一国两制台湾方案的治理观点分析
中评社╱题：一国两制台湾方案的治理观点分析① 作者：黄清贤（台湾），天津南开大学台湾研究中心主任、南开大学两岸关系研究基地研究员、南开大学周恩来政府管理学院副教授
本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程，治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性。“一国两制”台湾方案，不能总是如以往聚焦于“一国”的争议，而是应该认真讨论“两制”，才是争取台湾民心的重点。
一、前言
中共中央总书记习近平2019年1月2日于北京在全国人大常委会发表《告台湾同胞书》四十周年的讲话中指出：
70年来，我们把握两岸关系发展时代变化，提出和平解决台湾问题的政策主张和“一国两制”科学构想，确立了“和平统一、一国两制”基本方针……探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧，既充分考虑台湾现实情况，又有利于统一后台湾长治久安。
本文命题认为，“一国两制”台湾方案的重点之一，固然是“一国”议题如何处理，但同样重要的是“两制”如何在现阶段的可行时空范围发挥示范作用，让两岸市民社会的力量进一步释放出来，成为引导和推动两岸和平发展的新力量；进而可能在这个基础上，完善“一国两制”台湾方案，扭转“一国两制”在台湾被污名化的困境，成为可以吸引台湾民众的两岸互动制度。
因此本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。
二、治理的观点与发展
治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程②，其源自于拉丁文“Gubernare”，意喻统治或指导。治理是多种权威管理人民的统治形式，以及个体致力于形塑他们自身主观性的自我技术③。
治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性⑤。
所以，治理强调秩序与行动，但这种秩序有目的性，例如解决问题、建构组织条件或立法原则等；同时，治理的行动多元化，不仅是传统政府由上往下的单一统治模式，也包括主体为形塑自我的多种权威，因而构筑成的管理方式。
依据联合国的全球治理委员会（Commission on Global Governance）定义，治理就是公共和私有的个人与机构，管理他们共同事务的多种方法总和；这是调和冲突或多样利益，使其采取合作行动的持续性过程；包括有权强制人们服从的正式制度和规则，以及人们和机构同意或基于利益而理解的非正式安排。⑥
若从统治（Government）和治理（Governance）的比较来说，统治的“主体”是公部门，治理则是公与私部门；统治的“权力”是由上而下，治理则是上下互动；统治的“特性”是典章制度，治理则是协调的过程；统治的“观点”是国家为中心，治理则是国家与公民的相互依赖；统治的“动机”是强制的力量，治理则是追求的目标；统治的“范围”是明确但狭隘，治理则是广泛但模糊。
治理模式分为政府治理、市场治理、公民治理的三个面向，政府治理强调科层，重视法规程式、分级节制；市场治理强调竞争，重视顾客导向、诱因启发；公民治理则强调网络，重视非政府组织、社会运动、全球资本市场、全球大众媒体等发展。
进而言之，在全球化的扩张、网络技术的迅猛发展之下，出现了要求政府进行“整体性治理”的呼声，其主要思想包括以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性的活动、协调、整合，注重于协调目标与手段的关系，重视信任、责任感、制度化，依赖信息技术的运用；希望进行政府的逆部门化和碎片化，从事不同政府层级、机构单位、网站系统的整合，日益完善政府的整体性治理。⑦
事实上，治理的发展趋势之一是参与，可以透过四种机制实现：⑧
首先是制定政策的相关资讯让民众甚至其他正式决策者知悉。但对于多数服务而言，民众可能不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质与量。例如民众希望火车、收垃圾要准时，但不知道复杂昂贵的医疗服务要提供到什么程度。
其次是增强在第一线的行政人员独立决策，以及影响组织决策方向的能力。因为这些行政人员接触相关民众较多，较理解真正情况；虽然他们的看法不一定最好，但对于正确的决策还是有帮助，至少在执行上会比较顺利。
第三是应该让利益相关者与有政策影响力的民众，透过对话做出公共决策。民众可以直接和政策观点不同的民众讨论，也可以直接和政府机关协商。依据决策的观点，这是产生决策的能力，而非仅是建立共识的能力，也是治理的象征。
