叙利亚内战中的政府承认问题

　　【摘要】承认与否以及作何承认属于国家的自由裁量权。阿萨德政权的倒台幷未结束叙利亚内战。长期持续未定局的内战，使得叙利亚政府的承认与继承问题，成为特殊政府承认与继承问题；加之内战斗争方众多，使得法律上的承认与事实上的承认幷存，而在事实上的承认方面又存在诸多被承认程度不同的对象，尤其是阿萨德政权倒台后叙利亚仍然处于各派割据、不存在一统全境的中央政权的状态，从而使得叙利亚内战中的承认与继承问题更具有复杂性，这可能导致“轻率承认”。中国可在审慎考虑后再决定对叙利亚的政府承认。

　　2011年，因国内诸多政治派别群起反对当时以巴沙尔·阿萨德为总统的中央政府，阿萨德政权实施镇压，叙利亚内战爆发。该国内战持续超过13年，导致叙利亚的国家财富、基础设施和机构几乎完全被摧毁，经济损失超过2550亿美元；约50万人死于战争，约1100万人沦为难民。①2024年11月27日，叙利亚教权派武装“沙姆解放组织”带头发动对阿萨德政府军的进攻，各反对派武装纷纷加入，幷于12月8日占领首都大马士革，阿萨德在与叙利亚冲突各方代表谈判后宣布放弃总统职位，同时前往莫斯科幷获得俄罗斯的庇护；12月10日，以巴希尔为看守总理的叙利亚过渡政府宣布接管权力。尽管阿萨德政权倒台、过渡政府成立，但叙利亚群雄割据的局面目前尚未实质性改变，叙利亚仍然处于特殊政府承认与继承的情势之下。

　　正如有学者所评论的，对阿萨德政权的抗议不幸演变成了异常残酷的、在阿萨德政权、若干反叛派系和伊斯兰极端组织渗透者之间的内战。②叙利亚内战造就了复杂的承认与继承问题，其中曾经的焦点就是作为（原）中央政府的巴沙尔·阿萨德政权与作为夺权者的各反对派武装之间的地位问题，而如今的焦点则是各反对派武装的地位问题。

　　一、政府承认与国家承认之辨

　　首先需要指出的是，叙利亚问题本质上还是内战问题，目前暂不涉及国家承认与继承，而仅涉及政府承认与继承，但因其内战的长期性和复杂性，使得政府的承认与继承问题具有特殊性。

　　令叙利亚问题貌似有涉及国家承认与继承的因素，主要有二。

　　一是极端组织“伊斯兰国”一度宣布“建国”的问题。在叙利亚内战中，极端组织也藉助混乱的局势趁火打劫，2014年“伊拉克和大叙利亚伊斯兰国”（ISIS）在控制伊拉克和叙利亚部分领土后宣布“建国”。然而，由于极端组织的“建国”幷不符合新国家建立的条件、也不会有其他国家去承认这样的国家，加之在国际社会的联合打击之下，“伊斯兰国”逐渐失去了对其侵占的他国领土的控制，③已经谈不上什么“建国”而只能回归其极端恐怖组织的“本色”了。因此，极端组织“伊斯兰国”意欲夺取两伊和叙利亚部分领土幷成立新国家的行为在国际法上不具有法律效力，也未能成功实施，不能产生国家承认与继承的法律后果。

　　二是叙利亚库尔德武装的立场问题。库尔德人是中东地区仅次于阿拉伯、突厥和波斯民族的第四大民族，是西亚最古老的民族之一，总人口约3000万，主要分布在土耳其东南部、伊朗西北部、伊拉克北部和叙利亚东北部。虽然人口众多，但库尔德人没有自己的国家，一战以来一直在为建国举事，但均以失败告终。叙利亚内战前，叙利亚库尔德人口占该国总人口的15%。内战爆发后，在“伊斯兰国”的冲击下，叙利亚政府（阿萨德政权）军从北部撤走，由库尔德人主导的“叙利亚民主军”成为在该区域打击极端组织“伊斯兰国”最主要的地方武装，幷受到美国和俄罗斯的支持。随着“伊斯兰国”的溃败，叙利亚库尔德武装牢牢控制了北部地区，幷享有了高度的自治权。2016年3月，叙利亚库尔德自治当局宣布成立名为“北叙利亚联邦-罗贾瓦”的联邦制自治政权。同年12月底，更名为北叙利亚民主联邦。由于库尔德人一贯有独立建国的愿望，加之2017年伊拉克北部库尔德自治区不顾叙利亚政府反对实施了“独立公投”，叙利亚库尔德武装是否也会随着自身力量的壮大而提出分离诉求，确实会影响整个问题的性质和走向。尽管算不上真正的“民族自决”和“独立”，④但至少，作为一个民族的分离诉求，库尔德人若要“建国”，理论上就会涉及新国家的承认与继承问题。只不过，由于叙利亚库尔德武装目前表态无意寻求分离，⑤故而目前看来，叙利亚库尔德武装是作为被叙利亚中央政府（只不过这个中央政府归于哪一个政权存疑）授权的地方武装在与“伊斯兰国”作斗争，叙利亚内战中尚不存在国家承认与继承的问题。

