拜登政府的香港政策：特征、动因与影响
中评社╱题：“拜登政府的香港政策：特征、动因与影响” 作者：张建（上海），上海国际问题研究院港澳研究室主任、复旦大学统战研究基地研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员；方郅中（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】基于中美关系恶化及地缘政治博弈的背景，拜登政府采取“以港遏华”的香港政策。中美在香港议题上的主要矛盾是中国政府在香港维护国家主权、安全、发展的核心利益和“一国两制”的实践与美国试图以在香港构建自由、民主、人权为由实现“以港遏中”目的之间的矛盾。拜登政府的香港政策体现出推行“价值观外交”，注重藉助“人权”议题加大对香港事务的干预、联动盟友干涉香港事务、实施涉港制裁，唱衰香港，试图削弱香港国际金融中心地位、推动“港独”国际化，为“港独”分子提供支持和庇护、干扰香港国家安全法的实施等特征。拜登政府激进的香港政策，特别是对香港事务的干预和所谓的“制裁”直接影响中美关系的发展、影响香港的国际声誉和全球金融及商业中心地位、给在港经营的美国企业带来极大的不确定性，严重损害美港之间的经贸关系。美国的政治施压成为美企在港营商的最大威胁和挑战。从未来趋势来看，美国将继续利用“三法一命令”对香港进行干预和施加制裁。面对美方的介入、施压和制裁，中国政府和香港特区政府应差异化、精凖化、常规化和多元化对美方予以反制。面对美国对香港的以“去功能化”为主的“去风险”，香港应以“双重深度融入”作为战略选择。
一、拜登政府对香港政策的总体框架
特朗普政府以来，随着中美关系进入竞争博弈时期以及香港政治生态的变化，美国对香港事务的介入力度不断加大。美国的香港政策已经从附属于美国对华政策、注重在港经济利益转向“以港遏中”、注重地缘政治利益。特朗普执政之前，美国政府以维护美国在香港的经济利益为主，其制定的涉港政策多是关于如何更好地维护美国在香港的经济利益以及如何发展美国与香港之间的经贸关系。特朗普执政初期曾表示，香港局势牵涉中国政治、经济，可利用美国不参与香港暴乱为藉口向中方施压，使北京作出贸易让步。特朗普执政后期，美国的涉港法案和政策不再以经贸利益优先，而是更加注重香港的意识形态利益价值和美国的地缘政治利益。①特朗普任期内，美国国会涉港立法活动较奥巴马任期内更加活跃，涉港立法活动、数量和通过率激增，立法速度也有所加快，获得特朗普签署的比例也非常高，为美国全面介入香港事务提供了所谓的“法律依据”。②
2019年香港发生“修例风波”，美国以所谓维护香港民主、人权为藉口干预香港事务，实施大量涉港制裁，妄图破坏香港国安法的实施，扰乱“一国两制”的香港实践，从而实现“以港遏华”、打压中国的目的。③美国全方位介入香港“修例风波”④、国安立法和选举制度改革，成为干涉香港事务的最主要外部势力，是“一国两制”香港实践最主要的外部干扰因素。2020年6月，香港国家安全法实施以来，美国对香港政策转向对香港进行“去功能化”，即重新审视幷改变美国自冷战时期开始幷通过《美国-香港政策法》确定的对香港金融、贸易领域的特殊政策支持，转向削弱、去除香港国际金融中心等国际地位和声誉以及服务中国国家发展战略的功能。⑤在香港政策上，拜登政府香港政策的总体框架基本延续特朗普时期，但在涉港问题的侧重点和行事风格方面有所差异。一方面，1992年通过的《美国-香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）与特朗普政府时期通过的2019年《香港人权和民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）和2020年《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）共同构成拜登政府香港政策的基本框架和所谓的“法律依据”。美国通过涉港法案，以法律方式确立自身干预香港事务的地位和扩张干涉的空间，将涉港法案作为施压中国政府和调整美方政策的工具。拜登政府以来，美国国务院依据涉港法案发布涉港报告，使得美国政府和国会介入香港事务的角色和范围逐步扩展，从旁观者转变为充当评价和判断“高度自治”的“仲裁者”、解释《中英联合声明》和《基本法》的“法官”。涉港报告对于香港的评价愈趋负面，为美国的介入政策提供支持。⑥另一方面，拜登上台以来，美国采取对香港去功能化的政策，其在本质上是对中国所谓的“去风险化”的一部分，拜登政府企图藉助去除香港独特性、单方面取消香港单独关税区地位、不承认“香港制造”、做出负面营商环境指引、唱衰香港以削弱香港国际金融中心地位等方式削弱香港，企图将香港作为遏制中国的筹码。拜登政府在对香港去功能化方面采取包括美国国会推动取消香港驻美经贸办事处的法案、推动取消香港在国际组织投票权的法案、发布负面营商环境和投资环境引导、美国官方施压在港美资企业和商会等。拜登政府认为，香港问题关乎美国利益，美国必须设法让香港的发展符合美国利益。
