台湾参与世界卫生组织的思考与抉择
对民进党而言，有时候进行功能性与事务性的参与，却并不是他们的主要着眼点。他们坚持以台湾为名称加入国际组织，并以此作为彰显台湾主权的举措。为了要达到这个目标，通常采取抗争手段，并在名称的议题上采取坚持立场。这种做法往往适得其反，对于台湾国际组织之参与则无法得到实际上的助益，也会引起大陆强烈的抵制。于是便陷入了一种“一个中国”的理性选择困境。
有鉴于WHO的专业功能在全球防疫事务上的重要性，北京方面不妨在台湾加入WHO的议题上放宽立场，转换成怀柔的模式，适度放宽台湾在WHO事务的参与程度，改在其他的领域坚持立场，这不但是一种实事求是的务实态度，也符合中共一贯对台政策的原则。
武汉新冠肺炎持续肆虐之际，台湾又藉机推动参与世界卫生组织（WHO）活动，不仅民进党政府频频出招，国际社会多个重要国家政治领袖也声援台湾，让大陆在防疫作战之时，还要腾出另一只手来跟民进党政府进行外交战。大陆国台办就以“负责人”名义发布新闻稿指出，必须在“一个中国”原则下解决，绝不允许藉机搞“台独”，“以疫谋独”绝不会得逞。
台湾方面也由陆委会副主委兼发言人邱垂正举行记者会抨击说，台湾长期推动参与WHO，但屡遭中方无理打压。武汉肺炎疫情严峻，今年召开的世卫执委会，中共仍以政治因素阻挠友邦对我参与的支持，更排除我专家出席WHO肺炎疫情紧急会议。北京当局错误引述联大及世卫决议，并与其片面设定的“一中原则”连结，这些政治操作已明显违反世卫宪章与国际关系原则。
显见武汉疫情虽然严重，但是大陆坚持台湾必须在一中原则下参与国际组织的态度并没有松动。民进党政府也当仁不让，采取咄咄逼人的姿态，非要在抗疫时期跟大陆继续在外交上过招。这个无解的习题将随着蔡英文连任继续延续4年，如果双方选择持续升高对抗，万一有擦枪走火的冲突，绝非两岸之福。所以，如何寻求两岸双方可以妥协的参与方案，恐怕还是一项攸关两岸关系和解的重要课题。
一、非传统安全与WHO的思考
随着全球化（globalization）的快速发展，在国际体系中国家个体与区域乃至全球发生了极大的“互赖”作用，没有其他国家的合作，个别国家不可能在某些议题事务上获得妥善的解决，即便仅只为了提供其本国人民基本的货物和服务亦然。然而，某些国际性或者跨国性的议题，即便存在着国际合作，也不可能充分有效地解决这些复杂的问题。
自后冷战时期开始，国际间所重视的议题，已经渐渐从“传统安全”往“非传统安全”转移。这些在冷战对峙、政治意识形态挂帅的时期并不会浮出台面，但却也同是威胁到区域乃至全球稳定安全的软性议题，现在越来越受到重视。诸如全球气候变迁、全球性金融风暴、全球性的瘟疫感染、毒品走私、非国家恐怖主义等等。
自2003年发生了“严重急性呼吸道症候群”（或称SARS），造成多国大流行，乃至扩散至全球，多数国家愈来愈体认到，防疫与卫生相关议题乃是全球性(global)或是多国性（multinational）。影响全球卫生安全的不只是在疫病防治与扑灭等专业上的问题，也涉及国家间互动与合作等国际行动，及其他经济、文化、社会与环境的因素，因此卫生安全现今已成政策制定者优先考量的重点，并将国际合作视为处理卫生安全议题最重要的手段，各国也将卫生安全列为外交政策的议题之一。
WHO（世界卫生组织）是主权国家所参与的国际性组织，WHO下全球公共卫生的参与与合作均应依其规范，参与WHA（世界卫生大会）亦为如此。依照国际组织发展趋势，必须尊重宪章，特别是以国家为主体所参与的国际组织。国际组织具有集体利益的汇集与表达、信息的传播、规范的建立与规则的制定、规则的执行、成员的“(国际)社会化”的功能，而WHO亦有前述功能，可见其在国际地位的重要性，此亦为台湾急欲参加的原因。另外在功能性上，WHO在2000年建立的“全球爆发重大事件警报及处理网络”，已成为监控生物恐怖主义的关键机制。
