“十五五”中国国企发展改革如何推进
中评社╱题：“十五五”中国国企发展改革如何推进 作者：张文魁（北京），国务院发展研究中心研究员
【摘要】国有企业的存在，幷非中国独有的现象。不过，拥有如此规模的国有经济部门，中国在全球独一无二。因此，国资国企如何深化改革和健康发展，不但涉及到中国社会主义市场经济体制的完善和社会主义现代化强国的建设，也涉及到国际经贸关系中的一些敏感议题。可以预料，在“十五五”期间，对中国国资国企发展改革的关注和讨论将会持续下去，幷可能会在某些时候成为重大的政策议题。
在错综复杂的国际国内新形势下，中国经济社会发展将进入第十五个五年规划（“十五五”规划2026-2030年）。中国实行社会主义市场经济体制，国有经济至今仍然占有较大比重，国有企业在一些重要行业和领域占主导或控制地位。因此，“十五五”期间国企发展与改革的部署与走向，将对中国未来五年以及更长时期经济社会发展产生整体影响；而国有经济的表现，也会牵动中国社会主义现代化的进程。
一、“十四五”国企的基本表现
刚进入本世纪之时，中国非金融国企的资产总额才15万亿元左右，其国有资本权益近6万亿元。随着本世纪初进入一段经济高速增长时期，幷且得益于国资国企改革良好效果的显现，尽管国企数目有所减少，但国资体量迅速膨胀，到2010年，中国非金融国企的资产总额近69万亿元，其国有资本权益约20万亿元。进入本世纪第二个十年，国资体量继续膨胀，到“十三五”末的2019年，非金融国企的资产总额近234万亿元，其国有资本权益近65万亿元。
进入“十四五”以来，尽管遭遇了新冠疫情和经济增速下滑等不利情形，国企的资产总额和国有资本权益仍继续增长，根据新近公布的数据，2023年底非金融国企的资产总额近372万亿元，国有资本权益为102万亿元。表1是“十三五”最后一年和“十四五”前五年的有关数据对比。总的来看，本世纪以来到“十四五”后期，中国国企资产总额的绝对体量膨胀了20倍以上，国有资本权益也增长了15倍以上。
［表1：过去5年非金融国企的资产总额和国有资本权益（2019-2023）］
不断膨胀的国资体量，也带来了国企营业规模和利润总额的增长。根据2025年初国家有关部门公布的数据，到“十四五”即将收官的2024年，全国非金融国企的营业总收入达到84.27亿元，利润总额达到4.35亿元。但这幷不意味着国企所创造的经济效益与国资体量同步增长。从国务院国资委监管的中央企业来看，其净利润绝对额总体呈现上升趋势，在新冠疫情前的2019年为1.3万亿，即便在新冠疫情三年期间也大幅度上升，不过到2023年却急剧下滑到1.1万亿，呈现出很大的波动性，这次波动很可能与宏观经济形势的变化有较大关系。
［图1：国务院国资委监管央企5年净利润变化（万亿元）］
更能体现国资回报的指标是净资产收益率。国务院国资委公布的数据显示，其监管的央企净资产收益率，在全球金融海啸之前的2007年达到12.3%，此后有所下滑，2010年为9.5%、2011年为8.4%、2012年为8.2、2013年为7.6%；2014年开始央企效益出现比较明显的下滑，国资委亦不再连续公布每年的净资产收益率指标。但财政部公布了2018年全国国企和全部央企（包括国资委监管和财政部等部门管理的所有央企）的净资产收益率指标，分别为3.9%和5.6%，此后也再未公布这个指标。
不过国务院国资委后来偶尔公布的数据显示，其监管的央企2019年的国有资本回报率为5.2%，2023年的净资产收益率为6.6%。总体而言，央企的技术水平、行业地位、盈利能力平均而言高于地方国企，大体可以判断地方国企的净资产收益率平均水平更低。虽然这些指标公布的时间幷不连贯，但综合其净利润变化和资产膨胀等情况，仍然可以判断，在过去十几年里，国资创造价值的能力、国企所提供的经济回报，幷没有呈现总体改善的趋势，反而有所下滑。
［图2：国务院国资委监管央企净资产收益率比较（%）］
当然，在本世纪以来，尤其是在“十四五”期间，中国国企的技术水平和创新能力有了明显提升，不但产品科技含量和附加值有了提高，而且一些“卡脖子”技术被攻克，在全球的竞争位置获得改善，对国家安全的支撑能力不断增强。这些可能难以在短期内体现在经济效益指标上。
二、“十五五”国企发展改革应防止三个趋向
一方面，尽管中国国企的经济表现仍然有待提高，整个国企板块的净资产收益率处于较低水平；另一方面，国企无疑积累了一笔非常庞大的资产，即使对应到14亿人口也较为可观，如能进一步提高发展质量则可助力国家的高标准市场经济体制建立和社会主义现代化强国建设。
事实上，过去几十年中国国有部门的发展，尤其是国企与社会主义市场经济体制的融合发展，正是主要得益于不断深化国企改革、与时俱进地调整国有经济的布局与结构。许多学术研究都证明，上世纪九十年代至本世纪前十年对国企的大刀阔斧改革与战略性重组，不但有力地提高了全要素生产率幷促进了经济增长，也为其他所有制成分的发展创造了有利条件、提供了巨大空间。
十八届三中全会以后，中国进一步推进混合所有制等方面的改革，幷于2020年开始实施国企改革三年行动方案，具体改革包括完善中国特色现代企业制度，推动国企加强党的领导与完善公司治理相统一；清理低效无效资产，处理遗留问题；积极稳妥深化混合所有制改革，健全市场化经营机制；提升国企自主创新能力，等等。此外，中国国企在过去几年还开展了建设世界一流企业行动，一些国企的产品水平、品牌影响力、创新能力、公司治理状况都有了新提升，部分行业国有龙头企业的综合实力达到了全球同行业先进水平。
