美国涉港单边制裁的非法性与应对
【摘要】目前国际法上只承认“集体性、多边性制裁”的合法性。关于单边制裁尚未形成国际习惯法规则。美国涉港单边制裁意图扰乱香港稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。美国的涉港制裁行为没有遵守国际法基本原则，违反了不干涉内政、主权平等及国家独立权原则，还与诸多联大决议相悖。中国有必要拿起法律武器维护我国的正当权益，幷藉助社交传媒揭露美渉港单边制裁的违法性。
从2020年7月至今，美国已数次对中国香港实施单边制裁。2020年《香港国安法》颁布不久，美国就对中国部分官员进行了不同程度的单边制裁。2023年10月25日香港特区行政长官李家超宣布第23条立法工作新进展后，11月2日美国宣布对香港法官、检控官等49名香港政府官员进行制裁。2024年3月19日，香港特区立法会通过落实香港《基本法》第23条立法的《维护国家安全条例》（以下简称“23条立法”），3月30日美国宣称对香港特区官员实施签证限制。美国政府将人权与制裁挂钩，通过府会配合，使单边制裁完全沦为美国施展霸权的工具。而在美国的影响下，许多国家开始将制裁视为可以实现外交政策的一种方式。①美国还拉拢欧盟、英国、加拿大等“组团”对华制裁，展露出拉拢盟国对中国实行区域性制裁的趋势，试图通过相互配合，提高制裁的效力。②为从法律的角度遏制单边制裁对中国的消极影响，本文将尝试以美国涉港单边制裁为切入点，分析缺乏实在国际法依据的单边制裁的国际违法性，为中国解决当前面临的“外国制裁困境”提出法律应对。
一、美国涉港单边制裁的原因与手段
（一）藉助香港的特殊地位对中国施压
从特朗普政府到拜登政府，美国不断以“民主和人权”为由，频繁对香港实施单边制裁，其直接原因是企图通过涉港制裁，扰乱香港的稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。“一国两制”之下，香港具有特殊的地位，以“中国香港”的身份加入极具影响力的国际组织，发展为国际三大金融交易中心之一。在国内，香港是“一国两制”的成功案例，也是中国特色社会主义制度创新的优秀成果。③随着《香港国安法》的实施和23条立法的落实，美国在香港作乱的空间进一步被缩小，带给美国极大的危机感，美国迫切希望通过制裁手段阻挠中国国家发展规划，故而，美国将香港视作打压中国的一个重要突破口，试图藉助香港的特殊性，通过涉港制裁制造中国内乱，破坏中国的经济和政治稳定，从而使民众质疑“一国两制”，进一步遏制中国的发展。
（二）通过实施制裁维持霸权地位
众所周知，美国的霸权主义思想根深蒂固，长久以来的霸权理念已经使美国滋生出一副“唯我独尊”的姿态，不允许有其他国家挑战自己在世界的权威，更何况中国的意识形态与美国有着巨大的差异，2022年，中国被美国视为唯一一个既有意愿也有能力重塑国际秩序的竞争者。④为维持世界霸主地位，美国充分利用了其强大的金融体系，通过环球同业银行金融电信协会”(以下简称“SWIFT”)和纽约清算所银行间支付系统（以下简称“CHIPS”），对世界各国实施经济制裁。基于美元的国际货币地位，世界上的各大银行都通过设立分行的方式加入到了CHIPS之中，CHIPS承担了全球95%以上的美元跨境支付清算，也就是说，一旦美国对他国采取单边经济类制裁，就可以通过SWIFT、CHIPS获取精准的全球金融数据，制定有针对性的制裁方案，以达到最快速、有效的制裁目的，而这种能够对世界上绝大多数国家和地区的经济发展造成压倒性打击的制裁手段，增强了美国单边制裁的威慑力，同时，帮助美国进一步向世界彰显自己强大的经济实力和霸主地位。
二、美国涉港单边制裁的非法性
目前，只有“集体性、多边性的制裁”的合法性被国际法所承认。美国涉港制裁是一个单边性制裁行为，且在实质上为一国之国内法的域外适用，其制裁行为具有非法性。
（一）单边制裁尚未形成国际习惯法规则
一个行为要促成国际习惯的形成需要满足两大要素，一是行为已形成“惯例”，二是行为存在“法律确信”。⑤具体来看：
1.国际惯例
