中评智库：美加强涉华负面立法的意图与影响
中评社香港7月9日电/中国国际问题研究院美国研究所助理研究员王玙璠在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《美国国会加强涉华负面立法：意图、影响及前景》，作者认为：美新一届国会在宣誓就职后迅速开启了密集的涉华立法行动，涉及金融、台湾、技术等多个领域。这体现出美国国会正试图通过立法扩大在美对华政策上的主导权，藉反华凝聚共识。共和党重复拜登执政前两年的策略，试图藉反华向拜登和民主党施压，为2024年大选争取竞选筹码。虽然许多立法仍在审议阶段，但已能从中窥见本届国会反华立法的“高涨热情”，将推动拜登政府对华竞争战略向制度化、长期化发展。共和党领导的国会众议院将在反华上更加激进，增加中美关系的不确定性。与此同时，美涉华立法还可能伤及美盟友与伙伴，将影响其在中美间的政策选择。文章内容如下：
2023年2月28日，美国国会众议院委员会一天内审议通过了十余项涉华负面法案，主要涉及在金融、台湾、技术等议题上对中国的遏制和打压。这一密集的立法动作是美新一届国会上任以来加紧涉华立法的一个缩影，是美对华战略竞争全面铺开及美国国内政治变化的体现。
一、美新一届国会近期涉华负面立法动向
近期，美国众议院金融服务、外交事务、能源与商业等多个委员会审议通过了约20项消极涉华法案，主要集中在金融、台湾、技术等多个领域。①
第一，在经济金融领域加大对华竞争力度。美众院金融服务委员会审议通过“2023年中国货币问责法案”，要求美财政部长反对增加人民币在特别提款权一揽子货币中的权重，以遏制中国与国际货币基金组织等重要国际机构合作；“2023年中国汇率透明度法案”，要求美在国际货币基金组织敦促中国提高汇率政策透明度；“2023年中国金融威胁缓解法案”，要求美财政部长向国会报告来自中国的全球经济风险，提高美国金融弹性。同日，美众院外交事务委员会审议通过“中国不是发展中国家法案”，要求阻止中国“利用发展中国家身份”，进行低利率金融借款投入“一带一路”等“金融陷阱”；“打击中国不良基金授权法案”，要求2023至2027年每年拨款3.25亿美元，用于在全球范围内对抗中国“破坏自由开放国际秩序”等行为。其中，“中国不是发展中国家法案”已于3月28日在众院通过。
第三，在技术领域加紧排华步伐。美众院外委会审议通过“海底电缆管控法案”，要求美政府制定战略，停止使用中国等“外国竞争对手”的海底电缆商品及技术；“打击不可靠海外电信法案”，要求国务院定期向国会报告美使领馆和盟伴国家使用不受信电信设备的情况，包括中国华为和中兴公司的设备；“威慑美国技术敌手法案”，要求政府采取行动保护美民众的敏感个人数据，特别强调要禁止将此类数据传输给中国，包含限制TikTok的内容。美众院能源与商业委员会于3月9日审议通过“2023年中国所有应用程序使用美国信息法案”“告知离开美国的信息去向法案”“互联网应用程序完整性和披露法案”，要求披露美民众使用的电子设备、应用程序是否为中国国有或私有企业所有，或信息能否被中国政府获取，企图对使用中国电子设备和应用程序设限。“打击不可靠海外电信法案”已于4月19日在众议院审议通过。
其他已在一院审议通过的法案还包括在新冠疫情起源、芬太尼、人体器官贩卖等议题上污名化中国政府，以及要求中国对无人飞艇事件负责等。
二、美新一届国会加快涉华负面立法的意图
第一，美新一届国会以飞艇事件为契机，推动上届国会未能成型的立法，扩大国会在美对华政策上的影响力。飞艇事件发生后，美国白宫、国防部、国务院、财政部等政府部门表态逐渐降温，拜登亦称事件不影响中美关系②，引发国会不满。美参、众两院迅速通过谴责“中国在美领空使用高空气球”的决议，要求美政府将该事件调查到底并向国会通报相关情况。飞艇事件刺激了美国内“恐华”“反华”情绪，为国会反华鹰派提供了推动反华法案的契机，他们试图利用立法权扩大对拜登政府对华政策的影响。截至4月6日，美第118届国会就职不到3个月，已提出243项涉华法案。③其中，“2023年台湾冲突吓阻法案”“2023年台湾非歧视法案”“2023年中国货币问责法案”“2023年中国金融威胁缓解法案”等，均可在上届国会找到对应版本。这些法案在上届国会委员会审议阶段就被束之高阁，今年却得以迅速获得批准，甚至获得一致通过，不仅是由于共和党在2022年中期选举中重新夺回了众院多数席位，也和飞艇事件的发酵有很大关系。
