美国国家安全战略视域下的外空新方略
中评社╱题：美国国家安全战略视域下的外空新方略 作者：夏立平（上海），同济大学政治与国际关系学院教授、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员；蒋媛萍（吉安），同济大学国际法博士、井冈山大学讲师
【摘要】“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，是美国民用外空领域新方略的核心内容。两者相互支撑，其主要目的是在美国主导下加快开发外空资源的步伐，构建美国为首的月球和其他天体的开发联盟，巩固美国在外空领域的领导地位。在推进美国外空战略的具体方略上，拜登政府和特朗普政府一脉相承，非常重视“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。该计划和该协定有针对中国和其他美国认为是“战略竞争对手”国家的一面。这将破坏外空探索中的国际合作，甚至使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂，为美国与其他国家在月球及其他天体发生冲突埋下隐患。《阿耳忒弥斯协定》是美国对自己的国际承诺和国际规则的背离。中国应推进构建公正、合理的全球治理体系，在外空领域推动构建人类命运共同体。为勘探和开采外空资源做好充分准备，促进人类外空探索长期可持续发展。
美国外空战略是其国家安全战略的重要组成部分之一。以特朗普政府开端、拜登政府延续和发展，美国推出了民用外空领域的新方略，即以“阿耳忒弥斯计划”（Artemis Program）〔1〕为抓手保持美国在太空领域的优势地位，以《阿耳忒弥斯协定》(Artemis Accords)〔2〕为路径构建美国领导的开发月球等其他天体的国际规则体系。这两者相互支撑，都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，将成为美国在“最后的边疆”〔3〕实现和维持主导地位新方略的主要手段。
一、美国出台和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的主要动机和原因
“阿耳忒弥斯计划”是由美国政府资助的一个载人航天项目，目的是在2025年再次将宇航员送到月球，建立常态化驻留机制，包括建造月球基地，为未来的载人登陆火星任务铺就道路，幷试图开发月球等天体。《阿耳忒弥斯协定》是美国主导制定的一个关于探索和利用月球、火星、彗星及其他天体的国际规范。
特朗普政府和拜登政府推出和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》是为了贯彻它们的国家安全战略，其主要目标是维持和巩固美国在外空的主导地位，加快美国开发外空资源的步伐，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
（一）维持和巩固美国在外空领域的主导地位。
美国从1961年至1972年耗资255亿美元组织实施了6 次载人登月行动，幷将其命名为“阿波罗计划（Apollo program）。阿波罗是古希腊神话中掌管光明和预言的神。美国在“阿波罗计划”载人登月行动后，虽然在外空领域又取得一些进展，但缺乏标志性的成果。
以国际空间站为例。它由16个国家共同建造、运行和使用，主要由美国国家航空航天局（NASA）、俄罗斯联邦航天局、欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大国家航天局共同运营。美国领导地位幷不突出。时任NASA局长布里登斯廷2020年认为，NASA在外空探索领域取得的成就一直被外界低估，而这些成就可以帮助美国展现国家力量幷提高美国的国际地位。因此美国政府企图通过“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》，领导美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，与美国盟友开展外空合作，加快美国及其盟友开发外空资源的步伐，从而巩固美国在国际外空领域的领导地位，使NASA在美国国家战略中发挥更大作用。
美国对外空政策和战略的相关探讨自20世纪40年代末冷战初期发轫，在20世纪60年代至80年代蓬勃发展。美国战略家丹尼尔·格雷厄姆20世纪80年代初提出“高边疆”理论，〔4〕认为外空已成为维护国家安全和利益的“高边疆”，那些在征服外空领域表现突出的国家或国家集团，将赢得在这一战略“高地”上的决定性优势。〔5〕“最后的边疆”这一概念在21世纪逐渐为美国政界和学术界接受和使用，幷更加强调外空商业化和私有化。〔6〕“高边疆”理论和“最后的边疆”概念刺激了美国对外空探索开发和再次登月的热情。
当今世界，外空安全是新型安全领域，蕴含着重大战略价值，是大国竞争的新制高点，对国家安全具有举足轻重的作用。没有外空安全，就没有真正的国家安全。外空安全对传统意义上的国家领土、领海和领空安全的影响越来越大，成为国家安全的重要支柱和组成部分，维护外空安全已成为决定国家未来生存和发展空间的国家安全战略的重要组成部分之一。外空系统为国家安全决策者们提供了不受约束的全球进入能力,具备了对全球挑战快速做出适当反应的决定性优势。外空系统对监控外部战略和军事发展,支持武器监控和军备控制谈判十分重要。在和平时期,外空设施具有国家战略威慑的功能；在发生战争时,外空设施是军力的“倍增器”,能最大化地减少人员伤亡和设备损失。“空天一体化”趋势正在发展，临近空间作为“空”与“天”过渡区的战略地位不断彰显，其“上可制天、下可制空”的突出优势已被空间大国普遍关注。为维持美国的全球霸主地位，特朗普政府和拜登政府都企图在争夺“最后的边疆”中占据有利态势和主导地位，使美国在外空技术和探索领域始终处于世界领先地位，使外空成为维护美国国家安全的最重要战略领域之一。
（二）加快美国开发外空资源的步伐。
为了实现美国国家安全战略“重振国内经济”的目标，《阿耳忒弥斯协定》和“阿耳忒弥斯计划”重视开发外空资源包括月球资源，以使美国开发外空资源的技术和行动领先世界，幷在这一领域保持世界主导地位。
1967年10月10日生效的《外层空间条约》〔7〕第一条规定“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，幷应为全人类的开发范围”。1984年7月生效的《月球协定》〔8〕明确规定“月球的探索和利用应是全体人类的事情幷应为一切国家谋福利，不问它们的经济或科学发展程度如何”。但目前尚无关于外空资源开发的相关国际法。联合国和平利用外层空间委员会在推动相关国际法的制定，但由于各方意见不一导致这一进程进展缓慢。
月球表面有丰富的资源。2019年3月，时任NASA局长布里登斯廷称，美国重返月球的一个原因是其表面上的丰富资源，其中包括“水冰”和稀土金属，这些资源的价值可能高达“数万亿美元”。他指出，月球上估计有数亿吨的水冰，能够解决饮水问题，幷用于制造液氧和液氢，未来可开发为火箭燃料供深空旅行使用。NASA 正努力在2025年送两名宇航员到月球南极，幷希望对那里的水冰进行挖掘，研究是否可用作饮用水或将其分解成火箭燃料。NASA 计划向私营企业购买月球表面原料（月岩和土壤），以帮助NASA 实现“让宇航员像在地球上一样在月球生活”。〔9〕
为了让美国开采外层空间资源合法化，时任美国总统奥巴马2015年11月签署国会通过的《美国商业外空发射竞争法案》。〔10〕其第四部分《2015年资源探索与利用法》规定“参与到小行星资源或外空资源的获取活动中的美国公民应该被授予包括占有、拥有、运输、使用和售卖该资源的权利”。这明确允许美国公司开采幷利用外层空间资源，鼓励国内发展航天经济。迄今为止，国际社会中，除了美国和卢森堡、日本、阿联酋，其他国家都不存在此类法律。这首次使美国公司开采幷利用外层空间资源在美国国内合法化。
