美国支持台湾当局拓展“国际空间”的态势、特点与影响
中评社╱题：“美国支持台湾当局拓展‘国际空间’的态势、特点与影响” 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长／博士／副研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员、复旦大学统战研究基地研究员；洪旋麒（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】拜登政府支持台湾拓展“国际空间”意在增加美国对华竞争的筹码，通过将台湾问题国际化，拉拢更多国家参与，从而降低美国对华竞争的成本和风险，最大化实现美国的利益目标。拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的战略更具“系统性、隐蔽性和实质性”的特点，对台湾拓展“国际空间”的支持主要体现在以加强美台关系为核心，辅以帮助台湾获得盟友支持、帮助台湾加入国际组织和帮助台湾稳固“邦交”等方面。以这种“系统布局，多点展开”的方式，实现帮助台湾提高国际认知度、理解度和支持度的目标。拜登政府通过支持台湾拓展“国际空间”实现了对美国自身国际空间和政策空间的拓宽，幷一定程度上达到了恶化中国国际环境的目的，加强了对台湾各领域的把控，幷进一步恢复和增强美国在国际组织中的影响力。特朗普回归后支持台湾拓展“国际空间”的基本趋势不会改变，其他国家对美国“台湾政策”的支持态度也在不断的变化之中。
引言
作为牵制中国的重要手段，帮助台湾拓展“国际空间”是美国实现遏制中国、维护自身霸权的重要手段。一方面，支持台湾拓展“国际空间”能为美国加强与台湾勾连提供合法性；另一方面，通过将台湾问题国际化，能有效捆绑其他国家的外交政策，降低美国遏制中国的成本和风险。拜登政府上台以来不断加强对台湾拓展“国际空间”的支持力度。由于中国实力的提升，美国往届政府采取“战略模糊”的政策效果减弱，拜登政府的对台政策正趋于“去模糊化”。①幷具体体现为重新解释美国的“一个中国原则”，加大对台湾的支持力度，不断提升美台实质关系，将《与台湾关系法》和“对台六项保证”提升至与中美三个联合公报同一高度，进一步掏空一个中国原则。一方面，拜登政府在支持台湾拓展“国际空间”上更加看重系统性布局，从多领域、多层次开展对台湾的支持行动，幷进一步将台湾问题与新疆问题、香港问题和南海问题协同使用，一起构成拜登政府遏制中国的战略网络；另一方面，加强对盟友的调动和对国际法的运用，以促进盟友和国际舆论对美国行为的配合。相比于往届政府，拜登更擅长试探中国对台问题底线，幷据此灵活调整对台政策，适时、隐蔽地支持台湾拓展“国际空间”。但同时也能较好地维持明面上的对台政策红线——不激怒中国，声称美台之间维持的是非官方往来，美国不寻求与中国对抗，以寻求在台湾问题上谋求更符合美国的利益。总体而言美国对台政策不会突破其对华政策的结构性框架，但会寻求在结构性框架下，最大化美国的利益和尽可能地压缩中国的政策空间。
一、拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的表现
拜登政府形成了“价值观引领全局、最大化利用盟友、注重多层次布局”的支持台湾拓展“国际空间”的政策体系。幷具体分为四个层次展开，如图1所示。
［图1：台湾拓展国际空间层次图］
第一，强化美台关系实质化进程。
强化美台关系是拜登实现“以台制华”的政策集合，起到向中国施加政策压力的作用。同时，美国带头发展与台湾的关系起到为台湾发展与其他国家关系背书的作用。具体来看，拜登着重通过五个方面的行动促进了美台关系的实质化。
一是从名称到机构设置上注重体现“台湾的独立性”。2022年2月，美国国会出台《台湾代表处法》（Taiwan Representative Office Act），“要求将在华盛顿特区的台北经济文化代表处更名为台湾代表处”。同年11月的《台湾外交审查法》（Taiwan Diplomatic Review Act）更是寻求将台北经济文化代表处进一步更名为台湾驻美国代表处，试图从名称上将台湾抬至与主权国家同一高度的地位，模糊台湾的主权现状。而美国在台研究所的办公室设置具有诸多与大使馆相同的功能。②在《2022年台湾主权象征（SOS）法案》中，美国国会要求“允许台湾政府和武装部队的代表在美国政府主办的活动中展示台湾国旗和军徽。③进一步强化了美国对台湾提高自身“独立”形象的支持。虽然这些法案在结尾处都加上了“美台关系一直是非官方”的备注，但仍可见拜登政府对不断提高实质化“一中一台”的趋势有所加强。