除了美国之外，的确还有其他国家采取过单边制裁，例如澳大利亚、日本、英国、欧盟等都曾在国家层面采取过单边的制裁行为。⑴欧盟。2022年2月24日俄乌冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯实施了多轮单边制裁，具体的制裁措施主要规定于第269/2014号、第833/2014号理事会条例、2014年833号理事会条例。⑵英国。在2022年的俄乌冲突爆发后，英国也实施了针对俄罗斯的多轮单边制裁。针对这次俄乌冲突，英国制定了《2022俄罗斯(制裁)(退出欧盟版)(修订版)条例》，对俄罗斯实施进一步贸易限制。⑶日本。2006年7月5日，朝鲜试射大浦洞2导弹，全数落入日本海，日本立即单方面宣布对朝鲜实施单边制裁，禁止朝鲜的“万景峰92号”客货轮船进入日本港口，其他朝鲜国籍的船只进入日本港口时，禁止船员登陆日本，暂停日本国家公务员前往朝鲜，禁止向朝鲜出口商品，以及进行相关金融交易。⑷澳大利亚。2006年9月19日，澳大利亚政府宣布对朝鲜进行单边制裁。澳大利亚对为朝鲜提供金融支持以发展核武器以及其他大规模杀伤性武器的公司及个人实施金融制裁。
必须指出的是，美国涉港制裁行为与上述其他国家的实践仍有一定区别，上述国家发起单边制裁的事由一般集中在发生地区冲突、制造杀伤性武器等方面，而美国涉港制裁基于所谓的“民主、人权”，且缺乏事实依据。另外，美国涉港制裁在发起过程中未应用任何国际性程序，更未援引任何实在国际法依据，仅以其本国国内法作为制裁理由就发起了制裁，至于被制裁方到底是否有实质性过错幷不影响其制裁的实施。我们甚至可以预测到，未来美方一旦对任何国家存在“不满”，便有可能对他国施以此类单边制裁。
2.法律确信
除了上述国家在国家层面采取过单边的制裁行为以外，还有一些国家对单边制裁持反对态度，这些国家认为美国的单边制裁违反国家管辖原则，幷暴露出其制裁法的非法性。⑥2023年人权理事会年度报告中重申，单方面强制性措施是落实《发展权利宣言》和实现《2030年可持续发展议程》各项目标和具体目标的主要障碍之一，强烈敦促所有国家不要施加单方面强制性措施，敦促它们取消这类措施，因为这类措施违反《联合国宪章》（以下简称“《宪章》”）以及关于国家间各层面和平关系的规范和原则，阻碍各国充分实现经济和社会发展，也影响充分实现人权。同时，该报告强烈谴责某些大国继续单方面适用和实行这类措施，以此为工具对任何国家，尤其是对最不发达国家和发展中国家施加压力，包括政治和经济压力，企图阻止这些国家行使按照自己的意愿决定本国政治、经济和社会制度的权利；⑦2021年2月在联合国人权理事会第46届会议上，多国联合谴责美国为首的西方国家实施单边强制措施，认为单边强制措施违反国际法，干涉国家主权和内政，阻碍受制裁国家社会和经济发展，损害人民福祉，侵犯基本人权，敦促其立即取消单边强制措施。
这种态度差异之下，单边制裁的法律确信便难以实现，更无法成为具有国际普遍性的单边制裁类型。另外，基于国际实践的发展趋势，在以美国为首的西方国家频繁地使用单边制裁的现实情况下，其他国家为维护自身的正当利益，必然要采取相应的反措施，那么，我们可以预见到，单边制裁将会有越来越多的国家使用，单边制裁完全有形成相应国际习惯法规则的可能性，甚至可以被认为处于“正在形成”一定的国际习惯规则当中。然而，单边制裁规则既然“正在形成”，就等于还未形成国际习惯法规则，⑧故美国对华单边制裁不符合国际习惯法。
（二）美国涉港单边制裁理由不成立
美国以《香港国安法》侵害香港的民主自治、违背《中英联合声明》（以下简称“《声明》”）为由对香港实施单边制裁，是以“根本不成立的理由”发起涉港单边制裁。
