂国家罪，而且也适用于“台独”顽固分子实施的其他“危害国家安全罪”。如《意见》附则第21条所规定，《意见》也可以参照适用于“台独”顽固分子实施的资助危害国家安全犯罪活动罪等其他犯罪。
就两院三部而言，《意见》指出应充分发挥其职能作用，依法严惩“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪。发挥两院三部职能作用体现在，依据《人民法院组织法》第4条和第6条的规定，人民法院依法独立行使审判权，对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪作出刑事判决追究其刑事责任，幷依法保护“台独”顽固分子的诉讼权利和其他合法权益；依据《人民检察院组织法》第4条和第20条等规定，人民检察院依法独立行使检察权，依法批准或决定逮捕作为犯罪嫌疑人的“台独”顽固分子，依法对“台独”顽固分子提起公诉，依法对“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件行使法律监督权（如提出抗诉），由最高人民检察院审查报请核准的“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪案件；依据《国家安全法》第42条的规定，公安机关和国家安全机关依法搜集“台独”顽固分子分裂活动的情报信息，依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕等职权；依据《法律援助法》第5条和第12条的规定，国务院司法行政部门依法指导、监督“台独”顽固分子的法律援助工作，由县级以上人民政府司法行政部门设立法律援助机构，负责组织实施“台独”顽固分子的法律援助工作，受理、审查“台独”顽固分子的法律援助申请，指派人员为“台独”顽固分子提供法律援助。下文将作出详细阐述。
综上，《意见》为两院三部发挥其职能严惩“台独”顽固分子明确了法律依据，特别针对“台独”顽固分子具体实施《刑法》第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪等最为严重危害国家统一和领土完整的犯罪活动，在准确认定犯罪和正确适用程序等方面，提供法律适用意见，成为依法严厉打击“台独”顽固分子的利器。
二、《意见》为两院三部准确认定“台独”顽固分子分裂国家、煽动分裂国家犯罪提供指引
分裂国家罪、煽动分裂国家罪规定在《刑法》第103条中，内容为“组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。煽动分裂国家、破坏国家统一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑”。《意见》明确了“台独”顽固分子触犯《刑法》第103条分裂国家罪、煽动分裂国家罪的构成要件，基于刑法学理论而言，包括犯罪客体、犯罪主体、犯罪客观方面、犯罪主观方面，为司法办案提供明确指引。
（一）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪客体：国家的统一
从历史事实到开罗宣言、波茨坦公告，再到联合国第2758号决议等，台湾是中国一部分的法律地位清晰。这也为我国《宪法》和法律所确认。《宪法》序言规定，“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”《反分裂国家法》第2条规定，“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”《国家安全法》第11条第2款规定，“中国的主权和领土完整不容侵犯和分割。维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”《意见》在总体要求部分的第1条中重申了一个中国原则：“世界上只有一个中国，台湾是中国领土不可分割的一部分。”因而，“台独”顽固分子实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪，侵犯的直接客体是国家的统一。具体表现为通过将台湾从中国分裂出去，谋求国际社会的承认，阻挠国家统一进程，从而危害国家主权及领土完整。
（二）分裂国家罪、煽动分裂国家罪的犯罪主体：“台独”顽固分子
如前所述，维护和促进国家统一是包括台湾同胞在内的14亿中国人民的集体法益和职责义务，《意见》所针对的犯罪主体是“台独”顽固分子，绝非针对广大台湾同胞。《反分裂国家法》第6条第2款明确规定，“国家依法保护台湾同胞的权利和利益。”只有严厉打击“台独”顽固分子及其分裂活动，遏制外部势力干涉和“台独”分裂势力，才能更好地保障台湾同胞的权利和利益，与台湾同胞共同分享大陆的发展机遇和建设成果。须注意的是，《意见》中的“台独”顽固分子幷不局限于大陆公布的“台独”顽固分子清单，凡是顽固坚持“台独”立场且实施分裂国家、煽动分裂国家行为，构成分裂国家罪、煽动分裂国家罪的，均应予以依法打击。
就分裂国家罪的犯罪主体而言，依据《刑法》第103条第1款的规定，包括首要分子、罪行重大的、积极参加的、其他参加的四种。而《意见》只列了前三种，目的是把极少数“台独”顽固分子与受蒙蔽受蛊惑的台湾民众相区分，精准打击极少数“台独”顽固分子。具体而言，依据《意见》第3条、第4条、第5条的规定，“首要分子”是指在“台独”分裂犯罪集团中起组织、策划、指挥作用，符合《刑法》第97条对“首要分子”的定义；“罪行重大”是指（1）直接参与实施“台独”分裂组织主要分裂活动的，（2）实施“台独”分裂活动后果严重、影响恶劣的，（3）其他在“台独”分裂活动中起重大作用的；“积极参加”是指（1）多次参与“台独”分裂组织分裂活动的，（2）在“台独”分裂组织中起骨干作用的，（3）在“台独”分裂组织中积极协助首要分子实施组织、领导行为的，（4）其他积极参加的。
就煽动分裂国家罪的犯罪主体而言，依据《刑法》第103条第2款的规定，包括首要分子、罪行重大的以及情节一般的。《意见》未对该罪的“首要分子”作出规定，可以参考上述《意见》第3条和《刑法》第97条的规定。依据《意见》第8条的规定，该罪的“罪行重大”是指情节严重、造成严重后果或者造成特别恶劣影响。《意见》未对该罪的“情节一般”作出规定，也是为了把极少数“台独”顽固分子与受蒙蔽受虫惑的台湾民众相区分，精准打击极少数“台独”顽固分子。
需要注意的是，其他中国公民、外国人或者无国籍人如果与“台独”顽固分子共同实施分裂国家、煽动分裂国家犯罪，按共同犯罪处理。