试论民粹式直接民主的内在缺陷
【摘要】西方民粹式民主的核心话语是所谓的“直接民主”，其是民粹主义者对西式民主改造的“美好愿景”，它期冀通过“人民”对政治事务的直接参与或控制以达到所谓的人民当家做主。换言之，民粹主义者将所谓“直接民主”当作是治愈西方社会一切问题的万灵药丹。在他们看来，所谓“直接民主”是纠正当前西方社会民主赤字的最佳选择，其最常见和最重要的形式便是公民投票。然而，民粹主义对所谓“直接民主”的过度幻想和简单化操作，使得原本差异并存的西方社会被撕扯为相互对立的两大阵营，其在很大程度上成为西方魅力型领袖进行威权统治的护身。以民粹为内核的所谓“直接民主”，背离了自由民主等人类共同价值的原初意涵，是对人民当家做主的措置与乱用，无疑它增加了西方社会失序甚或失控的多重风险。
近些年来，新一波的民粹主义运动浪潮在全球兴起，许多民粹主义领袖或其政党通过既有的选举制度进入权力中心甚或上台执政，直接民主亦随之进入政治议程。在欧洲，义大利“五星运动”和西班牙“我们能”党等对直接民主爱不释手；在拉美，直接民主更是遍地开花，并行之有年。根据“国际民主与选举援助研究”的资料显示，1980至2018年间，至少举行过一次全国性公投的国家在欧洲的比例为96%，在亚洲为64%，在拉丁美洲为72%，在非洲为88%，在大洋洲为82%。〔1〕直接民主业已成为民粹主义的不可或缺的标志、符号和内容。然而，在民粹主义国家和地区，社会治理并没有得到好转，甚至落入某种权力陷阱的循环之中。因此，揭开民粹式直接民主的神秘面纱，指出民粹主义者崇拜直接民主的政治企图以及廓清民粹式直接民主的潜在风险，对于匡扶民主实践具有重要意义。
一、现时情境下无序出场的直接民主
伴随着自由主义民主衰退而来的是顺势而起的民粹主义。民粹主义之所以具有如此巨大的吸引力和影响力，最主要的原因是它建构了“人民”这个看似具有道德至高性的政治主体，并将其作为一切政治及其政策的合法性来源。直接民主就是民粹主义用来捍卫“人民”和反抗精英的盾牌。
（一）对重大政治经济事件偶发的回应逻辑
民粹主义的肇始是基于全球重大政治经济事件的大爆发，“民粹主义是一种具有历史复发性的社会政治现象，常常出现于重大社会转型时期”，〔2〕周期性的震荡是民粹主义运动此起彼伏的助推器。也就是说，民粹主义是对重大政治经济事件的一种共时性回应。民粹主义的回应逻辑体现在两个层面：一种是对建制派精英不作为和代议制政府效能低下的抗拒，“国家治理体系和治理能力的失衡不断弱化国家能力，越来越难以有效回应民众的迫切诉求，特别是无法限制并消除政治资本化的严重危害，也难以发挥政府应有的政治责任和社会正义作用”；〔3〕另一种是对它需要对民众最普遍诉求的回应，尽管这种诉求可能是由民粹主义魅力领袖代替“人民”主观制造出来的，但其确实又在某种程度上反映了“人民”的心声。民粹主义对这两个面向的回应逻辑，决定着民粹主义运动本身的成败。民粹主义要使自己既能够讨好取悦于民众，又要能够把这种民众的力量用来对抗现有的政府，因此它必须找到联结二者的方法，其才有可能一石二鸟。在民粹主义者看来，这个方法就是直接民主。
重大政治经济事件的阵发性和间歇性，致使民粹主义不得不考虑在短期内累积自己的能量和扩充自己的实力，一旦因重大政治经济危机导致的社会失序得以恢复，民粹主义运动就会随之降温。点燃“人民”的激情，是民粹主义击倒建制派精英的最佳利器。民粹主义领导人要煽动民众，就必须以满足人民的诉求为诱饵，遂而制造“人民”与“精英”之间的仇恨。于是，代议政体及其精英被归结为是重大政治经济危机爆发的罪魁祸首。如何让“人民”的激情有的放矢？指向和替换代议民主就被认为是从根本上解决现实性政治经济危机的有效办法，因为“直接民主”意味着一切的决定都是由“人民”的智慧产生，可以保证任何决策都万无一失。简言之，得益于政治经济危机进而衍生出的体制危机，时势为民粹主义造就“人民”提供了机遇，利用政治口号和直接民主假装崇拜“人民”，既给民众形塑“当家做主”的错觉，又能让“人民”充当反对当权派的急先锋。“民粹主义政党通过报纸、广播、电视和网络等方式直接诉诸于‘人民’的方式，为其核心人物与支持者和同情者之间直接建立起了代言与被代言关系”〔4〕。然而，事后来看，民众被欺骗了，民粹主义所倡议的直接民主不过是其魅力领袖攫取权力的途径。
（二）来自建制派的批评与反建制派的对抗
民粹主义最大特点是被人为塑造的“精英”与“人民”之间的对立。在民粹主义领袖的炒作下，失去理智的民众对建制派精英失望透顶，毫无信任可言，他们恨不得马上将这些既得利益集团赶下台去。作为反击，建制派精英便将这些反对他们的民众视为缺少智慧和没有理性的“民粹主义者”，“指责‘人民’短视、怯懦，天生爱猜疑社会精英，文化品位败坏，尤其还执著于身份，沉迷于习俗、古礼、国界与籍贯，别忘了还有个对现实漠不关心的罪名”。〔5〕显然，在建制派精英看来，民粹主义者是受人蛊惑、破坏团结和扰乱秩序的群氓之族。可是，建制派精英在此犯下的错误是，他们仅仅将民粹主义运动当作是不屑一顾的社会小丑，却忽视了其爆发背后的深层次的政治经济结构根源。精英越是持有对民众的无视和轻蔑的认知，“人民”就越是憎恨精英，怨憎成了一种意识形态。对精英的不信任、反感和完全失望，导致了对既有制度的不信任和失望。也就是说，当精英和民众都陷入到由民粹主义操弄者所编织的“精英——人民”的话语体系中时，“精英”与“人民”的对抗，就上升为了民主实践方式之间的对抗。