第二，分裂的国会试图藉涉华议题寻求共识。凯文·麦卡锡在15轮的选举表决后终于成功当选国会新任众议长，经历了自1859年以来最漫长的议长选举。④其最大阻力来自共和党极端保守派，他们最终成功迫使麦卡锡作出妥协，在众院委员会中增加了极右翼“自由党团”的代表数量。这是美国当下政治极化加剧的缩影。2022年中期选举后，共和党以微弱优势夺回众议院的控制权，民主党仅以一席多数守住参议院，两党在新一届国会仍大体保持势均力敌的态势。国会几乎无法推进内政议题。由于在社会支出和征收富人税问题上存在严重分歧，两党至今尚未开始就债务上限问题进行谈判。共和党设法推翻拜登政府在气候变化应对和环境保护方面的规定，促使拜登在半个月内两次使用总统否决权。田纳西州众议院因枪支管控议题开除两名民主党议员，得克萨斯州和华盛顿州的联邦法官对避孕药销售作出完全对立的裁决，体现出美国政治分裂已深入州和地方政府。在外交议题上，随着乌克兰危机长期化、扩大化，共和党极右翼在对乌援助议题上亦出现不同声音。⑤涉华议题成为美国国会为数不多的共识性议题。上文提到的涉华法案几乎都有跨党派议员作为共同发起者。本届国会刚刚就任，众议院就以365对65的压倒性投票通过了成立“美中战略竞争特设委员会”的决议，有146名民主党人支持这项举措。⑥国会当前已在两院通过并由拜登签署成法的唯一一项法案即为涉华法案（《2023年新冠疫情起源法案》，再次翻炒“武汉病毒”论）。这些都证明了国会正将反华当作凝聚共识的手段。
第三，共和党藉反华法案向拜登和民主党施压，为2024年大选争取竞选筹码。国会两党在对华认知上形成共识，但在具体对华政策上仍存在分歧。在本届国会提出的涉华法案中，共和党人作为主要发起者的有203件，民主党人为主要发起者的为42件，独立人士仅1件。⑦由此可见，共和党推出涉华法案的“热情”远高于民主党人。共和党基于意识形态分歧，在制定对华政策时更多从应对价值观、经济、科技、军事等领域的“中国威胁”出发。民主党致力于捍卫群体利益，在制定对华政策时会考虑相关政策是否会伤及美国内特定群体或盟伴的利益。比如，众院外委会在审议“威慑美国技术敌手法案”时就是否禁用TikTok展开激烈讨论，共和党认为禁用TikTok是保护美民众隐私，使其免受“中国政府监控”；民主党人则认为法案表决过于仓促，将无意中伤及大量与中国企业有业务往来的美国或盟伴国家企业。⑧该法案最终虽勉强通过，但所有民主党人都投了反对票。共和党在拜登执政前两年一直批评其对华软弱，将此作为2022年中期选举中针对民主党的竞选策略之一。共和党加紧对华打压是向拜登政府施压，试图通过立法框定拜登政府剩余任期的对华政策路线。虽然大部分法案仍处于委员会审议阶段，可能无法获得两院认可并签署成法，还有一些法案更多是政治作秀，通过的可能性较小，但即便无法落实，也将成为共和党指责拜登政府及民主党对华软弱的工具。
表1：第113-117届国会议案或两院联合决议案成法率
资料来源：作者根据美国国会网站整理
三、美涉华负面立法对中美关系的影响
美国国会立法需经过提出、委员会审议、一院通过、两院协商、签署成法五个基本步骤，历时较长。根据美国国会网站数据，近两届国会议案或联合决议案被批准成法的概率有所下降，约为2.4%，涉华法案的成法率较高，但在近两届国会也急剧下滑。尤其是在第117届国会，涉华提案的成法率甚至小于总成法律（见表1）。这一定程度上证明了两党在对华政策上的分歧加大，以及以政治作秀为目的的立法提案增多。上文提到的大部分法案仅通过了委员会审议，或仅在共和党占多数的众议院通过，能否在民主党占多数的参议院审议通过还是未知数。因此，目前这些法案对中美关系的影响比较有限。不过，通过这一系列的密集立法动作，能够窥见本届国会在涉华议题上的立法热情，或引发新一轮涉华立法狂潮。其影响主要有三点。