　　二、内战各方及其法律地位之辨

　　叙利亚的政府承认与继承问题，不仅特殊而且相当复杂。这主要是因为，叙利亚内战的当事方众多，除了阿萨德政权之外，还有诸多的以推翻该政权为宗旨的反对派组织，内战的局势多年未能明朗，这些反对派之间又经常分分合合，从而导致了既特殊又复杂的政府承认与继承问题。

　　涉及叙利亚内战的斗争各方主要包括：

　　第一，阿萨德政权。

　　在叙利亚内战爆发之前，以巴沙尔·阿萨德为总统的政府是代表叙利亚的唯一合法政权，也是国际社会承认的叙利亚合法中央政府。内战爆发后，随着反对派武装的崛起，其他国家在叙利亚政府承认与继承的问题上做出了不同的选择。

　　第一种做法是继续给予阿萨德政权法律上的承认，这主要包括俄罗斯、伊朗等明确表态幷做出实际行动来支持阿萨德政权的国家，以及中国这样的秉持不干涉内政原则和中立态度、不在内战局势明朗之前根据某种自身主观倾向刻意改变法律上承认的国家，而只要原有的法律上的承认未被改变，那么不论是否给予其他内战方事实上的承认，都不妨碍原有法律上承认的延续。

　　第二种做法是给予其他内战方法律上的承认，同时给予阿萨德政权事实上的承认，这主要包括法国、英国、美国、沙特、土耳其等涉身叙利亚事务、明确表态要求阿萨德下台的国家，以及在立场上追随上述国家但与叙利亚事务基本无涉的国家，尽管理论上这些国家给予了其他内战方法律上的承认就能够完全撤销对阿萨德政权的承认，但基于阿萨德政权仍未被推翻、其仍是叙利亚在联合国代表的现实，又不能不与之产生事实上的接触和交流，⑥故而在特殊政府承认的语境下，对于阿萨德政权的事实上的承认仍为必要。

　　不难发现，他国不论采取上述两种中的何种做法，都属于典型的特殊政府承认中的情况，即法律上的承认与事实上的承认幷存。

　　目前采取后一种做法的国家，在数量上占据多数，一度达到了130多个——当然这一数字幷非恒定不变的而是会随着内战形势的进展而相应变化。与之相对应，叙利亚在这些国家的海外财产，已经不能由阿萨德政府享有和行使权利，当然，由于这些财产往往是被冻结，⑦故而也暂时不能由其他内战方继承。但同时，叙利亚在联合国的代表权，仍然由阿萨德政权的代表在行使。这表明，作为在国际政治领域最有影响力的国际组织，联合国及其体系仍然承认阿萨德政权为叙利亚的合法代表，其他内战方无法继承此项代表权。尽管联合国及其体系的代表权归属幷不能影响内战局势、也不能否定联合国成员国在政府承认问题上的自由裁量权，但至少表示阿萨德政权尚未完全丧失国际层面的法律上的承认，其仍然在相当程度上被继续承认为代表叙利亚的政府。

　　与承认相关联的还有阿萨德政权使用化学武器的问题。首先，使用化学武器违反了《禁止化学武器公约》和公认的禁止化武的国际习惯，使用化学武器攻击平民还同时违反了《日内瓦公约》、习惯国际人道法和国际刑法（反人类罪），这都是确定无疑的。其次，尽管国际社会的诸多质疑都指向阿萨德政权，但阿萨德政权是否使用了化学武器来攻击反对派武装和平民，尚未从法律角度得到证实。再次，假设阿萨德政权使用了化学武器，那当然可以认定其违反了国际法，但由于其原本具备叙利亚中央政府的地位幷已经获得国际社会的承认，故而此项违法事实幷不会直接导致承认失效或者被撤销，而仅仅构成要求该政权以及直接责任人承担国家责任和国际刑事责任的理由；⑧但对于反对派武装而言，因其属于意欲颠覆早先被承认政府、有待获得国际社会新的承认的内战斗争方，若其使用了化学武器，则根据政府承认的合法性原则，其不应获得国际社会的承认。最后，尽管阿萨德政权即便真的使用了化学武器也不会在国际法上自动丧失被承认的叙利亚中央政府地位，但在其他国家对于叙利亚内战中的政府承认问题行使自由裁量权的过程中，这确实是一个值得考虑的因素，事实上，正是因为阿萨德政权被指使用了化学武器，才促使数量众多的国家不再从法律上承认阿萨德政权为代表叙利亚的合法中央政府。