因此，挑起“精英”与“人民”之间不可调和的矛盾正是民粹主义精英所乐见的，“对精英的憎恶使民粹主义树立了政敌，但这也正是其建构自身的一个重要部分”。〔6〕民粹主义需要这种矛盾，更需要激化这种矛盾，将社会集团妖魔化，反对一切，建构新的民主实践模式，是“人民”反对“精英”所迫切的，也更是魅力型领导人操弄“人民”所迫切的。“今天许多人都有一种不安的感觉，认为民主游离不定，正在慢慢脱离民众的控制，被我们只能模糊感知的强大暗流所牵引”，〔7〕于是追寻和复归传统的直接民主成了民粹主义源源不断的动力。“直接民主”与“代议民主”遥相对应，无论是形式还是内核都契合民粹主义那种二分的、对立的思维定式。直接民主被民粹主义精英包装成“真正的民主”，是让民众掌握自己命运和拯救现存政治经济危机的唯一解药，但实际上则是民粹主义领袖用来对抗建制派精英和强化自身权威的政治工具和策略，他们并不是真正的喜欢直接民主。
（三）被操控的集体行动与简单主义的勾连
哈佛大学教授肯尼士·罗伯特区别了民粹主义与社会运动的不同，他认为社会运动是民众由下而上自发的一种集体行动，而民粹主义往往涉及到主导作用的个人通过控制社会动员的管道、节奏和组织形式而实现对民众主体性的私自占用。〔8〕换句话说，民粹主义是被其魅力型领袖牢牢操控的一种“集体行动”，“人民”没有主体性，“人民”仅有的价值就是跟从。民粹主义讨厌代议民主的繁文缛节，也并不想让“人民”真正的当家做主，所以他们诉诸于简单主义，既让自己利于操控“人民”，也让“人民”在民粹主义运动中拥有“真正”做主的仪式感。需要指出的是，民粹主义精英对“人民”的操控并非仅是他们主观作用的结果，实际上亦有来自“人民”主动要求被操控的因素，原因是原子化的民众自知单一力量的弱小，他们渴望被操控使之聚合在一起，以应对自己在面对许多问题上的无能为力。如何使这种聚合力量发挥出最大的能量？民粹主义的办法是将其与简单主义嫁接。在民粹主义领袖看来，简单主义是最为实用的工具，它们既清晰易懂、容易区隔，又易于操作，这显然非常切合被制造出来的“人民”的胃口。
民粹主义精英们不仅挖掘普罗大众的“简单化”的特质，而且还试图将这种“简单”结构化，通过对重大政治经济事件简单的解释和简单的解决办法，来激发“人民”的热情和情绪。简单主义成为民粹主义的选择和依附，主要有以下原因：一方面，“人民”内部的大部分成员是来自于基层的民众，普通人的“智慧”和朴素，要求政治的简单化，因为他们已经厌倦了建制派精英们对政治的复杂化玩弄，复杂化是让民众自觉不自觉地远离政治的压力，“民粹主义者喜欢透明化，不相信神秘：他们痛斥暗箱操作、幕后交易、复杂程式、秘密协定以及只有专家才能理解的专门术语。”〔9〕另一方面，民粹主义精英对“人民”同质性的建构，必然要求“人民”作出一致的决定，不管这种决定是自愿的还是非自愿的，“在群氓中，每一种情感、每一个行为都有传染性，甚至使个体为了集体利益而牺牲自身的利益”。〔10〕反过来，由于“人民”具有易冲动、走极端、简单化的特性，又要求魅力型民粹精英必须使用简单化的政治话语和简单化的政治程式，“个人魅力型领导方式的简单性恰好迎合了民粹主义者对政治和制度的简单性和直接性的意向”，〔11〕因此创造一种简单化的政治是民粹主义运动的追求和目的。直接民主既是民粹主义话语本身的一部分，同时也是民粹主义幻想中的民主样态，是他们重建政治的法宝和武器。
二、民粹主义对直接民主的理想叙事
“直接民主”是贯彻“人民”普遍意志最直接的体现，最初就被民粹主义魅力领袖调动民众参与激情的口号来使用。离开了“人民”的民主，不能算作是真正的民主。在民粹主义的语言修辞中，“直接民主”似乎成为了纠正一切、解救社会的“救世主”。
（一）直接民主是实践“人民主权”的最佳样态
人民主权是近代民族国家形成以来的主要政治准则。可是，随著作为人民主权与宪政黏合剂的政党逐渐卡特尔化，意识形态模棱两可，在社会经济危机的催化下，人民对传统政党的失望，代议制政府遂而出现合法性问题。“人民”已不再相信在既有的制度下自己还拥有所谓的“主权”，因而恢复“人民主权”和重建政府的“合法性”就成为民粹主义可依附的材料和环境。对“人民主权”的复原，是民粹主义从一开始就依赖的主张，也是唤起民众和建构“人民”最重要的理论源泉。“民粹主义寻求以‘人民’的名义发声，它的显着特点就是人民主权优先、直接民主和强烈地反对精英主义”。〔12〕民粹主义的这些特点道出了他们将如何改变既有的政治现状，即他们认为只有他们自己能够取代精英、所有代议和中介机构来恢复人民主权。〔13〕换言之，以直接民主为指向的民粹式民主才是恢复人民主权的正确选择。
在民粹主义的意识形态中，直接民主被想像成了“人民主权”的化身，只有求诸于直接民主，“人民主权”才算得以真正的落实。“人民主权中的‘人民’是一个统一的单元，其往往只能通过公民投票等直接民主手段存在于政治之中”。〔14〕由此，以直接民主为主要形式的多数表达成为判定“人民”的声音是否得到了倾听和判定政治合法性的唯一尺规。只要民粹主义者能够牢牢掌控“人民主权”的民主话语，那么他们也就成为了“人民”的唯一的、合法的代表。“人民主权”与“直接民主”的结合赋予民粹主义在道德上和程式上的合法性。这就不难想见，民粹主义领导人会宣称政治离“人民”越来越遥远，民粹主义是一种切实可行的工具,使既定的权威和权力关系去合法化，以便从一个明显强大的精英手中夺回失去的权力。〔15〕需要注意的是，民粹主义对“人民主权”和“直接民主”的构想与使用，还暗含着对建制派及其精英去合法化的一面，因为只有先对“他者”进行否定和去合法化，才能建构起自身的合法性。