第一，国会一系列涉华立法将拜登政府前两年的对华政策全面铺开、提质升级，将推动美国对华战略竞争制度化、长期化。拜登政府在新版《国家安全战略》报告中明确将中国定义为“唯一一个既有重塑国际秩序意图，又有经济、外交、军事、科技力量推进这一目标的竞争对手”，并确定了“投资、结盟、竞争”的竞争策略。⑨上文提到的审议通过的法案，其对华关注点与拜登政府发布的《国家安全战略》报告一致，法案内容也延续了拜登政府执政前两年的对华遏压手段。即一方面通过塑造中国外部环境压缩中国进一步崛起的空间，包括利用国际组织恶化中国国际融资环境、遏制中国经济发展，利用金融制裁威慑中国对台行动，通过支持台湾加入国际组织提升其国际地位，全政府、全社会摆脱美对华技术依赖，同时拉拢盟友打造以美国为中心的对华封锁圈。另一方面，通过干扰中国内政扰乱中国发展步伐。许多法案在提及中国时不使用“中国”的表述，而是将矛头对准中国共产党和中国领导人，蓄意通过抹黑和攻击将中国共产党与中国人民和政府割裂、对立。部分法案，如“打击不可靠海外电信法案”“威慑美国技术敌手法案”“海底电缆管控法案”等，捆绑内政议题和外交议题，与拜登政府“服务中产阶级外交”理念一致，旨在投资美国国内相关产业、促进美国产业回流，体现了联邦政府和国会在对华政策上相互协调的一面。若上述立法提案得以成法，将更深入、具体地推进和落实拜登政府全政府、全社会、全领域、全世界的遏华布局，将美对华战略竞争制度化、长期化。
第二，国会争当反华“急先锋”，将使美对华政策中“两个美国”的特征进一步加深，加大中美关系的复杂性。这里的“两个美国”主要表现为立法与行政部门、民主和共和两党的较量。特朗普政府在2017年出台的《国家安全战略》报告中，将中国定义为“战略竞争对手”，标志着美对华政策转向长期的“战略竞争”。特朗普政府在对外政策上颇具随意性和不稳定性，促使美国国会成为了对华示强的主力军。自2019年以来，美国国会全面推动涉华立法，涉华立法提案的数量持续飙升（见表2），体现出美国国会对美对华政策主导权的争夺。2022年中期选举后，拜登面临府会弱分立的格局。共和党领导的众议院在反华上更加极端，增加了中美关系的不确定性。例如，此次飞艇事件严重干扰2022年中美领导人巴厘岛会晤的成果，最终影响了美国务卿布林肯的访华计划，这与共和党出于党争目的不断对拜登政府施压有很大关系。因此，共和党在国会力量的增强将增加联邦政府与国会在对华政策的推进和落实层面不同步和不同调的现象，加大中美关系的复杂性。
表2:第113-117届国会涉华提案数
资料来源：作者根据美国国会网站整理
四、结语
美国将维护自身全球领导地位作为其国家核心利益，将中国崛起看作对其领导地位的挑战，将继续通过战略竞争达到阻断中国崛起、防止中国取代美领导地位的目标。美将继续以全政府、全社会、全领域、全世界的方式加强对华遏制，具体涉华行动可能包括以下几点：
第一，强化美台政治往来，加快对台军售和交付。麦卡锡取消近期窜台计划，改为在蔡英文过境美国期间与其会晤，但麦卡锡在未来高调窜台的可能性仍然存在。⑪美不断通过立法渲染中国对台军事行动，是为武装台湾寻找借口，尽可能多地向台湾出售和交付武器。美众院外委会主席、负责审批美对外军售的麦考尔在窜台期间妄称美国会将全力加速对台军售，确保台湾获得“自卫所需的武器”。⑫“美中战略竞争特设委员会”主席加拉格尔也称计划领导该委员会加快批准对台军售。⑬预计二人将在国会进一步推动相关立法。
第二，力推中美在经贸科技领域脱钩断链。尤其是在飞艇事件后，美将继续鼓噪中国“情报威胁”“科技威胁”，趁势强化对华高科技封锁和制裁。具体可能包括进一步增强在芯片、超级计算机、操作系统、半导体等高科技领域的对华封锁和限制，同时梳理美对华技术依赖情况，通过本土生产、友岸和近岸外包等方式尽快实现自给自足。
