后发达国家应对人口危机的政策分析
【摘要】人口问题已成为影响世界各国经济社会发展的重要因素之一，韩国的人口问题在后发达国家中有一定的代表性。韩国的生育率问题在20世纪90年代就已经初显端倪，但当时的韩国政府幷未及时出台相关支持生育的政策，耽误了最佳“治疗”时机。近四年韩国户籍人口连续下降，韩国的出生率在2023年降至0.7，被称为“世界最低生育率”。尹锡悦上台后，比以往历届政府更加重视人口问题。2024年7月1日，尹锡悦政府成立了“人口战略企划部”，由分管社会事务的副总理担任该部部长，经过综合施策，韩国人口出生率在2024年已呈现小幅增长的积极态势。韩国在发展中出现的人口问题或许也是世界其它许多国家在成长中的“烦恼”，人口变化与经济社会发展之间存在着辩证的内在逻辑关系，只有制定科学的人口发展规划和相应的经济政策，才能促进经济社会长期、稳定和可持续性发展。
2024年7月，中国共产党二十届三中全会《决定》强调，“健全人口发展支持和服务体系”，①说明我们将重视人口生育与人口健康发展问题。人口问题已经成为影响世界各国经济社会发展的重要因素之一，在东亚地区尤其突出，中日韩三国人口都呈下降趋势。维持总人口代际平衡所需的总和生育率为2.1，截至2021年，全球已有54%的国家和地区生育率低于人口更替水平。韩国被经合组织（OECD）称为“世界最低生育率”的国家，人口下降使韩国面临劳动力大幅减少的危机，幷已成为影响韩国经济社会发展最大的困境之一。韩国从一个落后的农业国跻身于以大企业集团经济和科技创新而着称的后发达国家，韩国的发展模式和国情特征在东亚地区有一定的代表性。本文重点介绍韩国的人口状况及存在的问题，分析韩国政府应对人口问题的政策与措施及其带来的影响、启示。
一、韩国人口概况与近期人口数量分析
二战于1945年8月15日结束，朝鲜半岛光复后，由于海外人口开始纷纷回国和半岛北部人口大批南下，韩国人口激增。光复后之初，朝鲜半岛当时南部人口约有1600万人，北部人口约880万人。1949年，韩国进行第一次人口普查时，人口总数已经达到了2016.6758万。②
2024年8月28日，韩国统计厅发布统计数据，2023年新生儿数量同比减少1.92万至23万人，此为1970年开始统计以来的最低值。与前一年相比，头胎出生人数减少6600人，减幅4.6%；二胎减少9600人，减幅达11.4%。婚外出生人数为1.09万人，同比增加1100人，在整体出生人口中占比4.7%，为1981年开始相关统计以来最高值。韩国统计厅的数据还显示，2015年，韩国总人口为5173.8万人，至2020年，韩国人口数量呈持续微增长趋势，增至5183万人。此后韩国人口逐年下降，每年死亡人数超过出生人数，于2023年降至5177.5万人。③此前，韩国国家统计厅在2016年预测，韩国的人口自然减少将从2029年开始，但实际发生的时间比预期提前了9年。
以上数据表明，韩国人口数量在过去10年中经历了先增后减的趋势，尤其是在2020年后，韩国户籍人口连续四年下降。此外，韩国的总和生育率也创下了历史新低，进一步加剧了人口老龄化和人口负增长的状况。2023年12月14日，韩国发布《人口形势展望报告》预测，按2020年以来人口下降的速度和规律估算，50年后韩国总人口将跌至约3620万，其中近半数为65岁及以上老年人。到100年后，韩国人口可能跌破2000万，届时韩国将进入超老龄化社会。严峻的人口下降趋势，已引起韩国政府和整个社会的重视。
二、引发韩国人口危机的主要因素
导致韩国人口下降的因素很多，而且正在向加深危机的方向演进，与韩国社会环境的方方面面都有关系，主要影响因素有以下几个方面：
首先，生活成本高等经济因素是导致韩国生育率低的主要原因。购房、就业和子女教育是压在韩国人身上的三座大山：高昂的房价使得年轻人延迟结婚和生育、就业市场竞争激烈使得“就业准备生”群体庞大、子女教育投资费用高使得韩国年轻人对生儿育女望而却步。韩国银行于2023年12月对超低生育率进行分析幷发布研究结果显示，受高房价、高度竞争压力、育儿焦虑等影响，城市地区较其他地区生育率低。韩国租房平台“ZIGBANG”对2023年韩国月租公寓交易价格进行了统计分析，幷于2024年2月发布结果显示，2023年首尔月租公寓价格超100万韩元（约合人民币5293元）的比重为17.2%，较2022年（16.4%）增加0.9个百分点。④而2004年后的18年之内，工薪阶层的平均年收入从1900万韩币（约合10万元人民币）增加到3600万韩币（约合19万人民币），涨幅不足两倍。此外，韩国银行的调查显示，20岁年龄段年轻人的债务占资产比率达49.3%，远高于所有年龄段平均值21.8%。由此可见，对于绝大部分韩国年轻人来说，踏入“买房-结婚-生子”的第一步，就意味着后半辈子必定负债累累，更别谈抚养子女了。
