当前台湾地区渔业发展瓶颈及两岸合作途径探析
中评社╱题：当前台湾地区渔业发展瓶颈及两岸合作途径探析 作者：王子旗（北京），中国社科院台湾研究所副研究员
【摘要】渔业为台湾地区农业重要组成，对保障粮食供给、促进农渔民增收、保护生态环境及拓展国际影响具有重要作用。近年来因民进党当局施政无能、政策短视，导致渔业发展困境日益凸出，产业转型挑战重重，涉外纠纷增多，地缘政治风险增大。两岸渔业合作行之有年，现因政治因素停滞不前，制度化协商中断，协议落实打折扣，对两岸经贸合作及两岸关系发展造成一定负面影响。两岸宜加强民间交流沟通，探索合作新路，持续深化两岸渔业合作。
台湾地区的气候介于热带与亚热带地带之间，北回归线以北为副热带季风气候、以南为热带季风气候，四面环海，海洋生态多样，有利于渔业发展，为台湾地区粮食供给提供重要保障。2016年民进党上台以来，台湾渔业发展困境日益凸出，两岸渔业合作遭受重创。本文在梳理民进党当局渔业政策基础上，分析台湾地区渔业发展困境及其发展制约因素，并就持续推进两岸渔业合作提出建议，以期为全面深化两岸融合发展探索新路。
一、民进党当局渔业政策框架
民进党当局渔业政策以牟取长期执政为根本目的，推动渔业“立法”强化管控，提升产业竞争力固选票，积极拓展国际合作以提升影响力。同时，成立海洋事务主管机关，与渔业事务主管部门、经济事务主管部门、涉外事务主管部门等加强合作，共同出台及落实渔业政策。
其一，加大藉“立法”赋权管理力度。一是加强对远洋渔业规范化管理。2016年制定“远洋渔业条例”、修订“投资经营非台籍渔船管理条例”“渔业法”部分条文，严惩侵犯劳工权益和未经许可从事远洋捕捞等行为。据台湾渔业主管部门统计，2017至2020年间，因触犯“远洋渔业条例”被处分共520笔，总罚款达3.4亿元（新台币，下同），共303艘台籍远洋渔船被罚，约占台籍远洋渔船总数的三成，引发渔民强烈不满。从事远洋捕捞的渔民认为罚款过重，且执法单位在执法时不分轻重，甚至存在“钓鱼执法”行为，使其遭受重大损失①。二是扩充海巡部门“执法”许可权。2023年5月通过“海岸巡防机关器械使用条例修正案”，增大枪、炮等器械使用弹性，强化海上“违规”查核作业成效②。台湾海巡事务主管部门与渔业事务主管部门共同执行“沿近海渔业管理执法合作项目”等计画，共同打击违规捕鱼行为。三是强化海洋渔业生态系统管理。2023年5月通过“海洋污染防治法修正案”及“海洋产业发展条例”，进一步赋予台湾当局海洋事务部门对海洋生态环境的管理职能，统筹海洋产业发展与海洋环境保护③。
其二，提升渔业竞争力。一是加强质量安全管理及低碳转型。实施养殖登录自主管理制度，推行产销履历水产品、台湾优良水产品及有机水产品等产品验证制度，加强查验及溯源管理。举办“迈向农业净零排放策略大会”，推动建立海洋渔业与养殖渔业碳汇监测、报告、验证（MRV）机制。实施“渔电共生政策”，不影响渔业生产前提下，兼顾发展绿能设施，但亦发生破坏鱼塘、“假养鱼真卖电”等问题。二是完善渔业基础设施及产销体系。强化前镇渔港等重点渔港基础设施建设，发展休闲渔业；计画在台南将军港、高雄兴达港及屏东东港盐埔建立区域性冷链物流中心，并在岛内各县市渔会建立或更新冷冻、制冰设施及加工设备，优化水产品冷链物流及交易体系，拓展内外销市场，协助业者解决冷链保存与产销问题。三是落实渔业资源养护。执行“沿近海渔业种苗放流”计画，清除礁区废弃渔网，建立“水产动植物繁殖保育区”，完善水产来源追踪机制，持续推动奖励休渔措施。四是发展观赏鱼产业。2016年11月公布“外销观赏水生动物养殖场及中转场登录管理作业要点”，建立登录管理及疾病监测机制，协助观赏鱼业者出口外销。据台湾渔业主管部门统计，2022年台湾地区观赏水族活体产值为13.44亿元，加计饲料、水族维生系统、照明等周边产业，总产值达49.86亿元；观赏鱼活体外销出口值达945.8万美元。五是加强汛期前渔业准备，推广养殖保险，给予渔业灾害救助资金，提升渔业灾害应变能力。六是培养渔业人才。强化渔船船员训练，提升船员素质；与高雄科技大学合作推动渔业公费专班，定向培养渔业专才；在台湾海洋大学附属基隆海事高级中等学校等9所海事水产职校持续办理“奖励高级中等学校学生从农辅导方案”，鼓励高中生进行海洋渔捞及水产养殖职业生涯探索体验；遴选百大青农标杆（渔业类）(简称“百大渔青”)，给予专项辅导，培养青年渔民。