由于联合国大会在1971年第2758号决议通过，确立中华人民共和国政府为代表中国的唯一合法政府，虽然该决议未同时确定中华民国的法律地位（主权归属），但一个国家毕竟不是独自存在于国际社会，外交承认或参与国际组织，亦是彰显国际地位的重要指标。尤其当中华民国于1971年退出联合国后，即使事实上中华民国在台湾澎湖金门马祖地区，存在有效治理现状，其上并有2300万的人口、且具备有效运作的政府及具有对外交往的能力，但其国际人格的正当性，却在中国大陆坚持的“一中原则”下遭到否定。
根据联合国1971年第2758号决议，台湾丧失了国际法上的主体地位，使得管辖台澎金马的中华民国政府无法与他国同样参加以国家为主体的国际组织，陆续丧失在联合国体系下众多功能性国际组织的席位，退出了国际多边外交的正式场域。
目前台湾为求重新加入国际组织，采取务实弹性的做法。在“世界贸易组织”以“独立关税领域”名义加入；在“亚太经合会”以“经济体”名义加入；在部分国际或区域性之渔业组织，则以“捕鱼实体”（Fishing entity）的地位参加。援以上诸例，为了参加“世界卫生组织”，台湾提出以“卫生实体”（health entity）加入。
以这种非政治性质的名义参加多边条约或国际组织，或许在国际法上的意义，不论是从提升台湾国际地位、彰显台湾有别于中国之个别国际地位，或是向国际社会宣称台湾是独立有别于中国之政治实体之目的观察，是无助于以台湾之个别独立主权，也有造成解读丧失独立主权国家的可能性。虽然对于北京当局而言，最好的方法是台湾加入大陆在国际组织中的代表团，但这是台湾方面目前所不可能同意的，所以让台北当局以“中华台北”或“中国台湾”成为“观察员”或许是大陆最可能的让步，但对部分台湾人民而言，“中华台北”或“中国台湾”名称并不会被视为中国对台的友善表示，而被看成中国的统战行为。
二、台湾参与WHO的历程
台湾与世界卫生组织之间的关系，大致可以分为三个阶段：1948年至1972年的正式会员时期；1972年因政治因素退出的空窗期；1997年至今则为积极申请重新加入的阶段。数十年来，台湾当局认为被排除在WHO之外，让台湾无法即时取得重要的卫生信息，而台湾现行有关之医疗技术与制度有很高的水准，这些却也无法提供给WHO，回馈国际社会，略尽身为地球村一员之义务。
另一方面，台湾当局也认为加入世界卫生组织是有效保障自身卫生安全的重要举措，是基本的健康人权。而台湾同为国际社群中的一员，以全球防疫的角度而言，为了不使防疫体系出现漏洞，在此国际高度互动的21世纪，全球化带动了世界各国各区域的频繁交往，“疾病无国界”，是以国际社群中的任何一员，无论是联合国体制内或体制外，绝无自外于此一全球防疫体系的余地。2003年的SARS事件就是一个重要的经验教训。这是一项必须要重视的严肃课题。
依照WHO章程的规范，台湾是无法参与这个国际组织的。台湾仅只是一个地区名称，不具国家法人身分；中华民国虽然为WHO的创始会员国，也参加过1946年的国际卫生会议，然而中华民国的法统地位，已经在1971年为中华人民共和国所取代，因此，在联合国下辖的WHO之参与者为国家或联合国的会员国，事实上并不可行。
在大陆对全世界宣示的“一中原则”之下，台湾面临到各种参与国际组织的障碍，尽管台湾自1980年代以降，在经济发展上突飞猛进，一度成为亚洲四小龙的领头羊，已成为国际社群中不可忽视的一员，而台湾也积极寻求其他的管道与程序，试图重新加入这些联合国架构下的国际组织，然而均在大陆的反对下而不得法。除非两岸对于国家主权具有绝对的高度共识，才有可能解决国家名称的高度政治性问题。
三、一中原则卡住WHO之路
台湾参与世界卫生组织案经多年的努力屡屡受挫。综合检视从1997年至2005年台湾重回世界卫生组织所作努力与行动策略，在2001年之前，系以“中华民国”名称申请成为世界卫生大会观察员。至2002年后，采取务实的态度，以“卫生实体”名义推动成为世界卫生大会观察员。2005年，台湾采用“双管齐下”之策略，提出两大诉求：
其一诉请国际卫生条例（International Health Regulation,IHR）实质案修正后之“普世原则”（universal application），作为台湾日后参与该条例所规范之相关活动的法理基础。其二为将台湾纳入以“卫生实体或卫生区域”，或者比照“世界贸易组织”（World Trade Organization,WTO）“台澎金马模式”之概念，推动成为世界卫生大会观察员。