特朗普政府加速了让美国开采外层空间资源合法化的进程。考虑到将在2025年载人重返月球，幷将开采月球资源，美国政府包括NASA不愿意无休止讨论下去，而是希望不经过联合国体系下国际条约的制定过程而直接形成一套美国认可的国际协议如《阿耳忒弥斯协定》，企图“去月球幷利用那里的资源，幷将以一种跟其他国家合作的方式做到这点”。〔11〕特朗普政府认为《外层空间条约》过于含糊，无法充分支持NASA的载人登月及月球开发。为此，时任总统特朗普2020年4月6日签署《鼓励外空资源回收和使用的国际支持行政命令》〔12〕，明确美国公民及商业机构可进行外空资源开发活动幷享有其收益。该行政命令宣称美国人有权根据法律从事外空商业探索，获取和利用外层空间资源；外层空间是法律和物理意义上独特的人类活动领域，美国幷不将其视为全球公地。该行政令在鼓励美国商业企业积极开展外空资源开发和利用的同时，强调美国寻求缔结开发外空资源的国际双边或多边协议，鼓励国际社会支持私人开采与利用外层空间资源。
根据该总统行政命令的要求，为配合“阿耳忒弥斯计划”重返月球的实施，美国国家航空航天局与美国国务院、国家外空委员会共同制定《阿耳忒弥斯协定》。2020年5月15日，NASA正式公布《阿耳忒弥斯协定》的基本内容，旨在为其与盟友在月球探测和开发月球矿产过程中提供一系列准则。该协定主要包括人类如何在月球上行动、如何从月球表面开采资源、如何建立“安全区”等基本原则。从国际角度为美国私人公司开采外空资源合法化扫清障碍，进一步推动美国外空资源开发工作。
近年来美国大力扶植商业航天发展，加快开发外空资源，驱动本国外空领域军、民、商深度融合，谋求广泛的外空利益。美国商业航天起步早、发展快、效益好，长期为军用航天和民用航天提供重要的经济、科技和安全支撑。美国正在加快推进私人公司对月球资源的占有、开采和利用。2023年5月19日，在与外空探索技术公司（SpaceX）签署第一份登月系统开发合同两年后，NASA宣布，选择美国企业蓝色起源公司开发第二个旨在将宇航员送上月球的登月系统。这一登月系统将执行2029年开始的“阿耳忒弥斯5号”任务。美国国家航空航天局企图利用该飞行器和星际飞船在月球表面与“门户”的空间站之间运送宇航员，以实现人类在月球上的永久存在。NASA希望以此与外空探索技术公司竞争，以支持对月球的长期探索。还有几家美国公司是该项目的合作伙伴，包括洛克希德-马丁公司、德雷珀公司、波音公司、航天机器人技术公司和蜜蜂机器人公司等。美国倡导在月球划分“安全区”，鼓励私人外空采矿，呼吁共享资源和共用信息，推动竞争，将提高商业航天公司开展深空探索的积极性，加快拓展军、民、商用市场，促进外空经济的蓬勃发展，获得稀土等地球上稀少的战略资源和在月球长期生活及进一步深空探索所需资源。
（三）构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
美国国家航空航天局2020年9月发布“阿耳忒弥斯计划”大纲，以期加快完成载人登月任务幷实现对月球的长期可持续探索。该计划的目标是再次将美国航天员送上月球，幷在2028 年前在月球表面建立一个永久基地，为登陆火星和更深层次的深空探测任务奠定基础。
阿耳忒弥斯是希腊神话中掌管狩猎、原始自然、月亮和贞洁的女神。美国国家航空航天局用阿波罗的孪生姐姐阿耳忒弥斯作为美国21世纪新一轮载人登月计划的代号，除了她是古希腊神话中的月亮女神外，还因为在这次登月计划中，将会有第一位女性航天员登上月球。
NASA将“阿耳忒弥斯计划”的目的表述为：第一，展示未来外空探索(包括火星探测)所需的新技术、能力及商业方法；第二，确立美国在月球上的战略存在及领导地位，同时扩大美国在全球的经济影响力；第三，扩大美国的商业和国际伙伴关系；第四，激励新一代幷鼓励他们从事科学、技术、工程和数学（英文缩写STEM)领域的职业。“阿耳忒弥斯计划”参与方包括欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大航天局以及美国商业航天机构等。
《阿耳忒弥斯协定》是一个只有政治承诺,而没有法律约束力的国际文件。正如美国《外交政策》上的一篇文章指出，“没有其他大国的参与，世界上大部分国家都会将《阿耳忒弥斯协定》视为小集团俱乐部的非正式规则手册，而不是真正的多边协议。”〔13〕但美国却把它作为开发月球和其他天体的国际法律依据，幷以此和美国强大的外空探索能力作为基础，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，以使美国在外空领域站在它定义和主导的国际机制和国际规则的制高点。
二、特朗普和拜登两任政府推动“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的进程及现状
特朗普政府高度重视提升美国在外空的战略能力和科技能力。2017年6月30日，时任美国总统特朗普签署行政命令，下令重建“国家太空委员会”，由时任副总统彭斯担任“国家太空委员会”主席，幷改变奥巴马政府将航天重点放在登陆火星的计划，誓言重返月球。特朗普同年12月推出《美国国家安全战略报告》，以“美国优先”为指导方针，宣称“让美国再次伟大”，在外空领域强调保持美国在外空的主导地位和行动自由；将外空提升为优先领域；促进外空商业。〔14〕该战略报告规定：“由美国副总统主持新成立的国家太空委员会，将审查美国的长期外空目标，幷制定一个整合所有外空部门以支持创新和美国在外空领域保持领导地位的战略。”〔15〕在该战略指导下，特朗普政府2018年3月推出的《国家外空战略报告》确立了其外空战略的三大目标：促进美国外空领先优势，确保美国外空领导地位；壮大外空经济，促进美国经济繁荣；加大外空军力建设，实现“以实力求和平”。〔16〕时任副总统彭斯2019年3月称，将NASA载人登月任务提前到2024年。
（一）特朗普政府为实现国家安全战略和外空战略推出“阿耳忒弥斯计划”。
“阿耳忒弥斯计划”是在特朗普政府国家安全战略和外空战略指导下提出的。时任美国总统特朗普2017年12月11日签署《外空政策1号指令》(Space Policy Directive 1)〔17〕，正式批准“阿耳忒弥斯计划”。
根据美国国家航空航天局2020年9月公布的方案，“阿耳忒弥斯计划”将分为两大阶段：
第一阶段于2019—2024年开展，“阿耳忒弥斯1号”为无人试验飞船，“阿耳忒弥斯2号”将进行载人环月飞行，“阿耳忒弥斯3号”将在月球南极载人着陆。
第一次任务“阿耳忒弥斯1号”（代号Artemis I）专注于首次环月无人航天器试飞。2022 年12 月11 日，“猎户座”飞船经历两周绕月飞行后，重返地球幷降落在美国加州附近海域，标志着“阿耳忒弥斯”计划第一阶段第一次任务完成。
第二次任务“阿耳忒弥斯2号”（代号Artemis II）将搭载4名乘员进行为期10天的绕月飞行。这次任务计划2024年完成。这将是人类首次在高椭圆轨道上进行绕月飞行。
第二阶段将在2025—2030年开展，计划执行三次任务先后实现在月球南极载人登月和月面长期驻留。实现人类在月球表面登陆的任务需要利用埃隆·马斯克的外空探索技术公司正在研制的巨型航天器“星舰”（Starship）。规划中的“门户”空间站的加压舱将具有足够的承载能力，使执行“阿耳忒弥斯3号”（Artemis III）任务的宇航员能够乘坐它转移到人类着陆系统上，进而降落到月球南极附近。“阿耳忒弥斯4 号”（代号Artemis IV）将执行第二次载人登月任务，计划搭载4 名航天员2028年登月，幷完成欧日联合研制的国际居住舱（I-Hab）在轨交付，其将与“门户”中转站对接。“猎户座”飞船到达中转站后，2名航天员将登上停靠在中转站上的着陆器，下降到月面，完成为期一周的月球探索任务。
“阿耳忒弥斯5号”2029年将再次登陆月球，也通过月球轨道“门户”空间站。NASA希望保持每月一次任务的节奏，宇航员每次在月球上将停留长达30天。
NASA将在21世纪20年代后期逐步加强月表基础设施建设。依据2020年发布的《NASA可持续月球探索和开发计划》,2030年前在月球及周边建立可持续的载人基地，包括在月球建立“阿耳忒弥斯大本营”（Artemis Base Camp）。在整个“阿耳忒弥斯计划”期间，重点发展载人和无人任务搜索能力、提取水等资源幷加以转化利用技术、精确着陆技术以及新的机动能力等。这些将支持航天员到达更远距离，探索月球新区域。该机构还将以重返月球任务中积累的技能和技术为基础，力争2040年将人类送上火星。
《阿耳忒弥斯协定》〔18〕也是特朗普政府在国家安全战略和外空战略指导下提出的。它与“阿耳忒弥斯计划”是相互支撑的。