其三，扩大国际合作。一是积极参与区域性渔业管理组织（RFMOs）及相关会议，瞭解全球渔业资源状况并参与相关规则及措施制定，争取每年约27万吨渔获配额，提升话语权（见表1）。如2019年7月台湾地区以“中华台北”名称及“捕鱼实体”身份加入南印度洋渔业协定(SIOFA)。积极参与区域性渔业管理组织（RFMOs）组织的各类渔业资源评估等相关指标分析工作，游说区域性渔业管理组织（RFMOs）将台湾渔业科研成果纳入重要鱼类资源评估的科学数据。二是另参加经济合作与发展组织（OECD）渔业委员会（COFI）、亚太经济合作会议（APEC）海洋与渔业工作小组（OFWG）会议及粮食安全相关论坛联席会议，对外积极发声。2023年8月，民进党当局派代表团参加APEC第21届海洋与渔业工作小组会议（OFWG），展示海洋废弃物治理及打击非法捕鱼等成果，并与智利、秘鲁、新西兰及美国等积极交流对话。三是通过已有机制平台与美国、欧盟、日本、菲律宾、越南等相关国家加强渔业交流与争议磋商，并与重点捕鱼海域沿岸国家（地区）签署远洋捕捞领域合作协议，以南太平洋地区为主，辐射西印度洋及南大西洋（见表2）。欧盟于2015年10月将台湾地区列为打击非法、未报告、不受规范（IUU）渔捞不合作国家（地区）黄牌警告名单后，台湾当局从“法律架构”、“监测、管控及监督（MCS）措施”、“渔产品可追溯性”及“对外合作”四大面向着手改善，于2019年6月被移出黄牌名单，并设立“台欧合作打击IUU渔捞工作小组”加强交流。
二、当前台湾地区渔业发展困境
2016年民进党上台后，台湾地区渔业发展环境日趋恶化，高成本、外销难、纠纷多、缺保障等困境交织迭加，严重制约渔业可持续发展。
（一）规模小、成本高
据台湾渔业事务主管部门统计，台湾渔业产量在2007年达到150.37万吨最高点后，整体呈现持续下降态势，2022年仅有87.47万吨；产值在2012年达1074.15亿元最高点后，整体亦呈现衰减态势，2022年为820.18亿元，占农业总产值比重约14.58%，较2016年下降约两个百分点（图1）。其中，远洋捕捞业产值约354.99亿元，占比约43.28%最多，以鲔延绳钓为主，大部分渔获在海外渔业基地港口卸货转销日本、美国等地。中西太平洋是全球金枪鱼、旗鱼最多的洋区，目前台湾渔船多以支付高额“入场费”进入洋区岛国的专属经济区作业为主，部分国家更要求台商在当地设厂、提供就业岗位④。内陆养殖业产值289.05亿元次之，约占渔业产值的35.24%。其中咸水鱼塭养殖154.57亿元，以虱目鱼、文蛤、白虾、石斑、草虾等为主；淡水鱼塭养殖119.97亿元，以吴郭鱼（罗非鱼）、虱目鱼、长脚大虾、蚬、鳗鱼等为主。2022年俄乌冲突爆发后，水产饲料所需大宗产品玉米、大豆等粮食价格大涨，加上内外需疲软导致出货周期延长、冷藏成本升高等问题，一定程度上抑制渔民养殖意愿。
（表1：台湾已参与的区域性国际渔业管理组织）
（二）外销为主、分散市场挑战大
因岛内市场有限，台湾地区水产品逾七成用于外销。近年，受两岸关系持续对立及贸易摩擦增多影响，民进党当局积极拓展内外销市场，试图分散对大陆市场依赖。一方面，通过强化冷链、拓展深加工、提供内销补助、优惠贷款等方式，刺激岛内民众加大对少数大陆进口管制水产消费，但同时对其它水产品产生挤出效应。台湾渔业主管部门与岛内连锁超市及线上平台合作扩大内销，与教育部门合作推动“班班吃石斑”，塑造“全民挺石斑”舆论氛围。另一方面，通过官方推销、补贴运费等方式，拓展亚洲及欧美市场。据台湾当局贸易主管部门统计，2022年台水产品出口约16.84亿美元，同比衰减1.46%。其中，对中国大陆出口1.69亿美元，同比减少43.10%，为台水产品第三大出口目的地，较2021年下滑一位；对日本、菲律宾、越南出口分别增长28.61%、53.57%、54.29%。但拓展新市场仍面临适应新法规、行销渠道建设、新竞争对手、投资回报周期长等挑战，进一步提升营运成本。如日本仅进口龙胆石斑（鞍带石斑鱼）品种的加工品，禁止输入由龙胆石斑与老虎斑杂交配种出来、较高抗病性的龙虎石斑品种。
