从菲律宾《海洋区域法》的公布看中国《海警法》对南海维权的适用

　　中评社╱题：从菲律宾《海洋区域法》的公布看中国《海警法》对南海维权的适用　作者：高圣惕（武汉），武汉大学国际法研究所二级教授；张紫庭（武汉），武汉大学国际法研究所博士生

　　【摘要】菲律宾在2024年11月8日公布《海洋区域法》，将断续线内括海域东半部揽入其专属经济区和大陆架，妄图落实南海仲裁的非法裁决，无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛在内的中沙群岛的领土主权和海洋权利。中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》及《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》反制。而更有力的反制还是中国海警将维权执法付诸行动。南海维权执法的法律依据为《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》和《海警机构行政执法程序规定》，皆已于近三年内生效。本文将我国在南海面临的侵权行为类型化，探究中方如何依据《海警法》进行执法，并模拟对方会怎样使用国际法质疑中国海警的执法行为。笔者发现《海警法》确实能适用于南海维权，但他国亦可依据“国家主权豁免原则”反对中国海警的刑事管辖权，或依据“禁止使用武力原则”挑战中国海警的维权措施。

　　一、前言

　　2024年11月8日，菲律宾公布《海洋区域法》，将其群岛基线以西200海里揽入其专属经济区（EEZ）和大陆架（即所谓的“西菲律宾海”），妄图落实南海仲裁的非法裁决（简称“裁决”）。此举无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛的中沙群岛的领土主权和海洋权利，中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》、《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》等文告反制，幷在最近一段时间加强了海警维权执法活动。自2021年起，《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》（简称《第一号令》）和《海警机构行政执法程序规定》（简称《第三号令》）已相继出台，为中国海警在南海的维权执法提供法理依据，这些法律规章如何在南海维权上发挥作用？值得深入研究。本文第二和第三部分讨论发生于“岛礁”和“海域”的侵权行为；细分为岛礁侵占、单边岛礁开发建设、侵闯行动、渔业及单边油气资源开发五类；再依据侵权主体的不同，结合地点和行为两要件，探讨《海警法》如何适用和适用带来的法律争议。本文第四部分提出结论。

　　二、岛礁侵权行为的维权

　　（一）仁爱礁及仙宾礁维权

　　我国在仁爱礁海域的维权执法系针对菲国军舰“马德雷山”号长期坐滩、非法建设、换防运补及破坏海洋环境等行径而做出的反制。菲国还妄图在仙宾礁复制坐滩事件。由于仁爱礁与仙宾礁地理位置邻近、双方主张相似，可合并讨论。下文依侵权主体的不同分为⑴坐滩船与海警船、⑵船上军人及⑶运补船来论。

　　1.菲国坐滩船与海警船

　　针对仁爱礁坐滩船，可能适用《海警法》第17、20、21条。①侵权主体来看，上述条款分别涉及外国船舶、海域和岛礁上建筑物、构筑物及固定或浮动装置、外国军用船舶等。《海警法》第78条对船舶下了定义，第80条规定：本法对船舶的维权执法措施适用于“海上固定或浮动建筑、装置，固定或移动式平台”。②问题是坐滩船应如何归类？

　　《海警法》第78条界定船舶为“移动式装置”，将“马德雷山”号认定为船舶的说服力不够。就别的归类而言，国内法要求“海上固定设施”其“底部支撑结构固定于海底”③第80条的“海上固定建筑或平台”故应满足此条件。位于珊瑚礁上的坐滩船是否“固定于海底”？仁爱礁在海水高潮时系没入水中，坐滩船牢牢嵌在礁盘难以移动，“固定于海底”的条件似乎满足。菲国又将坐滩之“船体”当成侵权平台，将坐滩船归类为“海上固定平台”似不无道理。《海警法》中有关船舶的维权执法措施遂可适用于坐滩船，海警可依据第17条和第21条将其强制拖离。基于菲国使用建材从内加固这个舰体的事实，坐滩船似可归类为第20条所指“岛礁上建筑物、构筑物或固定装置”。相对而言，在仙宾礁滞留的菲国海警船属于“用于非商业目的的外国政府船舶”，应适用《海警法》第21条。

　　再从侵权行为来看，第20条规制的是“在我国管辖岛礁单方实施的建筑物和构筑物建造行为或固定装置的布设行为”。仁爱礁属南沙群岛，系“我国管辖岛礁”，菲国军人在仁爱礁对坐滩船体的巩固行为被第20条涵盖。即便仁爱礁为“低潮高地”，第21条仍可适用。仙宾礁则可适用第21条，该条规制“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。仙宾礁属于南沙群岛，主权属于中国，无论其为岛礁、低潮高地还是水下地物，其舄湖仍属南沙的内水，我国有管辖权。菲国海警船未经批准进入仙宾礁舄湖违反了《海上交通安全法》第55条，符合第21条的行为“违法性”前提。