到了马英九执政时期，由于两岸关系改善，获得了大陆的支持，台湾始于2009年再度提出说帖，向世界卫生大会提出观察员的请求，并经由干事长对台湾发出邀请，于2009年5月18日至27日之世界卫生大会中，台湾成为了当时WHA之观察员。但在2016年蔡英文上台之后，由于蔡英文始终不肯承认“九二共识”，台湾又被WHO排拒于门外。
就参与WHA而言，WHA为WHO的决策机制，依照WHA章程第3条的规定，参与WHA身分为会员、副会员、执行委员会代表；受邀参与之政府间组织和非政府组织、秘书长可邀请已提出会籍申请国家、已代为申请为副会员，以及已经签署但未经国内宪法程序批准的国家，派观察员出席WHA；WHO宪章第14条规定世界卫生大会每年举行常会。
另外，WHA章程第19条之规定，世界卫生大会全体会议依组织法由各会员国任命的代表、副代表及顾问参加，有关副会员地位的决议，而由副会员任命的代表参加，执委会的代表参加，应邀的非会员国及已代为申请副会员的属地观察员，以及应邀的联合国代表及其他与世界卫生组织建立关系的政府间组织与非政府组织的代表参加，而卫生大会如另做决议，不在此限。
台湾于2009年受邀参加一年一度的世卫大会，其参加的身分为非国家领域的实体（即卫生实体），由于当时的WHO秘书长陈冯富珍为香港籍，这也意味着当时两岸关系的改善。2008年的总统大选中，国民党籍的马英九高票当选，马英九采取不同于前任民进党政府的“和中”政策，两岸关系明显改善，遂有以后参加世卫大会的机会。若大陆采取排斥的立场态度，当年是否还能够获邀成行，其结果如何应不言而喻。
尽管已经确立了以“非国家领域”之卫生实体的身分参加了世卫大会，然而以何种名称，确实也经过了一番斟酌思考。自1971年台北政权的中国代表权由北京政权取代以来，中华民国的国号已经不具主权国家的地位，如前所述，台湾仅只是一个地理区域的名称，是以该用何种名义重新申请加入国际组织，便成为另一个难题。
大陆秉于作为中国主权唯一代表的地位，在台湾参与国际组织所使用的名称这一议题上绝不放松，纵使是在两岸关系缓和时期，大陆对此始终并未有退让，而大陆可以接受的名称，却非台湾方面所可以认同。参加的名称是到目前为止，两岸尚无法妥善解决的现实问题。
以功能性而言，台湾加入WHO的国际组织，确实是有许多合作交流与参与的机会，不论是人才的培育交流，亦或世界卫生工作的实质参与，或者是进行防疫实务、研究参与，都有相当的作用与实效，深具意义。而以观察员参与国际组织虽无表决权亦无主动发言权，但重回参加世卫大会，参与国际防疫体系合作，对于台湾而言，应有重大的意涵，至少重回了国际组织，增加了台湾的能见度。
然而对民进党而言，有时候进行功能性与事务性的参与，却并不是他们的主要着眼点。他们坚持以台湾为名称加入国际组织，并以此作为彰显台湾主权的举措。为了要达到这个目标，通常采取抗争手段，并在名称的议题上采取坚持立场。这种做法往往适得其反，对于台湾国际组织之参与则无法得到实际上的助益，也会引起大陆强烈的抵制。于是便陷入了一种“一个中国”的理性选择困境。
由于没有大陆首肯就不可能参与国际组织，于是台湾在实质参与国际组织的场合，能见度是增加了，但是台湾的国际地位是否真正的提升，便是一个疑问，这也是台湾绿营及其支持者最常诟病之处。台湾加入国际组织，牵动了大陆与台湾对于此举之界定，是否为所谓的“国与国间”的问题，还是“内政问题”，便成为无法避免的现实。
四、“以疫谋独”台湾难找到突破口
台湾加入世界卫生组织的议题，由于两岸关系而显得错综复杂。就全球防疫与健康体系而言，台湾作为地球村的一员，自然不应被排拒于世卫组织之外。然而两岸分裂分治的主权争议无解，而台湾近年来为彰显主体性，频频采取去中国化的政策导向，这些因素使得原本应局限在专业领域的台湾加入WHO议题，不免和政治深度牵扯。