（表2：2022年台湾地区与重点国家[地区]渔业合作情况）
（图1：台湾地区渔业产量及产值变化情况）
（三）涉外纠纷多、权益保障难
水产品贸易、远洋捕鱼等渔业事务中都可能遭遇贸易管制、扣押等涉外纠纷，特别是台湾地区作为“未被国际承认的政治实体”，基于政经利益考量在处理渔业涉外事务中常处于较为被动局面。其一，国际关切台籍渔船非法捕鱼。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）2021年8月首次将台湾地区列入涉及鲨鱼割鳍弃身等非法、未报告、不受规范（IUU）捕鱼的地区；美国劳动部2020及2022年都以台籍渔船虐待外籍渔工为名，将台湾地区纳入“童工及强制劳工制品清单”。台籍“大旺号”、“和春61号”及“渔隆2号”等渔船因虐待外籍渔工被美国海关与边境保护局处罚。欧盟曾将台湾地区列入打击非法、未报告、不受规范（IUU）渔捞不合作国家（地区）黄牌警告名单，并多次通过“台欧人权谘商会议”等平台，就虐待外籍渔工向台方表达关切。国际环保机构绿色和平（Greenpeace）等非政府组织对外发布调研报告，向国际社会揭露台籍渔船非法捕鱼、虐待外籍渔工、贩卖人口等违法犯罪行为。其二，台日渔业争端不止。台日双方虽在2013年4月签署“台日渔业协议”，每年举行“台日渔业委员会”会议，制定适用海域渔船作业规则，但因双方渔业作业海域高度重迭，加上政治议题干扰，冲突纠纷不断，台籍渔船多次被日方扣押、勒索。民进党基于“美日同盟保台”政治考量，消极处理渔民涉外维权、维护钓鱼岛及冲之鸟礁权益等议题，引发岛内渔民不满。目前，双方通过“台日渔业委员会”“台日海洋事务合作对话”“台日渔业科研合作谘商会议”等平台，加强渔业领域对话合作⑤。其三，台籍渔船在南海争议海域作业多次被越南、菲律宾、印尼等国“执法”。2021年1月，台湾屏东东港籍渔船海建兴20号因在印尼“专属经济海域”捕捞被印尼海军扣押，但台方认为捕鱼地点位于其主张的南海主权11段U型线之内⑥。
三、制约台湾渔业发展的瓶颈因素
整体看，当前台湾地区渔业正处于发展瓶颈期，究其原因，台湾当局长期监管不力、政策短视是根本，外部环境恶化是诱因，发展面临的风险日益凸显。
（一）缺乏监管、政策短视
一方面，缺乏有效监管，导致台籍渔船违法犯罪行为频发。近年来，联合国粮食及农业组织（FAO）在《联合国海洋法公约》（UNCLOS）框架下相继出台《港口国措施协定》（PSMA）、船旗国表现的自愿准则（VGFSP）、FAO捕捞产品证明文件计画自愿准则（VGCDS）等规则机制，重点港口国（地区）、船旗国（地区）、重点管辖渔区国家（地区）及水产重要进口国（地区）均参与其中，不断强化对非法、不报告和不管制（IUU）捕鱼行为的管制力度。但台湾渔船非法捕鱼行为多次遭到各方严重关切与制裁，仍屡禁不止，“洗鱼”等违法犯罪行为频发，主要原因在于台湾当局缺乏有效监管。如每艘渔船捕捞黄鳍金枪鱼等鱼种都有一定配额，台籍渔船选择故意关掉渔船监视系统（VMS），把自己捕到的鱼通过搬运船运到周边国家（地区）卖掉，使用那个国家（地区）的捕鱼配额，藉此变相扩大配额，捕捞更多渔获，而台湾渔业主管部门通常会预设为是渔船“故障”。甚至出现台湾渔业主管部门派出的远洋渔业观察员，遭受威胁、贿赂或被杀害⑦。同时，台湾籍远洋渔船多次出现捕捞保育类鲨鱼、将鲨鱼“割鳍弃身”等违规行为。2020年台湾籍延绳钓渔船“渔群166号”捕杀海豚作为鱼饵钓鲨鱼，引发国际舆论风波⑧。
