拜登政府数字政策：雷声大雨点小
中评社北京11月16日电／澎湃新闻报道，当地时间11月5日，美国会通过了拖延已久的约1万亿美元基建法案，其中包括了650亿美元的宽带建设拨款。此时，距离美国总统拜登胜选已过去一年。去年竞选期间，拜登即提出要加大联邦投资，提高可负担高速宽带的覆盖率。过去一年，在数字政策方面，从产业扶持和强化监管两个方面，拜登政府与国会一起给出很多承诺，如今包含在基建法案中的650亿美元，成为唯一落地的政策。随着明年中期选举临近，梳理拜登执政以来数字政策，可以发现一些特征，也可对其未来数字政策趋势做出预判。
一、拜登政府数字政策特征
（一）对内方面，党派政治严重抑制数字治理议程
后金融危机时代，美国本土产业空心化、收入分配问题加剧。面对结构性问题，民主、共和两党给出的解决方案更多只是“竞选方案”，即特朗普式的矛盾外移，围绕“移民”和“大国博弈”做文章，以及拜登的着眼内部改革，聚焦“发展”和“公平分配”。两党的药方导致“美国优先”和“平等主义”嵌入联邦肌体，党派本身也不可避免地“保守化”和“进步化”。
由于数字政策与本党竞选、执政主题关联不大，共和党对数字治理意兴阑珊；而相比于反特朗普、平等主义、福利主义的诱惑，数字政策对民主党的助选效应也可忽略不计。民主党关心数字治理，一方面受本党进步主义、平等理念外溢作用，另一方也与2016年“剑桥分析”这一偶然因素的影响有关。事实上，在2020年大选季，民主党进步派所主张的“严格隐私立法”、“拆分脸书”、“对科技寡头增税”等激进数字政策，并未被纳入去年民主党大会的“七月政纲”，在拜登四大优先议程中的显示度也极低。
执政以来，拜登政府在数字治理用人方面推出吴修铭（Tim Wu）、琳娜·坎 （Lina Khan）等缺乏实际政治操练、与国会关系疏远的“明星数字官僚”，以彰显对硅谷强硬姿态，照顾党内进步派诉求，而监管执法未获实质推进；国会民主党人基于平等理念，提出一揽子反垄断立法草案，但在两院内部小组投票中尚且只能以微弱优势过关，这与过去四年联邦隐私立法所面临的困境相同，即两党对于是否以及如何立（修）法意见相去甚远，民主党内部进步派与温和派的立场分野越拉越大，国会数字立法日益呈现“说了等于做了”的“普法＋助选”功能。
（二）对外方面，以外交手段追求数字治理国际话语权
历史地看，拜登的网络空间政策并未突破奥巴马框架。2011年奥巴马政府发布《网络空间国际战略》，主张以“基本（权利）自由、隐私、信息的自由流动”为原则，从外交、国防、发展三个层面推动实现基于安全的网络发展和创新，并为国际网络空间“建章立制”。参选以来，拜登强调“恢复美国的全球和道德影响力”、提议举行“民主峰会”，数字与科技政策附有浓厚的公共外交意味。
与特朗普时期不同，拜登通过美欧峰会、G7峰会、美日印澳四方联盟（Quad）等多边机制与场合，试图以外交手段塑造符合美国国家利益的数字与科技政策。
数字治理方面，拜登政府求同存异，淡化特朗普时期与盟友在数字税、数据跨境、平台责任、反垄断方面留下的分歧，在硅谷与外国政府的涉外博弈中反应平淡，以组建美欧贸易与技术委员会（TTC）为抓手，推进美欧间监管政策制定和执法方面合作，迂回影响欧盟数字立法和执法动向。
科技政策方面，拜登政府转守为攻，一改特朗普时期以限制出口为主的防守姿态，将科技投入打包进疫情纾困、经济复苏等综合法案，推出“创新与竞争法案”、“芯片法案”、“基建法案”等，加强与盟友在技术和供应链方面的合作承诺，意图组建“民主国家技术联盟”，确保“硬科技”领先。
二、美欧数字政策的影响及全球性趋势
（一）产业与治理的对抗性下降，全球化巨头合规意识提升
作为全球布局、全球收割的最大数字产业利益既得者，美国主动开展数字治理的意愿先天不足，治理呈现被动与跟随特征。特朗普政府时期，随着美欧关系疏远和欧盟监管压力抬升，美欧数字博弈一度升级，典型呈现为欧洲多国对美平台企业开征“数字税”及特朗普扬言关税报复。“激荡”的跨大西洋治理风潮过后，如果我们从相对长期的视角看，产业与治理博弈的主线趋势在于，巨头们在全球范围内的“合规意识”系统性提升。
隐私保护方面，欧盟《通用数据保护条例》被普遍执行，美《加州消费者隐私法案》等州层面隐私立法试点铺开，苹果公司从硬件层面赋权用户关闭广告追踪功能，脸书关停人脸识别功能。
