美国造船业衰退背景下的涉海战略新动向与中国应对
【摘要】美国造船业因《琼斯法案》等保护主义政策陷入困境，而特朗普2.0时期将船舶工业提升至“大国竞争核心载体”，试图通过立法、行政和资本手段重塑海事竞争力，在北极加速军事化布局、通过海事立法遏制中国，幷构建“小多边”联盟争夺航运主导权。观其行动，美国的系列动作本质是将海洋问题政治化、军事化、工具化，其单边主义措施不仅引发全球产业链震荡，也对全球航运产业链和北极可持续发展构成严峻挑战。中国作为全球造船业的领军者，需继续夯实硬实力，加强海事区域联动，构建反制体系和话语权体系。
一、美国造船业的衰退现状和结构性困境
美国造船业的衰退根源可追溯至1920年《琼斯法案》的保护主义政策。该法案要求在美国港口之间运送货物和乘客，必须由美国建造、配备船员和拥有的船只运送，从而人为制造了一个封闭市场，导致美国造船成本长期居高不下，最终丧失全球竞争力。船舶作为重要的经济和军事资产，其产业状况直接关系到国家的经济实力和军事影响力。美国船舶业产能占全球比重已萎缩至0.13%，①中国国有造船企业中船集团（CSSC）2024年度建造的商用船舶吨位甚至超过了二战以来整个美国造船业的吨位总和。
美国造船业正面临民用市场竞争力崩塌和军用产能体系性失衡的双重挑战，这种衰退直接冲击美国经济安全。美国国内航运对消费者来说更昂贵，对夏威夷、阿拉斯加和波多黎各这些遥远美国海外属地的影响尤为显着。②幷且，美国商船队的萎缩直接削弱了美国推行的航运保护政策的落实能力，只能寻求藉助日韩重启闲置造船厂。
美国军用领域的困境更为严峻。美国海军目前仅存4家在营的公共造船厂，且其中3家建于1940年前，其产能不足以建造新舰艇，也无法全面维护或修理现有舰艇。根据2025年计划，美军新舰建造成本每年平均为358亿美元。美国政府问责局指出，尽管海军的造船预算几乎翻了一番，但过去20年来，其舰队舰艇数量却没有增加；幷且，采办结构的微小变化也无法打破普遍存在的交付延期和成本超支的恶性循环。③
美国曾经是世界上最强大的造船国，但衰落至今，中国的造船能力已经达到美国的232倍。④这种海事衰落是《琼斯法案》误导性保护主义的必然结果，其理论基础与经济学分析和现代海事现实都存在严重矛盾。然而，美国政客避重就轻地将该法案包装为“国防安全必需”，却不愿承认美国造船厂关闭、船队萎缩、航运成本攀升的清晰数据。实际上学者早就指出，只有当“无论通过在世界市场上购买船舶还是在国外建造新舰，都不可能获得足够的运力”的时候，这种国家安全目标才有必要性。⑤相似的，《国际武器贸易条例》的严格限制也制约了美国造船业与国际技术力量的合作。因而，美国船厂始终无法与芬兰破冰船专家进行深度技术合作，至今无法突破破冰船技术瓶颈，凸显保护主义对产业竞争力的遏制效应。
技术迭代滞后与成本失控进一步加剧危机。美国造船业劳动力平均年龄达41岁，从业者不足2万人。⑥技术工人短缺问题严重制约着美国造船业的生产潜能，同时，仅存的造船厂基础设施也逐渐老旧，无法满足建造要求。在民用船制造上，美国制造集装箱船成本需要3.3亿美元，而中国制造同类产品仅需约6000万美元。中国拥有钢铁产能带来的原材料成本优势，且允许国有造船厂将商业订单和军事生产整合，而美国却需要面对军事订单对民用产能的挤占，陷入造舰成本高企而技术代差扩大的恶性循环，造船厂的拖延还使得美国不得不在船舶建造过程中调整舰艇设计以跟上世界前沿发展，加剧成本上升和延迟交付。
造船业衰退成为撬动美国涉海战略调整的杠杆，驱动其在对华竞争中采取激进的“防守反击”策略。然而，《琼斯法案》的历史教训表明，依赖贸易保护提振造船业无异于饮鸩止渴，试图通过新一轮保护主义扭转颓势，只会重蹈历史覆辙。