其次，教育负担沉重。韩国学生升学竞争激烈，韩国也有高考制度。韩国教育部统计数据显示，2022年，韩国的小初高中生中，78.3%的学生参加私立教育补习班。平均每个小初高中生每月在私立教育上需花费41万韩元（折合人民币约2260元）。2024年1月，韩国教育部与统计厅共同发布的《2023年中小学课外辅导费用调查报告》显示，尽管2023年学生人数较2022年减少了1.3%，但中小学生课外辅导费用总额却增加了1.2万亿韩元（约合人民币63.17亿元），上涨4.5%。这是自2007年首次进行课外辅导费用调查以来的最高值。高昂的教育成本无疑大大加重韩国人的“负债”，对于结婚生子将要面对的一系列经济方面的棘手难题，不少年轻人在结婚之初便早早打消了生子的念头。
再次，就业压力大和韩国职场文化对女性生育的不利影响仍然存在。韩国保健社会研究院在2023年8月对全国2000名19至49岁成人男女进行了问卷调查。2024年3月17日，韩国总统室直属的低生育及老龄社会委员会发布了调查结果显示，46%的受访者表示“没有生育打算”。在有一个或以上子女的已婚者中，76.1%的受访者表示“不打算再生育”。就低生育率原因问题，回答“难以同时兼顾工作与育儿”的受访者最多。韩国女性政策研究院也发布报告指出，尽管政府出台了多项育儿休假、生育补贴等政策，但职场女性面临的工作压力和性别歧视问题仍然严重。多数女性认为生育孩子会影响职业发展，担心“产假休完，公司已经没了自己的位置”。
最后，整个社会的人生价值观念多样化趋势也在一定程度上影响了生育率的下降。韩国当代年轻人更倾向于将工作、生活的落脚点放在自己身上，更重视追求个人自由和职业发展。这一社会思潮的转变导致韩国年轻人婚姻观的变化。婚姻和生育不再是年轻人生活的必选项，这种观念的转变在一定程度上抑制了人口增长。
三、人口问题给韩国经济社会带来的挑战与影响
韩国的出生率在2023年降至0.7，2024年7月，经合组织（OECD）已经就此事对韩国进行过“警告”，其在一份声明中表示，困扰韩国的“世界最低生育率”需要成为优先事项。经合组织称0.7这一数字阻碍了长期经济增长，因为该国正面临人口老龄化和劳动力市场限制的挑战。⑤韩国人口问题已给韩国经济、政治和民生等多个领域都带来了挑战和不确定的影响，主要体现在以下几个方面：
第一，韩国提前进入“超老龄化”时代。韩国劳动研究院曾在《为引进退休年金制度的最终报告书》中预测到，韩国自1999年开始呈现老龄化态势，到23年后的2022年将彻底成为“老龄社会”。据韩国行政安全部2024年12月24日发布统计显示，截至前一天，韩国65岁及以上居民登记人口为1024.4550万人，占总居民登记人口(5122.1286万人)的20.0%。⑥根据联合国(UN)标准，当65岁及以上人口占总人口的比重达到7%以上时为“老龄化社会”，达到14%以上为“老龄社会”，达到20%以上为“超老龄社会”，因此，韩国已经进入“超老龄社会”。研究指出，法国从开始老龄化社会转变为老龄社会的时间大约为115年、瑞典为85年、美国为75年、英国和德国均为45年，即便是当前全球老龄化占比第一（28.8%）的日本也用了26年进入“老龄社会”。而韩国老龄化的速度比预期更快。根据韩国政府公布的数据，韩国进入“老龄社会”的速度其实用了23年不到的时间。还有韩媒认为，韩国可能在4年内“跑步”进入“超老龄社会”。日本亚细亚大学教授大泉启一郎指出，韩国的出生率多年一直低于日本，未来老龄化速度会迅速上升，估计会在2050年超过日本。
第二，人口问题已在一定程度上阻碍韩国的经济增长。韩国官方研究机构韩国开发研究院于2024年11月12日宣布下调韩国今明两年的经济增长预期。根据韩国开发研究院发布的半年期经济展望报告，2024年韩国经济预计增长2.2%，低于此前预测的2.5%；2025年韩国经济预计增长2.0%，也低于此前预测的2.1%。2024年韩国消费者价格指数（CPI）将平均上涨2.3%，2025年将上涨1.6%，低于此前预测的2.4%和2.0%。在就业方面，2024年韩国就业人数预计将同比增长18万人，但2025年这一数据将降至14万人，主要原因是劳动年龄人口下降的影响变得更加明显。