二、拜登政府香港政策的特征
相较特朗普时期，拜登政府就其涉港政策做出调整，就插手香港事务采取诸多新的举措。
第一，推行“价值观外交”，注重藉助“人权”议题加大对香港事务的干预。拜登政府上台以来，美国将香港内部事务包装成“人权”议题，指责中国政府破坏“自由”“民主”，强化对华意识形态攻势，突出政治制度和治理模式之争。拜登执政后将意识形态因素融入涉港政策中，在涉港问题上反复强调民主和人权等价值观。在其上台后不久发布的《国家安全临时指南》和上台两年后发布的《国家安全战略》中，都分别谈及“香港的人权和民主”。⑦拜登上台以来，美国国务院先后于2021年3月、2022年3月和2023年3月发表“2021年香港政策法报告”“2022年香港政策法报告”“2023年香港政策法报告”，诬称中方破坏香港自治、削弱港人权利和自由，声称香港不再享有美国法律此前给予的特殊待遇。中国政府的通过《国家安全法》和香港政府的实施严重破坏了香港人民的权利和自由。在核证美国法律下给予香港的待遇上，国务卿核实，按照美国法律，香港不应获得如同它在一九九七年七月一号前按美国法律所得到的待遇。⑧
第二，拜登政府通过重塑“价值观外交”联动盟友干涉香港事务。拜登政府联动盟友插手香港事务的主要途径表现为通过共同发表双边或多国联合声明、新闻公报、在国际组织中提案等方式在国际社会上制造香港问题的不当舆论。特朗普政府执政时期，美国政府就曾多次纠集盟友无端指责香港事务。拜登总统执政之后，美国联合多方对香港事务施压的态势愈演愈烈，试图引导其亚太地区盟国如日本、英国和新西兰等国家基于其价值观指责香港的人权、自治和民主等，多次在双边会谈中谈及香港，煽动国际舆论。
第三，实施涉港制裁，唱衰香港，试图削弱香港国际金融中心地位。自2019年香港发生“修例风波”以来，美国以维护香港民主、人权为藉口干预香港事务，实施大量的涉港制裁，妄图阻挠香港国安法顺利实施，扰乱香港政局稳定，从而牵制中国。⑨拜登政府很大程度上延续特朗普时期的涉港制裁措施。拜登政府上台以来，极力唱衰香港、大肆抹黑香港营商环境和国际声誉，鼓动在港企业撤离，极力攻击香港国际金融、航运、贸易中心地位，对香港进行围堵和联合施压。国会反华议员对在港美国企业和商会团体施压其不要为中国、香港代言，甚至威胁、恐吓美国企业。2023年2月，在一个宣传香港的视频中，香港美国商会主席赵富年（Geoffrey Siebengartner）强调在香港开展业务的好处，表示香港“安全”、“极具吸引力”。美国众议院美中战略竞争特设委员会(Select Committee on Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party)主席迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）指出，这句话与美国对2020年香港国安法的官方立场背道而驰。他写信给赵富年要求商会明确解释其立场，就6个问题作出回答，包括香港国安法是否符合“法治主义”。2023年4月，美国驻香港总领事馆施压香港美国商会不要参加考察大湾区广东的行程，美资企业虽然有参加但很谨慎幷要求不进行报道和出镜。
第四，拜登政府推动“港独”国际化，为“港独”分子提供支持和庇护。拜登政府试图通过支持“港独”国际化，增加中国分裂势力的国际存在，增加中国在国际上就涉港议题减压、降压、解压的难度和压力，从而实现藉助香港议题给中国“添堵”的目的。美国为首的外部干预势力顽固奉行“乱港遏华”战略。自“香港修例风波”事件发生至今，已经有多名“港独”分子潜逃至美国，例如前香港学联秘书长周永康逃至美国参加著名“港独”组织“香港民主委员会（Hong Kong Democracy Council）”，继续在美国从事“港独”活动。还有梁颂恒、罗冠聪等一批“港独”人员也纷纷逃往美国，幷获得美国政府资助与庇护。拜登上台后，美国政界众多官员呼吁保护“港独”分子。2021年12月，拜登政府举办所谓的“领导人民主峰会（Leaders'Summit for Democracy）”，幷邀请罗冠聪之流参加。⑩
未来与香港国家安全特别是国家安全法实施有关的司法案件将是美国关注和施压的焦点。特别是“黎智英案”和“35+非法初选案”涉及较广、影响较大，将成为重点。另外，在国际上为“港独”分子提供支持也将是未来美国施压和干预的重点之一。
三、拜登政府香港政策的动因