《阿耳忒弥斯协定》重在为实现“阿耳忒弥斯计划”服务。它提出一些框架性的准则，包括13条条款，主要包括：该协定目的是“通过一套实用的原则、指导方针和最佳实践，建立一个共同愿景，增进对外层空间进行民用探索和利用的治理”，意在推进“阿耳忒弥斯计划”。协定适用于“每个签署方民用航天机构所从事的民用空间活动”。〔19〕《阿耳忒弥斯协定》的主要特点包括：
1.允许协定签署方私人公司开采外空资源。协定第十条是关于外空资源。该协定强调，根据《外层空间条约》第二、第六和第十一款的内容，外空资源的开采和利用是能够进行且很快就可以进行。
2.允许协定签署方在月球上开展活动的场所周围建立“安全区”。协定第十一条是关于规避外层空间活动中的冲突。协定宣称，避免有害干扰是《外层空间条约》的一项重要原则，因此通过协定，NASA和伙伴国将提供有关各自月球基地的公共信息，这些信息将为“安全区”的规模和范围提供参考。该协定呼吁NASA及其合作伙伴在月球上开展活动的场所周围建立“安全区”。协定伙伴国之间就安全区进行通知和协调，防止其他国家有害干扰。美国政府计划就“安全区”问题与加拿大、日本、欧洲国家等进行谈判。这被外界视作对月球区域划定所有权。时任NASA局长布里登斯廷2020年5月明确表示，如果国际合作伙伴同意该框架，那么就可以与NASA合作在月球表面建立基地。
3.向遇险航天员提供援助。《阿耳忒弥斯协定》重申NASA和伙伴国对《营救航天员、送回航天员和归还发射到外层空间物体的协定》（简称《营救协定》）〔20〕的承诺；强调将采取一切可能的合理步骤，向遇险航天员提供援助。
4.签署方承诺保持透明度。“本着诚意、幷按照《外层空间条约》第十一条规定，与公众和国际科学界分享根据本协议开展活动所产生的科学信息。”协定呼吁伙伴国利用开放的国际标准，在必要时制定新的标准，幷努力在最大程度上支持互操作性。
5.签署方承诺“保护外层空间遗产”。认为这些遗产包括具有历史意义的人类或机器人着陆点、人工制品、航天器以及按照共同制定的标准和做法在天体上活动的其他证据。
6.签署方将制定减缓轨道碎片的计划，包括在飞行任务结束后安全、及时、有效地处置航天器。承诺根据《关于登记发射外层空间物体的公约》（简称《登记公约》）确定谁应当对相关空间物体进行登记。〔21〕
7.签署方同意缓减空间碎片。根据该协定，NASA和伙伴国同意遵守联合国和平利用外层空间委员会的《空间碎片缓减准则》〔22〕。它们认为维护安全和可持续的空间环境对于公共与私人外空活动都至关重要。
美国国家航空航天局2020年10月13日与英国、加拿大、澳大利亚、意大利、日本、卢森堡和阿联酋等7 国的航天机构签署《阿耳忒弥斯协定》，与14 家美国公司建立了伙伴关系，为其登月计划开发新技术。〔23〕加拿大还宣布为美国月球“门户”项目出资。此后乌克兰也加入该协定。2023年6月21日印度在《阿耳忒弥斯协定》上签字，成为该协定第27个签署国。
（三）拜登政府延续和发展了特朗普政府外空战略。
拜登政府在许多方面延续了特朗普政府外空战略，也做了一些调整和发展。拜登政府2022年10月出台的《美国国家安全战略报告》在外空领域主张，保持美国作为在外空领域世界领导者的地位，保护美国在外空的利益。这一目标与特朗普政府目标相似，显示了美国政府外空战略首要目标的延续性。在外空战略其他目标方面，拜登政府有自己的重点，强调其外空战略新的三大目标：首先，“引领更新外空治理，建立太空交通协调体系，为未来太空规范和军备控制开辟道路”；其次，“与盟国和合作伙伴一起制定政策和法规，使蓬勃发展的美国商业航天部门能够在国际上竞争”；第三，军事上将外空力量作为跨领域（军事方面包括陆地、空中、海上、网络和外空等领域，非军事方面包括经济、技术和信息等领域）整合的重要组成部分，以形成一体化威慑能力。〔24〕
在推进美国外空战略的具体方略上，拜登政府和特朗普政府一脉相承，非常重视“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。拜登政府上台不久就表达对“阿耳忒弥斯计划”的支持。2021年５月１日，拜登总统任命副总统卡玛拉·哈里斯担任美国国家太空委员会主席。对于该任命，哈里斯发布推特说：“当我们瞄准月球时，我们就要把国旗插在月球上。”在她领导下，该委员会的一个重点将继续是国家安全，“还将优先考虑气候变化、科学、工程和数学教育，以及航天工业劳动力的多样性和商业太空活动的可持续发展”。〔25〕
哈里斯副总统2021年12月1日主持召开拜登-哈里斯政府第一次国家太空委员会会议，发布白宫制定的首份《美国太空优先框架》。该文件用于指导该委员会“制定和实施未来国家太空政策和战略的努力”。文件宣称：“我们正处于一个历史性时刻：太空活动迅速增加，给社会多个领域带来新机遇，也给美国太空领导地位、全球太空治理、太空环境可持续性和太空安全保障带来新挑战。”〔26〕文件概述了拜登-哈里斯政府的太空政策优先事项，主要是两类。第一类是“维持强大而负责任的美国太空企业”，包括美国在太空探索和科学方面的持续领导地位、利用天基能力监测气候变化、保护“国家安全利益免受太空和反太空威胁日益扩大的范围和规模”、保护太空关键基础设施和支持制定法规，以实现“具有竞争力和蓬勃发展的美国商业太空部门”。〔27〕
第二类优先事项是“为当代和后代保留空间”，包括与空间可持续性相关的几个方面，包括“美国将与国际社会合作，维护和加强基于规则的国际太空秩序”，如现有和新的太空活动长期可持续性措施；支持继续发展民用外空交通管理能力，努力跟踪和潜在地减轻任何威胁美国的近地物体。〔28〕该文件是在大国竞争、美国内政治极化、政府需要确定执政优先工作等复杂形势下,民主党政府处理共和党太空政治遗产和体现民主党执政特色的一种特殊方式,在战略上指导“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。
美国白宫科技政策办公室2022年4月4日发布《太空服务、组装与制造国家战略》(缩写ISAM），宣称“ISAM是开展在地球轨道、天体表面以及往来于其间的任务所需的一系列能力”，主要用于太空服务、太空组装、太空制造三大任务领域。〔29〕该战略认为，ISAM具有巨大发展前景和收益，可通过发展机动性、物流和可重复使用能力，提升航天器性能、经济可负担性、耐受性、灵活性和弹性，进而促进可持续发展的太空环境，提升航天器产出，创建强健、可持续和持久的空间基础设施。ISAM国家战略旨在解决的三个关键挑战是：改善所有不同的政府机构、私营公司、研究机构之间在国内和国际上的协调；展示对私营公司的需求；通过在学术界和外空商业界共识的基础上制定和正式确定各种外空技术标准。
ISAM国家战略的六项核心目标包括：推进ISAM研究发展；优先拓展可扩展的ISAM地基和天基基础设施；加快新兴ISAM商业产业的发展；促进国际协作与合作；优先考虑环境可持续性；激励未来的太空人才，政府将与学术机构合作，开发基于ISAM的研究和技术创新。
美国白宫科技政策办公室2022年11月发布《国家地月空间科技战略》，提出美国将基于太空优先框架，指导其负责任、和平和可持续地探索和使用地月空间，提升美在地月空间科学、探索和经济发展活动方面的太空优势。该战略是美国政府推进探月科技发展的首次尝试，也是美国太空优先事项之一，重点是推进与“阿耳忒弥斯计划”相关的科技发展。地月空间是指位于地球同步轨道以外、但仍然受到地球或月球引力影响的三维空间区域。地月空间为推进科学、技术和探索提供了巨大的潜力，是人类活动的新区域，未来十年将有大量活动在此加速开展。该战略认为促进科学发现、经济发展和国际合作对于实现和维持美国在地月空间的科技领先地位至关重要。
该战略为实现美国在包括月球在内的地月空间保持领先地位提供了愿景和首批科技目标。为实现这一愿景，把握未来机遇，该战略首次提出地月空间早期发展的4个最高优先级的科技目标，包括支持研究和开发，以实现未来地月空间的长期发展；扩大地月空间国际科技合作；将美国的太空态势感知能力拓展到地月空间；通过可扩展和可互操作的方式实施地月空间通信和定位、导航和授时。〔30〕《国家地月空间科技战略》是首份用于指导美国政府推进地月空间科学研究、探索和经济开发活动的跨部门战略，将指导决策制定过程，幷为各机构和合作者提供早期共同愿景，以协调地月空间活动。
美国白宫科技政策办公室2022年12月16日公布《国家太空服务、组装和制造”（ISAM）实施计划》，以推进美国首个《太空服务、组装与制造（ISAM）国家战略》中概述的战略愿景。根据ISAM实施计划，美国政府将协调和组织民事、商业和国家安全领域的力量，以实施ISAM国家战略，着力发展在太空系统轨道、月球周围和深空中的制造、组装和维修技术，加强美国的领导地位。ISAM实施计划围绕ISAM国家战略的六项核心目标进行组织，分解为28项独立的实施活动，联邦相关部门和机构将参与相关活动。