第四种则是参与机制，有赖于民众本身能够投入政策选择与提供服务的过程。民众可以透过政治过程来选择，但是民众不见得想要积极参与；进而言之，如果民众与政府一起提供公共服务，利用自愿的活动，补充或代替政府活动，则不但是体现公共利益的机制，更是治理的思维。
在上述服务的治理思维下，再加上新公共服务的理论，⑨则公共利益是推进的目标，行政官员需要致力建立集体的、共享的公共利益观念，创造共享利益、共同责任；建立社会远景目标的过程，不能只委托给政治领袖或行政官员，应该透过广泛的公众对话与协商，至于政府则要建立与确保这样的机制与环境。
政策与方案可以通过集体努力与协作的过程，使用最有效且最负责的方式实现。政府要能使所有相关各方共同参与，朝着预期发展方向的政策方案进行。
回顾习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，提出了中国特色社会主义新时代指导大陆对台政策的五条行动纲领；包括携手推动民族复兴，实现和平统一目标；探索两制台湾方案，丰富和平统一实践；坚持一个中国原则，维护和平统一前景；深化两岸融合发展，夯实和平统一基础；实现同胞心灵契合，增进和平统一认同。
值得注意的是，其中提及“制度不同，不是统一的障碍，更不是分裂的藉口”，正是针对民进党老是说两岸制度不同、所以两岸存在重大歧异、进而给予台独合理性的说法，予以强力反击。
更重要的是，习重申早在1982年由邓小平正式提出的“一国两制”，而且宣示探索“两制”的台湾方案。基本上，习近平的讲话坚持“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，体现海纳百川、有容乃大的中华智慧，因此不同于香港、澳门的“两制”台湾方案，应该具体深入地探索。
对于习近平的讲话，蔡英文不但赶在前一天，发表她从未有过的元旦讲话，先打预防针，提出“四个必须”、“三道防护网”；而且到习讲话的当天，蔡立即回应：
我们始终未接受“九二共识”，根本原因就是北京当局所定义的“九二共识”，其实就是“一个中国”、“一国两制”。今天对岸领导人的谈话，证实了我们的疑虑。在这里，我要重申，台湾绝不会接受“一国两制”，绝大多数台湾民意也坚决反对“一国两制”，而这也是“台湾共识”。
事实上，习近平讲话的原文：
我们秉持求同存异精神，推动两岸双方在一个中国原则基础上达成“海峡两岸同属一个中国，共同努力谋求国家统一”的“九二共识”，开启两岸协商谈判……我们把握两岸关系发展时代变化，提出和平解决台湾问题的政策主张和“一国两制”科学构想，确立了“和平统一、一国两制”基本方针……
换言之，习近平所讲的“九二共识”是开启两岸协商谈判的基础，而“一国两制”是和平解决台湾问题的政策主张；但蔡英文硬是要将“九二共识”，等同于在台湾已经被污名化的“一国两制”，再说未接受“九二共识”是“台湾共识”。简单来说，蔡透过“九二共识”等于“一国两制”的扭曲逻辑，形塑“反并吞”的敌我矛盾氛围。
接着，蔡英文再强调“中国”必须正视“中华民国台湾”存在事实等“四个必须”，以及制度化民主监督机制等“三道防护网”，也就是利用“两个不同制度的国家之间关系”思维，大打两岸对抗的“安全牌”或谓是“恐吓牌”。
不仅如此，国民党中央还隔一天才在官网发表六点声明，而且是保守的内容：
1)照中华民国宪法的规定，中华民国是一个主权独立的国家，本党坚决反对台独。
2)1992年11月两岸海基、海协两会在双方政府各自授权下，历经协商及函电达成“九二共识”，亦即“两岸都坚持一个中国的原则，但是对于它的涵义，双方同意用口头声明方式各自表达”……此即本党吴主席一再重申“一中各表”的“九二共识”。
3)习近平总书记所提的“一国两制的台湾方案”并非“九二共识”的内涵，目前两岸处于“分治”的状态，现阶段“一国两制”恐难获得台湾多数民意的支持。我们期待两岸能从事制度的竞争，以最佳的福国利民制度，增进两岸人民福祉。
4)进党执政两年多以来，两岸关系陷入停滞与困顿的状态，两岸海基、海协两会制度化协商交流服务平台停止运作，导致许多两岸共通的民生经济问题无法获得有效解决。
5)本党自2005年以来即定期举行两岸交流及协商，透过此制度化的安排，解决两岸之间许多问题。
6)本党与立法院党团及地方首长亦皆热切期盼双方能为两岸的和平稳定发展共同努力，创造互惠双赢的局面。
由上观之，国民党依旧重申“一中各表”的“九二共识”，中华民国是主权独立的国家；强调两岸“分治”状态，现阶段的“一国两制”恐难获得台湾多数民意的支持。