另一方面，岛内选举政治下，执政党为拉选票多关注渔民短期诉求，渔业发展缺乏长期科学规划。据台湾渔业事务主管部门统计，2022年渔业从业总人数约31.98万人，主要集中在高雄、屏东、台南等“绿营”执政县市，选举时民进党就开出涨补贴、建冷链、修码头等立足渔民当下关切、马上实施、及早见效的“短平快”措施。为笼络渔民多次加码渔船用油、养殖用电等补贴，被世界贸易组织（WTO）认为是“有害渔业补贴”，严重危害海洋生态的生物多样性⑨。2024年“大选”日趋临近，高雄前镇渔港改造项目争议事件再次凸显岛内蓝绿博弈下渔业发展困境，政治高于专业，发展缺少长期的科学规划。
（二）追随美西方卷入地缘政治
2016年民进党上台后，积极与美西方及南太“友邦”以护渔为名洽签海巡合作协议，发展准军事海上力量，配合美国“三海联动”战略，炒作台湾海峡为“国际水域”，支持美国“南海自由航行”及“多边主义”主张，力推台湾问题“国际化”。2021年台美签署“设立海巡工作小组瞭解备忘录”，推动双方在海上救助、教育训练、维护渔权等领域合作，并积极与日本、帕劳等南太“邦交”进行多方海巡合作。2022年美国总统拜登签署首份关于打击非法捕鱼行为的国家安全备忘录，针对中国大陆提出与台湾等“印太伙伴”共同建设打击非法捕鱼的“执法”能力，民进党当局亦积极回应。民进党根本意图在于藉所谓国际合作，将台湾地区塑造为海洋事务利益相关方，试图嵌入美国“印太战略”框架，促使美西方更多聚焦台湾问题，削弱中国大陆维护主权和海洋权益的努力。民进党当局“抗中保台”举措无疑将台湾地区渔业发展卷入地缘政治博弈，同时中美博弈下相关海洋利益声索方被迫参与其中，进一步增加台湾地区渔业涉外纠纷风险。
（三）外部环境更加复杂
一是联合国框架下国际公约强化海洋生物多样性保护。2023年6月，联合国通过《海洋生物多样性协定》，计画到2030年至少将30%的国际水域划入生态保护区（MPA），限制区域内的捕捞数量、捕鱼种类、船只航行路线及深海采矿探勘活动等都要纳入管制。可预见，高度依赖海洋捕捞的台湾渔业，势必面临更高成本与更多挑战。二是日本核污水排放损害台湾渔业。日本于2023年8月开始将福岛核电厂的核污水排放入海，台湾“中央研究院”预估，最快一年内就会抵达台湾周边海域，届时养殖及捕捞业等都会遭受一定损失⑩。三是全球碳减排压力倒逼台湾渔业转型。全球气候变化的影响正对全人类生存发展带来日益严峻的挑战，随着《京都议定书》《巴黎协定》等一系列国际性协议相继签署生效,碳中和已成为全球共识，欧美等发达经济体相继提出节能减碳战略，跨国公司持续推动建立绿色供应链（GSM），对其供应链厂商的再生能源占比要求日益明确，进一步增大岛内农渔企业减碳压力。2021年台湾地区渔业消费能源44.16万吨油当量，主要包括渔船渔机和加工设备设施等能源消耗，占农业能源消费比重约62.25%，为农业领域最大的碳排放来源。
当前，两岸渔业合作面临的现实挑战前所未有的复杂，诸多矛盾问题迭加，须理性客观看待，寻找化解之道。
（一）两岸水产贸易摩擦增多
中国大陆与台湾地区于2001年12月及2002年1月先后加入WTO，两岸农产贸易由以往通过香港转口变为直接贸易，但物品运输仍经由第三地，直至2008年12月两岸实现货运直航。货品进口管制由加入WTO前1,603项减至2008年830项，自此未再开放⑪。两岸在协商《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA）时，台湾方面要求将农产品予以排除，并继续管制大陆部分农产品进口。大陆方面则充分考量两岸经济规模差异、台湾市场容量等因素，在未附加任何条件下，将18个税项农产品列入早期收获清单给予免税优惠，其中水产品涵盖5个税项，主要包括其他活鱼(石斑鱼等)、其他生鲜冷藏鱼（乌鱼、石斑、鲹鱼、旗鱼等）、其他冷冻鱼（秋刀鱼、午仔鱼等）、其他冷冻鱼片（虱目鱼、长鳍鲔、大目鲔、黄鳍鲔等）、其他未列名动物产品（甲鱼蛋等）。据台湾当局渔业主管部门统计，2021年台湾地区石斑鱼出口的93.02%、冷冻鱿鱼出口的67.03%输往中国大陆。2022年来，因民进党当局在检验检疫及协助厂商注册等问题上不作为，特别是“借牌出海”“滥鱼充数”多年陋习难除，让养殖渔民替出口商背黑锅，重创渔业从业人员信誉、外贸形象及食品安全，大陆方面也被迫陆续禁止台湾石斑鱼、白带鱼、竹筴鱼等水产品输入。岛内媒体分析，受中国大陆进口管制政策影响，鱿鱼、石斑鱼和午仔鱼等行业受冲击较大，加上俄乌冲突下饲料成本大增，2023年预计影响超过60亿元的产值⑫。短期内，两岸可探索以县市为单位的渔业合作新路，参照“台东模式”恢复及扩大对大陆水产出口。近期大陆恢复台湾释迦输入，须经台东县政府质检合格后，提报大陆方面获得准入。水产品也可依照“台东模式”，部分县市直接与大陆协商，实现有条件开放。