中美在香港议题上的主要矛盾是中国政府在香港维护国家主权、安全、发展的核心利益和“一国两制”的实践与美国试图以在香港构建自由、民主、人权为由实现“以港遏中”目的之间的矛盾。中美在香港问题上是主权与霸权的两种秩序分野、善治与霸道的两种治理结构、融合与霸凌的两种发展格局的博弈逻辑。拜登政府的涉港政策受到多方面因素的影响和制约。首先，拜登政府的涉港政策建立于美国对华战略认知和定位基本稳固的基础上，拜登政府将涉港政策纳入其对华战略博弈的大框架内。其次，与特朗普时期不同，拜登政府对华决策团队有明显的民主党的自由主义色彩，价值观外交成为其应对涉港问题的主要特征。再次，由于《香港国安法》和《反外国制裁法》的成功制定和执行，美国企图干预香港问题的难度大大增加。拜登政府涉港战略意图和其战略能力之间存在落差。
第一，中美战略博弈：“香港牌”之于拜登对华战略博弈的意义。美国干预香港事务的根本目的在于将香港作为制衡中国的工具和棋子。奥巴马政府和特朗普政府将香港纳入亚太再平衡战略和印太战略。拜登政府上台以来，美国将香港内部事务包装成“人权”议题，指责中国政府破坏“自由”“民主”，强化对华意识形态攻势，突出政治制度和治理模式之争。拜登政府在干预、介入香港事务上既继承了特朗普政府时期的政策和方式，又采取了一些不同于特朗普政府打“香港牌”的方式和动作。
拜登政府在其《国家安全战略报告》中的涉华部分有两个新提法，即“竞赢中国”（Out-Competing China）战略和未来十年是中美竞争“决定性十年”（Decisive Decade）。⑪其中藉助香港施压、遏制中国是美国所谓”竞赢中国“的重要凭藉。一方面，在历经2014年香港“占中运动”和2019年香港“修例风波”后，全国人大制定了《香港国安法》，建立在香港特别行政区维护国家安全的制度规范；修改完善香港选举制度，确保了“爱国者治港”原则得到落实。香港特别行政区的民主制度符合“一国两制”方针，符合香港宪制地位，有利于维护香港居民民主权利和保持香港繁荣稳定。⑫香港实现了由乱到治的重大转折，美国也因其国安法的实施以及“爱国者治港”原则的落实导致其在港代理人深受打击，难以继续为美国利益服务。美国不愿看到在所谓“民主对抗威权”下，中国在香港的实践赢得政治制度和治理模式之争。为此，美国联动盟友持续藉由“人权”、“民主”等价值观抨击指责香港事务，矛头直指香港国安法和“一国两制”，企图塑造国际社会舆论。另一方面，相较于打“台湾牌”，拜登政府频打“香港牌”的风险较低、烈度不高却同样释放对华负面信号。在阻挠中美关系缓和走势时，美国国内对华强硬派便企图通过炒作香港议题释放信号。
第二，拜登政府决策团队：民主党自由主义回归导致美国涉港政策价值观色彩浓厚。拜登政府上台后，涉港决策团队有明显的民主党自由主义色彩。通过所谓“民主对抗威权”的叙事包装大力介入香港事务，向西方展示其坚持的所谓的价值观和意识形态体系。如果说此前更注重美国在香港的经济利益，那么特朗普政府以来，在中美关系大背景下，美国更注重利用香港作为意识形态斗争的“利益”。
特朗普时期，美国的涉港政策注重对香港的政治干预，幷体现出其“有原则的现实主义”的外交理念。⑬拜登政府的涉港政策则更重视运用民主、人权等价值观，依托其全球盟友共同干预香港问题，具有鲜明的自由主义色彩。拜登政府高度重视意识形态，幷将中美竞争博弈形容为21世纪“民主”对抗“专制”的意识形态斗争，其对华政策的首要目标就是向世界证明“民主”政体更加有效。安东尼·布林肯（Anthony Blinken）、杰克·沙利文（Jake Sullivan）、库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）等人共同构成拜登政府对华决策圈层，这些人在对华立场上基本一致。2022年5月26日，国务卿布林肯将拜登政府对华战略方针明确概括为“投资、协同、竞争”。⑭这篇演讲呈现出美国试图调动全球力量推进对华竞争，价值观和意识形态色彩极其浓厚。涉港问题上，着重强调人权和民主，联动盟友引导国际舆论，大肆抹黑和诋毁“一国两制”，进而实现其动摇国际社会对“一国两制”实践的信心。2022年10月，拜登政府发布的《国家安全战略报告》就明确指出，“民主国家”和“专制国家”正在进行一场竞赛，以展示哪种治理体系更对世界和人民有效。拜登政府在各种内外场合大谈“民主”“人权”，积极开展价值观外交。⑮拜登政府试图以价值观为基础组建国际联盟，动员盟友和伙伴国共同对抗中国，这使价值观外交成为拜登政府对华政策的突出特征。
第三，战略意图与战略能力落差。在涉港政策上，美国也将愈来愈呈现出“全政府”色彩，以多元主体参与、跨部门协调机制和对华议题联动等方式弥补此前涉港政策横向联系不足的缺陷。从美国白宫、国务院、财政部等政府机构到国会的立法机构，再到美国非政府组织、所谓“国际媒体”等“白手套”都在干预香港事务方面扮演各自角色。拜登政府在介入香港事务上采取打压香港与遏制中国相结合、国内立法与行政手段相结合、支持反中乱港与藉助国际平台相结合、抹黑诋毁与直接制裁相结合的手段。