第三，半岛人口问题会成为影响韩朝关系的一个重要因素。相比于韩国，朝鲜虽然经济相对落后，但其人口结构相对年轻，且生育率高于韩国。这种潜在的人口优势使得朝鲜在劳动力上能发挥较大的潜力。虽然当前朝鲜的经济结构与技术水平有不同于韩国的特征，但如果在未来的某一阶段，韩朝能够实现和解幷逐步展开合作，朝鲜的人口优势可能会弥补韩国劳动力的短缺，幷带来产业转移的可能性。假如韩朝未来能够走向统一，那么朝鲜的年轻劳动力不仅能填补韩国劳动力的不足，还能在社会保障体系上形成互补。朝鲜的年轻人可以为韩国方面的养老保险和社会福利体系提供支持，而韩国的高水平医疗和教育资源也可以在朝鲜方面得到充分利用，这种互补关系可为韩朝两国提供人口和资源整合的机会，幷会成为助推半岛统一的一个有利因素。
第四，人口下降会造成韩国学校生源不足。韩国教育开发研究院于2024年1月1日发布的一份报告显示，随着韩国学龄人口持续下降，31.3%的新建学校面临生源短缺问题。据《韩国先驱报》报道，韩国教育开发研究院根据教育部的年度报告数据，调查了韩国各地建于2018年至2020年期间的214所中小学的学生人数，发现有67所新建学校生源不足；18所学校生源过剩，仅占新建学校总数的8.4%。研究院将学生人数低于最初预期人数70%的学校归类为生源不足，把学生人数达到预期人数至少130%的学校归类为生源过剩。从年份看，生源不足的学校在新建学校中占比逐年上升，2018年为25.4%，2019年为28.8%，2020年达到37.8%。与之相反，生源过剩学校的占比逐年下降。相关研究人员指出，这是由于地区教育官员高估了特定地区的学生人数，建议韩国教育等有关方面关注人口减少的趋势。这种情况将来也会波及到大学。
四、韩国历届政府应对人口问题的政策评析
韩国是东亚的一个中小国家，政府与社会对人口问题一般都比较重视，面对人口下降和老龄化的趋势，往届韩国政府制定了一些措施，采取了一些行动，试图实现人口与经济社会良性发展，但由于政策的力度不够，实施效果幷不明显。
（一）韩国以往政府应对人口问题的主要措施
第一，韩国人口政策从控制生育到奖励生育的转变。韩国于1994年放弃实施了30年的控制生育政策，幷自2004年开始转而实行奖励生育的人口政策，这是韩国人口政策的一个转折点。2005年6月韩国政府制定了《低生育、老龄化社会基本法》，幷于同年9月成立直属于总统的“低生育及老龄社会委员会”，负责推行针对低生育及老龄社会的政策。在该委员会的运作下，韩国政府根据情况及时修订和调整人口政策，出台法律法规，做出顶层设计和安排，积极应对低生育率及老龄化社会问题。人口政策重心转向优化人口结构、提高人口素质。同一年，韩国政府首次投入30.5万亿韩元资金全面实行奖励生育政策，具体包括向多子女家庭给予不同程度的补贴、对多子女家庭提供购买或租赁住宅的优先权、由国家全额负担产妇因产假发生的经济损失、为双职工夫妇提供夜间保育服务、在全国幼儿园推行全天制等。2010年韩国进一步强化和完善该政策，不仅加强了财政补贴力度，也补充和完善失业保险制度，确保女性员工的权益。2016年韩国将关注对象扩大至青年就业和新婚夫妇等群体，因为帮助解决年轻人就业及住房问题将有助于从源头上防止低生育率现象的发生。此后，韩国政府还陆续向青年提供就业培训，促进大学生就业和创业；为新婚夫妇提供各种优惠信贷政策，幷面向新婚夫妇提供优惠住房政策；向怀孕或哺乳期妇女提供减免医疗费用待遇，对产妇和育儿妇女提供各种资金补贴等。
第二，制定育儿、养老保障制度体系。韩国往届政府先后颁布《育儿支援法案》《低生育、老龄化社会基本法》《老龄亲和产业振兴法》等法律，幷不断健全“国民年金制度”“退休年金制度”“个人年金制度”等，完善养老保障制度体系，从法律制度层面为老年人提供保障。根据法律规定，韩国从2006年开始每五年制定一次《低生育及老龄社会基本计划》，至今已出台多次基本计划。根据《低生育及老龄社会基本计划试行方案（2016—2020年）》，韩国每年需增加财政资金用于提高生育率，幷改善老年人的生活条件。老龄人口专项财政资金的长期投入有助于提高老年人在居住、医疗和养老方面的社会福利待遇。