首先，我国已经履行了《声明》中承担的国际条约义务。《声明》的法律属性为中英两国签订的国际条约。虽然基于政治因素，该文件的正式名称中没有出现“条约”的字样，但名称幷不影响其国际条约的性质，真正对文件法律属性有影响、使文件具备条约性质幷产生法律约束力的是协议的具体内容，如果协议中创设了缔结者之间的法律权利与义务，那么就构成普遍意义上的条约，反之亦然。《声明》是在中英两国合意的基础上签订的，不仅在内容上列出了双方应该遵守和实施的有关事项，还明确了中英双方具体生效日期，在联合国完成了登记，构成双边条约。而该条约中规定的我国应该承担的义务，已经通过转化为国内法的方式落实在了《香港基本法》之中。《声明》中我国的义务主要是关于香港的政策与方针，具体规定在条约的第3条和附件1中，第3条中国政府以单方声明的形式列出了我国应对香港实施的12条政策，附件1对这些政策进行了进一步说明，义务的内容主要涉及：设立香港特别行政区；香港的髙度自治权；香港的法律、社会、经济制度；香港的自由港、独立关税、国际金融地位；港币流通和兑换；财政及征税；制定专门的基本法，幷保持50年不变等。对此，中国专门制定《香港基本法案》，以立法的形式对香港的制度和政策进行了细致的规定，确保《声明》中涉及的对港政策方针得到充分履行，对于声明中规定的国际条约义务，均可以在《香港基本法》中找到对应的法律规定。此外，英国政府作为双边条约另一方缔约国，曾公开肯定过这部法律，认为这部法律值得被推荐。香港的法官也曾明确表示这部法是对《声明》中香港政策与方针的落实。可以说，中国已经在事实上充分履行了条约所规定的中国应承担的义务，完全不存在美国采取涉港单边制裁时所述的“中国违背《声明》”的情况。
其次，《香港国安法》是为了维护香港的和平而制定，立法宗旨与《香港基本法》在本质上是一致的，均为贯彻和实施“一国两制、港人治港、高度自治”的基本方针，推进健全国家的法律制度，更为有效地保障国家和人民的安全。前者的立法内容主要涉及的是维护香港的稳定与国家的安全，后者的立法内容涉及香港的各个方面，包括与公民相关的各项社会事务，以及与香港的政治、经济、文化、军事相关的各项规定。这两部法律都是在全国人大的主导下，为保证香港能有序与稳定的发展而专门制定，虽存在制定背景与内容的不同，但从立法目的来看，这两部法都是为了维护国家的主权、安全和发展等利益，幷与《声明》中我国承诺对香港的方针政策保持了一致。同时，必须指出的是，《香港国安法》进一步填补了《香港基本法》中对于维护国家安全方面的法律漏洞，针对的是涉嫌危害国家安全的人，而非普通香港市民，其关于预防、制止和惩罚危害国家安全的条款，可以更好地保护在港居民、企业、组织的合法权益，在根本上巩固“一国两制”，避免香港再次遭受乱港势力的打击，可以说是为确保国家安全及繁荣稳定提供了关键的法律支撑。
最后，《声明》是中国与英国签订的双边条约，美国幷非条约的当事国，该条约的执行与否与美国毫无关系，即使其一直以“监督者”的身份自居，也还是无权干预和评判该条约的履行情况。再加之，条约所规定的国际义务是以单方面承诺的形式规定的，不涉及任何权利或利益的交换，更没有对包括英国在内的任何国家赋予任何形式的权利，故而美国虽然指责“中国违背《声明》”，实际上根本无法从该条约中找到任何可以支撑其实施干预他国事务以及采取单边制裁的法律依据。
国际法基本原则已被世界各国所公认，具有强行法性质，是衡量一国行为合法性的重要准则。而美国采取的涉港单边制裁却没有遵守国际法基本原则，违反了不干涉内政、主权平等及国家独立权原则。
首先，美国涉港制裁违背主权平等原则。主权平等原则是指各国在国际法层面享有的权利、履行的义务都是平等的，平等地享有法律领域内的所有权利，包括一个国家在其本国境内享有的自治权。主权是民族人权得以保障的法律基础，我国针对香港发生的暴乱等治安问题制定《香港国安法》，是在本国境内行使自治权，自主处理和管理国内事务，美国却打着人权的幌子，对可能参与制定《香港国安法》的中国个人进行制裁，违反了《宪章》第2条第1款主权平等原则。
其次，美国涉港制裁违背不干涉内政原则。不干涉内政是指各国不论基于何种原因，都不能以任何方式干涉他国内政，也不能以经济、政治、军事等方式对他国进行威胁。《香港政策法》《香港人权与民主法》《香港自治法》作为美国涉港制裁的主要法律依据，是经美国国会同意和总统签署而确立的专门针对香港的法律，这些法律虽然看似在强调“民主和人权”，但实际上却在破坏香港人民的生活环境，同时，这些涉港法律只是美国国内法的一部分，不能对我国的个人、实体、机构等产生效力，本质上不具备正当性。美国通过涉港立法的方式，进一步实施涉港制裁，是在干预我国的内政事务，侵犯了我国的主权和尊严，违背了《宪章》第2条第7款不干涉内政原则。