民粹主义对“人民主权”的崇拜，也意味着它们并不反对民主，而是张扬民主。在这种情况下，直接民主一方面让民粹主义可以克服被视为“具有威胁性色彩的贬义类别”的倾向，另一方面还可以被设想是纠正过度的宪政民主和压制更极端反民主势力的重要手段和出路。〔16〕所以，许多民粹主义政党对此趋之若鹜，践行“人民主权”的直接民主不仅能够让左翼的“人民”摆脱因贫富差距而带来的失望和痛苦，摆脱因欧盟要求执行的财政紧缩政策所引发的不满，而且还能够让右翼的“人民”缓解因外来移民/难民而带来的工作/社会的不安全感。公民投票是人民民主实践最受追捧的方式，几乎所有民粹政党都要求引进或增加使用这一制度，大多数的政党甚至希望每一项重大（有时甚至是次要）的决定都应该尽可能由“人民”作出。〔17〕
众所周知，民粹主义是通过整体面貌的形式出现而产生强大的政治威力，一元化、对立性的政治抗争是民粹主义的内在逻辑。民粹主义的一个实际后果是它战略性地推进了能够建构普遍意志的制度的建立——直接民主。直接民主是造就一元化和对立性政治的重要平台，离开了直接民主的支承，民粹主义运动将大大褪色。直接民主及其建构出来的“人民意志”，为民粹主义者批评代议制政府及其建制精英提供了素材和工具，民粹主义政党普遍要求引入公民投票等直接民主方式，作为人民意志的真实而又直接的表达。〔18〕
“人民意志”的概念在很大程度上偷渡和篡改了卢梭“公意”的概念，由于民粹主义者的包装，把卢梭及其思想套用在自己身上，因而许多民粹主义者都运用普遍意志的概念，认同卢梭对代议制政府的批判，追求卢梭式的自治乌托邦。换句话说，“人民”既能制定法律又能执行法律的理念。民粹主义者坚信，“人民”的普遍意志来自于常识，正确无疑；它不是通过公共领域生成的理性过程，其意味着是以一种特定方式建构的，这对于聚合不同的需求和识别共同的敌人都是有用的。〔19〕直接民主似乎万能，成为他们构造政治故事和传奇的不二选择。
民粹主义对直接民主植入的政治功能主要包括：第一，直接民主能够抒写和表达“人民”普遍意志。在任何竞争性政治中，违背“人民”的普遍意志都将被认为是大逆不道，“人民”有权采取措施予以推翻。这样，直接民主就能为民粹主义主张的合法性进行辩护，“‘人民’的意志而非政客的私心是制定我们重要政策的根据，且公民投票是‘人民’意志的终极体现”。〔20〕第二，直接民主是“人民”普遍意志输出的重要管道。藉助直接民主这一桥梁，民粹主义者可以建构“人民”的共同价值观和政治共识，它们都是“人民的声音”。倘若没有直接民主这一平台，“人民的声音”就很难产出，也难以被民众识别和被“他者”听见。第三，直接民主能够促进“人民”内部的同质性与团结，还是联结民粹精英与“人民”之间直接感情的重要方式，以培植“人民”与魅力领袖之间的亲和力。谁是“人民”，谁是“敌人”，亦一清二楚。
直接民主不但彰显了民粹主义普遍意志的透明性和绝对化，而且赋予他们“合法地”使用威权主义或违背自由的方式对任何威胁到“人民”同质性的“他者”进行攻击。换句话说，直接民主制造了“人民”，也生产了“他者”，更为民粹主义魅力精英煽动“人民”和制造社会对立提供了最佳场所和武器。
（三）直接民主是落实“人民做主”的快捷通道
民粹主义痛恨建制派权贵和精英对于权力的玩弄，他们想像中的理想政治是不仅权力要回到“人民”手中，而且“人民”还要能够实实在在地行使这些权力。在民粹主义那里，直接民主就是能将人民权力落到实处的最有效办法。
民粹主义所幻想的民主状态是：其一，任何重大/重要的事项都应该由“人民”直接作出，“人民”亲自参与政策的制定和监督政策的实施，直接问责，减少政治势力或利益集团的介入，避免建制派精英暗箱操作，让政策完全顺应“人民”的意愿。“直接民主便于规避或抵制那些较有影响力的利益集团对公共生活的干预，特别是公民倡议可以终结那些过度依赖中介化和制度化的政策进程”。〔21〕其二，直接民主能够让“人民”的民主权利得以实现，而且“人民之声”一言九鼎。“民粹主义是对多数决定原则持乐观态度的结果。民粹主义的信条是‘人民’有权统治，且不受任何限制”。〔22〕民粹主义者设想“人民”的声音只要通过直接民主这种从古自今最民主的方式表达出来就必定是至高无上的。因此，它不能受到任何的质疑和束缚，民粹式民主不需要制衡。其三，民粹主义者编织的民主理想类型是“人民有权”，且“人民无责”。“人民”只需要对重大问题进行决策即可，而毋须对决策的实施亲力亲为，这些都交由政府部门去做，“选民并不想对政府进行微观管理，他们只想参与一些特别重要的议题”。〔23〕
在民粹主义看来，直接民主不单单是让“人民”对所关心的问题具有议程设定的权力（设置议程），而且对于这些问题的解决亦必须有控制权（控制议程）。所以，民粹主义将直接民主主要设想和定位成是控制政府或推翻错误决策的一种（必要的）最后救济的机制，是确保“人民”直接参与政治进程的一种方式。〔24〕相对地，直接民主让“人民主权”及其运动得以重现，也可以迫使建制派精英不得不进一步承认“人民”的权利，开放更大的政治参与空间，并在重大问题上寻求更加广泛的政治共识。〔25〕民粹主义把直接民主美化成是最公开、最透明、最平等的政治样式，也将直接民主想像成是让权力回归“人民”、真正做回局内人的重要载体。“人民”的权力是民粹式民主的精神内核，无论这种权力最终流向了何方。