民进党政府视台湾加入国际组织，为其伸张台湾主权、彰显国际地位的重要举措，藉以突破大陆所坚持的“一中原则”，确立台湾为独立政治实体的地位。而WHO所具有的功能性与专业性，此被视为台湾足以尝试的突破口。北京当局则运用一切手段来加以反制，慎防这样的政治效应产生，松动了其一中政策的执行。
至于台湾以“非国家领域”的“卫生实体”地位参与WHO事务，可以说是两岸所能共同接受的最大公约数，然而即便这样的共识也无法维持。中共方面将应允台湾加入WHO一事，作为调节两岸关系的一种手段，假如台湾当局采取和大陆意向相违背的两岸政策，北京即关闭台湾参与WHO的一切管道。
然而2020年的新型冠状病毒疫情的肆虐，又再次将台湾参加WHO的议题突显出来。作为地缘上与大陆关系无法切割的政治实体，当大陆内地疫情蔓延，台湾即因两岸民间交流来往的频繁而将带原者移入，使台湾也成为感染疫区。但是台湾在疫情严重之时重提参与WHO，却被大陆解读为“以疫谋独”，这对台湾想要找到加入WHO的突破口将更为困难。
只是，值此全球均在严厉防疫措施的关头，台湾却因中共因素而被WHO拒之门外，这也会引起台湾民众的不满。有鉴于WHO的专业功能在全球防疫事务上的重要性，北京方面不妨在台湾加入WHO的议题上放宽立场，转换成怀柔的模式，适度放宽台湾在WHO事务的参与程度，改在其他的领域坚持立场，这不但是一种实事求是的务实态度，也符合中共一贯对台政策的原则。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年3月号，总第267期）
对民进党而言，有时候进行功能性与事务性的参与，却并不是他们的主要着眼点。他们坚持以台湾为名称加入国际组织，并以此作为彰显台湾主权的举措。为了要达到这个目标，通常采取抗争手段，并在名称的议题上采取坚持立场。这种做法往往适得其反，对于台湾国际组织之参与则无法得到实际上的助益，也会引起大陆强烈的抵制。于是便陷入了一种“一个中国”的理性选择困境。
有鉴于WHO的专业功能在全球防疫事务上的重要性，北京方面不妨在台湾加入WHO的议题上放宽立场，转换成怀柔的模式，适度放宽台湾在WHO事务的参与程度，改在其他的领域坚持立场，这不但是一种实事求是的务实态度，也符合中共一贯对台政策的原则。
武汉新冠肺炎持续肆虐之际，台湾又藉机推动参与世界卫生组织（WHO）活动，不仅民进党政府频频出招，国际社会多个重要国家政治领袖也声援台湾，让大陆在防疫作战之时，还要腾出另一只手来跟民进党政府进行外交战。大陆国台办就以“负责人”名义发布新闻稿指出，必须在“一个中国”原则下解决，绝不允许藉机搞“台独”，“以疫谋独”绝不会得逞。
台湾方面也由陆委会副主委兼发言人邱垂正举行记者会抨击说，台湾长期推动参与WHO，但屡遭中方无理打压。武汉肺炎疫情严峻，今年召开的世卫执委会，中共仍以政治因素阻挠友邦对我参与的支持，更排除我专家出席WHO肺炎疫情紧急会议。北京当局错误引述联大及世卫决议，并与其片面设定的“一中原则”连结，这些政治操作已明显违反世卫宪章与国际关系原则。
显见武汉疫情虽然严重，但是大陆坚持台湾必须在一中原则下参与国际组织的态度并没有松动。民进党政府也当仁不让，采取咄咄逼人的姿态，非要在抗疫时期跟大陆继续在外交上过招。这个无解的习题将随着蔡英文连任继续延续4年，如果双方选择持续升高对抗，万一有擦枪走火的冲突，绝非两岸之福。所以，如何寻求两岸双方可以妥协的参与方案，恐怕还是一项攸关两岸关系和解的重要课题。
一、非传统安全与WHO的思考
随着全球化（globalization）的快速发展，在国际体系中国家个体与区域乃至全球发生了极大的“互赖”作用，没有其他国家的合作，个别国家不可能在某些议题事务上获得妥善的解决，即便仅只为了提供其本国人民基本的货物和服务亦然。然而，某些国际性或者跨国性的议题，即便存在着国际合作，也不可能充分有效地解决这些复杂的问题。
自后冷战时期开始，国际间所重视的议题，已经渐渐从“传统安全”往“非传统安全”转移。这些在冷战对峙、政治意识形态挂帅的时期并不会浮出台面，但却也同是威胁到区域乃至全球稳定安全的软性议题，现在越来越受到重视。诸如全球气候变迁、全球性金融风暴、全球性的瘟疫感染、毒品走私、非国家恐怖主义等等。