最后，美国涉港制裁违背国家独立权原则。这一原则是在主权平等原则的基础上引申而来，即国家主权具有排他性，各国有自主处理本国之内外事务且不受外国操纵与干预的权利。国家的独立权原则赋予各国在其境内独立行使国家职能的权利，是一国自主确立本国政治、经济及法律
制度的基础，各国在享有该权利的同时，也必须要履行不侵犯他国独立权的义务。然而，美国却将涉港制裁力度与中国处理香港事务的进展挂钩，总是试图以制裁干扰香港的发展，无论是美国的涉港立法还是涉港制裁行为，都是不断操纵和干预我国处理香港事务的表现，违背了《宪章》第2条第4款国家独立原则。
（四）美国涉港单边制裁违背联大决议
一国单方实施没有实在国际法依据的制裁是联合国大会一直在讨论的议题，联大决议中也反复强调这类制裁行为应严格遵守《宪章》及国际法原则。1974年12月，在联大第29届会议中通过的《各国经济权利和义务宪章》第2章第1条明确指出，每个国家有依照其人民意志选择经济制度以及政治、社会和文化制度的不可剥夺的主权权利，不容任何形式的外来干涉、强迫或威胁。⑨2011年12月通过的《以单方面经济措施为手段对发展中国家进行政治和经济胁迫》再次强调任何国家不得使用单方面经济、政治来胁迫另一国，以使该国在行使主权时屈服顺从。⑩2018年11月的《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》⑪及2002年10月的《消除以单方面治外强制性经济措施作为政治和经济胁迫的手段》⑫要求废除违反国际法幷对他国公司和国民采取强制性经济措施的单方面治外法律。
2020年12月，在联大第七十五届会议中决定优先审议《人权与单方面强制性措施》这个问题，在决议中指出，单方面强制性措施和立法违背国际法、国际人道法、《宪章》以及指导国家间和平关系的规范和原则，所有人权都具有普遍性和不可分割性，而且相互依存和相互关联，幷在这方面重申发展权是所有人权的固有组成部分。⑬反观美国涉港单边制裁，总是高举人权的标语，却在行动上鼓动和帮助不利于香港人民安稳生活的非法活动，极大破坏了我国人民基本的生存权和发展权。
联大决议的动态反映着国际法的发展进程，而由以上联大决议可以看出，联大一直在倡导幷敦促国际社会不要采取未经联合国相关机关授权、不符合《宪章》所阐述的国际法原则的单方制裁，幷反对一国或组织对别国的主权性事务进行干涉。然而，实践中，美国在涉港单边制裁对中国的主权权利、内政事务都有所侵犯和干涉，幷不符合上述联大决议一直倡导的国际法原则。而且，美国涉港单边制裁在没有国际法基础的情况下，选择通过颁布一系列不符合国际法、且具有域外性质的法律实施制裁，例如《香港人权与民主法》《2019维吾尔人权政策法》等。可以说，美国的这些单边制裁举措都是与联大决议所相悖的。
三、应对美国涉港单边制裁的建议
（一）积极运用现有国际法规则
针对美国涉港单边制裁的非法性，我国可以尝试根据《宪章》第33条和平解决国际争端的方式维护国家利益。第一，我国可以就美国涉港制裁行为与美国进行谈判、协商、调查、和解，要求美国遵守《宪章》规定的主权平等、不干涉内政的原则，撤销对香港的各项制裁，若双方的初步谈判和协商未能获得成效，可以就涉港制裁的焦点问题成立国际调查委员会进行调查，藉助国际平台对美国造谣的不实内容向社会各界进行彻底澄清，例如美国以《香港国安法》侵害香港的民主自治、违背《中英联合声明》为藉口实施了涉港制裁，那么就是否存在美国所指问题由国际调查委员会进行调查，若双方不能够根据调查结果达成和解，美国不愿意撤销涉港制裁，或美国不愿意直接进行谈判，则可以由联合国作为第三方调停者，在双方之间进行谈判，最终达成一个
双方都能接受的处理结果。第二，如果上述方式未取得进展，我国可以就美国涉港制裁违反国际习惯法、国际法基本原则、联大决议等问题，向美国提出通过国际仲裁或国际诉讼解决争议。第三，我国还可以藉助《国家责任条款草案》（以下简称“《草案》”）论证美国涉港单边制裁的非法性，根据《草案》第2条，美国的涉港单边措施在本质上构成“国际不法行为”。那么，根据《草案》43、52条，我国作为受害国，可以实施针对美国的反措施，幷将我国要采取相应反措施的决定告知美国，要求其承担相应的国际责任，包括履行不干涉内政的国家义务，停止对香港地区的有关单边制裁。