三、以民粹为内核的直接民主的风险
以公民投票为主要内容的民粹式民主看似比代议制民主更加符合“人民主权”的精神和旨趣，但直接民主/公民投票本身也亦具有代议制所没有的一些致命缺点，同时过分依赖直接民主的治理或将社会引向无序，真正的人民和人民的利益均受到民粹主义魅力精英的戕害。
（一）直接民主的天然缺陷对美好生活的限制
在民粹主义那里，常常被提及的直接民主形式包括公民投票、网上请愿、广场集会和公共问卷等。不过，绝大多数情况下，直接民主都被简化成了公民投票，公民投票和直接民主可互换使用。民粹主义者将直接民主视为代议民主不可挑剔的替代物，极力粉饰其对于“人民”的重要意义，以掩藏其内在缺陷以及别有用心的政治意图。客观而言，民粹主义从古希腊舶来的直接民主，放置在当代社会有着诸多的弱点和弊端。
一方面，直接民主本身蕴含着它对其实施的条件极为苛刻。在体量上，直接民主只适用于地域范围小、城市人数少、事务较简单的“公民”社会。即便是如此，古希腊城邦国家的“公民大会”也有着难以估量的消极后果，因此“民主政体”在哲人先贤那里从来都不是最优的选择。相对地，当代民族国家地域幅员辽阔，国家人口众多、公共事务繁杂，更加不具有直接民主的条件和土壤,哪怕是漂浮海洋之中的弹丸小国，其规模也远比城邦大得多，复杂得多。瑞士是使用直接民主/公民投票最早和最为频繁的国家，但其民众参与率非常的低，通常只有30%。〔26〕试问这样的直接民主/公民投票结果就一定比由代议机构作出的决议更优越和更合乎民意吗？相比代议民主，选民无非是多了投票权，但并没有实质性的发言权。退一步讲，即便是公民都具有较多的发言权，其就能保证每位公民的政治品质、专业知识、资讯来源和兴趣爱好都在同一水平面上吗？直接民主的内在缺陷显而易见，在号称民主圣地的美国，也从未举行过全国性公民投票。
另一方面，公民投票的简单主义及零和博弈的特质不符合现代民主精神。民主不仅仅要求社会不同群体之间能够达成共识，而且还要通过秉持理性和集体的精神以解决与生俱来的冲突。代议民主可能不是完美无缺，但却是推进社会发展的次优解。相反，以公民投票为主要内容的直接民主往往是指向对立的、极端的解决方向，不可避免的是新旧问题会因此循环和交织出现。让选民在非此即彼的选项中选择本来就意味着公民投票是不折不扣的零和游戏，“直接民主制度提供的是一个零和的、严格多数主义的决策过程”。〔27〕特朗普当选美国总统激起了国内族群和美国与外国的紧张，英国脱欧引发了苏格兰、威尔士和北爱尔兰民族分离主义运动的空前高涨。直接民主缺乏代议民主中不同阵营之间寻求妥协和共识的素养，使得一个问题的解决必然伴随着另一个问题的产生。从这里看，公民投票不是在制造团结，而是在制造分裂，它并没有修复民主政治，反倒是破坏了自由，也破坏了民主。直接民主仅仅是数量上的民主，在很多情况下这种民主都蜕变为了劣质民主。
（二）真正的人民遭到魅力领袖的利用与架空
直接民主看似是让“人民”当家做主，实则是被民粹主义魅力领袖所玩弄的政治工具。民粹主义领导人编织的直接民主美好神话，将其意识形态灌输给民众，一方面是出于培植民众对他们的坚信不疑的需要，另一方面是出于对抗代议精英的需要。民粹主义精英对“人民”的认识和定位是政治木偶：他们不允许人民拥有主观能动性，也不允许民众表达不同意见；他们要求民众必须听从领袖的号令，只需要去投票站投票，只需要按照预设的立场去圈选。较为机械的直接民主既可以营造出“人民”团结一致的假象，又可以给予“人民”似是而非的权力，这样在“人民”与“领袖”之间就能建立起一种非同寻常的依恋关系，将民粹主义事业转变成是一种独特的人格化的努力。〔28〕于是，民粹主义魅力精英的领导地位就会更加坚不可摧。民粹主义所宣导的直接民主的后果是，真正的人民被无情地玩弄和摆布，人与人之间合理的价值差异被全部抹平，“它们否认当今差异化社会中实际存在的利益与观点的多样性，并通过一个倾向于威权的决策组织来消除这种多样性”。〔29〕主体的人民被建构的“人民”摧残得意志不清和体无完肤。
所以，民粹主义魅力领袖对直接民主的推崇，是为了控制“人民”以及藉此来制衡和对抗建制派精英或者其他反对阵营，而不是真正的“还权于民”。“民粹主义实际上并非是要求更多的政治参与，更不是要求实现直接民主。但它可能发起类似这种呼声的运动”。〔30〕重要的是，由“人民”参与和呼吁的直接民主，对人民本身和民主政治均产生了巨大伤害。诚然，“人民”是在被无意识、暗示、移情等因素左右的情况下才对代议制和他者发起攻击，但诉诸机械性的直接民主并没有平等对待不属于“人民”群体的其他人。换句话说，直接民主易产生对少数的压迫和暴政，进而从根本上肢解了作为公民的整体性，群体之间被无尽撕裂。除此以外，真正的“人民”亦在不知不觉中为民粹主义魅力精英积攒权力，藉由直接民主将他们的言行合法化，在无形中酿造了威权或专制政体。普利斯顿大学政治学教授菲力浦·佩蒂特（Philip Pettit）指出，由于声称代表“人民”意愿的决策具有特殊的道德地位，通过公投作出的决策可能带来所能想像得到的最糟糕的专制，在这种政权下，最反复无常的权力在道德上和法律上都是不可撼动的。〔31〕毋庸置疑，极权之下并无人民，只有人民的躯壳，而也正是在由其自身参与建构和实践的民粹式民主中，民众在魅力精英的催眠下迷失了自我、丧失了自我，人民整体遭到实质性的架空甚至肢解。