二是通过大量涉台法案支持台湾当局。拜登上台以来，国会共计出台87项涉台法案，其中5项获得总统签署成法。从领域来看，涉及对台军事军售、国际组织和加强美台关系的法案最多，但经贸往来和军事军售方面的法案更容易获得通过，幷形成法律。根据美国国会的立法流程可将对台法案分为大致两类，即恐吓性的法案和实质性的法案。恐吓性的法案主要指未能成法的法案，起到表达美国意愿和威胁中国的目的，更具名义上的支持。而实质性的法案则是指最终成法的法案，具有直接实施的法律效力，起到较为实质性的法律作用。另外值得注意的是在通过的5项法案中，除《美台21世纪贸易优先协议实施法案的倡议》是在标题中明确提及台湾的，其余4个法案，均将台湾相关的内容穿插在拨款法案和国防授权法案内部，属于以“夹带私货”的方式获得通过。④可见拜登政府在通过涉台法案时更具隐蔽性，更看重法案的数量而非质量，在对台问题上做足表面功夫。⑤特别是涉及国际组织和国际支持的议案，大都言辞犀利，内容果决，可谓做足了文章。2021年2月美国国会出台《台湾声音法案》指示美国要扣留对联合国的所有捐款，直到台湾被授予联合国的正式成员资格。⑥
三是加强美台交往，幷将其合法化。加强美台窜访被认为是增强美台之间沟通和互信的表现，特别是自2018年《台湾旅行法》生效后，美国就逐渐放松了对美台高层窜访的约束力度。据统计，美台之间2024年的官方或半官方性质窜访多达14次，且以美国国会议员为主。值得注意的是，美国为了给美台官方往来披上合法的外衣，特别强调往来具有私人特性，幷常据此指责中国反应过度，以此来博取国际同情。2022年8月2日，佩洛西不顾中方劝阻，窜访台湾，严重侵害了中国的主权和领土完整。但美国国会对此不仅不予以阻拦和评论，反而表示会确保她的旅行安全，幷将此行定性为旅行，具有私人特性，指责中国反应过度。其后2023年蔡英文“过境”窜访美国、2024年赖清德计划窜美，都反映出美国在背后的支持。
四是利用舆论塑造美台形象。美国利用自身发达的舆论网络和舆论控制手法，大搞舆论宣传，其宣传的核心可以概括为“挺台、黑中、美美、促团结”。美国先是在公开场合多次发表“挺台”言论，表达美国对台支持态度。2023年共和党籍参议员林赛·格雷厄姆就曾宣称，“我非常支持向台湾派遣美国军队，我愿意为台湾而战”。其次，美国在对外宣传中将台湾塑造成“民主国家典范”，为美国支持台湾提供价值观基础。2024年1月在台湾大选之际，美国参众两院还在国会网站上公开赞扬台湾的民主选举历史，幷表示支持台湾维护其民主制度。第三，为美台关系铺垫，进一步抹黑中国，在国际社会散布中国要武统台湾的谣言，声称中国大陆干涉台湾大选，加剧台海紧张局势，企图让国际舆论更加同情“台独分子”。最后，美国还不忘美化自身为，为台湾“主持公正”的形象，幷呼吁“民主世界国家”团结支持台湾，为其他国家干涉台湾问题提供基础。
五是全方位加强对台合作。拜登政府上台对台开展多领域合作，涉及军事、经济、科技、卫生、生物、航空等诸多方面，企图进一步严密美台关系网络，形成多点布局。其中加强军事勾连和对台军售一直是美国对台合作重点。截至2024年8月拜登政府已宣布对台军售15次，远超特朗普时期的11次。⑦而经济上，继《美台21世纪贸易优先协议实施法案》后，美国国会还推出《2023年台湾税收协定法案》和《美国-台湾快速双重征税减免法案》，意在减少美台之间双重征税问题，以加强美台贸易往来。更加值得注意的是科技领域，美国加紧对台积电的拉拢和利用，2024年4月8日拜登就CHIPS和Science Act与台积电达成初步协议发表声明，号称台积电在亚利桑那州设厂，其总投资将增加到650亿美元，幷创造超过25000个直接建筑和制造工作岗位，将促进美国的半导体制造设施完善升级。⑧
第二，帮助台湾获得“小圈子”内盟友支持。