拜登政府涉港政策的本质战略意图时出于配合美国遏制中国和平崛起，维持美国霸权地位，然而，拜登政府却打出捍卫“人权”、“民主”的道义旗号。伴随香港国安法的有效实施，中国已经牢牢掌握香港问题的主动权，美国在干预香港事务上呈现出捉襟见肘、进退两难之态。战略意图与其战略能力之间的落差使其难以实质性地干预香港事务。拜登政府涉港政策因此存在“价值观”道义和遏制中国崛起的战略本质之间的两难困境、制裁香港与保持美国在港经济利益之间的矛盾。曾任职国会研究处的迈克尔·马丁（Michael Martin）直言，“在不伤害香港人民的前提下，短期内美国政府很难影响中国的香港政策。同样，对于中国和香港官员实施的有限制裁也收效甚微。美国的相关香港法案无法影响所有的香港人。”⑯由于香港和大陆经济金融的融合使得任何针对中国大型银行的行动都会迅速升级为对中国金融体系的全面攻击，这将迫使全球金融体系进一步不稳定，幷促使中国努力建立美元主导的SWIFT支付系统的替代方案，幷最终严重伤及美国经济。⑰美国国务院曾直接中伤香港的营商环境，企图让跨国公司撤离香港市场。尽管香港美国商会表示，香港在连接中外贸易和金融流通上，是关键而充满活力的促成者。⑱事实上，在以国内大循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局下，中国内地庞大的市场和经济规模更是给了香港规避外部压力的最大信心。
四、拜登政府香港政策的影响
近年来，香港越来越受到大国博弈和地缘政治冲突的影响和挑战，特别是中美关系的恶化、香港政治局势的变化以及外部势力藉助香港施压中国、美国联合西方国家制裁、施压香港，直接影响国际社会对香港的认知态度，影响香港的全球金融和商业中心地位。因此，香港要更加重视地缘政治对自身的冲击和影响，从国际、国家和香港三个层面思考如何以确定性的发展来应对充满不确定性的国际政治，更有利地减缓、降低、规避地缘政治的冲击和影响。
首先，拜登政府涉港政策，特别是对香港事务的干预和制裁直接影响中美关系的发展。涉港问题事关中国主权和领土完整，涉及中方核心利益。此外，美国等外部势力、反中乱港势力还企图藉助、施压香港国家安全法实施进程中的焦点案件来打击香港国安法的权威性和公信力，影响国安法的实施。迄今，美国已然形成“涉港三法”的香港政策框架，短暂来看美国仍会在以上框架内实施对港政策，然而，在对华竞争的“决定性十年”内，随着中美关系的变动以及香港局势的发展，国会极端反华议员提出诸如《香港经济贸易办事处（HKETO）核证法》、《香港安全港法》等也会应情势变化而通过。总体而言，美国涉港政策还是以承认香港的“一国两制”的立场出发，因此，不同于台湾问题，香港议题还是存留在所谓“人权”、“民主”等意识形态领域和经贸关系上。美国试图利用香港对中美关系施加影响，增加其对华谈判“筹码”。拜登政府时常炒作香港问题的动机不论是企图给中美关系降温还是安抚国内反对派，甚至污蔑“一国两制”都触及到中方的核心利益。
其次，拜登政府涉港政策，特别是以“人权”、“民主”为旗号的价值观外交和涉港制裁直接影响香港的国际声誉和全球金融和商业中心地位。国际上美西方唱衰香港形成呼应，对香港的发展、“一国两制”的高质量实践造成负面影响和干扰。香港国安法实施以来，西方国家特别是美英等国家的政府、专业机构、媒体、智库、跨国公司等对香港的认知趋向负面，频繁发布负面的涉港报告、报道、评价等信息，虽然此类信息有不少偏颇、诋毁乃至污化情况，但对香港的国际地位和声誉造成较大的负面影响和冲击，既对香港自身的发展造成干扰，也影响香港服务国家发展战略和民族复兴的战略功能。虽然在一定程度上，在香港的国际金融机构、跨国公司以及各种资本希望在香港以及通过香港在中国市场获利，但基于对香港发展前景、美国打压香港、中美博弈、地缘政治等多方面的评估，整体上在减弱、弱化和降低在香港的投入和部署，甚至在转移在香港原有的投入，这无疑具有风向标作用。2022年年底以来，香港特区政府举办大型活动吸纳资本和企业，包括特首在内的主要官员访问内地、中东、东南亚等地推广香港，在国际上、内地开展抢人才、抢企业等安排，取得了一定的成效。美国《香港自治法》中关于制裁与被美国纳入制裁的对象进行重大交易的金融机构的条款一直是在港金融机构的重大威胁。在港金融机构在是否遵守美国制裁规定和处理与被美国制裁对象的账户关系方面非常谨慎。美国的这种“威慑制裁”态势影响在港金融机构的经营、提高了在港金融机构的成本、降低了国际资本对香港的预期。美国的威吓制裁作为一种负面“信号”，造成香港负面的国际舆论趋势。
结语