（三）民粹式民主造成社会结构的破坏和无序
“人民”是直接民主的主体，社会是直接民主的客体。假若以民粹为内核的直接民主对于社会来说是一种恶，那么作为治理手段的直接民主就必须被质疑，必须慎用。在那些已经实践民粹式民主的国家，直接民主/公民投票并没有让人民的生活境况有所根本性的转变，反而对社会酿成了结构性的破坏和摧残。
其一，对社会传统和政治传统的彻底抛弃。良善的国家治理依系于和根植于对社会优良传统的承袭以及对政治经验教训的汲取，社会惯例、法律条文和公民文化对将政治导向公共的善均大有裨益。民粹主义对传统政治文化和代议政体的完全污名化，是其拒绝接受政治进化的智慧结晶和成果的体现，他们将所有的希望全都寄托在直接民主这一根救命稻草身上。“去中介化”就是拒绝这些传统的其中之一。社会如若没有政党、立法机构和政府等中介机构来“建构”讨论的框架和中心主题，直接民主/公民投票就难以制定出连贯、稳定和因时制宜的公共政策，〔32〕因为“人民”的性情和喜好是千变万化和游移不定的，“群体总是屈从于那些刺激，刺激群体的因素多种多样，因此群体也极为多变……冲动让群体根本不会做任何事先的策划”。〔33〕群体的多变性使得由直接民主生产出的政策朝令夕改、相互矛盾，社会和“人民”均难以被驾驭和统治。
其二，短视和眼前利益的诱惑对社会长远利益的忽视。由于“人民”在利益价值观上的狭隘性，致使他们会以不计后果的代价来满足现时的政治冲动和快感，到最后，直接民主这种对社会问题的“极端疗法”的结果恐是得不偿失。直接民主倾向于将政策细分成不同的小块，每一次公投仅决定某一项特定政策是否受到“人民”的欢迎，投票结束即到此为止。〔34〕从单向的角度看，将每一事项分开处理，似乎能够让它们都得到圆满解决。但是民粹式民主忽略了问题的复杂性，比如事项和政策之间可能存在着内在的冲突，如果单独考虑和公民投票，无疑会造成社会的混乱不堪以及民众的无所适从。直接民主缺乏全域统筹的观念，缺乏整体利益与个人利益互为一体的思维决定着它不可能只是有利无害。倘若执意推崇和滥用，直接民主或会生产出一大批不负责任的民粹政客和“人民”，社会的痼疾只会愈加严重，拉美地区就是最好的例证。
四、结论
直接民主既是民粹主义为治理民主开出的药方，但其也是民粹主义不成熟的重要表征。民粹主义把直接民主想像得完美无缺，又急于求成地推进它对代议民主的取代，这本身就犯了思维上和逻辑上的错误，因为从民主政治的演进历史和规律来看，代议民主是比直接民主更为高阶的制度形式，无疑比直接民主更为优越。代议民主如今出现问题，并不是说代议制度出现了问题，而是玩弄代议制度的建制精英和利益集团出了问题。客观上，直接民主只能是代议民主必要的补充，但它不能反客为主，甚至倒置。诚如大卫·范雷布鲁克所言“我们是在一个全新的语境下使用旧的程式，就好像我们乘着18世纪的马车，在21世纪充满噪音且拥堵的高速公路上游走”。〔36〕民主治理方式从来都不是亘古不变的，更不是千篇一律的，在民粹主义运动席卷全球的今天，坚持因地制宜、符合本国国情的民主制度，或许才是推进民主治理的可行之道。
注释：
〔1〕John G.Matsusaka,Let the People Rule: how direct democracy can meet the populist challenge,Princeton: Princeton University Press,2020,p.89.
〔2〕林红：《民粹主义全球性再现的根源: 民众与政党的双重维度》，载《当代世界与社会主义》2017年第2期，第95页。
〔3〕吴宇、吴志成：《全球化的深化与民粹主义的复兴》，载《国际政治研究》2017年第1期，第62页。
〔4〕李凯旋：《透视义大利民粹主义政党》，载《当代世界》2018年第6期，第66页。
〔5〕[法]布鲁诺·拉图尔：《欧洲避难所》，载[德]海因里希·盖瑟尔伯格编：《我们时代的精神状况》，孙柏等译，上海：上海人民出版社，2018年版，第137页。
〔6〕[英]保罗·塔格特：《民粹主义》，袁明旭译，长春：吉林人民出版社，2005年版，第127页。
〔7〕同〔1〕。
〔8〕Kenneth M.Roberts,“Populism,Social Movements,and Popular Subjectivity,”in The Oxford Handbook of Social Movements,Donatella Della Porta and Mario Diani,eds.,Oxford: Oxford University Press,2015,pp.681-682.
〔9〕[英] 玛格丽特·卡农范：《相信人民！民粹主义与民主的两个面向》，郭中军译，载《国外社会科学前沿》2019年第5期，第62页。
〔10〕[法] 古斯塔夫·勒庞：《群氓心理学》，陈璞君译，北京：北京师范大学出版社，2018年版，第19页。
〔11〕[英]保罗·塔格特：《民粹主义》，袁明旭译，长春：吉林人民出版社，2005年版，第138页。
〔12〕Bojan Bugaric,“Could Populism Be Good for Constitutional Democracy?”Annual Review of Law and Social Science,Vol.15,No.25,2019,p.4.