二、美国涉海遏制战略的行动图谱
从此前特朗普宣称夺取巴拿马运河和格陵兰控制权，到近期有关重振美国造船业的一系列动作来看，特朗普正寻求在多方面加强美国海上力量。面对中国在造船业的全面领先和自身产能的结构性崩塌，美国被迫从“造船大国”向“战略整合者”转型。
（一）北极地区的控制权竞争升级
在特朗普第一任期之前，北极幷不是美国政府的优先关注事项。到特朗普上任之后，表现出对北极地区的“领导地位焦虑”，大力支持北极开发。自此，美国的北极政策迅速倾向军事安全、资源开发、航运以及地缘政治博弈方面。特朗普2.0时期，美国全力与中俄争夺北极航线主导权，从购买格陵兰岛到购买破冰船，美国对北极资源和控制力的主导权竞争进一步升级。
1.破冰船以买代建急速扩张
随着全球气候变暖，北极航道的适航性逐步增强，美国急切期望在北极航道开发以及资源竞争中占据主导地位。然而，目前美国仅有两艘老旧破冰船在役：重型破冰船“极地星”号从1976 年就开始服役，迄今已属于超期服役；另一艘中型破冰船“希利”号的服役时间也超过了25年。相比之下，俄罗斯对北极建设具有先发优势，拥有超过40艘破冰船。美国政府急于提升本国破冰船队实力，但其破冰船建设能力无法取得突破，只能依靠盟友的力量来维护自身权力。2024年7月11日，美国和加拿大、芬兰在北约峰会上宣布将组建联盟，幷公布《破冰船合作协议》（Icebreaker Collaboration Effort，“ICE协议”），共同开发、建造极地破冰船。在ICE协议通过前不久，俄罗斯核动力破冰船“楚科奇号”下水、中国三艘极地考察破冰船齐聚广州，引发美国的深度不安与焦虑。
2025年2月29日，特朗普在社交平台宣布“美国需要采购破冰船来保卫北极”，幷透露将从芬兰购买48艘破冰船。对于美国政府来说，购买破冰船是当下最快速开辟北极航道、参与“破冰争霸”的最优解。除了能够快速解决美国破冰船的数量短板、利用芬兰的技术“弯道超车”，还能够起到军事和地缘上的作用：在军事上，破冰船能在战时作为移动军事基地，携带无人机平台等模块化军事平台，从而成为美国在北极投射军事力量的承载工具，对冲俄罗斯北极军事基地的陆基优势；在地缘上，芬兰与俄罗斯有长达约1340公里的边界线，若芬兰因此订单倒向美国，则俄罗斯将面临更严峻的北约压力。特朗普政府一边宣扬“美国优先”，一边在自己的劣势领域加强与北欧国家的合作，实际上是要拉拢盟友构建北极伙伴关系网络，分担自身“北极称霸”成本。
2.军事外交动作频繁
2024年7月，美国发布新版《北极战略》，将北极描述为“具有重要战略意义的地区”。该战略提出三项核心防务举措：增强北极地区作战能力、深化盟友协同合作、提升部队全域行动效能，幷明确将“综合威慑能力”作为战略重心，意在把美军一体化威慑的防务理念推向北极地区。自特朗普重新当选美国总统以来，美国在北极地区的军事行动愈发频繁。2025年1月至3月，美军在阿拉斯加和芬兰北部密集开展三场北极军事演习，其中，“北极熔炉25”的开展地点距离俄罗斯边境仅仅一百多公里，显然意在震慑俄罗斯。
在军事部署升级的同时，特朗普政府更试图通过“购岛”改写北极版图。格陵兰岛具有重要的地理位置、丰富的能源储备和高度的军事安全战略地位，已成为“北极争夺战”的重点对象。格陵兰岛是美军的防御薄弱之处，但若能够控制格陵兰岛，则能够拥有在北极快速部署军事力量的能力，对俄罗斯形成军事威慑。因此，早在2019年，特朗普便公开表示对格陵兰岛的兴趣，2024年大选后，这一计划从“政治噱头”演变为系统性行动：2025年1月，特朗普儿子小唐纳德访问格陵兰岛；2025年3月28日，美国副总统万斯率团抵达格陵兰岛的美国太空基地；3月29日，特朗普再次公开表示“美国必须拥有格陵兰岛”，且不排除使用“军事手段”。从“经济诱惑”到“军事威慑”，美国步步施压，把国家主权当做商品试图买卖，暴露其“新殖民主义”逻辑。