平台责任方面，欧洲多国立法将平台从“有条件的中介责任”上升至“直接对平台上非法内容负责”，从传统的“通知－删除”走向鼓励平台承担“法定谨慎义务”。
公平竞争方面，欧盟以《数字市场法案》（草案）彰显反垄断决心，试图以高门槛“守门人”规范来改变美数字巨头“赢者通吃”局面；韩国立法要求苹果、谷歌开放应用商店支付渠道；亚马逊自营商品自我优待被置于聚光灯下审查。
数字收益方面，全球最低公司税率谈判推进，总部经济避税模式被挑战，澳洲《媒体议价法》推行，社交广告收益分布更为均衡。总的来看，虽然美联邦层面数字治理落后，但全球布局的硅谷数字巨头正告别“野蛮增长”，产业与治理博弈常态化，对抗烈度下降。
（二）国际数字治理将在集团化与全球化之间摇摆
早在特朗普时期，卡内基和平基金会等美国智库便基于大国博弈等现实主义视角，呼呼美日、美欧加强科技与数字政策合作，构建以美国为中心的“技术全球主义”，实质是要争夺国际技术与数字贸易规则的领导权，构筑市场准入和技术壁垒，排除中国等国参与规则制定。
特朗普的单边主义做派让盟友间合作困难，但美国仍对外达成了《美墨加协定》和美日数字贸易协定，且均体现了为硅谷保驾护航的产业诉求，如230条款精神在《美墨加协定》中得到彰显，数据跨境自由在美日数字贸易协定中得到确认。相比于特朗普，拜登政府更重视维护与欧盟、亚太地区的联系，与欧洲建立美欧贸易与技术委员会（TTC），在美日印澳四方同盟（Quad）下设“关键和新兴技术工作小组”，价值观先行，突出意识形态叙事，试图组建“去中国化”的技术、供应链与数字治理小团体、小集团。
就短期看，拜登政府“合纵连横”或许热闹，小团体也初具规模，但若从长期看：一方面，拜登政府拉拢组建的小集团内部也非铁板一块，印度等国对于数据本地化有所坚持，而《全面进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等多边体系下的多数国家，也越来越重视数字主权，对数字大国的赢者通吃冲动有着天生的警觉，科技与数字“民主联合体”难免雷声大雨点小。
另一方面，数字治理小团体化有违数据全球流通的天然特性，也无法兼顾效率与公平的问题。今年9月，联合国贸发会发布的2021数字经济报告聚焦数据跨境流动，提出了“数据为谁而流”的问题，首次用公平视角取代纯粹的效率与自由视角，用发展视角代替了纯粹的“为监管而监管”视角，指出对原始数据搜集、加工、应用的能力越发向少数大国聚集，这一趋势加剧了传统基于接入差异而形成的“数字鸿沟”。报告认为，数据跨境不是贸易问题，不应在双边、多边贸易协定中来商定，而应在联合国、世贸组织（WTO）等更具代表性的多边场合达成治理共识，既实现数据相对自由流通以保证效率，同时确保数据权益在全球相对公平的分配。在可预见的未来，数字治理集团化与全球化之间的冲突将持续存在。
（三）美国数字规则国际投射力有限
首先，以外促内、以内保外，通过外交成果塑造国内立法，通过国内立法保证外交投射力，是拜登执政之初的美好愿望，而一旦缺乏国内立法支撑，对外政策说服力大大降低。拜登虽赢了2020年大选但优势不大，“特朗普主义”退潮不明显。今年以来，坐拥参众两院的拜登政府在基建法案、气候法案、资本利得税上限等议题上举步维艰，国会民主党人的分裂趋势加剧，温和派民主党人出走可能性增加，弗吉尼亚州州长败选表明中间派民主党选民耐心丧失，明年中期选举共和党卷土重来的可能性大增，拜登政府坡脚的风险增大，届时数字立法将既不急迫、也不可能，重建美国国际数字领导力将失去国内立法这一关键倚重。
其次，特朗普执政降低了美国的可信度，拜登虽坚持价值观先行、重视盟友的外交路线，但其未跳脱出特朗普“美国优先”的老路，在阿富汗撤军、澳大利亚潜艇事件上信用红利打折。以稳定半导体供应链为例，拜登政府一方面拉拢日韩以确保供应链稳定，一方面游说国会加强对芯片产业投入，以真金白银力促供应链回流，而当美国内立法“空转”导致承诺迟迟无法到位，美国商务部则以《国防生产法》为要挟强迫台积电、三星就范。