〔13〕Koen Abts &Stefan Rummens,“Populism versus Democracy,”Political Studies,Vol.55,No.2,2007,p.408.
〔14〕Luigi Corrias,“Populism in Constitutional Key: Constituent Power,Popular Power,Popular Sovereignty and Constitutional Identity,”European Constitutional Law Review,Vol.12,No.1,2016,pp.18-19.
〔15〕Eirikur Bergmann,Neo-nationalism the Rise of Nativist Populism,Switzerland: Palgrave Macmillan,2020,p.218.
〔16〕Andrej Zaslove,“Here to Stay? Populism as a New Party Type,”European Review,Vol.16,No.3,2008,p.321.
〔17〕Cas Mudde,Populist Radical Right Parties in Europe,Cambridge: Cambridge University Press,2007,p.152.
〔18〕Cas Mudde &Cristóbal Rovira Kaltwasser,“Exclusionary vs.Inclusionary Populism: Comparing Contemporary Europe and Latin America,”Government and Opposition,Vol.48,No.3,2013,pp.147-174.
〔19〕Cas Mudde &Cristóbal Rovira Kaltwasser,Populism: A Very Short Introduction,Oxford: Oxford University Press,2017,pp.17-18.
〔20〕S.Erdem Ayta.&Ezgi El.i,“Populism in Turkey,”in Populism Around the World: A Comparative Perspective,Daniel Stockemer,ed.,Switzerland: Springer,2019,p.102.
〔21〕David Laycock,“Populism and the New Right in English Canada,”in Populism and the Mirror of Democracy,Francisco Panizza,ed.,London: Verso,2005,p.189.
〔22〕安东·佩林卡：《右翼民粹主义：概念与类型》，张也译，载《国外理论动态》2016年第10期，第13页。
〔23〕同〔1〕。
〔24〕Steffen Mohrenberg,Robert A Huber &Tina Freyburg,“Love at first sight? Populist Attitudes and Support for Direct Democracy,”Party Politics,Vol.27,No.3,2021,pp.528–539.
〔25〕Tjitske Akkerman,“Populism and Democracy: Challenge or Pathology?”Acta Politica,Vol.38,No.2,2003,p.154.
〔26〕Klaus von Beyme,Rightwing Populism: An Element of Neodemocracy,Switzerland: Springer,2019,p.10.
〔27〕John Haskell,Direct Democracy or Representative Government,Colorado: Westview Press,2001,p.166.
〔28〕Daniel Stockemer,ed.,Populism Around the World: A Comparative Perspective,Switzerland: Springer,2019,p.131.
〔29〕郑春荣：《欧洲民粹主义政党崛起的影响》，载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2018年第5期，第104页。
〔30〕Jan-Werner Müller,What Is Populism? Pennsylvania: University of Pennsylvania Press,2016,p.96.
〔31〕Philip Pettit,“Deliberative Democracy,the Discursive Dilemma,and Republican Theory,”in Debating Deliberative Democracy,James S.Fishkin &Peter Laslett,eds.,Oxford,UK: Blackwell Publishing Ltd,2003,p.154; Philip Pettit,On the People’s Terms: A Republican Theory and Model of Democracy,New York: Cambridge University Press,2012.
〔32〕Ian Budge,“Does Populism Discredit Direct Democracy?”in Authoritarian Populism and Liberal Democracy,Ivor Crewe and David Sanders,eds.,Switzerland: Palgrave Macmillan,2020,p.189.