事实上，面对习近平已经在1月2日提出“九二共识2019年版”，宣导“一国两制”台湾方案的讨论；国民党中央却仍在3月6日的中常会上，将两岸论述定调停留在“九二共识2008年版”，也就是一中各表、不统不独不武；难怪对于两岸关系一筹莫展、而只能在台湾讲台独的民进党，还会嘲笑国民党的“一中各表”只敢在台湾讲。
总之，台湾对于“一国两制”的看法，民进党全面否定，国民党也不愿说清楚，加上美国将台湾作为中美贸易争议中的谈判筹码，陆续通过国防授权法、台湾旅行法、亚洲再保证倡议法，以及众议院通过台湾保证法等，外界干扰因素加大。“一国两制”台湾方案若要推进，可能需先由中国大陆本身找到正确有效的解决方法，才有机会真正回答两岸共同致力于实现民族伟大复兴的时代命题。
四、“两制”的治理探索
习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上郑重倡议：
在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。
这样的倡议，正符合“治理”的思维，因为治理是公部门和私人一起管理共同事务的方法，这是一种合作采取行动的持续性过程，其中的诱因有正式制度，也有非正式安排；亦即两岸的各政党与团体，可以好好坐下来，针对两岸共同的未来发展，一起进行广泛深入的民主协商，达成一种制度性的安排。
进而言之，民主协商就是治理发展趋势中，相关资讯让民众甚至其他正式决策者知悉，增强第一线人员独立决策的能力，让利益相关者与民众透过对话做出公共决策，更是让民众本身能够投入政策选择与提供服务的过程。
但是“一国两制”台湾方案不能如以往一直强调于“一国”的争论，因为“两制”处理得好，才能真真实实让人民有获得感、幸福感、安全感，如此才能让“一国两制”不再被污名化为“被并吞”的负面代名词，使得愈来愈多台湾民众愿意思考甚至支持。
习近平在3月10日参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时更指出：
要探索海峡两岸融合发展新路。对台工作既要着眼大局大势，又要注重落实落细……要在对台工作中贯彻好以人民为中心的发展思想，对台湾同胞一视同仁，像为大陆百姓服务那样造福台湾同胞……要把这些措施落实到位，同时要听取台湾同胞呼声，研究还可以推出哪些惠台利民的政策措施，只要能做到的都要尽力去做。
事实上，2018年2月28日由国务院台湾事务办公室、国家发展和改革委员会协调了29个机构，发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》的31项惠台措施以来，大陆已经有包括27个省区市在内的80个地方分别制定了具体的落实举措，涵盖了东部地区的全部省份，中西部和东北地区大部分省份，以及全部的计画单列市。
依据目前统计，已经有2,000多家台资企业享受高新技术企业等各类税收优惠，100多家台企获得工业转型升级、绿色制造、智慧制造等专项资金支持，800多名台胞考取了大陆诸多热门行业职业资格，100多名台胞获得各类荣誉称号；海峡两岸青年就业创业基地和示范点2018年又新增23个，累计达到76个，共入驻或服务台企及团队约2000个，逾10,000名台湾青年在该处逐梦、圆梦，各类企事业单位2018年共为台湾青年提供超过25,000个就业实习机会。
在这样的趋势下，“一国两制”台湾方案如果要摆脱被污名化，就要在融合发展的大趋势下乘胜追击，更要“探索海峡两岸融合发展新路”，这样的新路可从下列的治理思维方向推进：
1)继续深化融合发展，对于台湾同胞一视同仁
在民进党执政下，两岸不但官方交流中断，民间交流亦会受到限制，例如高雄市长韩国瑜到大陆所签的农产订单可能需面临检疫通关等行政阻碍；所以想要争取台湾民心的做法，就是“落实落细”两岸融合发展的惠台利民措施，让仍在台湾的民众看到大陆台胞发展得很好，相信大陆的“一国两制”台湾方案对台湾同胞一视同仁、对台湾同胞有利，增进台湾民众对于“一国两制”台湾方案的信心。
2)听取台湾同胞心声，透过对话做出公共决策
大陆制定31项惠台措施是听取许多台胞意见才研拟而成，超过27个省区市在内的80个地方制定的具体落实举措也是如此；但是好还要更好，毕竟大陆的幅员广大，各层面需配套的事宜仍多，很多还需要“落实落细”。如果可以持续定期或者适时地听取台商、台干、台生、台青、台配等各地台胞心声，将可让立意良善的惠台公共决策，更能做实做好，营造“一国两制”台湾方案的有利环境。
3)让民众能够且愿意投入政策选择与提供服务
有效参与是增进两岸认同的最佳方法之一，惠台措施是大陆展现照顾台湾同胞的利多，是推进“一国两制”台湾方案的好方法。如果进一步让利益攸关的台胞，可以参与惠台措施和落实举措的政策选择，甚至让台胞或其团体可以提供公共服务，例如台企联或是各地台协，帮助提供商业甚至医疗等服务，这对未来新增的惠台利民政策措施的正确方向、积极支持、效率效能等，都将有所助益。