从2023年开始，中国又开始推行国企改革深化提升新一轮三年行动，预计将于今年底收官。2024年夏天，二十届三中全会就深化国资国企改革、完善管理监督体制机制进行了新部署，提出要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，要健全国有企业推进原始创新制度安排，建立国有企业履行战略使命评价制度，加快建设更多世界一流企业，等等；幷强调健全因地制宜发展新质生产力体制机制，加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，以及健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。总体而言，国家对国企下一步的发展与改革部署是明确的。
但随着国企改革深化提升新一轮三年行动收官，特别是随着国内外形势在近一两年来的剧烈变化，“十五五”期间以及更长时段的国企发展改革，一方面可以因势而变地进行相应调整，另一方面也应防止偏离国资国企的自身特质和定位、偏离市场化改革发展的方向和路径，而让其承担一些不可承受之重，从而对国有经济以及整个国民经济的高质量发展造成某些不佳影响。
首先，就是应防止以叠床架屋的监管取代现代公司治理的构建，防止以约束取代激励。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在深化国资国企改革这部分内容中，在内容排列顺序上，把完善管理监督体制机制摆在首要位置，幷提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。而国资监管部门，在二十届三中全会之前，也在有关文件和文章中提到了“先加强监管”的思维，譬如2023年10月《求是》杂志第19期刊发国务院国资委党委署名文章“深入实施国有企业改革深化提升行动”，就明确提到：国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条不做好，国有企业其他改革难以取得预期成效；2024年4月《求是》杂志第8期刊发国务院国资委党委署名文章“不断创新发展中国特色国有资产监管体制”，也提到，十八大以来，逐步探索形成了具有中国特色的国有资产监管体制，是社会主义市场经济的重要创新；必须牢牢把握党领导和发展国有企业的基本立场、重大原则、方法路径，在新的实践中不断创新发展中国特色国有资产监管体制。因此，的确应该完善和加强国资监管工作。
二十届三中全会也提出要完善中国特色现代企业制度、弘扬企业家精神，幷提出要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。很显然，坚持市场化改革、维护公平的市场竞争，以及让中国特色现代企业制度和企业家精神发挥应有作用，都必须是国企发展改革所需遵循的原则。这就要求国资国企在“十五五”期间仍应进一步推进市场化改革，在公平的市场竞争中获得发展，而不是以不当的和过度的监管把国企紧紧地约束住。只是回望过去一段时间，在有些方面，国企的市场化改革和现代公司治理的意识淡化了。其实，即使是监管，也存在如何改进的问题，而不是叠床架屋就代表科学有效。中央在强调完善管理监督体制机制的时候，也强调要增强有关管理部门战略协同。这个协同，就体现了科学态度。
其次，应防止以维护产业链供应链安全为由而忽视经济效益提升。中国财政部公布2023年底国有资产总额近372万亿元、国有资本权益102万亿元。这是经营性国企的资产和国有权益，属于国有经济部门而非国家公益部门。此外2023年底中国还有行政事业国有资产总额达到64.2万亿、净资产51.4万亿。绝大多数国企都应该是市场化经营主体，就应该在市场公平竞争中获得经济效益幷实行优胜劣汰。但在新的国际国内形势下，维护产业安全和供应链安全成为一个更加突出的问题。国务院国资委党委于2025年3月在《求是》第6期发表《坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业》的文章就明确指出，当前世界百年未有之大变局加速演进，经济全球化遭遇逆流，大国竞争博弈加剧，推进中国式现代化面临的形势更加严峻复杂、任务更加艰巨繁重，国有企业大多处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和领域，是促进经济社会持续健康发展的重要支撑，也是维护国家战略安全的重要力量，必须坚定不移推动国有资本和国有企业做强做优做大，围绕“两个大局”、服务“国之大者”，坚定履行新征程战略使命，切实发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，为推动中国式现代化行稳致远提供坚实保障。可见，安全支撑与科技创新、产业控制幷列为需要切实发挥的“三个作用”。
但是，在“十五五”期间，国企需要大力提高经济效益。当然，可能需要在安全支撑、产业控制等方面与经济效益提升方面找到一个合理平衡。但难以否认的是，中国的国有经济其实不太经济，效益和投入幷不呈现合理比例。国企的总资产利润率、净资产收益率等指标不但与欧盟国企相比处于较低水平，而且与民企和外企相比也处于较低水平。过去两年，有关部门曾经提出“中国特色估值体系”的概念，意在提升中国股票市场上市公司尤其是国有控股上市公司的估值；不过鉴于这些企业的经济效益难以提供坚实支撑，提升估值就难以如愿以偿。