〔33〕[法]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众：大众心理研究》，张妤洁译，南京：江苏人民出版社，2011年版，第22页。
〔34〕同〔27〕。
〔35〕周穗明：《21世纪民粹主义的崛起与威胁》，载《国外理论动态》2016年第10期，第1-11页。
〔36〕[比利时]大卫·范雷布鲁克：《致欧盟委员会主席让-克劳德·容克的一封信》，载[德]海因里希·盖瑟尔伯格编：《我们时代的精神状况》，孙柏等译，上海：上海人民出版社，2018年版，第274页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年1月号，总第313期，P68-76）
【摘要】西方民粹式民主的核心话语是所谓的“直接民主”，其是民粹主义者对西式民主改造的“美好愿景”，它期冀通过“人民”对政治事务的直接参与或控制以达到所谓的人民当家做主。换言之，民粹主义者将所谓“直接民主”当作是治愈西方社会一切问题的万灵药丹。在他们看来，所谓“直接民主”是纠正当前西方社会民主赤字的最佳选择，其最常见和最重要的形式便是公民投票。然而，民粹主义对所谓“直接民主”的过度幻想和简单化操作，使得原本差异并存的西方社会被撕扯为相互对立的两大阵营，其在很大程度上成为西方魅力型领袖进行威权统治的护身。以民粹为内核的所谓“直接民主”，背离了自由民主等人类共同价值的原初意涵，是对人民当家做主的措置与乱用，无疑它增加了西方社会失序甚或失控的多重风险。
近些年来，新一波的民粹主义运动浪潮在全球兴起，许多民粹主义领袖或其政党通过既有的选举制度进入权力中心甚或上台执政，直接民主亦随之进入政治议程。在欧洲，义大利“五星运动”和西班牙“我们能”党等对直接民主爱不释手；在拉美，直接民主更是遍地开花，并行之有年。根据“国际民主与选举援助研究”的资料显示，1980至2018年间，至少举行过一次全国性公投的国家在欧洲的比例为96%，在亚洲为64%，在拉丁美洲为72%，在非洲为88%，在大洋洲为82%。〔1〕直接民主业已成为民粹主义的不可或缺的标志、符号和内容。然而，在民粹主义国家和地区，社会治理并没有得到好转，甚至落入某种权力陷阱的循环之中。因此，揭开民粹式直接民主的神秘面纱，指出民粹主义者崇拜直接民主的政治企图以及廓清民粹式直接民主的潜在风险，对于匡扶民主实践具有重要意义。
一、现时情境下无序出场的直接民主
伴随着自由主义民主衰退而来的是顺势而起的民粹主义。民粹主义之所以具有如此巨大的吸引力和影响力，最主要的原因是它建构了“人民”这个看似具有道德至高性的政治主体，并将其作为一切政治及其政策的合法性来源。直接民主就是民粹主义用来捍卫“人民”和反抗精英的盾牌。
（一）对重大政治经济事件偶发的回应逻辑
民粹主义的肇始是基于全球重大政治经济事件的大爆发，“民粹主义是一种具有历史复发性的社会政治现象，常常出现于重大社会转型时期”，〔2〕周期性的震荡是民粹主义运动此起彼伏的助推器。也就是说，民粹主义是对重大政治经济事件的一种共时性回应。民粹主义的回应逻辑体现在两个层面：一种是对建制派精英不作为和代议制政府效能低下的抗拒，“国家治理体系和治理能力的失衡不断弱化国家能力，越来越难以有效回应民众的迫切诉求，特别是无法限制并消除政治资本化的严重危害，也难以发挥政府应有的政治责任和社会正义作用”；〔3〕另一种是对它需要对民众最普遍诉求的回应，尽管这种诉求可能是由民粹主义魅力领袖代替“人民”主观制造出来的，但其确实又在某种程度上反映了“人民”的心声。民粹主义对这两个面向的回应逻辑，决定着民粹主义运动本身的成败。民粹主义要使自己既能够讨好取悦于民众，又要能够把这种民众的力量用来对抗现有的政府，因此它必须找到联结二者的方法，其才有可能一石二鸟。在民粹主义者看来，这个方法就是直接民主。
重大政治经济事件的阵发性和间歇性，致使民粹主义不得不考虑在短期内累积自己的能量和扩充自己的实力，一旦因重大政治经济危机导致的社会失序得以恢复，民粹主义运动就会随之降温。点燃“人民”的激情，是民粹主义击倒建制派精英的最佳利器。民粹主义领导人要煽动民众，就必须以满足人民的诉求为诱饵，遂而制造“人民”与“精英”之间的仇恨。于是，代议政体及其精英被归结为是重大政治经济危机爆发的罪魁祸首。如何让“人民”的激情有的放矢？指向和替换代议民主就被认为是从根本上解决现实性政治经济危机的有效办法，因为“直接民主”意味着一切的决定都是由“人民”的智慧产生，可以保证任何决策都万无一失。简言之，得益于政治经济危机进而衍生出的体制危机，时势为民粹主义造就“人民”提供了机遇，利用政治口号和直接民主假装崇拜“人民”，既给民众形塑“当家做主”的错觉，又能让“人民”充当反对当权派的急先锋。“民粹主义政党通过报纸、广播、电视和网络等方式直接诉诸于‘人民’的方式，为其核心人物与支持者和同情者之间直接建立起了代言与被代言关系”〔4〕。然而，事后来看，民众被欺骗了，民粹主义所倡议的直接民主不过是其魅力领袖攫取权力的途径。
（二）来自建制派的批评与反建制派的对抗
民粹主义最大特点是被人为塑造的“精英”与“人民”之间的对立。在民粹主义领袖的炒作下，失去理智的民众对建制派精英失望透顶，毫无信任可言，他们恨不得马上将这些既得利益集团赶下台去。作为反击，建制派精英便将这些反对他们的民众视为缺少智慧和没有理性的“民粹主义者”，“指责‘人民’短视、怯懦，天生爱猜疑社会精英，文化品位败坏，尤其还执著于身份，沉迷于习俗、古礼、国界与籍贯，别忘了还有个对现实漠不关心的罪名”。〔5〕显然，在建制派精英看来，民粹主义者是受人蛊惑、破坏团结和扰乱秩序的群氓之族。可是，建制派精英在此犯下的错误是，他们仅仅将民粹主义运动当作是不屑一顾的社会小丑，却忽视了其爆发背后的深层次的政治经济结构根源。精英越是持有对民众的无视和轻蔑的认知，“人民”就越是憎恨精英，怨憎成了一种意识形态。对精英的不信任、反感和完全失望，导致了对既有制度的不信任和失望。也就是说，当精英和民众都陷入到由民粹主义操弄者所编织的“精英——人民”的话语体系中时，“精英”与“人民”的对抗，就上升为了民主实践方式之间的对抗。