（二）海事领域的遏制策略加速推进
对应其自身的全面落后，美国针对中国海事、物流、造船业采取一系列限制措施逐步升级和深化，通过立法赋权、规则重构与资本渗透构建保护主义体系。
美国在立法层面采取了一系列保护主义的海事限制措施，旨在通过法律手段维护其在全球航运市场的主导地位和国家安全。一方面，立法者力求阻止中国获取专有航运数据，将航运监管与“国家安全”绑定，强化对全球航运数据的控制。2022年，美国通过了《2022年海运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022，“OSRA 2022”），收紧对航运市场的数据监管。在此之后，《2023年航运改革实施法》（“OSRA 2.0”）强化对中国承运人和航交所的监管，允许美国联邦海事委员会（FMC）调查上海航运交易所等外国航运交易所，幷专门做出针对上海航交所的审查措施。OSRA 2.0还进一步炒作数据安全，禁止港口管理机构使用LOGINK等中国国有物流信息平台。尽管中国是最大的海运物流市场，但美国意图通过侵犯中国的数据主权来加强在全球数字化航运中的话语权和规则制定权，实现航运业的数字霸权。另一方面，2024年12月19日提交《造船和港口基础设施促进美国繁荣与安全法案》（下称“《船舶法案》”）明确了国防安全和经济繁荣双重目标。该法案对中国采取了多项遏制举措，幷采取渐进式实施路径来逐步加码。例如，法案提出“美货美运”配额制，要求在法案生效后的15年内，中国输美货物由美籍船只运输的比例逐年上升，直至达到10%。
特朗普二度上任后，对华海上遏制体系呈现出更为体系化的特征，在短短数月之内就形成了“法律-行政-资本”三位一体的系列打击措施。美国贸易代表办公室（USTR）发布对华海事、物流和造船业301调查报告，幷于2025年4月17日披露了收费“新方案”：对中国籍船舶，每艘船停靠美国第一个港口时，按“净吨位”收费；对于使用中国造船舶的非中国公司，按照净吨位或装箱数二选一择高者收费。与征费措施相配合，FMC于3月17日发布了“全球海上要道通航限制调查令”，启动对全球七大海运咽喉要道的专项审查，调查悬挂外国国旗的船只运营方。FMC主席公开强调“从中国船只收取的费用应该用来支持美国航运业发展”，显示其藉航道审查之名行美国“航运霸权”之实。
航道审查与《船舶法案》、301调查等政策联动，形成对美激励与对华遏制的政策幷举共同构成美国对华航运遏制的“立体工具箱”，助推特朗普政府的对华竞争。除了法律与行政工具，特朗普政府更通过资本与地缘的联动争夺全球物流节点。2025年3月4日，李嘉诚家族控制的长江和记实业与美国资管公司贝莱德牵头的财团达成原则性协议，出售其覆盖23个国家的43个港口业务核心资产。这些港口不仅涉及“一带一路”沿线国家港口，还包括巴拿马运河边的巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港。控制港口意味着掌握了物流和供应链的关键节点，若是美国掌握这些港口，不仅将使特朗普距离“控制巴拿马运河”的目标更进一步，还将打击“一带一路”贸易的正常发展。因此，这场一揽子交易反映出美国正在开展全球航运物流控制权的争夺。作为美国对华海权博弈的一部分，若贝莱德财团成功收购这些港口，势必会配合美国的战略需求调整运营策略，对华开展遏制措施。目前，香港政府紧急接洽长和，长江和记暂缓了出卖计划，这一事件已经成为观察美国对华涉海战略的窗口。