美国务院2023年5月发布《太空外交战略框架》文件，宣称“《阿尔忒弥斯协定》是美国民用空间的核心外交”。〔31〕提出“为增进未来世代福祉而推行美国太空外交政策”、“运用美国太空活动推进更广泛的外交目标”、“加强美国外交系统开展太空外交活动的能力”三项关键主张，以“建设面向民用及国家安全太空利用的国际合作，推动基于规则的国际外层太空秩序，致力于保障美国及其盟友免受天基威胁损害”为工作目标。通过运用拉拢盟友及新兴太空国家“共同抵制”与战略竞争对手的太空项目合作等外交手段，维护美国在太空领域领导地位。该文件强调“我们必须鼓励建立强有力的多边联盟，如《阿尔忒弥斯协定》，以保护和促进空间探索和科学事业中的和平合作”。文件指出“利用《阿尔忒弥斯协定》作为召集功能，通过促进和拓展与传统和非传统太空伙伴的合作，来帮助塑造围绕太空探索的全球治理和其他活动，如利用太空资源”。〔32〕《太空外交战略框架》反映了美外交系统未来将更多地参与过去由美国家航空航天局和国防部主要负责的国际太空活动，预示着以推进《阿尔忒弥斯协定》为核心的“国际太空合作”将成为美国全球推行硬实力和推销软实力行动的关键手段之一。
至此，在美国国家安全战略和外空战略指导下，围绕推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》，包括战略、科技、经济和外交等的民用外空领域的新方略已经成型。拜登总统要求2023年为NASA提供260亿美元的资金预算，其中最大的部分将用于“阿耳忒弥斯计划”。〔33〕
三、美国《阿耳忒弥斯协定》和“阿耳忒弥斯计划”对国际安全的影响
在基于“冷战思维”的美国国家安全战略和外空战略指导下制定和推动的“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的出笼，注定了其可能对国际安全和太空安全构成负面影响。
（一）《阿耳忒弥斯协定》与现有国际规则相冲突。
《阿耳忒弥斯协定》存在违反《外层空间条约》和《月球协定》的问题。首先，美国在月球和其他天体上开采矿物有违《外层空间条约》。从内容看，《阿耳忒弥斯协定》第十条和第十一条是其核心，其余内容都是对相关国际外空法的承诺，幷无实质内容。该内容认可了私人公司对月球、火星等资源的开采和利用。《阿耳忒弥斯协定》实际上继承了《美国商业外空发射竞争法案》和特朗普签署的《鼓励外空资源回收和使用的国际支持行政命令》的主要思想。《阿耳忒弥斯协定》虽然强调对外空资源的开采和利用将在《外层空间条约》，特别是该条约第二款、第六款和第十一款指导下进行，但《阿耳忒弥斯协定》第十条是不符合甚至背离《外层空间条约》某些条款的。例如，《外层空间条约》第二款规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”〔34〕美国在月球和其他天体上开采矿物，实际上是将月球和其他天体上的资源占为己有，因此《阿耳忒弥斯协定》是违反《外层空间条约》第二款规定和美国自己对该条约的承诺。
第二，美国在月球上建立“安全区”有违《外层空间条约》。《阿耳忒弥斯协定》第十一条呼吁在NASA及其合作伙伴开展活动的场所周围建立“安全区”，该区不应被其他国家干扰。〔35〕美国在月球表面未来基地的周围建立“安全区”，违反了《外层空间条约》第二款的规定，因为“安全区”可以说在某种程度上将月球上的这一部分据为己有。
第三，美国《阿耳忒弥斯协定》也违反《月球协定》。联合国大会1979年12月5日通过《月球协定》。同月18日在联合国总部开放该协定的签署，1984年7月11日生效。至2022年12月31日，已有16个缔约国。由于绝大多数空间大国，如美国、欧洲航天局一部分成员国、俄罗斯、中国、日本、印度等都没有加入该协定，该协定的适用效力有限。但该协定是联合国大会通过的，因此具有某种国际法律地位。《阿耳忒弥斯协定》第十条和第十一条不符合《月球协定》关于月球应该为国际社会的所有国家和人民的利益所用之宗旨。
在联合国和平利用外层空间委员会〔36〕的立法工作中，部分国家对美国《商用外空发射竞争法案》和卢森堡2017年通过的《探索与利用空间资源法》〔37〕两个单边立法提出了强烈的反对意见，认为两国的做法违反了国际法。他们指出，单边立法侵害了“外空资源全人类共有”原则；采用“先来先得”原则判定资源归属侵害了后发国家的利益；航天强国未进行国际援助和技术扩散。但也有国家认为“国家对外空资源主张主权”和保护私人外空资源开发的财产权有重大区别。只有通过激励企业，鼓励企业参与外空资源开发，才能为高风险、高投资的外空资源开发活动带来创新与活力，单边立法顺应了行业现实。联合国和平利用外层空间委员会最终未就“美国违反国际法”达成一致结论，分歧仍然存在。2017年该委员会增设相关议题，希望各国积极参与立法进程，建构多边治理框架，讨论幷制定外空资源开发规则。《阿耳忒弥斯协定》的出台打乱了联合国和平利用外层空间委员会建构多边治理框架和制定外空资源开发规则的进程。
（二）可能使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂。
“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》有针对中国和其他被美国视为“战略竞争对手”国家的一面，将破坏外空探索中的国际合作，甚至使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂。
其一，由美国决定什么国家可以加入《阿耳忒弥斯协定》。美国要求其他国家只有签署《阿耳忒弥斯协定》，才能与美国在月球探索和开发中合作。时任NASA局长布里登斯廷2020年5月宣称，国际合作伙伴只有同意《阿耳忒弥斯协定》，才能与NASA合作在月球表面建立基地；“那些破坏外空幷使外空探索处于危险之中的国家”不应被邀请加入。他还指责中方没有分享长征五号B运载火箭末级残骸再入大气层的具体信息，称该行为明显违反了《阿耳忒弥斯协定》。〔38〕
其二，将中国作为《阿耳忒弥斯协定》的对立面。2022年5月，NASA局长比尔·纳尔逊声称，美国在载人登月计划上与中国构成事实上的竞争关系，而且美国有望于2025年左右再次实现载人登月，从而在这一领域“击败中国”。〔39〕纳尔逊宣称中美“正处于一场外空竞赛”，“我们最好小心，不要让他们打着科学研究的幌子抵达月球上的某个地方”。他甚至制造“中国外空威胁论”，耸人听闻地说“北京可能会建立一个落脚点，试图支配月球表面资源最丰富的地域，甚至会把美国拒之门外，留给美国的时间已经不多了”。〔40〕他在毫无证据的情况下指责中国的外空计划“是一个军事外空计划，很可能占领月球；中国偷窃别国的创意和技术，其空间站任务是学习如何摧毁别国的卫星等”。〔41〕纳尔逊还对中国进行歪曲事实的指责，称很少有国家不想和美国成为伙伴，而中国就是其中之一。〔42〕但事实是2011年4月美国会通过《沃尔夫法案》，禁止NASA与中国的宇航机构进行合作，因为该法案认为，中国在核武器、导弹技术等领域存在技术转移和安全问题。此后，NASA一直坚持不与中国进行外空合作。
其三，美国政府在攻击中国的同时，与其他国家签署《阿耳忒弥斯协定》，意在外空领域拉帮结伙，建立一个排除中国的外空探索和开发联盟。NASA认为，由于“阿耳忒弥斯计划”需要融合最先进的航天技术，而且项目成本高昂，因此美国与其他国家合作至关重要。纳尔逊局长准备2024年访问日本，届时他将参观研发月球车的工厂。纳尔逊宣称“日本是我们最强大且最重要的合作伙伴之一，美日航天领域的合作关系是拜登政府和日本政府的优先事项”。〔43〕他赞扬日本的航天技术，称日本为国际空间站提供的生命维持系统等设备发挥了重要作用。日本丰田汽车公司应日本国立宇宙航空研究开发机构之邀，共同研发在月球上行驶的氢能汽车，主要参与者还有三菱重工业集团——日本最大的宇宙产业集团。2022年该项目正式列入NASA主导的“阿耳忒弥斯计划”，将承担月球载人巡航任务。英国也是美国太空合作伙伴之一，与美国在载人登月项目进行合作。英国工业巨头劳斯莱斯拥有先进的核能技术，计划为未来的月球基地开发微型核反应堆以提供能源，这一项目得到了英国政府、英国航天局和欧洲空间局的资助。英国还计划为美国未来的月球任务提供通讯和导航系统等关键设备。