因此，挑起“精英”与“人民”之间不可调和的矛盾正是民粹主义精英所乐见的，“对精英的憎恶使民粹主义树立了政敌，但这也正是其建构自身的一个重要部分”。〔6〕民粹主义需要这种矛盾，更需要激化这种矛盾，将社会集团妖魔化，反对一切，建构新的民主实践模式，是“人民”反对“精英”所迫切的，也更是魅力型领导人操弄“人民”所迫切的。“今天许多人都有一种不安的感觉，认为民主游离不定，正在慢慢脱离民众的控制，被我们只能模糊感知的强大暗流所牵引”，〔7〕于是追寻和复归传统的直接民主成了民粹主义源源不断的动力。“直接民主”与“代议民主”遥相对应，无论是形式还是内核都契合民粹主义那种二分的、对立的思维定式。直接民主被民粹主义精英包装成“真正的民主”，是让民众掌握自己命运和拯救现存政治经济危机的唯一解药，但实际上则是民粹主义领袖用来对抗建制派精英和强化自身权威的政治工具和策略，他们并不是真正的喜欢直接民主。
（三）被操控的集体行动与简单主义的勾连
哈佛大学教授肯尼士·罗伯特区别了民粹主义与社会运动的不同，他认为社会运动是民众由下而上自发的一种集体行动，而民粹主义往往涉及到主导作用的个人通过控制社会动员的管道、节奏和组织形式而实现对民众主体性的私自占用。〔8〕换句话说，民粹主义是被其魅力型领袖牢牢操控的一种“集体行动”，“人民”没有主体性，“人民”仅有的价值就是跟从。民粹主义讨厌代议民主的繁文缛节，也并不想让“人民”真正的当家做主，所以他们诉诸于简单主义，既让自己利于操控“人民”，也让“人民”在民粹主义运动中拥有“真正”做主的仪式感。需要指出的是，民粹主义精英对“人民”的操控并非仅是他们主观作用的结果，实际上亦有来自“人民”主动要求被操控的因素，原因是原子化的民众自知单一力量的弱小，他们渴望被操控使之聚合在一起，以应对自己在面对许多问题上的无能为力。如何使这种聚合力量发挥出最大的能量？民粹主义的办法是将其与简单主义嫁接。在民粹主义领袖看来，简单主义是最为实用的工具，它们既清晰易懂、容易区隔，又易于操作，这显然非常切合被制造出来的“人民”的胃口。
民粹主义精英们不仅挖掘普罗大众的“简单化”的特质，而且还试图将这种“简单”结构化，通过对重大政治经济事件简单的解释和简单的解决办法，来激发“人民”的热情和情绪。简单主义成为民粹主义的选择和依附，主要有以下原因：一方面，“人民”内部的大部分成员是来自于基层的民众，普通人的“智慧”和朴素，要求政治的简单化，因为他们已经厌倦了建制派精英们对政治的复杂化玩弄，复杂化是让民众自觉不自觉地远离政治的压力，“民粹主义者喜欢透明化，不相信神秘：他们痛斥暗箱操作、幕后交易、复杂程式、秘密协定以及只有专家才能理解的专门术语。”〔9〕另一方面，民粹主义精英对“人民”同质性的建构，必然要求“人民”作出一致的决定，不管这种决定是自愿的还是非自愿的，“在群氓中，每一种情感、每一个行为都有传染性，甚至使个体为了集体利益而牺牲自身的利益”。〔10〕反过来，由于“人民”具有易冲动、走极端、简单化的特性，又要求魅力型民粹精英必须使用简单化的政治话语和简单化的政治程式，“个人魅力型领导方式的简单性恰好迎合了民粹主义者对政治和制度的简单性和直接性的意向”，〔11〕因此创造一种简单化的政治是民粹主义运动的追求和目的。直接民主既是民粹主义话语本身的一部分，同时也是民粹主义幻想中的民主样态，是他们重建政治的法宝和武器。
二、民粹主义对直接民主的理想叙事
“直接民主”是贯彻“人民”普遍意志最直接的体现，最初就被民粹主义魅力领袖调动民众参与激情的口号来使用。离开了“人民”的民主，不能算作是真正的民主。在民粹主义的语言修辞中，“直接民主”似乎成为了纠正一切、解救社会的“救世主”。
（一）直接民主是实践“人民主权”的最佳样态
人民主权是近代民族国家形成以来的主要政治准则。可是，随著作为人民主权与宪政黏合剂的政党逐渐卡特尔化，意识形态模棱两可，在社会经济危机的催化下，人民对传统政党的失望，代议制政府遂而出现合法性问题。“人民”已不再相信在既有的制度下自己还拥有所谓的“主权”，因而恢复“人民主权”和重建政府的“合法性”就成为民粹主义可依附的材料和环境。对“人民主权”的复原，是民粹主义从一开始就依赖的主张，也是唤起民众和建构“人民”最重要的理论源泉。“民粹主义寻求以‘人民’的名义发声，它的显着特点就是人民主权优先、直接民主和强烈地反对精英主义”。〔12〕民粹主义的这些特点道出了他们将如何改变既有的政治现状，即他们认为只有他们自己能够取代精英、所有代议和中介机构来恢复人民主权。〔13〕换言之，以直接民主为指向的民粹式民主才是恢复人民主权的正确选择。
在民粹主义的意识形态中，直接民主被想像成了“人民主权”的化身，只有求诸于直接民主，“人民主权”才算得以真正的落实。“人民主权中的‘人民’是一个统一的单元，其往往只能通过公民投票等直接民主手段存在于政治之中”。〔14〕由此，以直接民主为主要形式的多数表达成为判定“人民”的声音是否得到了倾听和判定政治合法性的唯一尺规。只要民粹主义者能够牢牢掌控“人民主权”的民主话语，那么他们也就成为了“人民”的唯一的、合法的代表。“人民主权”与“直接民主”的结合赋予民粹主义在道德上和程式上的合法性。这就不难想见，民粹主义领导人会宣称政治离“人民”越来越遥远，民粹主义是一种切实可行的工具,使既定的权威和权力关系去合法化，以便从一个明显强大的精英手中夺回失去的权力。〔15〕需要注意的是，民粹主义对“人民主权”和“直接民主”的构想与使用，还暗含着对建制派及其精英去合法化的一面，因为只有先对“他者”进行否定和去合法化，才能建构起自身的合法性。
民粹主义对“人民主权”的崇拜，也意味着它们并不反对民主，而是张扬民主。在这种情况下，直接民主一方面让民粹主义可以克服被视为“具有威胁性色彩的贬义类别”的倾向，另一方面还可以被设想是纠正过度的宪政民主和压制更极端反民主势力的重要手段和出路。〔16〕所以，许多民粹主义政党对此趋之若鹜，践行“人民主权”的直接民主不仅能够让左翼的“人民”摆脱因贫富差距而带来的失望和痛苦，摆脱因欧盟要求执行的财政紧缩政策所引发的不满，而且还能够让右翼的“人民”缓解因外来移民/难民而带来的工作/社会的不安全感。公民投票是人民民主实践最受追捧的方式，几乎所有民粹政党都要求引进或增加使用这一制度，大多数的政党甚至希望每一项重大（有时甚至是次要）的决定都应该尽可能由“人民”作出。〔17〕