（二）善用国内反制裁法律法规
基于美国涉港单边制裁的非法性，我国可以依据中国的法律对美国实施反制，实施反制的方式有两种，一种是依据中国大陆的法律实施反制裁，另一种是依据中国香港的法律实施反制裁。具体来看：
第一种，依据中国大陆的法律。根据《反外国制裁法》第3、4、6条对美国进行反制，将参与涉港非法制裁的个人和组织列入反制清单，对其实施不予签发签证、不准入境、注销签证，查封、扣押、冻结参与制裁者在我国境内的动产、不动产和其他各类财产等反制裁措施。另外，根据第11至15条的规定，对于其他协助美国对香港实施单边制裁的组织和个人，我国可以向大陆的法院起诉，要求其停止侵害，幷对所遭受的损失予以赔偿。
第二种，依据中国香港的法律。由于《反外国制裁法》尚未纳入《基本法》附件三，香港的法院无法依据《反外国制裁法》实施反制。对此，香港可以通过其他法律对美国涉港制裁实施反制。比如，根据香港《保护贸易权益条例》，对于美国涉港制裁对个人和实体实施的制裁措施，凡是给香港贸易权益带来损害的，香港行政长官可以下令禁止或限制这些措施在香港适用。另外，被制裁的香港个人和实体，可以向香港法院起诉这些非法行为，依法向美国追讨因美国制裁而遭受的损失，维护自身的正当权益。
必须指出的是，在中美博弈加剧的现实情况下，涉港制裁仍是美国对华战略竞争的重要方式，未来香港可能还会频繁面临美国的单边制裁，对此，我们应该充分利用国内反制裁法律法规，为可能出现的制裁情况，设置法律保障，最大化保护我国的正当权益不受侵犯。一方面，在现有立法的基础上，进一步细化和完善反制裁相关的法律法规，为避免制裁、阻止制裁、反击制裁做好法律保障。同时，在细化法律条款时，要注意域外管辖权问题，应确保我国法对外实施的制裁具备合理的管辖权基础；另一方面，在依据《反外国制裁法》等相关的法律对外实施反制措施时，应注意遵守国际法，避免出现与国际法基本原则、国际条约相悖的行为，确保我国反制裁措施的法律正当性。
（三）通过社交传媒揭露美国渉港单边制裁的非法性
国际舆论可以强化和宣示国际法基本原则，为和平解决国际争端提供一定的执行保证，同时，也会被西方国家利用，给国际社会带来消极影响。⑭美国涉港制裁利用舆论，大肆传播诋毁中国的不实信息，破坏我国在处理香港事务方面的话语权。以各种不实谣言煽动国际舆论，原本就是美国的强项，在“西强我弱”的舆论形势下，我国有必要拿起法律武器应战，⑮藉助社交传媒揭露美国渉港制裁的非法性。具体包括：将上述美国涉港制裁所炮制的理由不成立、香港不存在美国所谓的侵犯民主与人权的行为，通过新兴媒体，尤其是知名的海内外社交媒体，比如脸书、推特、油管、抖音、汤博乐等平台传播出去。让世界民众知晓无论是修订《逃犯条例》、颁布《香港国安法》，还是23条立法，实质上都是为弥补香港现有的法律漏洞，更好地维护香港的法治。美国渉港单边制裁实际是为牵制中国，其制裁行为本质上不具备正当性、公平性、正义性，只是为了实现美国的外交政策目标和利益，⑯损害了中国的正当合法权益。通过媒体对外界输出具备法律正当性且引人共鸣的高质量内容，远比单一的政治性话语更能够让世界民众信服，也更能快速、有效地引导舆论，对提升我国的国际公信力和话语权都大有裨益。
综上所述，美国涉港单边制裁以遏制中国发展、维持其霸主地位为主要目的，不具备正当性，违反了国际法。在中美博弈加剧的现实情况下，未来美国仍会使用单边制裁对我国施压，对此，我国必须围绕美国涉港单边制裁做足法律分析和应对准备，才能更好地维护“一国两制”和国家主权权益。
本文受2023年浙江省哲学社会科学领军人才培育课题（引进人才支持）“国际法治新思维下的新时代国际争端解决”（23YJRC02ZD）的资助。
注释：
①Rebecca Barber,"An Exploration of the General Assembly's Troubled Relationship with Unilateral Sanctions",International and Comparative Law Quarterly,Vol.70,No.2,2021,pp.343-353.