在目前以国际空间站为主的载人航天国际合作中，主导国家是美国和俄罗斯，但对于未来的月球合作，美国已多次表示只能以美国为主。NASA负责国际和跨部门关系的代理副局长迈克·戈尔德2020年5月表示，建立国际空间站的基础是“跨机构协议”（IGA），而IGA已经不适合月球探索活动了，需要新的法律框架建立合作关系，如《阿耳忒弥斯协定》。《阿耳忒弥斯协定》第五条强调使用国际标准以实现互操作性，而这个国际标准是美国主导制定的标准。在“门户”月球轨道站的建设中，美国拒绝采用俄罗斯的对接标准，强调俄罗斯若想参加“门户”建设，必须使用美国的对接标准。
美国建立一个排除包括中国在内的其他一些国家的外空探索和开发联盟，将可能制造以美国为首的《阿耳忒弥斯协定》成员国在外空领域与其他一些国家的矛盾、分裂甚至对立。国际律师协会2023年1月发布公告指出，这种冲突可能会在“不久的将来”引发诉讼。“目前还不知道各国是会承认其他国家对太空资源提出的主权要求，还是会认为后者违反了《外层空间条约》第二条。”〔44〕
《阿耳忒弥斯协定》的出台意味着美国及其他签署国将在该协定提出的原则以及一系列双边协议的指导下，进行外层空间尤其是月球的探索和开发活动。由于美国及其盟友在国际航天科技中的主导地位，该协定的内容及各相关国家根据该协定的互动，将在外层空间探索活动、开发利用月球和其他天体资源，以及国际外空关系等方面，为美国与其他国家在月球及其他天体发生冲突埋下隐患。
第一，美国和《阿耳忒弥斯协定》其他成员国在月球和其他天体开采资源可能导致与非《阿耳忒弥斯协定》成员国之间的矛盾进一步加深和加大。《阿耳忒弥斯协定》中关于开发空间资源的内容在国际上是引起争议的。美国推进私人公司对月球资源的占有、开采和利用可能导致与主张“外空是全球公域”的国家之间的矛盾深化甚至激化。美国《外交政策》的文章指出“尽管该协定声称支持《外层空间条约》，但它扩大了对商业太空法的解释，同时划定了严格的地缘政治边界，这实际上增加了冲突爆发的可能性”。〔45〕
第二，《阿耳忒弥斯协定》中倡导划分“安全区”可能导致在月球上发生冲突。月球上的矿产资源丰富，但是分布不均匀。陨石坑及其边缘的环形山脉地理位置最佳、资源最丰富，同时铁、钛等重要金属资源则储藏在月球上几个不同区域。美国倡导划分“安全区”，直接目的是抢占月球珍稀资源，保证探索和开采资源不受他国干扰。
《阿耳忒弥斯协定》规定，美国国家航空航天局与它的伙伴国家相互提供它们各自划分的“安全区”的位置、规模、范畴和活动的一般性质。虽然该协定伙伴国家之间相互通报这些信息，幷相互尊重“安全区”幷进行协调，可以防止造成它们之间伤害的干预，但非《阿耳忒弥斯协定》成员国可能因为得不到这些信息而产生误解和误判，或因发生事故而误入该协定成员的“安全区”而造成相互冲突。例如，中美两国都将月球南极附近作为登月宇航员的着陆点。如果美方宇航员先登陆月球南极附近幷在其着陆点周围建立“安全区”，而又不通报给中方，那么中方宇航员在月球南极附近登月时，可能非故意地降落在美方“安全区”内，在缺少相互沟通工具的情况下，双方可能发生非故意的言语和肢体甚至武力冲突。这将是中美双方都不愿见到的事件。
结语
中国一贯主张外空属于全人类，理应造福全人类。中国始终坚持外空资源的和平利用，反对外空武器化和军事竞争。当前面对外空技术的快速发展和外空竞争的日益激烈，中国应加强国际空间法研究，积极参与外空国际规则的制定，维护以国际法为基础的外空国际秩序，维护联合国在外空事务中的核心作用，强调遵循联合国《外层空间条约》，重视联合国相关原则、宣言、决议的指导意义，在联合国框架下，推动构建公正、合理的外空全球治理体系，促进外空活动长期可持续发展。
公正、合理的外空全球治理体系必须有利于探索外层空间，扩展对地球和宇宙的认识；有利于和平利用外层空间，维护外层空间安全；有利于各国满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步等方面的需求，造福全人类。推动构建公正、合理的外空全球治理体系的目标是，在外空领域构建人类命运共同体。
为了达到这一崇高目标，中国必须全面建成航天强国，持续提升科学认知、自由进出、高效利用和有效治理外空能力，成为国家安全的维护者、科技自立自强的引领者、经济社会高质量发展的推动者、外空科学治理的倡导者和人类文明发展的开拓者，为维护国家权益、增强综合国力、实现中国式现代化、推动人类和平与发展的崇高事业做出积极贡献。
和平探索、开发和利用外层空间是世界各国都享有的平等权利。中国一贯主张在平等互利、和平利用、包容发展的基础上，深入开展航天国际交流合作，与国际社会一道提供全球公共产品与服务，共同应对外空和平与发展事业面临的挑战。中国初步规划于2030年前后建成月球科研站基本型，2040年前后建成完善型。未来，我国将持续推进国际月球科研站等重点方向建设，深化深空探测领域国际合作。国际社会应该在联合国框架下就如何合作探测月球与制定外空资源开发规则进行对话协商。中国愿意与其他国家包括美国，在外空领域进行合作，不赞成有的国家在外空探索领域拉帮结派、搞小圈子。
*基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“美国国家安全战略研究”（20JZD056）。
注释：
〔1〕Artemis Program,National Aeronautics and Space Administration,Washington,DC,https://www.nasa.gov/artemisprogram.
〔2〕The Artemis Accords: Principles for Cooperationin the Civil Exploration and Useofthe Moon,Mars,Comets,and Asteroids for Peaceful Purpose,National Aeronautics and Space Administration,Washington,DC,October 13,2020,https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/img/Artemis-Accords-signed-13Oct2020.pdf.
〔3〕21世纪以来，美国对外空的利用与开发已进入以外空商业化和私有化为主要形态的“外空2．0”时代。美国一些有名的文学作品包括小说《最后的边疆》（The Final Frontier）、影视作品《星际迷航》（Star Trek，又译作《星际旅行》）等，将外空称为“最后的边疆”，表达了对以高新科技实现人类探索遥远宇宙的愿景。
〔4〕夏立平：《美国外空战略与中美外空博弈》，世界知识出版社，2015年9月版，第76页。
〔5〕[美]丹尼尔·格雷厄姆：《高边疆——新的国家战略》（1982年），张健志译，军事科学出版社，1988年版，第5-7页。
〔6〕JohnHamilton,"the final frontier",New York: Abdo Pub Co.,2003,pp.43; 张茗: 《迈向“外空2．0”: 美国“新外空”的兴起》，载《世界经济与政治》，2016 年第1 期，第115-139 页。
〔7〕《外层空间条约》（全称《关于各国探索和利用包括月球和其它天体在内外层空间活动的原则条约》，Treaty on Principles Concerning the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space Including the Moon and other Celestial Bodies,简称《外层空间条约》Outer Space Treaty），1966年12月19日联合国大会通过，1967年1月27日开放供签署，1967年10月10日生效，永久有效期。现有条约签署国91个，已递交批准书国家62个，已加入国家36个。该条约是国际空间法的基础，规定了从事航天活动所应遵守的10项基本原则。1983年12月30日，中国加入《外层空间条约》。https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/introouterspacetreaty.html.