最后，美数字治理的终极目标仍然是维护美国数字产业霸权，以及基于数字霸权夯实美国在全球的政治、经济投射力，这与欧盟等数字经济体所坚持的数字主权南辕北辙。去年12月，欧盟推出《数字服务法案》（草案）和《数字市场法案》（草案），以加大对硅谷巨头限制，扶持本土企业，而今年6月美欧峰会之际，美众议院数字贸易小组敦促白宫对欧盟施压，防止两项法案“歧视”美国公司。10月以来，美国战略与国际研究中心呼吁通过美欧贸易与技术委员会联合工作机制影响《数字市场法案》的走势，近期再度传出白宫高层围绕《数字市场法案》施压欧盟的消息。
三、美欧数字治理的启发
数字治理一直在两个不同的维度被谈论，一个是法律与政治维度，一个是商业与现实维度。需要防止基于单一维度去看待国际数字治理，当讨论治理的技术与细节同时，不妨带上产业发展与国家间竞争的视角。
事实上，即便美国联邦层面数字立法困难，但巨头们的逻辑并不只是“抓住立法真空期野蛮生长”。在隐私、平台责任等领域，巨头们反而期待联邦立法明确合规路径，也防止各州自行其是造成市场割裂、抬升合规成本，并为后来者浇筑高准入门槛。
再如，即便号称从人的基本权利视角出发建构数字监管体系的欧洲，其治理理念中也日益掺杂进了复兴欧洲经济的使命，且与工业战略、气候战略交错并行，目标及实施路径多元，内在冲突频仍，远非《通用数据保护条例》或欧盟竞争事务执委维斯塔格的反垄断大棒所能概括：既倡导自由开放的欧洲生活方式，同时追求威斯特伐利亚式的数字主权；既谋求以数字政策复兴欧洲经济，又过度节制数据开发应用；既分行业甚至针对特定公司实施带有反垄断意味的竞争审查，又以保护主义的姿态扶持本土产业。
过去五年，在法律与政治层面，大西洋两岸治理动作不断，或真或假，有得有失。在商业与现实层面，苹果、脸书、亚马逊、谷歌、微软五大巨头市值实现了2－5倍的增长，强监管压力下，脸书依然提出元宇宙概念。而在中美之间，尽管有特朗普发起的贸易战和疫情阻隔，但中国对美跨境电商出口却展露出从未有过的生机和活力。随着疫情持续，传统行业数字化水平不断提升，用户线上工作、消费习惯不断固化，全球范围内数字经济逆势增长的势头不会改变。在数字治理的新常态中，发展将重新成为主逻辑。
中评社北京11月16日电／澎湃新闻报道，当地时间11月5日，美国会通过了拖延已久的约1万亿美元基建法案，其中包括了650亿美元的宽带建设拨款。此时，距离美国总统拜登胜选已过去一年。去年竞选期间，拜登即提出要加大联邦投资，提高可负担高速宽带的覆盖率。过去一年，在数字政策方面，从产业扶持和强化监管两个方面，拜登政府与国会一起给出很多承诺，如今包含在基建法案中的650亿美元，成为唯一落地的政策。随着明年中期选举临近，梳理拜登执政以来数字政策，可以发现一些特征，也可对其未来数字政策趋势做出预判。
一、拜登政府数字政策特征
（一）对内方面，党派政治严重抑制数字治理议程
后金融危机时代，美国本土产业空心化、收入分配问题加剧。面对结构性问题，民主、共和两党给出的解决方案更多只是“竞选方案”，即特朗普式的矛盾外移，围绕“移民”和“大国博弈”做文章，以及拜登的着眼内部改革，聚焦“发展”和“公平分配”。两党的药方导致“美国优先”和“平等主义”嵌入联邦肌体，党派本身也不可避免地“保守化”和“进步化”。
由于数字政策与本党竞选、执政主题关联不大，共和党对数字治理意兴阑珊；而相比于反特朗普、平等主义、福利主义的诱惑，数字政策对民主党的助选效应也可忽略不计。民主党关心数字治理，一方面受本党进步主义、平等理念外溢作用，另一方也与2016年“剑桥分析”这一偶然因素的影响有关。事实上，在2020年大选季，民主党进步派所主张的“严格隐私立法”、“拆分脸书”、“对科技寡头增税”等激进数字政策，并未被纳入去年民主党大会的“七月政纲”，在拜登四大优先议程中的显示度也极低。
执政以来，拜登政府在数字治理用人方面推出吴修铭（Tim Wu）、琳娜·坎 （Lina Khan）等缺乏实际政治操练、与国会关系疏远的“明星数字官僚”，以彰显对硅谷强硬姿态，照顾党内进步派诉求，而监管执法未获实质推进；国会民主党人基于平等理念，提出一揽子反垄断立法草案，但在两院内部小组投票中尚且只能以微弱优势过关，这与过去四年联邦隐私立法所面临的困境相同，即两党对于是否以及如何立（修）法意见相去甚远，民主党内部进步派与温和派的立场分野越拉越大，国会数字立法日益呈现“说了等于做了”的“普法＋助选”功能。