拜登支持台湾拓展“国际空间”时，看重“价值观外交”的理念，幷以此统合盟友，既藉助台湾问题为盟友树立“假想敌”，作为利益聚合的核心，同时也藉助盟友的力量为台湾提供国际支持，分散美国直面中国的风险，从而最大化降低支持台湾拓展“国际空间”的成本。
一是加强台湾与盟友之间的双边往来和窜访频率。笔者根据台湾总统府官网进行了统计。2022年7月至2024年8月，除美国外共有22个国家及地区的议员、大使或总统访问台湾，共计43次。其中访问最多的是日本，窜访台湾多达7次，其次是捷克3次，欧盟、英国、立陶宛、科索沃、澳大利亚、以色列和马绍尔群岛各2次。而台湾派团窜访的有危地马拉、伯利兹、巴拉圭、斯威士兰王国各一次。随着与台湾“断交”的国家逐渐增多，2022年9月，台湾制定的2023年度预算书中，民进党当局欲继续扩大“邀请外宾来访”，幷将接待外宾的预算规模从3.7亿元提升至4.3亿元。希望以此来提高台湾在国际中的能见度。
三是在美国主导的小多边机制中，积极提及台湾，提高台湾的参与度，幷为其“发声”。2023年5月21日，拜登在G7峰会上就联合几位领导人重申所谓“台湾海峡和平与稳定的重要性，幷呼吁和平解决两岸问题，坚决反对任何以武力或胁迫方式单方面改变现状的企图”。2023年3月美国再次邀请台湾参加“民主峰会”以彰显台湾“民主典范”的形象。
第三，推动台湾加入国际组织。
2021年，美国国务卿布林肯鼓励联合国会员国与美国一道，“支持台湾在整个联合国系统和国际社会中强有力、有意义地参与”。自此以后，美国国务院和台湾“外交部”的代表每年举行两次会议，讨论“扩大台湾在联合国和其他国际论坛的参与”为台湾加入国际组织进行谋划，幷提供相关支持。台湾目前已以“中华台北”的身份加入世界贸易组织（WTO）、亚洲开发银行（ADB）和亚太经合组织（APEC）等国际组织。⑨但受蔡英文“台独”言论、颠覆“九二共识”的影响，中国大陆不再同意台湾以观察员的身份参加世界卫生大会（WHA）。对此美国和台湾在国际上唱“苦情戏”，绞尽脑汁要加入世界卫生大会，同时也提高了加入其他国际组织的申请力度，以谋求拓展“国际空间”。
一是在舆论上抹黑中国恶意阻挠台湾加入国际组织。美国完全无视中国对主权和领土完整的合理诉求，声称台湾对国际经济、卫生合作具有重要意义，强行将各国利益与台湾地位问题进行捆绑，以谋求国际社会对台湾的声援和支持。以卫生领域为例，美国声称“台湾无法参加世界卫生大会，将造成全球防疫缺口”，企图引发国际担忧，放宽对台湾加入世界卫生大会的限制。然而世界卫生大会已连续8年拒绝所谓涉台提案。当台湾谋求加入世界卫生大会无果后，美国常驻联合国代表克拉夫发布推特称“由于中国阻挠，台湾不能通过联合国、世卫大会等平台分享抗疫成功经验”，企图进一步赚取国际同情，罔顾事实抹黑中国。
二是利用美国在国际组织中的实力地位对台湾加入国际组织予以帮助。尤其是深受美国影响的国际货币基金组织（IMF）和美洲开发银行。2021年11月美国国会出台的《2021年台湾非歧视法案》就要求IMF的美国理事必须倡导台湾作为成员加入IMF。2022年出台的《2022年台湾政策法案》授权国务院采取行动帮助台湾成为美洲开发银行的非借款成员。除此之外，2023年10月众议院还出台意见鼓励台湾全面参与亚太经合组织（APEC）论坛，应正式邀请台湾“总统”出席在美国举行的所有AEPC领导人活动，尤其是应该被邀请参加当年在旧金山举行的AEPC领导人峰会。美国不仅企图利用其在国际组织的力量帮助台湾拓展加入国际组织的“空间”，众议院更是直接使用了“台湾总统”这一称呼，其制造实质性的“一中一台”的企图，昭然若揭。
三是帮助台湾加入国际组织谋划布局。拜登政府上台以来注重对台湾加入国际组织进行多层次、多领域的布局谋划。首先，对于政府间国际组织，通过强调台湾地区的作用以换取支持，幷鼓动“友台”国家提出涉台议案，2022年5月立陶宛卫生部长在WHA发言，鼓吹“应邀请台湾以观察员身份与会、增进台湾有意义参与世卫组织（WHO）所有平台与机制”。美国虽然明知绕开中国大陆无法获得台湾的参与资格，但仍努力提高台湾单方面参加的可能。一方面试图以舆论宣传的方式对国际组织施加压力，2021年9月“驻纽约台北经济文化办事处”启动了“全球天灯祈愿计划”，策划在纽约时报广场“点天灯祈福”幷藉此向联合国喊话“请听见台湾的声音”。另一方面，美国企图以扣留捐款的方式施压联合国。如前文提到的2021年出台的《台湾声音法案》。其次，对于非政府间国际组织，美国则支持台湾积极申请，寻求广泛参与，2021年9月民进党当局宣布正式提交申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。最后，对于已加入的国际组织，则进一步地提出更加过分的要求。2024年6月众议院提出议案要求国际奥委会应允许台湾以自己选择的“国名”、“国旗”和“国歌”参加2024年夏季奥运会。