2023年4月12日，中国大陆商务部宣布依据《中华人民共和国对外贸易法》和《对外贸易壁垒调查规则》有关规定，启动对台湾地区贸易壁垒调查。8月17日，商务部公布初步调查情况，显示台湾地区对大陆贸易限制措施，涉嫌违反世贸组织关于非歧视原则、普遍取消数量限制原则等规则，同时将调查涉及产品已从立案时的2455项调整至目前的2509项。据台湾当局贸易主管部门数据显示，目前台湾地区禁止大陆输入2509项，其中与渔业直接相关的逾100项，涵盖鱼苗、生鲜或冷藏水产品、水产品制罐头及渔船等产品。岛内舆论认为，农业作为台湾“弱势产业”将首当其冲，生产基地难以转移到第三地，特别是若大陆实施“跨项目制裁”，将对台湾经济造成更大冲击⑬。
（二）政治因素是两岸合作最大阻碍
2016年5月民进党上台后，同年8月即由台湾农业事务主管部门公告各县市及渔业团体，要求若与中国大陆洽谈两岸渔业合作协议或意向，需“依法”采取事前申请许可，此举严重阻碍两岸渔业交流⑭。因民进党拒不承认“九二共识”，两岸官方沟通管道几乎完全中断，合作五年的台南学甲虱目鱼契作项目被迫停止，已签署的《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》等协议功能失灵，其他民间渠道也难发挥作用，两岸误判风险升高，两岸贸易摩擦持续增多。总之，两岸渔业合作中出现的限缩、摩擦等问题，主因民进党当局拒不承认“九二共识”、大肆操弄“抗中”议题所致。特别是民进党将自身执政无能、罔顾渔民利益、无法拓展外销市场等问题甩锅大陆，企图蒙蔽台渔民，使其误解大陆惠台初心及经贸管制目的。根本原因在于，岛内选举政治下政党轮替导致两岸政策反复不定，有利两岸合作的政策难以一以贯之，两岸相关行业标准与规范存在的落差长期未解，阻碍包括渔业在内的两岸产业合作可持续发展。因此，岛内工商团体及行业协会仍需积极作为，促当局破除政治障碍与贸易壁垒，同时两岸水产科研院所、渔业协会、企业间可强化民间交流，增进瞭解互信，积极探索切实可行的合作新思路。
（三）促合作积极因素仍在、未来可期
当前，两岸渔业合作因政治因素扰动进入谨慎互动期，但优势互补、面对共同挑战等促进合作的积极因素仍在，未来合作前景仍可期。两岸渔业互补性强，大陆市场广阔，消费力强，而台湾具备技术和经验优势，合作空间巨大。与此同时，两岸渔业发展面临一些共同挑战，包括近海渔业资源衰退、水域生态环境退化、传统水产养殖成本升高、涉外渔业纠纷多发、渔业治理体系不健全等问题。近年来，中国大陆相继出台“31条措施”“26条措施”“11条措施”“农林22条”等惠台利民政策，落实台胞台企同等待遇，共享发展机遇，携手壮大中华民族经济。特别是“农林22条措施”支持台胞台企参与大陆乡村振兴战略，针对台胞在大陆从事农渔业生产给予资金补助、贷款融资、用地、开拓内需市场等方面帮扶，各地各部门持续落实落细，已取得良好成效。
2023年9月，中国大陆发布《关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路建设两岸融合发展示范区的意见》，明确提出持续完善便利条件，鼓励台湾农渔民参与福建农村一二三产业融合发展，开展海洋经济交流合作，建设海峡两岸乡村振兴合作基地及国家现代农渔业优质平台。长期看，两岸可在融合发展示范区内设立渔业合作示范区，探索两岸渔业合作新模式，推动两岸远洋捕捞、水产养殖、加工和销售产业链合作，有效整合两岸市场、资金、技术、人才优势，建立高效的两岸渔业产业合作对接平台。待时机成熟，进一步考虑参照中关村科技园区“一区多园”模式，整合浙江宁波等海峡渔业合作资源，在大陆建立以福建为主体的全产业链海峡两岸渔业合作平台，适时向“一带一路”沿线地区复制，打造品牌影响力，提升国际话语权。