〔8〕《月球协定》（全称《管理各国在月球和其他天体上活动的协定》，Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies，也简称《天体协定》),16个缔约国包括：澳大利亚、比利时、奥地利、智利、哈萨克斯坦、科威特、黎巴嫩、墨西哥、摩洛哥、荷兰、巴基斯坦、秘鲁、菲律宾、沙特阿拉伯、土耳其、乌拉圭。法国、瓜地马拉、印度和罗马尼亚签署了该条约但尚未批准,https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/intromoon-agreement.html.
〔9〕Jim Bridenstine,"Funding a New Era of Exploration,Science and Discovery",Aerospace International,National Aeronautics and Space Administration,March 11,2019,https://blogs.nasa.gov/bridenstine/2019/03/11/funding-a-new-era-of-exploration-science-and-discovery/.
〔10〕114th U.S.Congress,"S.1297 -U.S.Commercial Space Launch Competitiveness Act",November 2015,https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/1297.
〔11〕"NASA Administrator Statement on Return to Moon in Next Five Years",February 14,2019,https://www.nasa.gov/news-release/nasa-administrator-statement-on-return-to-moon-in-next-five-years/.
〔12〕Executive Order on Encouraging International Support for the Recovery and Use of Space Resources，The White House，April 6，2020，https//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-encouraging-international-support-recovery-use-space-resources/.
〔13〕马特·赫罗迪和特里·迈因奇：《无人拥有外太空，但太空采矿会改变这一现状吗？》，《外交政策》，《参考消息》2023年11月22日第7版转载。
〔14〕〔44〕〔45〕National Security Strategy of the United States of America,White House,Washington,DC,the U.S.,December,2017 ,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
〔15〕同〔14〕,pp.47-52,
〔16〕President Donald J.Trump is Unveiling an America First National Space Strategy,the White House,March 23,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-unveiling-americafirst-national-space-strategy/.
〔17〕"President Trump Signs Space Policy Directive 1: Instructs NASA To Refocus On Manned Space Exploration",AERO New Network,December 13,2017,http://www.aero-news.net/index.cfm?do=main.textpost&id=358b2151-e3e1-41b0-b921-bbf9d7d67fee.
〔18〕〔19〕The Artemis Accords：Principles for Cooperationinthe Civil Explorationand Useofthe Moon,Mars,Comets,and Asteroids for Peaceful Purpose(《阿耳忒弥斯协定》全称是《阿耳忒弥斯协定：出于和平目的对月球、火星、彗星和小行星进行民用探索和利用的合作原则》）,National Aeronautics and Space Administration,Washington,DC,October 13,2020,https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/index.html.
〔20〕《关于营救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》（《The Agreement on the Rescue of Astronauts,the Return of Astronauts and the Return of Objects Launched into Outer Space》，简称《营救协定》,Rescue Agreement）。该协定是继1967年《外层空间条约》缔结之后,为补充该条约幷使之更具体而签订的第一个协定。由联合国大会1967年12月19日通过，1968年4月22日开放签字，1968年12月3日开始生效。该协定规定包括各缔约国有义务：（1）对遭受意外的宇航员给予尽可能的救助幷将其立即安全送还该航天器登记国；（2）就宇航员遭受之意外通知发射当局和联合国秘书长；（3）将射入外层空间的实体或其组成部分依发射当局的要求归还该当局。且缔约国有权请求发射当局支付为履行保护和归还空间实体或其组成部分之义务花费的费用等。中国1988年12月14日加入该协定,https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/introrescueagreement.html.
〔21〕《关于登记发射外层空间物体的公约》（Convention on registration of objects launched into outer space,简称《登记公约》，Registration Convention），1975年1月14日在纽约联合国总部开放签署，1976年9月15日生效。该协定规定，发射国发射的一个物体进入或越出地球轨道时，发射当局不仅必须在发射国登记，还应向联合国秘书长登记。中国1988年11月8日加入该协定,https://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/treaties/introregistration-convention.html.
〔22〕2007年联合国和平利用外层空间委员会制定《空间碎片缓减准则》（Space Debris Mitigation Guidelines of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space），该准则经过联合国大会核可，虽然该文件不具有法律强制性,但得到了联合国成员国的广泛认可,https://www.unoosa.org/pdf/publications/st_space_49E.pdf.
〔23〕"NASA and Seven Countries Sign the Artemis Accords for the Exploration of the Moon.Russia Declined to Participate",Universe Today,October 13,2020,https://www.universetoday.com/148389/nasa-and-seven-countries-sign-the-artemis-accords-for-the-exploration-of-the-moon-russia-declined-to-participate/.
〔24〕National Security Strategy,The White House,October 2022,pp.1 and 11,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2202.pdf.
〔25〕Vice President Harris Announces Initiatives on Space and Cybersecurity,the White House,November 10,2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/11/10/fact-sheet-vice-president-harris-announces-initiatives-on-space-and-cybersecurity/.
〔26〕〔27〕〔28〕United States Space Priorities Framework,the White House,December 1,2021,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/12/United-States-Space-Priorities-Framework-_-December-1-2021.pdf.
〔29〕In-space Servicing,Assembly and Manufacturing National Strategy,the Executive Office of the President of the United States,April 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/04/04-2022-ISAM-National-Strategy-Final.pdf.
〔30〕National Cislunar Science &Technology Strategy,the Executive Office of the President of the United States,April 2022,https://www.whitehouse.gov/.../2022/11/11-2022-NSTC-National-Cislunar-ST-Strategy.pdf.
〔31〕〔32〕A Strategic Framework for Space Diplomacy,the State Department of the U.S.,May 2023,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2023/05/Space-Framework-Clean-2-May-2023-Final-Updated-Accessible-5.25.2023.pdf.
〔33〕The President's Budget for Fiscal Year 2023,the White House,March 28,2022,https://www.whitehouse.gov/omb/briefing-room/2022/03/28/fact-sheet-the-presidents-budget-for-fiscal-year-2023/.
〔34〕United Nations General Assembly,"Treaty on Principles Concerning the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space Including the Moon and other Celestial Bodies",December 19,1966,https://2009-2017.state.gov/t/isn/5181.htm.
〔35〕National Aeronautics and Space Administration,"The Artemis Accords: Principles for Cooperationinthe Civil Exploration and Useofthe Moon,Mars,Comets,and Asteroids for Peaceful Purpose,"October 13,2020,https://www.nasa.gov/specials/artemis-accords/img/Artemis-Accords-signed-13Oct2020.pdf.
〔36〕联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）是根据1959年联大第1472号决议建立的，简称外空委，现有包括中国在内的92个成员国。联合国维也纳办事处外空司是外空委的秘书处。外空委的宗旨是制定和平利用的原则和规章，促进各国在和平利用领域的合作，研究与探索和利用有关的科技问题和可能产生的法律问题。
〔37〕卢森堡2016年出台政策，由政府为外空开发企业报销45%的研发费用，幷设立了2亿欧元的外空开发基金，对外空采矿企业进行战略投资；2017年通过《探索与利用空间资源法》，实施外空资源开发的国家许可制度。
〔38〕Jim Bridenstine,"Celebrating Our Artemis Naming Anniversary",Aerospace International,National Aeronautics and Space Administration,March 11,2019,https://blogs.nasa.gov/bridenstine/2020/05/.
〔39〕〔43〕"A Review of the President's Fiscal Year 2023 Funding Request for the National Aeronautics and Space Administration and the National Science Foundation",Subcommittee Hearing,United States Senate Committee on Appropriations,May 3,2022,https://www.appropriations.senate.gov/hearings/a-review-of-the-presidents-fiscal-year-2023-funding-request-for-the-national-aeronautics-and-space-administration-and-the-national-science-foundation.
〔40〕Elizabeth Howell,"Bill Nelson pledges action on Artemis,Mars and China in 1st hearing as NASA chief",Space,May 20,2021,https://www.space.com/nasa-administrator-bill-nelson-first-congressional-hearing.
〔41〕"A report: NASA fears China will conquer the Moon,promotes anti-White 'diversity'programs on Earth",Justice Report,JANUARY 19,2023,https://justicereport.news/articles/2023/01/19/report-nasa-fears-china-will-conquer-the-moon-promotes-anti-white-diversity-programs-on-earth/.