从未来趋势来看，美国将继续利用“三法一命令”（《美国-香港政策法》《香港人权与民主法》《香港自治法》和《关于香港正常化的行政命令》）对香港进行干预和施加制裁。美国国务院依据《美国-香港政策法》《香港人权与民主法》《香港自治法》向国会提交涉港报告，提出美国政府对香港事务的“认知”，幷提出可能的制裁措施。整体上，美国政府的香港政策服务于其“孤立香港”“以港遏华”的战略，幷通过软施压、软制裁、软渗透、唱衰香港、唱衰“一国两制”等方式干预香港事务，扭曲香港的定位，异化香港的功能，使香港失去对中国发展的战略价值。美国国会将继续推动新的涉港法案和条款，促使白宫作出新的涉港制裁。与此同时，拜登政府的香港政策也面临诸多挑战。
第一，面对美方的介入、施压和制裁，中国政府和香港特区政府应差异化、精凖化、常规化和多元华对美方予以反制。积极发展与深化香港对外贸易关系网络和利益结合，分化、阻却美国盟友体系在制裁香港问题上的一致行动幷制衡美国的涉港制裁。坚持“一国两制”方针，从国家法律层面和香港自治层面不断建立健全“一国两制”涉港涉外法律体系与执法机制，形成有机统一的涉外反制法律合力，维护香港繁荣稳定，维护国家主权、安全与发展利益。防范和遏制外部势力干预香港事务与争取国际社会支持“一国两制”取得平衡。一是外部势力干预港澳事务的所谓“自由、民主、人权”价值观取向在其对华政策与对港澳政策中的互动平衡。二是外部势力干预港澳事务在其国内民意中的认识发展与反应。三是中央层面与港澳特区层面在防范和遏制外部势力方面如何在“一国两制”框架下达到协同效应。四是防范和遏制外部势力干预港澳事务的制度建设与实施机制如何与中国对外战略、外交政策的目标平衡。五是防范和遏制外部势力干预港澳事务与争取国际社会支持“一国两制”在港澳的实践之间的平衡。
第二，美国在港澳的战略利益、经济商业金融利益可以牵制美国对香港的制裁。美国经济利益集团在香港布局深厚，其在香港的投入是其布局和辐射香港、中国（内地）、大中华圈甚至亚太地区的重要前沿。他们不可能舍弃庞大的资源投入、市场空间、巨大收益和未来可期的竞争优势，不少在港美资金融机构仍在加大投入。一是抓住美国在涉港议题上的软肋，即美国在香港拥有巨大的经济利益存在，以指标体系或清单方式公布美国在香港的经济利益布局，藉利益集团反施压美国政府的香港政策。二是加强双边、多边涉港外交效能，破解美国在涉港问题上的联盟体系运作。三是推动多边合作和宣传，揭露美国涉港制裁或干预香港事务给其他国家利益的损害和冲击。四是分拆美国涉港对象，游说、安抚美国在港企业和商会等经济组织，对冲美国当局的涉港施压行为。五是增强香港层面反制外部势力干预和制裁的能动性，对外部势力采取“以小见大”的精准打击，以回应外部势力的干预，增加外部势力的干预成本。六是控制中国与美国在涉港议题方面斗争的烈度，避免陷入美国不断设置的涉港议题陷阱，导致中国在涉港方面投入更多资源。
第三，面对美国对香港的以“去功能化”为主的“去风险”，香港应以“双重深度融入”作为战略选择。中美博弈、中西方意识形态冲突导致香港与美西方良性互动的基础条件发生了根本变化，中国崛起、美国打压中国已经令美西方对香港的认知和定位发生了变化。美西方已经把对香港的定位从接触中国的平台和前沿转向遏制中国的工具和筹码。美国对香港进行去功能化、去独特性、去“两制”化，以打击香港的国际地位来削弱香港服务国家的作用和角色。无论是“脱钩”还是“去风险”，都不改中美博弈的基调。美国整体上已经把香港和内地完全划在一个标准里面，香港承担国际金融中心地位的基础条件正在发生变化。但这幷不意味着香港就要采取去美国、去英国的“去外国化”政策，而融入国家发展大局也不应理解为香港“内地化”。即便面临逆全球化、反全球化的冲击和挑战，香港还是要实施更加开放的政策，要在维护国家安全和国家利益的前提下，更加深入地融入全球化，保持与美西方的互动，维护独特性和国际金融中心地位，为香港自身发展和国家发展提供功能性支撑。
*基金项目：国家社科基金重大专项（21VMG036)、国家社会科学基金重大项目“坚持和完善‘一国两制’制度体系研究”（23ZDA120）。
注释：
①《社评：人权意识形态挂帅美新政策挟港制华》，《明报》2019年12月13日。
②魏红霞：“特朗普执政时期美国国会涉华法案及其影响”，《南开学报（哲学社会科学版）》，2021年第5期，第16页。郭永虎、暴占杰：“美国国会涉港立法活动新动态：影响与应对”，《统一战线学研究》，2021年第3期。Scott Kennedy,Thunder Out of Congress on China,September 11,2020。
③张建、朱晓易：“修例风波以来美国的涉港制裁：效果评估与中国的反制”，《统一战线学研究》，2023年第1期，第62-72页。胡婷：《美国“全政府”对华战略中的香港政策：变化与特征》，载《统一战线学研究》，2020年第2期。
④张建：《美国对香港修例风波的介入：评估与影响》，《统一战线学研究》，2020年第1期。