五、结语
联合国粮食及农业组织在《2022年世界渔业和水产养殖状况》报告中，重点强调渔业在提供粮食与营养方面发挥日益重要的作用，且全球水产消费需求旺盛，但也面临海洋渔业资源继续减少的困境，积极呼吁渔业发展应以有效、公平、可持续的方式满足世界需要，努力实现蓝色转型。对于台湾地区而言，渔业发展面临的困境就是其产业特征的具体体现，只是不同时期挑战程度的差异，受限于岛内选举政治、中美博弈及全球渔业发展趋势等因素，短期内难以实质解决。长期看，渔业蓝色转型的重点是水产养殖的可持续扩大和集约化、所有类型渔业的有效管理以及价值链升级，而中国大陆为全球渔业和水产养殖总产量、水产贸易额第一大经济体，拥有庞大内需市场及强劲生产产能，在调结构、促转型、增效益等方面已取得长足进步。唯有两岸关系和平发展，才能最大程度激发两岸渔业合作潜能，持续向全产业链延伸，打造成为巩固两岸融合发展基础、增进两岸政治互信、加强民间交流、融洽两岸基层感情的重要抓手。
注释：
①《台湾上千渔民集会抗议渔业罚金过高》[eb/ol]，美国《美国之音》，https://www.voachinese.com/a/taiwan-fisherman-20181106/4646623.html，2018年11月6日。
②《海岸巡防机关器械条例修法三读管碧玲允研拟配套》[eb/ol]，台湾“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202305020137.aspx，2023年5月2日。
③《海污法修法立院三读通过渔民期待积极执法》[eb/ol]，台湾《联合报》，https://udn.com/news/story/7327/7161210，2023年5月12日。
④《困港的远洋渔业，还有机会吗？》[eb/ol]，台湾《报导者》，https://www.twreporter.org/a/far-sea-fishing-taiwan-fisheries，2016年12月19日。
⑤《第9次台日渔业委员会台盼速就其他重迭海域协商》[eb/ol]，台湾“中央社”，https://www.cna.com.tw/news/aipl/202303160240.aspx，2023年3月16日。
⑥《海建兴20号遭印尼扣押7天蔡政府爆限缩渔权弭争议》[eb/ol]，台湾《上报》，https://www.upmedia.mg/news_info.php?Type=1&SerialNo=105676，2021年1月29日。
⑦《台湾远洋渔业怎么了？海上观察员现身说法》[eb/ol]，台湾《天下杂志》，https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/510/article/10360，2021年1月12日。
⑧《“非法渔业”黑名单榜上有名，台湾恐遭国际制裁》[eb/ol]，台湾《风传媒》，https://www.storm.mg/article/3888249?page=1，2021年8月18日。
⑨《不顾海洋资源永续台湾续发“有害渔业补贴”》[eb/ol]，台湾《联合报》，https://sdgs.udn.com/sdgs/story/120965/6169345，2022年3月16日。
⑩《原能会估小部分福岛核废水最快1年抵台学者：不只有小部分》[eb/ol]，台湾《自由时报》，https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/4340829，2023年6月21日。
⑪2015年因税则修正，管制农产品税项由830项调整为968项，占农产品总税项2,650项的36.5%。
⑫《逾百水产业者遭陆禁出口业者忧转养鱼种鱼价崩盘》[eb/ol]，台湾《中时新闻网》，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20221211002983-260405?chdtv，2022年12月11日。