〔42〕Staff Writers,"NASA Chief slams China's refusal to cooperate with US",Space Daily,Washington,DC,April 27,2022,https://www.spacedaily.com/reports/NASA_Chief_slams_Chinas_refusal_to_cooperate_with_US_999.html.
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年2月号，总第314期，P4-18）
中评社╱题：美国国家安全战略视域下的外空新方略 作者：夏立平（上海），同济大学政治与国际关系学院教授、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员；蒋媛萍（吉安），同济大学国际法博士、井冈山大学讲师
【摘要】“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，是美国民用外空领域新方略的核心内容。两者相互支撑，其主要目的是在美国主导下加快开发外空资源的步伐，构建美国为首的月球和其他天体的开发联盟，巩固美国在外空领域的领导地位。在推进美国外空战略的具体方略上，拜登政府和特朗普政府一脉相承，非常重视“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的推进。该计划和该协定有针对中国和其他美国认为是“战略竞争对手”国家的一面。这将破坏外空探索中的国际合作，甚至使国际社会在外空探索和开发领域发生分裂，为美国与其他国家在月球及其他天体发生冲突埋下隐患。《阿耳忒弥斯协定》是美国对自己的国际承诺和国际规则的背离。中国应推进构建公正、合理的全球治理体系，在外空领域推动构建人类命运共同体。为勘探和开采外空资源做好充分准备，促进人类外空探索长期可持续发展。
美国外空战略是其国家安全战略的重要组成部分之一。以特朗普政府开端、拜登政府延续和发展，美国推出了民用外空领域的新方略，即以“阿耳忒弥斯计划”（Artemis Program）〔1〕为抓手保持美国在太空领域的优势地位，以《阿耳忒弥斯协定》(Artemis Accords)〔2〕为路径构建美国领导的开发月球等其他天体的国际规则体系。这两者相互支撑，都是在美国国家安全战略和外空战略指导下制定和实施的，将成为美国在“最后的边疆”〔3〕实现和维持主导地位新方略的主要手段。
一、美国出台和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的主要动机和原因
“阿耳忒弥斯计划”是由美国政府资助的一个载人航天项目，目的是在2025年再次将宇航员送到月球，建立常态化驻留机制，包括建造月球基地，为未来的载人登陆火星任务铺就道路，幷试图开发月球等天体。《阿耳忒弥斯协定》是美国主导制定的一个关于探索和利用月球、火星、彗星及其他天体的国际规范。
特朗普政府和拜登政府推出和推进“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》是为了贯彻它们的国家安全战略，其主要目标是维持和巩固美国在外空的主导地位，加快美国开发外空资源的步伐，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
（一）维持和巩固美国在外空领域的主导地位。
美国从1961年至1972年耗资255亿美元组织实施了6 次载人登月行动，幷将其命名为“阿波罗计划（Apollo program）。阿波罗是古希腊神话中掌管光明和预言的神。美国在“阿波罗计划”载人登月行动后，虽然在外空领域又取得一些进展，但缺乏标志性的成果。
以国际空间站为例。它由16个国家共同建造、运行和使用，主要由美国国家航空航天局（NASA）、俄罗斯联邦航天局、欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大国家航天局共同运营。美国领导地位幷不突出。时任NASA局长布里登斯廷2020年认为，NASA在外空探索领域取得的成就一直被外界低估，而这些成就可以帮助美国展现国家力量幷提高美国的国际地位。因此美国政府企图通过“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》，领导美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，与美国盟友开展外空合作，加快美国及其盟友开发外空资源的步伐，从而巩固美国在国际外空领域的领导地位，使NASA在美国国家战略中发挥更大作用。
美国对外空政策和战略的相关探讨自20世纪40年代末冷战初期发轫，在20世纪60年代至80年代蓬勃发展。美国战略家丹尼尔·格雷厄姆20世纪80年代初提出“高边疆”理论，〔4〕认为外空已成为维护国家安全和利益的“高边疆”，那些在征服外空领域表现突出的国家或国家集团，将赢得在这一战略“高地”上的决定性优势。〔5〕“最后的边疆”这一概念在21世纪逐渐为美国政界和学术界接受和使用，幷更加强调外空商业化和私有化。〔6〕“高边疆”理论和“最后的边疆”概念刺激了美国对外空探索开发和再次登月的热情。
当今世界，外空安全是新型安全领域，蕴含着重大战略价值，是大国竞争的新制高点，对国家安全具有举足轻重的作用。没有外空安全，就没有真正的国家安全。外空安全对传统意义上的国家领土、领海和领空安全的影响越来越大，成为国家安全的重要支柱和组成部分，维护外空安全已成为决定国家未来生存和发展空间的国家安全战略的重要组成部分之一。外空系统为国家安全决策者们提供了不受约束的全球进入能力,具备了对全球挑战快速做出适当反应的决定性优势。外空系统对监控外部战略和军事发展,支持武器监控和军备控制谈判十分重要。在和平时期,外空设施具有国家战略威慑的功能；在发生战争时,外空设施是军力的“倍增器”,能最大化地减少人员伤亡和设备损失。“空天一体化”趋势正在发展，临近空间作为“空”与“天”过渡区的战略地位不断彰显，其“上可制天、下可制空”的突出优势已被空间大国普遍关注。为维持美国的全球霸主地位，特朗普政府和拜登政府都企图在争夺“最后的边疆”中占据有利态势和主导地位，使美国在外空技术和探索领域始终处于世界领先地位，使外空成为维护美国国家安全的最重要战略领域之一。
（二）加快美国开发外空资源的步伐。
为了实现美国国家安全战略“重振国内经济”的目标，《阿耳忒弥斯协定》和“阿耳忒弥斯计划”重视开发外空资源包括月球资源，以使美国开发外空资源的技术和行动领先世界，幷在这一领域保持世界主导地位。
1967年10月10日生效的《外层空间条约》〔7〕第一条规定“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，幷应为全人类的开发范围”。1984年7月生效的《月球协定》〔8〕明确规定“月球的探索和利用应是全体人类的事情幷应为一切国家谋福利，不问它们的经济或科学发展程度如何”。但目前尚无关于外空资源开发的相关国际法。联合国和平利用外层空间委员会在推动相关国际法的制定，但由于各方意见不一导致这一进程进展缓慢。
月球表面有丰富的资源。2019年3月，时任NASA局长布里登斯廷称，美国重返月球的一个原因是其表面上的丰富资源，其中包括“水冰”和稀土金属，这些资源的价值可能高达“数万亿美元”。他指出，月球上估计有数亿吨的水冰，能够解决饮水问题，幷用于制造液氧和液氢，未来可开发为火箭燃料供深空旅行使用。NASA 正努力在2025年送两名宇航员到月球南极，幷希望对那里的水冰进行挖掘，研究是否可用作饮用水或将其分解成火箭燃料。NASA 计划向私营企业购买月球表面原料（月岩和土壤），以帮助NASA 实现“让宇航员像在地球上一样在月球生活”。〔9〕
为了让美国开采外层空间资源合法化，时任美国总统奥巴马2015年11月签署国会通过的《美国商业外空发射竞争法案》。〔10〕其第四部分《2015年资源探索与利用法》规定“参与到小行星资源或外空资源的获取活动中的美国公民应该被授予包括占有、拥有、运输、使用和售卖该资源的权利”。这明确允许美国公司开采幷利用外层空间资源，鼓励国内发展航天经济。迄今为止，国际社会中，除了美国和卢森堡、日本、阿联酋，其他国家都不存在此类法律。这首次使美国公司开采幷利用外层空间资源在美国国内合法化。