　　总之，我方可将仁爱礁坐滩军舰认定为岛礁上建筑物、海上固定平台或固定装置，要求菲国拆除或强制拆除。我方另可责令滞留仙宾礁的菲国海警船离开、强制驱离或拖离。

　　2.船上的军人

　　针对坐滩船上的菲国军人维权，可适用《海警法》第20、22、23条④。从侵权主体来看，这三条均以“外国组织”为侵权主体，菲国军人无疑满足此条件。我国《外国国家豁免法》将“外国主权国家授权行使主权权力且基于该项授权从事活动的组织或者个人”纳入“外国国家”的定义内，⑤足证外国军人属于“外国组织”。其实，国际法的国家豁免（State Immunity）规范适用于司法管辖领域，不适用于海上安全保卫和行政执法的情形，不禁止一国针对另一国军人维权执法。换言之，甲国国家不得在乙国法院被诉或被强制执行，并不意味其豁免于乙国政府依其国内法实施的海上安全保卫及行政执法措施。因此，菲国军人在这种情况下并不享有豁免权。

　　从行为来看，本案涉及菲国军人侵占仁爱礁、加固“马德雷山”号舰体和破坏环境的行为。《海警法》第20条规制了外国的单方岛礁上的建造行为，坐滩舰体若为岛礁上建筑物、构筑物或固定装置，菲国对其的建造加固则符合该条的行为要件。第22条对付“国家主权、主权权利和管辖权”在海上受到侵害的情形，我国主张包含仁爱礁在内的南沙主权，坐滩军舰改装成容纳菲国军人的侵权平台或堡垒，即犯我主权。第23条禁止“违反海洋生态保护法规”的行为，让不断锈蚀的庞大舰体重压珊瑚礁，就是剥夺珊瑚生存空间，违反《海洋环境保护法》第81条，符合第23条的行为要件。

　　就地点而言，第20、22、23条分别规制“我国管辖海域、岛礁”和“海上”的侵权行为。第22条规制他国“正在”或“即将”在海上实施的侵犯中国主权、主权权利和管辖权的行为。渡海而来的菲国军人和建筑材料进入坐滩船，将船体建造为构筑物和固定装置，作为军事据点的侵权平台，一再凸显菲国“在”海上和“从”海上侵犯中国对仁爱礁及周边海域的主权以及海洋生态环境。中国海警可援引第20和22条阻止菲国换防和运送建材、责令坐滩军人停止建造、或直接制止，必要时可使用武器，也可依据《海警法》第23条和《第三号令》第十四章有关处理涉外行政案件的程序规定，对菲国军人实施行政执法措施。

　　若菲国军人涉及犯罪，《海警法》第五章有关海上犯罪侦查的条款以及《第一号令》的管辖条款并未排除海警对外国军人的刑事管辖权。⑥然而依据“国家主权豁免原则”，一国无权刑事管辖他国主权行为，主权行为的判定可参照行为性质和目的，⑦《外国国家豁免法》亦如此规定。⑧事实上，坐滩船上军人是由菲国授权驻守在仁爱礁的有组织成员，意在军事窃占仁爱礁，属于只有国家才能实施的“主权行为”。若海警对坐滩军人行使刑事管辖，《外国国家豁免法》和国际法的国家主权豁免原则是一障碍。

　　3.补给船

　　坐滩船的补给船若为菲国民用船舶，《海警法》第16、17、18条可能适用。其中，第16和18条规制了“在我国管辖海域内航行及有违法嫌疑的外国船舶”。⑨仁爱礁附近海域属于“我国管辖海域”，我国海警可依法对在此航行的菲国民用船舶识别查证。上述船舶提供补给如超出《中菲临时性安排》允许范围，疑似偷运建筑材料的，海警可跟踪监视、登临检查和拦截紧追。第17条则规制了“非法进入我国领海及以内海域”的行为。仁爱礁附近海域应属南沙内水，菲国民用船舶未经批准进入则违反《海上交通安全法》第55条，满足第17条的行为非法性条件，海警有权责令其离开或扣留、强制驱离或拖离。此外，上述船舶擅自进入仁爱礁海域将触犯《治安管理处罚法》第53条，符合《海警法》第23条的适用条件，海警机构可对船上人员实施罚款或拘留，并应符合《第三号令》的程序规定。若船上人员涉及刑事犯罪，还可依据《第一号令》第14、15条，由海警执行刑事管辖。

　　如果补给船属于菲方公务或军用船舶，擅自进入仁爱礁海域并为坐滩船提供补给，可适用《海警法》第21条。该条的侵权主体包含此类船舶，规制的是“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。其实，上述船舶擅自进入仁爱礁海域（我国内水）将违反《海上交通安全法》第55条，从而满足第21条的行为非法性条件，海警机构遂有权制止、责令离开、强制驱离或拖离。然而，菲方公务或军用船舶的人员应具备军人或公职身分，如触犯我国刑法而从事犯罪行为，根据“国家主权豁免原则”的国内法和国际法规范，海警不便执行刑事管辖。

　　4.国际法的障碍

　　菲国基于“裁决”和其《海洋区域法》主张仁爱礁和仙宾礁为“低潮高地”，为其EEZ及大陆架的海床一部分，否认中国对仁爱礁、仙宾礁及附近海域的领土和海洋权利主张。若中国海警⑴依第20条制止菲国军人对坐滩舰体的加固建设，⑵依16、17、23条对菲国民用补给船实施识别查证、跟踪监视、登临检查、拦截紧追及刑事侦查，或⑶依第21条制止菲国海警船或军舰的补给行为或责令离开，菲国可能主张中国侵犯《公约》规定的沿海国在其EEZ的主权权利和管辖权。然而，《公约》第56条虽然赋予菲国在其群岛基线以西的EEZ内开发建设的权利，但仁爱礁和仙宾礁位于中菲海域主张重迭的海域，国际法不禁止两国各自在此类海域执法。⑩