⑬《陆贸易壁垒调查只影响0.9%？前国安高层爆恐怖真相》，台湾《中国时报》，https://www.chinatimes.com/realtimenews/20230415003685-260407?chdtv，2023年4月15日。
⑭《蔡政府开始管制两岸民间交流了？》，香港《中评社》，http://hk.crntt.com/doc/1043/4/6/6/104346662.html?coluid=93&kindid=8110&docid=104346662，2016年8月11日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年11月号，总第311期）
中评社╱题：当前台湾地区渔业发展瓶颈及两岸合作途径探析 作者：王子旗（北京），中国社科院台湾研究所副研究员
【摘要】渔业为台湾地区农业重要组成，对保障粮食供给、促进农渔民增收、保护生态环境及拓展国际影响具有重要作用。近年来因民进党当局施政无能、政策短视，导致渔业发展困境日益凸出，产业转型挑战重重，涉外纠纷增多，地缘政治风险增大。两岸渔业合作行之有年，现因政治因素停滞不前，制度化协商中断，协议落实打折扣，对两岸经贸合作及两岸关系发展造成一定负面影响。两岸宜加强民间交流沟通，探索合作新路，持续深化两岸渔业合作。
台湾地区的气候介于热带与亚热带地带之间，北回归线以北为副热带季风气候、以南为热带季风气候，四面环海，海洋生态多样，有利于渔业发展，为台湾地区粮食供给提供重要保障。2016年民进党上台以来，台湾渔业发展困境日益凸出，两岸渔业合作遭受重创。本文在梳理民进党当局渔业政策基础上，分析台湾地区渔业发展困境及其发展制约因素，并就持续推进两岸渔业合作提出建议，以期为全面深化两岸融合发展探索新路。
一、民进党当局渔业政策框架
民进党当局渔业政策以牟取长期执政为根本目的，推动渔业“立法”强化管控，提升产业竞争力固选票，积极拓展国际合作以提升影响力。同时，成立海洋事务主管机关，与渔业事务主管部门、经济事务主管部门、涉外事务主管部门等加强合作，共同出台及落实渔业政策。
其一，加大藉“立法”赋权管理力度。一是加强对远洋渔业规范化管理。2016年制定“远洋渔业条例”、修订“投资经营非台籍渔船管理条例”“渔业法”部分条文，严惩侵犯劳工权益和未经许可从事远洋捕捞等行为。据台湾渔业主管部门统计，2017至2020年间，因触犯“远洋渔业条例”被处分共520笔，总罚款达3.4亿元（新台币，下同），共303艘台籍远洋渔船被罚，约占台籍远洋渔船总数的三成，引发渔民强烈不满。从事远洋捕捞的渔民认为罚款过重，且执法单位在执法时不分轻重，甚至存在“钓鱼执法”行为，使其遭受重大损失①。二是扩充海巡部门“执法”许可权。2023年5月通过“海岸巡防机关器械使用条例修正案”，增大枪、炮等器械使用弹性，强化海上“违规”查核作业成效②。台湾海巡事务主管部门与渔业事务主管部门共同执行“沿近海渔业管理执法合作项目”等计画，共同打击违规捕鱼行为。三是强化海洋渔业生态系统管理。2023年5月通过“海洋污染防治法修正案”及“海洋产业发展条例”，进一步赋予台湾当局海洋事务部门对海洋生态环境的管理职能，统筹海洋产业发展与海洋环境保护③。
其二，提升渔业竞争力。一是加强质量安全管理及低碳转型。实施养殖登录自主管理制度，推行产销履历水产品、台湾优良水产品及有机水产品等产品验证制度，加强查验及溯源管理。举办“迈向农业净零排放策略大会”，推动建立海洋渔业与养殖渔业碳汇监测、报告、验证（MRV）机制。实施“渔电共生政策”，不影响渔业生产前提下，兼顾发展绿能设施，但亦发生破坏鱼塘、“假养鱼真卖电”等问题。二是完善渔业基础设施及产销体系。强化前镇渔港等重点渔港基础设施建设，发展休闲渔业；计画在台南将军港、高雄兴达港及屏东东港盐埔建立区域性冷链物流中心，并在岛内各县市渔会建立或更新冷冻、制冰设施及加工设备，优化水产品冷链物流及交易体系，拓展内外销市场，协助业者解决冷链保存与产销问题。