⑤周方舟：“美国对香港民主输出战略的演变”，《港澳研究》，2023年第2期，第57-58页。
⑥王鹤亭：“‘一国两制’台湾方案反外部法律介入问题探析”，《台湾研究集刊》，2022年第6期，第24页。
⑦The White House,"Interim National Security Strategic Guidance,"March 2021,P8,参见: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf ; The White House,"National Security Strategy,"October 2022,P24,参见: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf,【访问时间：2023年9月8日】。
⑧2021 Hong Kong Policy Act Report -United States Department of State https://www.state.gov/2021-hong-kong-policy-act-report/（访问时间：2023年10月10日）。
⑨张建、朱晓易：《修例风波以来美国的涉港制裁：效果评估与中国的反制》，载《统一战线学研究》，2023年第1期。
⑩Joseph Biden,"Memorandum on Extending and Expanding Eligibility for Deferred Enforced Departure for Certain Hong Kong Residents",The White House,参见: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2023/01/26/memorandum-on-extending-and-expanding-eligibility-for-deferred-enforced-departure-for-certain-hong-kong-residents/,【访问时间：2023年4月21日】。
⑪“National Security Strategy,”The White House,October 2022,pp.1,11,参见: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf ,【访问时间：2023年11月14日】。
⑫中央人民政府：《习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，2022年7月1日，参见: http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/01/content_5698904.htm ，【访问时间：2023年10月14日】。
⑬黎姿、沈文辉：《论特朗普政府时期美国涉港政策的特点》，载《战略决策研究》，2021年第5期，第59页。
⑭Anthony Blinken,"The Administration's Approach to the People's Republic of China",U.S.Department of State,参见: https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/,【访问时间：2023年9月16日】。
⑮岳圣淞：“图式演绎、叙事重构与冷战后美国对华价值观外交”，《世界经济与政治》，2023年第4期。叶成城、王浩：“拜登政府价值观联盟战略初探”，《现代国际关系》，2021年第9期。
⑯Michael Martin: CSIS: Hong Kong in 2022,February 2,2022,参见: https://www.csis.org/analysis/hong-kong-2022 ，【访问时间：2023年9月14日】。
⑰Foreign Affairs: "Hong Kong and the Limits of Decoupling",July 14,2021,参见: https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2021-07-14/hong-kong-and-limits-decoupling ，【访问时间：2023年8月14日】。
⑱〔21〕香港特别行政区政府：《香港营商环境2022》，2021年9月27日，参见：https://www.hkeconomy.gov.hk/chs/environment/index.htm ，【访问时间：2023年11月14日】。