第三，增加与盟伴之间的对华协调。美国将利用“芯片四方联盟”等机制，同时继续与日本、荷兰等盟友勾连，图谋通过高科技出口管制跨国机制合作加强对华经济遏制，对中国进口高端半导体实施禁运。美国将继续藉乌克兰危机捆绑中俄，促进与盟友在对华战略上的协同，将中国纳入其地缘政治阵营化的对抗格局中。美可能继续推动台湾问题乌克兰化，与欧、亚盟友制定应对中国对台动作的系统性反制手段，促进美与盟友在对华战略上的协同。
①作者根据美国国会网站数据库整理，https://www.congress.gov/quick-search/legislation?wordsPhrases=%E2%80%9CChina%22%22Chinese%22&include=on&wordVariants=on&congresses%5B%5D=all&legislationNumbers=&legislativeAction=&sponsor=on&representative=&senator=&q=%7B%22congress%22%3A118%2C%22type%22%3A%22bills%22%2C%22bill-status%22%3A%22committee%22%7D
②“Biden Says U.S.-China Relations Not Weakened by Balloon Incident”,Reuters,February 7,2023,https://www.reuters.com/world/biden-says-us-china-relations-not-weakened-by-balloon-incident-2023-02-06/.
③作者通过以“China”或“Chinese”为词条检索美国国会网站得出，法案类型既包含具有法律效力的议案和两院联合决议案，也包含不具有法律效力、但能够表达国会议员政策立场的两院共同决议案和简单决议案。
④Dwane Brown &Ron Elving,“The History of A Contentious U.S.Congress”,NPR,January 9,2023,https://www.npr.org/2023/01/09/1147787327/the-history-of-a-contentious-u-s-congress.
⑤Shannon Pettypiece,“Biden’s Visit to Ukraine Draws Criticism from Conservative House Republicans”,NBC News,February 21,2023,https://www.nbcnews.com/politics/congress/bidens-visit-ukraine-draws-criticism-conservative-house-republicans-rcna71477?emaila=cafe8afe41240c85f6402dc8cc991c1c&emailb=8702967e24fb28c375348285155a67aa78a23a01669878ad866a442fbdf76e91&utm_source=Sailthru&utm_medium=email&utm_campaign=02.21.23%20GR%20Morning%20Tuesday.
⑥“H.Res.11 -Establishing the Select Committee on the Strategic Competition between the United States and the Chinese Communist Party”,Congress.gov,https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11/actions.