三是落实渔业资源养护。执行“沿近海渔业种苗放流”计画，清除礁区废弃渔网，建立“水产动植物繁殖保育区”，完善水产来源追踪机制，持续推动奖励休渔措施。四是发展观赏鱼产业。2016年11月公布“外销观赏水生动物养殖场及中转场登录管理作业要点”，建立登录管理及疾病监测机制，协助观赏鱼业者出口外销。据台湾渔业主管部门统计，2022年台湾地区观赏水族活体产值为13.44亿元，加计饲料、水族维生系统、照明等周边产业，总产值达49.86亿元；观赏鱼活体外销出口值达945.8万美元。五是加强汛期前渔业准备，推广养殖保险，给予渔业灾害救助资金，提升渔业灾害应变能力。六是培养渔业人才。强化渔船船员训练，提升船员素质；与高雄科技大学合作推动渔业公费专班，定向培养渔业专才；在台湾海洋大学附属基隆海事高级中等学校等9所海事水产职校持续办理“奖励高级中等学校学生从农辅导方案”，鼓励高中生进行海洋渔捞及水产养殖职业生涯探索体验；遴选百大青农标杆（渔业类）(简称“百大渔青”)，给予专项辅导，培养青年渔民。
其三，扩大国际合作。一是积极参与区域性渔业管理组织（RFMOs）及相关会议，瞭解全球渔业资源状况并参与相关规则及措施制定，争取每年约27万吨渔获配额，提升话语权（见表1）。如2019年7月台湾地区以“中华台北”名称及“捕鱼实体”身份加入南印度洋渔业协定(SIOFA)。积极参与区域性渔业管理组织（RFMOs）组织的各类渔业资源评估等相关指标分析工作，游说区域性渔业管理组织（RFMOs）将台湾渔业科研成果纳入重要鱼类资源评估的科学数据。二是另参加经济合作与发展组织（OECD）渔业委员会（COFI）、亚太经济合作会议（APEC）海洋与渔业工作小组（OFWG）会议及粮食安全相关论坛联席会议，对外积极发声。2023年8月，民进党当局派代表团参加APEC第21届海洋与渔业工作小组会议（OFWG），展示海洋废弃物治理及打击非法捕鱼等成果，并与智利、秘鲁、新西兰及美国等积极交流对话。三是通过已有机制平台与美国、欧盟、日本、菲律宾、越南等相关国家加强渔业交流与争议磋商，并与重点捕鱼海域沿岸国家（地区）签署远洋捕捞领域合作协议，以南太平洋地区为主，辐射西印度洋及南大西洋（见表2）。欧盟于2015年10月将台湾地区列为打击非法、未报告、不受规范（IUU）渔捞不合作国家（地区）黄牌警告名单后，台湾当局从“法律架构”、“监测、管控及监督（MCS）措施”、“渔产品可追溯性”及“对外合作”四大面向着手改善，于2019年6月被移出黄牌名单，并设立“台欧合作打击IUU渔捞工作小组”加强交流。
二、当前台湾地区渔业发展困境
2016年民进党上台后，台湾地区渔业发展环境日趋恶化，高成本、外销难、纠纷多、缺保障等困境交织迭加，严重制约渔业可持续发展。
（一）规模小、成本高
据台湾渔业事务主管部门统计，台湾渔业产量在2007年达到150.37万吨最高点后，整体呈现持续下降态势，2022年仅有87.47万吨；产值在2012年达1074.15亿元最高点后，整体亦呈现衰减态势，2022年为820.18亿元，占农业总产值比重约14.58%，较2016年下降约两个百分点（图1）。其中，远洋捕捞业产值约354.99亿元，占比约43.28%最多，以鲔延绳钓为主，大部分渔获在海外渔业基地港口卸货转销日本、美国等地。中西太平洋是全球金枪鱼、旗鱼最多的洋区，目前台湾渔船多以支付高额“入场费”进入洋区岛国的专属经济区作业为主，部分国家更要求台商在当地设厂、提供就业岗位④。内陆养殖业产值289.05亿元次之，约占渔业产值的35.24%。其中咸水鱼塭养殖154.57亿元，以虱目鱼、文蛤、白虾、石斑、草虾等为主；淡水鱼塭养殖119.97亿元，以吴郭鱼（罗非鱼）、虱目鱼、长脚大虾、蚬、鳗鱼等为主。2022年俄乌冲突爆发后，水产饲料所需大宗产品玉米、大豆等粮食价格大涨，加上内外需疲软导致出货周期延长、冷藏成本升高等问题，一定程度上抑制渔民养殖意愿。
（表1：台湾已参与的区域性国际渔业管理组织）