②杨松、李姝娟：《单边经济制裁对多边主义的挑战与协同规制》，载《国际法研究》2024年第1期，第65-78页。
③谢波、邱芳婷：《中美战略竞争背景下美国对香港的制裁：发展演变、主要特点与应对路径》，载《港澳研究》2024年第1期，第24-37页。
④The White House,National Security Strategy (12 October 2022).https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf．
⑤《国际法院规约》第38 条第1 款（丑）项：“国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者”。
⑥参见杜涛：《美国单边域外经济制裁的国际法效力问题探讨》，载《湖南社会学》2010年第2期，第68-69页。
⑦U.N.Doc.A/78/53.
⑧罗国强：《实在国际法的危机与强行法的作用——从朝鲜进行核试验说起》，载《法学》2007年第2期，第44-43页。
⑨U.N.Doc.A/RES/3281(XXIX).
⑩U.N.Doc.A/RES/66/186.
⑪U.N.Doc.A/RES/73/8.
⑫U.N.Doc.A/RES/57/5.
⑬U.N.Doc.A/RES/75/181 .
⑭罗国强、张阳成：《论国际舆论对国际法的影响——兼析对解决东海南海岛屿争端的启示》，载《南洋问题研究》2013年第3期，第9-18页。
⑮罗国强：《新冠疫情“法律战”关键点分析——从宏观国际法的角度》，载《国际论坛》2021年第2期，第3-18页。
⑯Christina Eckes,EU global human rights sanctions regime: is the genie out of the bottle? Journal of Contemporary European Studies,Vol.30,2021,pp.255-269.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年7月号，总第319期，P63-69）
【摘要】目前国际法上只承认“集体性、多边性制裁”的合法性。关于单边制裁尚未形成国际习惯法规则。美国涉港单边制裁意图扰乱香港稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。美国的涉港制裁行为没有遵守国际法基本原则，违反了不干涉内政、主权平等及国家独立权原则，还与诸多联大决议相悖。中国有必要拿起法律武器维护我国的正当权益，幷藉助社交传媒揭露美渉港单边制裁的违法性。
从2020年7月至今，美国已数次对中国香港实施单边制裁。2020年《香港国安法》颁布不久，美国就对中国部分官员进行了不同程度的单边制裁。2023年10月25日香港特区行政长官李家超宣布第23条立法工作新进展后，11月2日美国宣布对香港法官、检控官等49名香港政府官员进行制裁。2024年3月19日，香港特区立法会通过落实香港《基本法》第23条立法的《维护国家安全条例》（以下简称“23条立法”），3月30日美国宣称对香港特区官员实施签证限制。美国政府将人权与制裁挂钩，通过府会配合，使单边制裁完全沦为美国施展霸权的工具。而在美国的影响下，许多国家开始将制裁视为可以实现外交政策的一种方式。①美国还拉拢欧盟、英国、加拿大等“组团”对华制裁，展露出拉拢盟国对中国实行区域性制裁的趋势，试图通过相互配合，提高制裁的效力。②为从法律的角度遏制单边制裁对中国的消极影响，本文将尝试以美国涉港单边制裁为切入点，分析缺乏实在国际法依据的单边制裁的国际违法性，为中国解决当前面临的“外国制裁困境”提出法律应对。
一、美国涉港单边制裁的原因与手段
（一）藉助香港的特殊地位对中国施压
从特朗普政府到拜登政府，美国不断以“民主和人权”为由，频繁对香港实施单边制裁，其直接原因是企图通过涉港制裁，扰乱香港的稳定，破坏“一国两制”，达到遏制中国发展的目的。“一国两制”之下，香港具有特殊的地位，以“中国香港”的身份加入极具影响力的国际组织，发展为国际三大金融交易中心之一。在国内，香港是“一国两制”的成功案例，也是中国特色社会主义制度创新的优秀成果。③随着《香港国安法》的实施和23条立法的落实，美国在香港作乱的空间进一步被缩小，带给美国极大的危机感，美国迫切希望通过制裁手段阻挠中国国家发展规划，故而，美国将香港视作打压中国的一个重要突破口，试图藉助香港的特殊性，通过涉港制裁制造中国内乱，破坏中国的经济和政治稳定，从而使民众质疑“一国两制”，进一步遏制中国的发展。