⑦美国国会网站数据库，https://www.congress.gov/quick-search/legislation?wordsPhrases=%E2%80%9CChina%22%22Chinese%22&include=on&wordVariants=on&congresses%5B%5D=all&legislationNumbers=&legislativeAction=&sponsor=on&representative=&senator=&q=%7B%22congress%22%3A118%7D。
⑧Brendan Bordelon,“GOP Rams through TikTok Ban Bill over Dem Objections”,Politico,March 1,2023,https://www.politico.com/news/2023/03/01/house-republicans-tiktok-ban-00084951.
⑨“National Security Strategy”,October 2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf,p.23.
⑩Jamil Anderlini &Clea Caulcutt,“Europe must Resist Pressure to Become ‘America’s Followers’,Says Macron”,Politico,April 9,2023,https://www.politico.eu/article/emmanuel-macron-china-america-pressure-interview/.
⑪Jennifer Jett et al.,“Defying China,McCarthy Stands United with Taiwan’s President”,NBC News,April 6,2023,https://www.nbcnews.com/politics/congress/china-taiwan-kevin-mccarthy-tsai-ing-wen-meeting-rcna77992.
⑫Yang An,“Senior US Lawmaker Calls for More Weapons to Taiwan to Deter China”,VOA News,April 8,2023,https://www.voanews.com/a/senior-us-lawmaker-calls-for-more-weapons-to-taiwan-to-deter-china/7041860.html.
⑬Lisa Mascaro,“Taiwan Threat from China Serious,House GOP Chairman Says”,AP News,April 9,2023,https://apnews.com/article/taiwan-china-congress-gallagher-tsai-22b91ed7955144c0d5540aaffa3b4e7c.
中评社香港7月9日电/中国国际问题研究院美国研究所助理研究员王玙璠在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《美国国会加强涉华负面立法：意图、影响及前景》，作者认为：美新一届国会在宣誓就职后迅速开启了密集的涉华立法行动，涉及金融、台湾、技术等多个领域。这体现出美国国会正试图通过立法扩大在美对华政策上的主导权，藉反华凝聚共识。共和党重复拜登执政前两年的策略，试图藉反华向拜登和民主党施压，为2024年大选争取竞选筹码。虽然许多立法仍在审议阶段，但已能从中窥见本届国会反华立法的“高涨热情”，将推动拜登政府对华竞争战略向制度化、长期化发展。共和党领导的国会众议院将在反华上更加激进，增加中美关系的不确定性。与此同时，美涉华立法还可能伤及美盟友与伙伴，将影响其在中美间的政策选择。文章内容如下：
2023年2月28日，美国国会众议院委员会一天内审议通过了十余项涉华负面法案，主要涉及在金融、台湾、技术等议题上对中国的遏制和打压。这一密集的立法动作是美新一届国会上任以来加紧涉华立法的一个缩影，是美对华战略竞争全面铺开及美国国内政治变化的体现。
一、美新一届国会近期涉华负面立法动向
近期，美国众议院金融服务、外交事务、能源与商业等多个委员会审议通过了约20项消极涉华法案，主要集中在金融、台湾、技术等多个领域。①
第一，在经济金融领域加大对华竞争力度。美众院金融服务委员会审议通过“2023年中国货币问责法案”，要求美财政部长反对增加人民币在特别提款权一揽子货币中的权重，以遏制中国与国际货币基金组织等重要国际机构合作；“2023年中国汇率透明度法案”，要求美在国际货币基金组织敦促中国提高汇率政策透明度；“2023年中国金融威胁缓解法案”，要求美财政部长向国会报告来自中国的全球经济风险，提高美国金融弹性。同日，美众院外交事务委员会审议通过“中国不是发展中国家法案”，要求阻止中国“利用发展中国家身份”，进行低利率金融借款投入“一带一路”等“金融陷阱”；“打击中国不良基金授权法案”，要求2023至2027年每年拨款3.25亿美元，用于在全球范围内对抗中国“破坏自由开放国际秩序”等行为。其中，“中国不是发展中国家法案”已于3月28日在众院通过。