粤港澳大湾区重大合作平台建设的问题分析及对策建议

  中评社╱题:粤港澳大湾区重大合作平台建设的问题分析及对策建议 作者:彭曦(广州),中山大学粤港澳发展研究院副研究员

  【摘要】横琴、前海、南沙、河套是国家部署的四个粤港澳大湾区重大合作平台,其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设,拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局,为推动形成全面开放新格局探索经验。四个重大合作平台经过前期基础设施建设,正迈入产业导入的关键阶段。然而,平台在建设中仍然面临跨境协同发展机制有待完善、与自贸试验区未充分联动、面临产业导入升级难题、基层交流交往仍然存在制约等问题。为此,建议四大平台要在新兴领域对标国际经贸规则开展压力测试;处理好合作区“一线放开”与“二线管住”之间的关系;发展科技服务业,加强与港澳科研资源链接;在医疗、教育和金融等领域,推动全产业链集成创新;优化政策体系,简化兑现流程,加快政策迭代。

  2019年2月,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,提出共建粤港澳合作发展平台。2021年9月,中共中央、国务院先后印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》,建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件,《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》,是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。在此之后,国务院还出台了《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》,是建设高水平对外开放门户、推动创新发展、打造优质生活圈的重要举措,《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》具有深港跨境接壤、“一区两园”的优势。四大平台在功能定位上各有侧重,但其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设,拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局,是新时代推动形成全面开放新格局的新举措,也是推动“一国两制”事业发展的新实践。

  一、粤港澳合作与中国经济现代化的历史演变

  香港、澳门在中国经济现代化进程中各个时期都发生不同的作用。改革开放初期,香港、澳门是中国大陆连接国际市场最重要的枢纽和桥梁。①60年代和70年代,香港在劳动密集型的轻工业和消费品工业的加工工业取得了很大发展②,香港工业内移推动了沿海地区外向型经济的发展,是中国大陆引进外资的重要渠道,“前店后厂”“两头在外”的模式推动了珠三角地区经济发展。到1996年底,广东累计利用外资668.95亿美元,其中75%来自港澳,在广东注册三资企业共60597家,其中86.3%由港澳商人投资兴建。香港也是中国发展对外贸易重要的转口港,加工贸易带动转口贸易,进而带动香港成为三大国际金融中心之一。③此外,为了推动两地高科技产业发展,就有学者提议粤港之间联合举办科学工业园区,由于去香港对于内地经济、科技人士不太方便,建议将园区放在珠海、深圳等地,利用内地经济特区的“内引外联”“两个辐射”的功能。④

  港澳回归以来,粤港澳资源与要素开始整合重组,逐渐开始了制度与结构的调整,制造业快速下降,港澳成为全球重要的以服务业为中心的经济体系,珠三角被誉为“世界工厂”,香港为珠三角地区提供银行结汇、仓储、运输、金融保险、通讯和中介等转口服务,澳门发展以博彩为主业的休闲旅游产业。⑤从二十世纪初期开始,粤港澳合作领域进一步拓展,由传统工业转向高新产业、金融领域、旅游、房地产业和服务业等,⑥中国加入WTO,也为粤港澳三地建设“体制接近,规则统一”奠定了基础。2009年1月,国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》,强调要推进珠三角地区与港澳更紧密合作,推进重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式等。包括此后《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称,CEPA)则强调服务业开放方面,就是要淡化经济意义上的边界,降低三地之间的交易成本,消除制度性障碍和壁垒,不能因为制度差异就实行经济隔离。

  四个重大合作平台是新时期粤港澳合作“抓手”,进一步发挥合作平台在深化改革、扩大开放、促进合作的“试验示范”作用。中央在决定开放横琴时,就有学者提出建设自由岛为澳门未来发展提供广阔空间,从而促进澳门的繁荣,加强澳门的经济地位。⑦也有学者提出建立“横琴高教特区”⑧,但受制于边境管理体制,与横琴的联动发展作用不大,当前横琴的澳门大学的“溢出效应”没有充分发挥,打造国际科技创新中心是粤港澳大湾区的核心目标之一。也有学者提出在香港与深圳交界的莲塘设立科学园区,后来香港特区政府邀请各方面专家论证,改在大埔白石角地方开辟科学园区,也就是当前香港科学园所在地。⑨在合作模式上,包括技术人员入股、“双厂”模式和工业村模式。也就是后来河套地区提出三大定位:深港科技创新开放合作先导区、国际先进科技创新规则试验区、粤港澳大湾区中试转化集聚区。粤港澳大湾区科技创新关键在于构建跨行政区域的组织与协调机构,利用市场机制整合各类资源,构建跨行政区域的区域创新系统。粤港澳从以往产业转移,到“前店后厂”、高端服务业开放,到当下科技创新、“走出去”与“引进来”、共建“一带一路”,与中国式现代化同频共振,具有时代的特殊性。

  二、粤港澳大湾区四个重大合作平台的建设成效

  横琴建设促进澳门经济适度多元发展新平台及便利澳门居民生活就业新空间,2024年实现地区生产总值(GDP)538.48亿元,与之相比2024年澳门特区本地生产总值为4033亿元(澳门元),合作区服务业(第三产业)增加值440.06亿元,同比增长6.5%,对经济增长的贡献率达到98.3%。科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业等“四新”产业,占横琴GDP比重达59.4%。合作区澳资经营主体6798户(含澳资企业6681户),占全部经营主体的11.6%。⑩科技研发和高端制造产业,截至2022年9月,在合作区注册的科技型企业约10000家,其中澳资企业超1000家、国家高新技术企业335家。⑪中医药科技产业园吸引了广药集团、天祥集团、盈科瑞、智能碳云、丽凡达等知名企业聚集,注册企业已超千家。文旅会展商贸产业,横琴长隆国际海洋度假区,2024年前三季度,横琴主要景区游客量近1110万人次,同比增长27.2%。现代金融产业方面,合作区经国家金融管理部门批准或备案的持牌金融企业及其分支机构80家,基金管理公司及其他资产管理机构资产管理规模5.54万亿元,经QFLP试点认定的澳资管理企业10家,占QFLP试点管理企业总数的43.5%。⑫