（二）通过实施制裁维持霸权地位
众所周知，美国的霸权主义思想根深蒂固，长久以来的霸权理念已经使美国滋生出一副“唯我独尊”的姿态，不允许有其他国家挑战自己在世界的权威，更何况中国的意识形态与美国有着巨大的差异，2022年，中国被美国视为唯一一个既有意愿也有能力重塑国际秩序的竞争者。④为维持世界霸主地位，美国充分利用了其强大的金融体系，通过环球同业银行金融电信协会”(以下简称“SWIFT”)和纽约清算所银行间支付系统（以下简称“CHIPS”），对世界各国实施经济制裁。基于美元的国际货币地位，世界上的各大银行都通过设立分行的方式加入到了CHIPS之中，CHIPS承担了全球95%以上的美元跨境支付清算，也就是说，一旦美国对他国采取单边经济类制裁，就可以通过SWIFT、CHIPS获取精准的全球金融数据，制定有针对性的制裁方案，以达到最快速、有效的制裁目的，而这种能够对世界上绝大多数国家和地区的经济发展造成压倒性打击的制裁手段，增强了美国单边制裁的威慑力，同时，帮助美国进一步向世界彰显自己强大的经济实力和霸主地位。
二、美国涉港单边制裁的非法性
目前，只有“集体性、多边性的制裁”的合法性被国际法所承认。美国涉港制裁是一个单边性制裁行为，且在实质上为一国之国内法的域外适用，其制裁行为具有非法性。
（一）单边制裁尚未形成国际习惯法规则
一个行为要促成国际习惯的形成需要满足两大要素，一是行为已形成“惯例”，二是行为存在“法律确信”。⑤具体来看：
1.国际惯例
除了美国之外，的确还有其他国家采取过单边制裁，例如澳大利亚、日本、英国、欧盟等都曾在国家层面采取过单边的制裁行为。⑴欧盟。2022年2月24日俄乌冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯实施了多轮单边制裁，具体的制裁措施主要规定于第269/2014号、第833/2014号理事会条例、2014年833号理事会条例。⑵英国。在2022年的俄乌冲突爆发后，英国也实施了针对俄罗斯的多轮单边制裁。针对这次俄乌冲突，英国制定了《2022俄罗斯(制裁)(退出欧盟版)(修订版)条例》，对俄罗斯实施进一步贸易限制。⑶日本。2006年7月5日，朝鲜试射大浦洞2导弹，全数落入日本海，日本立即单方面宣布对朝鲜实施单边制裁，禁止朝鲜的“万景峰92号”客货轮船进入日本港口，其他朝鲜国籍的船只进入日本港口时，禁止船员登陆日本，暂停日本国家公务员前往朝鲜，禁止向朝鲜出口商品，以及进行相关金融交易。⑷澳大利亚。2006年9月19日，澳大利亚政府宣布对朝鲜进行单边制裁。澳大利亚对为朝鲜提供金融支持以发展核武器以及其他大规模杀伤性武器的公司及个人实施金融制裁。
必须指出的是，美国涉港制裁行为与上述其他国家的实践仍有一定区别，上述国家发起单边制裁的事由一般集中在发生地区冲突、制造杀伤性武器等方面，而美国涉港制裁基于所谓的“民主、人权”，且缺乏事实依据。另外，美国涉港制裁在发起过程中未应用任何国际性程序，更未援引任何实在国际法依据，仅以其本国国内法作为制裁理由就发起了制裁，至于被制裁方到底是否有实质性过错幷不影响其制裁的实施。我们甚至可以预测到，未来美方一旦对任何国家存在“不满”，便有可能对他国施以此类单边制裁。
2.法律确信
除了上述国家在国家层面采取过单边的制裁行为以外，还有一些国家对单边制裁持反对态度，这些国家认为美国的单边制裁违反国家管辖原则，幷暴露出其制裁法的非法性。⑥2023年人权理事会年度报告中重申，单方面强制性措施是落实《发展权利宣言》和实现《2030年可持续发展议程》各项目标和具体目标的主要障碍之一，强烈敦促所有国家不要施加单方面强制性措施，敦促它们取消这类措施，因为这类措施违反《联合国宪章》（以下简称“《宪章》”）以及关于国家间各层面和平关系的规范和原则，阻碍各国充分实现经济和社会发展，也影响充分实现人权。同时，该报告强烈谴责某些大国继续单方面适用和实行这类措施，以此为工具对任何国家，尤其是对最不发达国家和发展中国家施加压力，包括政治和经济压力，企图阻止这些国家行使按照自己的意愿决定本国政治、经济和社会制度的权利；⑦2021年2月在联合国人权理事会第46届会议上，多国联合谴责美国为首的西方国家实施单边强制措施，认为单边强制措施违反国际法，干涉国家主权和内政，阻碍受制裁国家社会和经济发展，损害人民福祉，侵犯基本人权，敦促其立即取消单边强制措施。