4)运用治理方式以鼓励愈来愈多的人履行自身责任
政府为注重责任的公民服务，不是为只讲利益的顾客服务；政府提供服务，需要强调公平与公正；政府不是仅仅在意重视短期私利的顾客，而是应该重视那些关心公共利益的民众。同样的逻辑，大陆应鼓励重视公共利益，维护台海稳定和平，促进两岸融合发展的民众，积极参与两岸和平发展的推进，其不只享受利益，更要勇于承担责任，才能让“一国两制”台湾方案更有可操作性。
五、结论
“一国两制”台湾方案，不能总是如以往聚焦于“一国”的争议，而是应该认真讨论“两制”，才是争取台湾民心的重点。只要把握住习近平在《告台湾同胞书》四十周年纪念会上所说：
推动两岸双方在一个中国原则基础上达成“海峡两岸同属一个中国，共同努力谋求国家统一”的“九二共识”……
换言之，现阶段只要把握住“九二共识”的“一国”，接着全力探讨“两制”的可操作性途径，才能真真实实让人民有获得感、幸福感、安全感，如此才能让“一国两制”在台湾，不再被污名化为“被并吞”的负面代名词，使得愈来愈多台湾民众愿意去思考甚至支持，则“一国两制”的台湾方案，在台湾才有市场。
总而言之，善用治理思维，探索两岸融合发展的新路，营造两岸人民都双赢的环境，加上运用海纳百川、有容乃大的中华智慧，就能创造可以获得多数台湾民众同意的“一国两制”台湾方案，臻至两岸共同实现中华民族伟大复兴的目标。
注释：
①基金专案：本文系国家社会科学基金专案“一国两制的行政功能研究”阶段性成果。
②G.Stoker,"Governance as Theory: Five Propositions,"International Social Science Journal,Vol.50,No.1 (1998),p.17.
③D.Garland,"Governmentality and the Problem of Crime: Foucault,Criminology,Sociology,"Theoretical Criminology,Vol.1,No.2 (1997),p.174.
④T.J.Biersteker,"The 'Triumph'of Neoclassical Economics in the Developing World: Policy Convergence and Bases of Governance in the International Economic Order,"in J.N.Rosenau and E.O.Czempiel eds.,Governance without Government Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press,1992),p.102.
⑤John Dixon et.al.,"Ethics,Trust and the Public Interest: The Contending Modes of Societal Governance,"in Nada Kakabadse and Andrew Kakabadse eds.,Governance,Strategy and Policy: Seven Critical Essays (Hampshire: Palgrave Macmillan,2006),p.6.
⑥Commission on Global Governance,Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford University Press,1995),pp.2-4.
⑦Perri 6,Diana Lest,Kimberly Seltzer and Gerry Stoker,Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda (New York: Palgrave,2002).
⑧B.Guy Peters,The Future of Governing: Four Emerging Models,2nd ed.Revised (Kansas: University Press of Kansas,2001).
⑨Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt,The New Public Service,3rd ed.(New York: Routledge,2015).