⑲⑳“2022年有香港境外母公司的驻港公司按年统计调查报告”，香港特别行政区政府统计处，2022年11月，参见: https://www.censtatd.gov.hk/en/data/stat_report/product/B1110004/att/B11100042022AN22B0100.pdf ，【访问时间：2023年10月15日】。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年2月号，总第314期，P51-59）
中评社╱题：“拜登政府的香港政策：特征、动因与影响” 作者：张建（上海），上海国际问题研究院港澳研究室主任、复旦大学统战研究基地研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员；方郅中（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】基于中美关系恶化及地缘政治博弈的背景，拜登政府采取“以港遏华”的香港政策。中美在香港议题上的主要矛盾是中国政府在香港维护国家主权、安全、发展的核心利益和“一国两制”的实践与美国试图以在香港构建自由、民主、人权为由实现“以港遏中”目的之间的矛盾。拜登政府的香港政策体现出推行“价值观外交”，注重藉助“人权”议题加大对香港事务的干预、联动盟友干涉香港事务、实施涉港制裁，唱衰香港，试图削弱香港国际金融中心地位、推动“港独”国际化，为“港独”分子提供支持和庇护、干扰香港国家安全法的实施等特征。拜登政府激进的香港政策，特别是对香港事务的干预和所谓的“制裁”直接影响中美关系的发展、影响香港的国际声誉和全球金融及商业中心地位、给在港经营的美国企业带来极大的不确定性，严重损害美港之间的经贸关系。美国的政治施压成为美企在港营商的最大威胁和挑战。从未来趋势来看，美国将继续利用“三法一命令”对香港进行干预和施加制裁。面对美方的介入、施压和制裁，中国政府和香港特区政府应差异化、精凖化、常规化和多元化对美方予以反制。面对美国对香港的以“去功能化”为主的“去风险”，香港应以“双重深度融入”作为战略选择。
一、拜登政府对香港政策的总体框架
特朗普政府以来，随着中美关系进入竞争博弈时期以及香港政治生态的变化，美国对香港事务的介入力度不断加大。美国的香港政策已经从附属于美国对华政策、注重在港经济利益转向“以港遏中”、注重地缘政治利益。特朗普执政之前，美国政府以维护美国在香港的经济利益为主，其制定的涉港政策多是关于如何更好地维护美国在香港的经济利益以及如何发展美国与香港之间的经贸关系。特朗普执政初期曾表示，香港局势牵涉中国政治、经济，可利用美国不参与香港暴乱为藉口向中方施压，使北京作出贸易让步。特朗普执政后期，美国的涉港法案和政策不再以经贸利益优先，而是更加注重香港的意识形态利益价值和美国的地缘政治利益。①特朗普任期内，美国国会涉港立法活动较奥巴马任期内更加活跃，涉港立法活动、数量和通过率激增，立法速度也有所加快，获得特朗普签署的比例也非常高，为美国全面介入香港事务提供了所谓的“法律依据”。②
2019年香港发生“修例风波”，美国以所谓维护香港民主、人权为藉口干预香港事务，实施大量涉港制裁，妄图破坏香港国安法的实施，扰乱“一国两制”的香港实践，从而实现“以港遏华”、打压中国的目的。③美国全方位介入香港“修例风波”④、国安立法和选举制度改革，成为干涉香港事务的最主要外部势力，是“一国两制”香港实践最主要的外部干扰因素。2020年6月，香港国家安全法实施以来，美国对香港政策转向对香港进行“去功能化”，即重新审视幷改变美国自冷战时期开始幷通过《美国-香港政策法》确定的对香港金融、贸易领域的特殊政策支持，转向削弱、去除香港国际金融中心等国际地位和声誉以及服务中国国家发展战略的功能。⑤在香港政策上，拜登政府香港政策的总体框架基本延续特朗普时期，但在涉港问题的侧重点和行事风格方面有所差异。一方面，1992年通过的《美国-香港政策法》（United States-Hong Kong Policy Act）与特朗普政府时期通过的2019年《香港人权和民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）和2020年《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）共同构成拜登政府香港政策的基本框架和所谓的“法律依据”。美国通过涉港法案，以法律方式确立自身干预香港事务的地位和扩张干涉的空间，将涉港法案作为施压中国政府和调整美方政策的工具。拜登政府以来，美国国务院依据涉港法案发布涉港报告，使得美国政府和国会介入香港事务的角色和范围逐步扩展，从旁观者转变为充当评价和判断“高度自治”的“仲裁者”、解释《中英联合声明》和《基本法》的“法官”。