　　而随着2004年底阿萨德政权的倒台，曾经给予该政权政府承认（不论是法律上的承认还是事实上的承认）的各国，势必陆续撤销对其的政府承认。

　　第二，叙利亚“反对派和革命力量全国联盟”（简称“全国联盟”）。

　　“全国联盟”于2012年11月在卡塔尔多哈成立，名义上是反对派的联合组织。很多对阿萨德政权持反对态度的国家，也倾向于将“全国联盟”视为与阿萨德政权相对应、相匹敌的一个政权幷给予承认，只是承认的时间有早有晚。⑨但实际上，“全国联盟”是各反对派为了推翻阿萨德政权而临时联合起来的，成分复杂且内讧不断，故而虽然在境外势力的支持下基本上与阿萨德政权处于势均力敌的态势甚至一度在内战中取得优势幷逐渐获得了更多的国际承认，但其总部及其组建的临时政府位于叙利亚境外且内部幷不团结和稳定，⑩只能通过各加盟派别的武装力量来间接控制叙利亚部分领土，在其所占领土上作为中央政府的有效管控程度较低，故而即便在西方和中东诸国的大力支持下，也始终难以对阿萨德政权取得压倒性的军事胜利，无法终结叙利亚内战，无法定下内战之大局，也就无法令其对叙利亚的有效统治得以成立。

　　在获取政府承认方面，“全国联盟”确实取得了优势。尽管尚未继承叙利亚在联合国的代表权，但其一度获得了土耳其、沙特阿拉伯、利比亚、卡塔尔、科威特等大多数穆斯林国家，以及美国、英国、法国、德国等共计130多个国家的明确支持以及法律上的承认，诸如中国这样的保持中立的国家也不拒绝给予其事实上的承认和进行必要的交流，⑪即便是明确支持阿萨德政权的俄罗斯、伊朗等国，为了推进叙利亚问题的解决，也需要在事实上承认它幷与之沟通。

　　因此，目前的态势是，叙利亚“全国联盟”在获得国际社会法律承认的数量上，大大超过阿萨德政权。但是这种其他国家自由裁量上面的优势，更多是基于其相对于阿萨德政权具有某种“道义上”的优势，而幷不是对叙利亚国家领土有效控制上的优势。然而，“道义上”的优势绝非实现特殊政府承认与继承的法律依据，更何况这种道义上的优势建立在信息不对称的基础上且幷未真正坐实。实际上，因其结构松散、内部合力较弱，对于领土的有效控制程度较差，“全国联盟”即便在外国势力帮助之下都仍然始终未能完全压倒阿萨德政权而有效控制叙利亚多数领土，“全国联盟”及其组建的叙利亚临时政府都将总部设在境外，事实上无法直接有效管控叙利亚国内事务。

　　上述这些情况说明，“全国联盟”对于叙利亚领土的有效控制程度较差，能否达到特殊政府承认与继承的条件尚存争议，即便很多国家对其作出了法律上的承认，但此种承认很可能属于“轻率承认”。如果不是“全国联盟”名义上囊括了诸多叙利亚政治军事派别（或者说这些派别名义上支持和拥戴“全国联盟”），而其中某些派别确实控制了部分叙利亚领土，那么这种轻率承认的性质就是毋庸置疑的了；而即便认为“全国联盟”是通过这些名下的政治军事派别参与内战幷控制领土，也幷不能彻底撇清对于领土的有效控制程度不够、“轻率承认”的质疑。因为“全国联盟”对于那些实际参与叙利亚内战的政治军事派别究竟有多大程度的控制力和影响力，仍然存在很大的疑问，否则，也就不会出现叙利亚“全国委员会”想加入就加入、想退出就退出“全国联盟”的尴尬局面了。实际上，各派别与“全国联盟”只是合作关系而非隶属或者派生关系，加入只是因为自己单独的力量不足以获得国际层面法律上的承认，幷无归顺融合之意。

　　基于此，在政府继承方面，“全国联盟”幷不能取得与本身业已获得的承认数量相当的成果。“全国联盟”对于叙利亚国家权利义务的继承，最多仅限于其通过所属政治派别实际控制的本国领土范围，且这些权利义务的实现程度必然是存在某种间接性的、是要打折扣的；尽管在给予其法律承认的国家面前，“全国联盟”获得了正式代表叙利亚的权利，但其能否继承叙利亚在这些国家的海外财产，也是存在疑问的，否则那些冻结了叙利亚海外财产的国家就应该将这些财产全部转交“全国联盟”——而事实却幷非如此。此外还有一个明显的体现，就是作为一个声称代表叙利亚人民的唯一合法的新政权，“全国联盟”无法继承叙利亚在联合国及其体系的代表权。尽管单纯的代表权继承不能说明问题，但综合各方面情况来看，“全国联盟”在涉及叙利亚内战的特殊政府承认与继承问题中，仅在政府承认方面取得了优势，但未能将此种优势落实到政府继承中去，从而幷未取得对阿萨德政权的压倒性优势。