作者简介：黄清贤，曾任中国国民党主席特别顾问兼大陆事务部主任、台湾成功大学政治系副教授，现任天津南开大学台湾研究中心主任、南开大学两岸关系研究基地研究员、南开大学周恩来政府管理学院副教授。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年9月号，总第261期）
中评社╱题：一国两制台湾方案的治理观点分析① 作者：黄清贤（台湾），天津南开大学台湾研究中心主任、南开大学两岸关系研究基地研究员、南开大学周恩来政府管理学院副教授
本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程，治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性。“一国两制”台湾方案，不能总是如以往聚焦于“一国”的争议，而是应该认真讨论“两制”，才是争取台湾民心的重点。
一、前言
中共中央总书记习近平2019年1月2日于北京在全国人大常委会发表《告台湾同胞书》四十周年的讲话中指出：
70年来，我们把握两岸关系发展时代变化，提出和平解决台湾问题的政策主张和“一国两制”科学构想，确立了“和平统一、一国两制”基本方针……探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。“和平统一、一国两制”是实现国家统一的最佳方式，体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧，既充分考虑台湾现实情况，又有利于统一后台湾长治久安。
本文命题认为，“一国两制”台湾方案的重点之一，固然是“一国”议题如何处理，但同样重要的是“两制”如何在现阶段的可行时空范围发挥示范作用，让两岸市民社会的力量进一步释放出来，成为引导和推动两岸和平发展的新力量；进而可能在这个基础上，完善“一国两制”台湾方案，扭转“一国两制”在台湾被污名化的困境，成为可以吸引台湾民众的两岸互动制度。
因此本文拟从治理（Governance）的观点切入，针对“两制”部分，有效找出台湾民众因为大陆推进惠台措施的作为，对大陆增加信心、深化两岸互信，进而在体现海纳百川、有容乃大的中华智慧之下，探索多数的台湾民众，而且是两岸人民可以接受的“一国两制”台湾方案。
二、治理的观点与发展
治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程②，其源自于拉丁文“Gubernare”，意喻统治或指导。治理是多种权威管理人民的统治形式，以及个体致力于形塑他们自身主观性的自我技术③。
治理必须有目的，而且应该与秩序区隔；因为秩序不需要意识到目的或利益，秩序可以没有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三种，包括解决问题、创造机会的“不同模式”，具备条件的“组织观点”，以及立法、规范、经济发展等“治理原则”的行动可能性⑤。
所以，治理强调秩序与行动，但这种秩序有目的性，例如解决问题、建构组织条件或立法原则等；同时，治理的行动多元化，不仅是传统政府由上往下的单一统治模式，也包括主体为形塑自我的多种权威，因而构筑成的管理方式。
依据联合国的全球治理委员会（Commission on Global Governance）定义，治理就是公共和私有的个人与机构，管理他们共同事务的多种方法总和；这是调和冲突或多样利益，使其采取合作行动的持续性过程；包括有权强制人们服从的正式制度和规则，以及人们和机构同意或基于利益而理解的非正式安排。⑥
若从统治（Government）和治理（Governance）的比较来说，统治的“主体”是公部门，治理则是公与私部门；统治的“权力”是由上而下，治理则是上下互动；统治的“特性”是典章制度，治理则是协调的过程；统治的“观点”是国家为中心，治理则是国家与公民的相互依赖；统治的“动机”是强制的力量，治理则是追求的目标；统治的“范围”是明确但狭隘，治理则是广泛但模糊。
治理模式分为政府治理、市场治理、公民治理的三个面向，政府治理强调科层，重视法规程式、分级节制；市场治理强调竞争，重视顾客导向、诱因启发；公民治理则强调网络，重视非政府组织、社会运动、全球资本市场、全球大众媒体等发展。
进而言之，在全球化的扩张、网络技术的迅猛发展之下，出现了要求政府进行“整体性治理”的呼声，其主要思想包括以公民需求和问题解决为治理导向，强调合作性的活动、协调、整合，注重于协调目标与手段的关系，重视信任、责任感、制度化，依赖信息技术的运用；希望进行政府的逆部门化和碎片化，从事不同政府层级、机构单位、网站系统的整合，日益完善政府的整体性治理。⑦
事实上，治理的发展趋势之一是参与，可以透过四种机制实现：⑧
首先是制定政策的相关资讯让民众甚至其他正式决策者知悉。但对于多数服务而言，民众可能不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质与量。例如民众希望火车、收垃圾要准时，但不知道复杂昂贵的医疗服务要提供到什么程度。
其次是增强在第一线的行政人员独立决策，以及影响组织决策方向的能力。因为这些行政人员接触相关民众较多，较理解真正情况；虽然他们的看法不一定最好，但对于正确的决策还是有帮助，至少在执行上会比较顺利。
第三是应该让利益相关者与有政策影响力的民众，透过对话做出公共决策。民众可以直接和政策观点不同的民众讨论，也可以直接和政府机关协商。依据决策的观点，这是产生决策的能力，而非仅是建立共识的能力，也是治理的象征。
第四种则是参与机制，有赖于民众本身能够投入政策选择与提供服务的过程。民众可以透过政治过程来选择，但是民众不见得想要积极参与；进而言之，如果民众与政府一起提供公共服务，利用自愿的活动，补充或代替政府活动，则不但是体现公共利益的机制，更是治理的思维。
在上述服务的治理思维下，再加上新公共服务的理论，⑨则公共利益是推进的目标，行政官员需要致力建立集体的、共享的公共利益观念，创造共享利益、共同责任；建立社会远景目标的过程，不能只委托给政治领袖或行政官员，应该透过广泛的公众对话与协商，至于政府则要建立与确保这样的机制与环境。
政策与方案可以通过集体努力与协作的过程，使用最有效且最负责的方式实现。政府要能使所有相关各方共同参与，朝着预期发展方向的政策方案进行。