这种态度差异之下，单边制裁的法律确信便难以实现，更无法成为具有国际普遍性的单边制裁类型。另外，基于国际实践的发展趋势，在以美国为首的西方国家频繁地使用单边制裁的现实情况下，其他国家为维护自身的正当利益，必然要采取相应的反措施，那么，我们可以预见到，单边制裁将会有越来越多的国家使用，单边制裁完全有形成相应国际习惯法规则的可能性，甚至可以被认为处于“正在形成”一定的国际习惯规则当中。然而，单边制裁规则既然“正在形成”，就等于还未形成国际习惯法规则，⑧故美国对华单边制裁不符合国际习惯法。
（二）美国涉港单边制裁理由不成立
美国以《香港国安法》侵害香港的民主自治、违背《中英联合声明》（以下简称“《声明》”）为由对香港实施单边制裁，是以“根本不成立的理由”发起涉港单边制裁。
首先，我国已经履行了《声明》中承担的国际条约义务。《声明》的法律属性为中英两国签订的国际条约。虽然基于政治因素，该文件的正式名称中没有出现“条约”的字样，但名称幷不影响其国际条约的性质，真正对文件法律属性有影响、使文件具备条约性质幷产生法律约束力的是协议的具体内容，如果协议中创设了缔结者之间的法律权利与义务，那么就构成普遍意义上的条约，反之亦然。《声明》是在中英两国合意的基础上签订的，不仅在内容上列出了双方应该遵守和实施的有关事项，还明确了中英双方具体生效日期，在联合国完成了登记，构成双边条约。而该条约中规定的我国应该承担的义务，已经通过转化为国内法的方式落实在了《香港基本法》之中。《声明》中我国的义务主要是关于香港的政策与方针，具体规定在条约的第3条和附件1中，第3条中国政府以单方声明的形式列出了我国应对香港实施的12条政策，附件1对这些政策进行了进一步说明，义务的内容主要涉及：设立香港特别行政区；香港的髙度自治权；香港的法律、社会、经济制度；香港的自由港、独立关税、国际金融地位；港币流通和兑换；财政及征税；制定专门的基本法，幷保持50年不变等。对此，中国专门制定《香港基本法案》，以立法的形式对香港的制度和政策进行了细致的规定，确保《声明》中涉及的对港政策方针得到充分履行，对于声明中规定的国际条约义务，均可以在《香港基本法》中找到对应的法律规定。此外，英国政府作为双边条约另一方缔约国，曾公开肯定过这部法律，认为这部法律值得被推荐。香港的法官也曾明确表示这部法是对《声明》中香港政策与方针的落实。可以说，中国已经在事实上充分履行了条约所规定的中国应承担的义务，完全不存在美国采取涉港单边制裁时所述的“中国违背《声明》”的情况。
其次，《香港国安法》是为了维护香港的和平而制定，立法宗旨与《香港基本法》在本质上是一致的，均为贯彻和实施“一国两制、港人治港、高度自治”的基本方针，推进健全国家的法律制度，更为有效地保障国家和人民的安全。前者的立法内容主要涉及的是维护香港的稳定与国家的安全，后者的立法内容涉及香港的各个方面，包括与公民相关的各项社会事务，以及与香港的政治、经济、文化、军事相关的各项规定。这两部法律都是在全国人大的主导下，为保证香港能有序与稳定的发展而专门制定，虽存在制定背景与内容的不同，但从立法目的来看，这两部法都是为了维护国家的主权、安全和发展等利益，幷与《声明》中我国承诺对香港的方针政策保持了一致。同时，必须指出的是，《香港国安法》进一步填补了《香港基本法》中对于维护国家安全方面的法律漏洞，针对的是涉嫌危害国家安全的人，而非普通香港市民，其关于预防、制止和惩罚危害国家安全的条款，可以更好地保护在港居民、企业、组织的合法权益，在根本上巩固“一国两制”，避免香港再次遭受乱港势力的打击，可以说是为确保国家安全及繁荣稳定提供了关键的法律支撑。
最后，《声明》是中国与英国签订的双边条约，美国幷非条约的当事国，该条约的执行与否与美国毫无关系，即使其一直以“监督者”的身份自居，也还是无权干预和评判该条约的履行情况。再加之，条约所规定的国际义务是以单方面承诺的形式规定的，不涉及任何权利或利益的交换，更没有对包括英国在内的任何国家赋予任何形式的权利，故而美国虽然指责“中国违背《声明》”，实际上根本无法从该条约中找到任何可以支撑其实施干预他国事务以及采取单边制裁的法律依据。