  在制度创新方面,横琴合作区正式实施“分线管理”政策,为构建趋同澳门的生产生活环境,实现琴澳一体化发展提供了基础性制度支撑。“一线”方面,横琴口岸与澳门实现了高效的联合通关模式,包括旅检大厅的“三道门”查验、车道的“联合一站式”通关,以及与澳门轻轨的无缝对接,创新举措显着提高了通关效率,从传统的两分钟查验缩短至40秒,大幅提升了人员与货物的流动效率。“二线”方面,合作区通过政策创新实现了对货物和人员的有效管理。“二线”对人员进出不作限制,推行出区车辆分类管理、智慧验放等举措。横琴口岸全国首创“粤澳联合一站式”查验,实现“一次排队、一次采集、一次放行”。“澳门新街坊”实现公共服务趋同澳门,包括教育体系方面,澳门子弟学校濠江中学附属横琴学校享受澳门等同的升学保送安排;医疗服务由澳门卫生局医疗人员为澳门居民提供免费医疗服务,可使用在澳门已上市的部分药品。开通国际广播电视业务,可收看27套境外电视频道、澳广视澳视澳门频道。⑬在规则衔接与机制对接方面,横琴与澳门签署合作文件15份,涵盖两地通关、卫生检疫、食品安全、动植物检疫、技术合作等五大领域,一系列标志性合作成果落地见效。

  前海“依托香港、服务内地、面向世界”,支持香港经济发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局。前海深港现代服务业合作区2024年地区生产总值达3008.8亿元,增长8.6%,相当于每平方公里GDP产出达25亿元,在地进出口实现7066.5亿元,实际使用外资266.5亿元,前海蛇口自贸片区进出口额5379.8亿元,增长51.2%。前海深港青年梦工场累计孵化创业团队1395家,其中港澳台及国际团队累计974家。已实现香港注册建筑师、港澳税务师、港澳导游等25类港澳专业人士可直接或经备案(登记)后在前海执业。⑭前海提出打造深港国际金融城、深港国际法务区、前海国际人才港三大国际化平台,和风投创投、大宗商品、融资租赁、跨境电商、财税服务、高端智库、人工智能、供应链、科技服务、现代海洋、国际咨询、规划设计、国际医疗、文化创意等18个特色产业集聚区建设。随着深圳“一签多行”政策的实施,内地居民赴港消费与香港市民赴内地城市跨境消费活动日益频繁,跨境消费热度持续上升,前海率先联合香港八达通推出数字人民币“硬钱包”,支持境外人士在微信直接绑定境外银行卡境内消费,扩大微信支付香港钱包在境内移动支付试点范围。

  在规则衔接与标准对接方面,推动医疗服务业全产业链创新,全国首个“国际版”医院评审标准,加快实现医疗服务跨境衔接“标准通”,首家香港独资医院通过认证,实施“港澳药械通”,6种香港、澳门药械在前海蛇口自贸区医院投入临床使用。推进工程建设与港澳规则衔接改革,新增9家、累计19家港企承接前海项目,率先采用香港建筑环评标准进行新建项目评估。以跨境金融为特色探索人民币国际化前海经验,率先实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向人民币资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”业务,吸引渣打、汇丰、瑞银、法国安盛等354家金融机构,其中港资外资89家,162家机构入驻风投创投集聚区,管理基金规模3057亿元,成为境内港资、外资金融机构集聚度最高的区域之一。香港注册安全主任、专业工程师(环境)、专业工程师(建造)、香港社工、香港护士、教师等22类专业人士经备案即可在前海执业。

  南沙定位为“中国企业‘走出去’综合服务基地”,要求南沙携手港澳不断深化对外经贸合作,还提出要增强国际航运物流枢纽功能。2024年,实现地区生产总值2323.54亿元,规模以上工业总产值3862.52亿元,进出口总额2912.10亿元。在南沙产业结构中,规模以上先进制造业增加值557.59亿元、占规模以上工业增加值的75.9%,战略性新兴产业增加值856.21亿元,占GDP的36.8%,芯粤能、大族半导体、巨湾技研、融捷锂电池等一批项目试投产。⑮南沙港区集装箱累计吞吐量突破2000万标箱,成为继上海港洋山港区后中国第二个年吞吐量超过2000万标箱的单一港区,跻身全球前十,开辟了连通全球100多个国家和地区的400多个港口的国际航线。成立广州南沙粤港合作咨询委员会设立了商贸合作、科技合作、资讯科技、政策研究与推动、法律及解决服务等共14个专项工作组。河套深港科技创新合作区深圳园区与香港园区一河之隔,直接跨境接壤,目前一号通道已开通,科研人员和港牌小汽车可直接通行,大幅提升了通关效率。已引入20个高端科研项目,累计聚集超过200个科研项目,涵盖信息技术、生物医药、新材料和新能源等领域。吸引了16名海内外院士专家和1600多名科研人员,形成了强大的科研团队。