涉港报告对于香港的评价愈趋负面，为美国的介入政策提供支持。⑥另一方面，拜登上台以来，美国采取对香港去功能化的政策，其在本质上是对中国所谓的“去风险化”的一部分，拜登政府企图藉助去除香港独特性、单方面取消香港单独关税区地位、不承认“香港制造”、做出负面营商环境指引、唱衰香港以削弱香港国际金融中心地位等方式削弱香港，企图将香港作为遏制中国的筹码。拜登政府在对香港去功能化方面采取包括美国国会推动取消香港驻美经贸办事处的法案、推动取消香港在国际组织投票权的法案、发布负面营商环境和投资环境引导、美国官方施压在港美资企业和商会等。拜登政府认为，香港问题关乎美国利益，美国必须设法让香港的发展符合美国利益。
二、拜登政府香港政策的特征
相较特朗普时期，拜登政府就其涉港政策做出调整，就插手香港事务采取诸多新的举措。
第一，推行“价值观外交”，注重藉助“人权”议题加大对香港事务的干预。拜登政府上台以来，美国将香港内部事务包装成“人权”议题，指责中国政府破坏“自由”“民主”，强化对华意识形态攻势，突出政治制度和治理模式之争。拜登执政后将意识形态因素融入涉港政策中，在涉港问题上反复强调民主和人权等价值观。在其上台后不久发布的《国家安全临时指南》和上台两年后发布的《国家安全战略》中，都分别谈及“香港的人权和民主”。⑦拜登上台以来，美国国务院先后于2021年3月、2022年3月和2023年3月发表“2021年香港政策法报告”“2022年香港政策法报告”“2023年香港政策法报告”，诬称中方破坏香港自治、削弱港人权利和自由，声称香港不再享有美国法律此前给予的特殊待遇。中国政府的通过《国家安全法》和香港政府的实施严重破坏了香港人民的权利和自由。在核证美国法律下给予香港的待遇上，国务卿核实，按照美国法律，香港不应获得如同它在一九九七年七月一号前按美国法律所得到的待遇。⑧
第二，拜登政府通过重塑“价值观外交”联动盟友干涉香港事务。拜登政府联动盟友插手香港事务的主要途径表现为通过共同发表双边或多国联合声明、新闻公报、在国际组织中提案等方式在国际社会上制造香港问题的不当舆论。特朗普政府执政时期，美国政府就曾多次纠集盟友无端指责香港事务。拜登总统执政之后，美国联合多方对香港事务施压的态势愈演愈烈，试图引导其亚太地区盟国如日本、英国和新西兰等国家基于其价值观指责香港的人权、自治和民主等，多次在双边会谈中谈及香港，煽动国际舆论。
第三，实施涉港制裁，唱衰香港，试图削弱香港国际金融中心地位。自2019年香港发生“修例风波”以来，美国以维护香港民主、人权为藉口干预香港事务，实施大量的涉港制裁，妄图阻挠香港国安法顺利实施，扰乱香港政局稳定，从而牵制中国。⑨拜登政府很大程度上延续特朗普时期的涉港制裁措施。拜登政府上台以来，极力唱衰香港、大肆抹黑香港营商环境和国际声誉，鼓动在港企业撤离，极力攻击香港国际金融、航运、贸易中心地位，对香港进行围堵和联合施压。国会反华议员对在港美国企业和商会团体施压其不要为中国、香港代言，甚至威胁、恐吓美国企业。2023年2月，在一个宣传香港的视频中，香港美国商会主席赵富年（Geoffrey Siebengartner）强调在香港开展业务的好处，表示香港“安全”、“极具吸引力”。美国众议院美中战略竞争特设委员会(Select Committee on Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party)主席迈克·加拉格尔（Mike Gallagher）指出，这句话与美国对2020年香港国安法的官方立场背道而驰。他写信给赵富年要求商会明确解释其立场，就6个问题作出回答，包括香港国安法是否符合“法治主义”。2023年4月，美国驻香港总领事馆施压香港美国商会不要参加考察大湾区广东的行程，美资企业虽然有参加但很谨慎幷要求不进行报道和出镜。
第四，拜登政府推动“港独”国际化，为“港独”分子提供支持和庇护。拜登政府试图通过支持“港独”国际化，增加中国分裂势力的国际存在，增加中国在国际上就涉港议题减压、降压、解压的难度和压力，从而实现藉助香港议题给中国“添堵”的目的。美国为首的外部干预势力顽固奉行“乱港遏华”战略。自“香港修例风波”事件发生至今，已经有多名“港独”分子潜逃至美国，例如前香港学联秘书长周永康逃至美国参加著名“港独”组织“香港民主委员会（Hong Kong Democracy Council）”，继续在美国从事“港独”活动。还有梁颂恒、罗冠聪等一批“港独”人员也纷纷逃往美国，幷获得美国政府资助与庇护。拜登上台后，美国政界众多官员呼吁保护“港独”分子。2021年12月，拜登政府举办所谓的“领导人民主峰会（Leaders'Summit for Democracy）”，幷邀请罗冠聪之流参加。⑩