自2003年发生了“严重急性呼吸道症候群”（或称SARS），造成多国大流行，乃至扩散至全球，多数国家愈来愈体认到，防疫与卫生相关议题乃是全球性(global)或是多国性（multinational）。影响全球卫生安全的不只是在疫病防治与扑灭等专业上的问题，也涉及国家间互动与合作等国际行动，及其他经济、文化、社会与环境的因素，因此卫生安全现今已成政策制定者优先考量的重点，并将国际合作视为处理卫生安全议题最重要的手段，各国也将卫生安全列为外交政策的议题之一。
WHO（世界卫生组织）是主权国家所参与的国际性组织，WHO下全球公共卫生的参与与合作均应依其规范，参与WHA（世界卫生大会）亦为如此。依照国际组织发展趋势，必须尊重宪章，特别是以国家为主体所参与的国际组织。国际组织具有集体利益的汇集与表达、信息的传播、规范的建立与规则的制定、规则的执行、成员的“(国际)社会化”的功能，而WHO亦有前述功能，可见其在国际地位的重要性，此亦为台湾急欲参加的原因。另外在功能性上，WHO在2000年建立的“全球爆发重大事件警报及处理网络”，已成为监控生物恐怖主义的关键机制。
由于联合国大会在1971年第2758号决议通过，确立中华人民共和国政府为代表中国的唯一合法政府，虽然该决议未同时确定中华民国的法律地位（主权归属），但一个国家毕竟不是独自存在于国际社会，外交承认或参与国际组织，亦是彰显国际地位的重要指标。尤其当中华民国于1971年退出联合国后，即使事实上中华民国在台湾澎湖金门马祖地区，存在有效治理现状，其上并有2300万的人口、且具备有效运作的政府及具有对外交往的能力，但其国际人格的正当性，却在中国大陆坚持的“一中原则”下遭到否定。
根据联合国1971年第2758号决议，台湾丧失了国际法上的主体地位，使得管辖台澎金马的中华民国政府无法与他国同样参加以国家为主体的国际组织，陆续丧失在联合国体系下众多功能性国际组织的席位，退出了国际多边外交的正式场域。
目前台湾为求重新加入国际组织，采取务实弹性的做法。在“世界贸易组织”以“独立关税领域”名义加入；在“亚太经合会”以“经济体”名义加入；在部分国际或区域性之渔业组织，则以“捕鱼实体”（Fishing entity）的地位参加。援以上诸例，为了参加“世界卫生组织”，台湾提出以“卫生实体”（health entity）加入。
以这种非政治性质的名义参加多边条约或国际组织，或许在国际法上的意义，不论是从提升台湾国际地位、彰显台湾有别于中国之个别国际地位，或是向国际社会宣称台湾是独立有别于中国之政治实体之目的观察，是无助于以台湾之个别独立主权，也有造成解读丧失独立主权国家的可能性。虽然对于北京当局而言，最好的方法是台湾加入大陆在国际组织中的代表团，但这是台湾方面目前所不可能同意的，所以让台北当局以“中华台北”或“中国台湾”成为“观察员”或许是大陆最可能的让步，但对部分台湾人民而言，“中华台北”或“中国台湾”名称并不会被视为中国对台的友善表示，而被看成中国的统战行为。
二、台湾参与WHO的历程
台湾与世界卫生组织之间的关系，大致可以分为三个阶段：1948年至1972年的正式会员时期；1972年因政治因素退出的空窗期；1997年至今则为积极申请重新加入的阶段。数十年来，台湾当局认为被排除在WHO之外，让台湾无法即时取得重要的卫生信息，而台湾现行有关之医疗技术与制度有很高的水准，这些却也无法提供给WHO，回馈国际社会，略尽身为地球村一员之义务。
另一方面，台湾当局也认为加入世界卫生组织是有效保障自身卫生安全的重要举措，是基本的健康人权。而台湾同为国际社群中的一员，以全球防疫的角度而言，为了不使防疫体系出现漏洞，在此国际高度互动的21世纪，全球化带动了世界各国各区域的频繁交往，“疾病无国界”，是以国际社群中的任何一员，无论是联合国体制内或体制外，绝无自外于此一全球防疫体系的余地。2003年的SARS事件就是一个重要的经验教训。这是一项必须要重视的严肃课题。