特朗普政府加速了让美国开采外层空间资源合法化的进程。考虑到将在2025年载人重返月球，幷将开采月球资源，美国政府包括NASA不愿意无休止讨论下去，而是希望不经过联合国体系下国际条约的制定过程而直接形成一套美国认可的国际协议如《阿耳忒弥斯协定》，企图“去月球幷利用那里的资源，幷将以一种跟其他国家合作的方式做到这点”。〔11〕特朗普政府认为《外层空间条约》过于含糊，无法充分支持NASA的载人登月及月球开发。为此，时任总统特朗普2020年4月6日签署《鼓励外空资源回收和使用的国际支持行政命令》〔12〕，明确美国公民及商业机构可进行外空资源开发活动幷享有其收益。该行政命令宣称美国人有权根据法律从事外空商业探索，获取和利用外层空间资源；外层空间是法律和物理意义上独特的人类活动领域，美国幷不将其视为全球公地。该行政令在鼓励美国商业企业积极开展外空资源开发和利用的同时，强调美国寻求缔结开发外空资源的国际双边或多边协议，鼓励国际社会支持私人开采与利用外层空间资源。
根据该总统行政命令的要求，为配合“阿耳忒弥斯计划”重返月球的实施，美国国家航空航天局与美国国务院、国家外空委员会共同制定《阿耳忒弥斯协定》。2020年5月15日，NASA正式公布《阿耳忒弥斯协定》的基本内容，旨在为其与盟友在月球探测和开发月球矿产过程中提供一系列准则。该协定主要包括人类如何在月球上行动、如何从月球表面开采资源、如何建立“安全区”等基本原则。从国际角度为美国私人公司开采外空资源合法化扫清障碍，进一步推动美国外空资源开发工作。
近年来美国大力扶植商业航天发展，加快开发外空资源，驱动本国外空领域军、民、商深度融合，谋求广泛的外空利益。美国商业航天起步早、发展快、效益好，长期为军用航天和民用航天提供重要的经济、科技和安全支撑。美国正在加快推进私人公司对月球资源的占有、开采和利用。2023年5月19日，在与外空探索技术公司（SpaceX）签署第一份登月系统开发合同两年后，NASA宣布，选择美国企业蓝色起源公司开发第二个旨在将宇航员送上月球的登月系统。这一登月系统将执行2029年开始的“阿耳忒弥斯5号”任务。美国国家航空航天局企图利用该飞行器和星际飞船在月球表面与“门户”的空间站之间运送宇航员，以实现人类在月球上的永久存在。NASA希望以此与外空探索技术公司竞争，以支持对月球的长期探索。还有几家美国公司是该项目的合作伙伴，包括洛克希德-马丁公司、德雷珀公司、波音公司、航天机器人技术公司和蜜蜂机器人公司等。美国倡导在月球划分“安全区”，鼓励私人外空采矿，呼吁共享资源和共用信息，推动竞争，将提高商业航天公司开展深空探索的积极性，加快拓展军、民、商用市场，促进外空经济的蓬勃发展，获得稀土等地球上稀少的战略资源和在月球长期生活及进一步深空探索所需资源。
（三）构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟。
美国国家航空航天局2020年9月发布“阿耳忒弥斯计划”大纲，以期加快完成载人登月任务幷实现对月球的长期可持续探索。该计划的目标是再次将美国航天员送上月球，幷在2028 年前在月球表面建立一个永久基地，为登陆火星和更深层次的深空探测任务奠定基础。
阿耳忒弥斯是希腊神话中掌管狩猎、原始自然、月亮和贞洁的女神。美国国家航空航天局用阿波罗的孪生姐姐阿耳忒弥斯作为美国21世纪新一轮载人登月计划的代号，除了她是古希腊神话中的月亮女神外，还因为在这次登月计划中，将会有第一位女性航天员登上月球。
NASA将“阿耳忒弥斯计划”的目的表述为：第一，展示未来外空探索(包括火星探测)所需的新技术、能力及商业方法；第二，确立美国在月球上的战略存在及领导地位，同时扩大美国在全球的经济影响力；第三，扩大美国的商业和国际伙伴关系；第四，激励新一代幷鼓励他们从事科学、技术、工程和数学（英文缩写STEM)领域的职业。“阿耳忒弥斯计划”参与方包括欧洲航天局、日本宇宙航空研究开发机构、加拿大航天局以及美国商业航天机构等。
《阿耳忒弥斯协定》是一个只有政治承诺,而没有法律约束力的国际文件。正如美国《外交政策》上的一篇文章指出，“没有其他大国的参与，世界上大部分国家都会将《阿耳忒弥斯协定》视为小集团俱乐部的非正式规则手册，而不是真正的多边协议。”〔13〕但美国却把它作为开发月球和其他天体的国际法律依据，幷以此和美国强大的外空探索能力作为基础，构建美国为首的“阿耳忒弥斯”月球和其他天体的开发联盟，以使美国在外空领域站在它定义和主导的国际机制和国际规则的制高点。
二、特朗普和拜登两任政府推动“阿耳忒弥斯计划”和《阿耳忒弥斯协定》的进程及现状
特朗普政府高度重视提升美国在外空的战略能力和科技能力。2017年6月30日，时任美国总统特朗普签署行政命令，下令重建“国家太空委员会”，由时任副总统彭斯担任“国家太空委员会”主席，幷改变奥巴马政府将航天重点放在登陆火星的计划，誓言重返月球。特朗普同年12月推出《美国国家安全战略报告》，以“美国优先”为指导方针，宣称“让美国再次伟大”，在外空领域强调保持美国在外空的主导地位和行动自由；将外空提升为优先领域；促进外空商业。〔14〕该战略报告规定：“由美国副总统主持新成立的国家太空委员会，将审查美国的长期外空目标，幷制定一个整合所有外空部门以支持创新和美国在外空领域保持领导地位的战略。”〔15〕在该战略指导下，特朗普政府2018年3月推出的《国家外空战略报告》确立了其外空战略的三大目标：促进美国外空领先优势，确保美国外空领导地位；壮大外空经济，促进美国经济繁荣；加大外空军力建设，实现“以实力求和平”。〔16〕时任副总统彭斯2019年3月称，将NASA载人登月任务提前到2024年。
（一）特朗普政府为实现国家安全战略和外空战略推出“阿耳忒弥斯计划”。
“阿耳忒弥斯计划”是在特朗普政府国家安全战略和外空战略指导下提出的。时任美国总统特朗普2017年12月11日签署《外空政策1号指令》(Space Policy Directive 1)〔17〕，正式批准“阿耳忒弥斯计划”。
根据美国国家航空航天局2020年9月公布的方案，“阿耳忒弥斯计划”将分为两大阶段：
第一阶段于2019—2024年开展，“阿耳忒弥斯1号”为无人试验飞船，“阿耳忒弥斯2号”将进行载人环月飞行，“阿耳忒弥斯3号”将在月球南极载人着陆。
第一次任务“阿耳忒弥斯1号”（代号Artemis I）专注于首次环月无人航天器试飞。2022 年12 月11 日，“猎户座”飞船经历两周绕月飞行后，重返地球幷降落在美国加州附近海域，标志着“阿耳忒弥斯”计划第一阶段第一次任务完成。
第二次任务“阿耳忒弥斯2号”（代号Artemis II）将搭载4名乘员进行为期10天的绕月飞行。这次任务计划2024年完成。这将是人类首次在高椭圆轨道上进行绕月飞行。
第二阶段将在2025—2030年开展，计划执行三次任务先后实现在月球南极载人登月和月面长期驻留。实现人类在月球表面登陆的任务需要利用埃隆·马斯克的外空探索技术公司正在研制的巨型航天器“星舰”（Starship）。规划中的“门户”空间站的加压舱将具有足够的承载能力，使执行“阿耳忒弥斯3号”（Artemis III）任务的宇航员能够乘坐它转移到人类着陆系统上，进而降落到月球南极附近。“阿耳忒弥斯4 号”（代号Artemis IV）将执行第二次载人登月任务，计划搭载4 名航天员2028年登月，幷完成欧日联合研制的国际居住舱（I-Hab）在轨交付，其将与“门户”中转站对接。“猎户座”飞船到达中转站后，2名航天员将登上停靠在中转站上的着陆器，下降到月面，完成为期一周的月球探索任务。
“阿耳忒弥斯5号”2029年将再次登陆月球，也通过月球轨道“门户”空间站。NASA希望保持每月一次任务的节奏，宇航员每次在月球上将停留长达30天。
NASA将在21世纪20年代后期逐步加强月表基础设施建设。依据2020年发布的《NASA可持续月球探索和开发计划》,2030年前在月球及周边建立可持续的载人基地，包括在月球建立“阿耳忒弥斯大本营”（Artemis Base Camp）。在整个“阿耳忒弥斯计划”期间，重点发展载人和无人任务搜索能力、提取水等资源幷加以转化利用技术、精确着陆技术以及新的机动能力等。这些将支持航天员到达更远距离，探索月球新区域。该机构还将以重返月球任务中积累的技能和技术为基础，力争2040年将人类送上火星。