4月9日，特朗普签署了一项行政令，旨在通过法律授权、财政激励、对华征费、海事基金等组合拳重塑美国造船业竞争力。观察这一系列行动的时间点，可见美国近期的涉海政策均非孤立行动，而是与海事立法、巴拿马运河战略表态和军事行动共同构成的海上遏制体系，标志着美国对华涉海战略已从关税对抗实现向海事产业链控制的升级转型。
三、美国影响下的全球海事前景及中国应对
特朗普2.0时代继续将“美国优先”作为外交起点，以“大国竞争”作为政策基调，无论是重振美国造船业的政治经济诉求，还是在北极的军事安全布局，都充分体现美国扩张海权、妄图海洋称霸的野心。全球海洋治理秩序正面临分裂重构的风险，中国需构建完善的海事反制与话语权体系，以应对全球海事领域的变革与竞争。
（一）美国海事政策引发的全球产业链震荡与地缘反噬风险
特朗普“让造船业再次伟大”的命令加速了美国海事相关政策的推进，美国已经将船舶工业提升至与芯片产业等同的战略高度，其激进的海事政策引发全球产业链系统性震荡与地缘政治反噬效应。
中国是全球造船业核心枢纽——全球在营集装箱船队运力的29%由中国船厂建造；在建新船中则有70%由中国船厂承建。⑦因此，美国对华航运遏制必然产生“伤敌一千自损八百”的效果，不仅直接影响全球综合运力最大的中远海运等中国企业，也波及马士基、地中海航运等大量订购中国船舶的国际巨头。航运业是全球最具成本效率的行业之一，航运成本最终通过供应链传导至终端消费，加剧全球通胀压力，同时引发航运市场份额重新分配，冲击供应链稳定性。2025年4月末的最新数据显示，美国洛杉矶港口中美的每日海运集装箱订单量同比下降了20%。2018年美国对华展开关税贸易战时，洛杉矶港就经历了在关税生效前“先激增后骤降”的震荡模式，可以预计，在中美关税战和航运征费双重刺激之下，这一震荡趋势将更为明显。
相比之下，政策的短期冲击幷不会大幅削弱中国造船业的全球竞争力。截至2024年底，中国造船企业手持订单预订量为2.0872亿载重吨，意味着大部分企业手持订单平均可满足约3-4年生产量。⑧造船业特有的长周期特性为中国提供了战略缓冲期，即便美国强制实施“美货美运”配额制，在其设定的过渡期内，中国船企仍可通过现有订单维持产能稳定。即便特朗普任期结束后，美国下一任总统的对华政策存在变数，但造船业特有的时间滞后性足以使中国从容进行战略调整。
美国的造船能力很难在短期内大幅提升，预计特朗普政府会继续推行“小多边”同盟建设，加强盟伴造船联盟的建设。然而，美国单边主义的海事政策正在制造国内外双重反噬效应。一方面，美国在依赖他国力量时陷入军事安全悖论。美国海军依赖韩国现代重工建造军舰，却深受自身法律束缚：根据《伯恩斯·托尔弗森修正案》，美军所有船舶及其主要零部件均不得由外国造船厂制造，虽然美国总统有权放弃这一点，但目前特朗普尚未通过相关议案，因而陷入了停滞困境。特朗普向芬兰采购48艘破冰船的订单更因超出全球产能暴露政治作秀本质，加剧丹麦等欧洲盟国对其“新殖民主义”意图的警惕。另一方面，美国所谓的盟友体系出现裂痕。在特朗普宣布要购买格陵兰岛之后，丹麦和欧洲其他国家已掀起抵制美国商品运动，盟友协同性持续瓦解。
美国“合则用、不合则弃”的单边主义逻辑不仅难以解决造船业结构性矛盾，反而加速全球供应链紊乱，同时破坏全球航运市场公平竞争环境，引发“以邻为壑”的效仿风险，其长期代价将远超短期政治收益。