四是美国试图通过模糊国际法来寻求突破。美国想绕开中国支持台湾加入国际组织很难，因此在多次推动台湾加入政府间国际组织无果后，企图直接颠覆联大第2758号决议，将矛头对准“一个中国原则”在国际组织中的法理基础，为台湾加入国际组织另辟蹊径，寻求突破。2023年7月美国众议院通过所谓的《台湾国际团结法案》，公然挑衅联合国大会第2758号决议。声称“联大2758号决议幷未处理台湾在联合国或任何相关组织的代表权问题，也没有承认中国对台湾的主权关系”。该法案还要求美国在国际组织中的代表通过意见表达、投票及影响力，呼吁这些组织抵抗中国试图扭曲有关台湾的决议、文字、政策或程序的作为。
第四，协助台湾稳固“邦交”。
自蔡英文上台以来，已有10个国家与台“断交”。因此，台湾一方面急于巩固和维护现有“邦交”，另一方面也努力提高与非官方往来关系的国家之间的交往。
一是对与台湾“断交”的国家予以谴责和威胁。在洪都拉斯已有与台湾“断交”迹象时，美国就已对其进行敲打。2022年美国副总统哈里斯参加洪新任总统就职典礼时，亲自向其提及台洪“邦交”议题，称“我们相信这段关系会强健地发展下去”。2023年，台当局宣布参与美国国际开发总署推动的“洪都拉斯重建校舍计划”，协助洪重建1.2万所学校的基础设施。希望能留住洪都拉斯，但2023年3月洪都拉斯仍与台湾“断交”。对此2023年4月，美国国会议员提出《删除中国友邦经费法案》，禁止美国提供外援给多个转向与中国大陆建交的国家，这其中就包括3月与台湾“断交”的洪都拉斯，以此来谴责洪都拉斯的“断交”行径，幷恐吓其他企图与台湾“断交”的国家。
二是促进非官方往来国家在台湾设立代表处。台湾在62个国家及地区设有非官方代表处。⑩2022年2月美国国会出台《促进与台湾关系法案》，要求促进在台湾没有常设机构的国家和伙伴在台湾设立代表处，幷支持扩大台湾与世界各国的接触。⑪美国企图以此来加强台湾与这些国家之间双边交往，以非官方代表处的名义，行使“大使馆”相关职能，强化台湾与其他国家实质性关系发展，为进一步提升台湾对外关系打基础。
二、拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的特点
第一，擅长利用国内法和国际法作为工具。
拜登政府在支持台湾拓展“国际空间”中，注重对国内法和国际法的利用，加强其支持台湾拓展“国际空间”的法理基础，幷提供一定程度上的对华威慑效果，以实现其政策目标。
一是以运用国内法为主。拜登政府任期内通过的涉台法案主要分为三种，第一种是未能成法的法案，主要起到表达美国对台支持态度的作用，如：S.812法案就表达了美国“支持台湾参加世界卫生大会”的态度，《S.4843-2022年台湾主权象征法案》“允许台湾政府和武装部队的代表在美国政府主办的活动中展示台湾国旗和军徽”。⑫表达了美国对台湾“实质化独立”的支持。第二种是成为法律的法案，为美国加强与台湾之间的往来提供合法性。如：《H.R.2617-2023年综合拨款法案》“支持向美国在台协会付款以支持其活动”，《H.R.4004-美国-台湾关于21世纪贸易优先协议实施法案的倡议》批准了美台之间的贸易协议。第三种是直接对华施压的法案，提出对中国对台行动的具体制裁措施。如：《H.R.803-保护台湾法案》要求当中国的行动威胁台湾安全或经济制度，或对美国利益造成威胁，则要求采取措施将中国代表排除在特定国际组织的活动之外，包括20国集团、金融稳定委员会和巴塞尔银行监管委员会。⑬《H.R.554-2023年台湾冲突威慑法案》“要求报告特定中国官员的金融活动及共产党员持有的资金，禁止与这些人进行重大交易”。
二是辅以运用国际法漏洞和利用国际组织特性。2023年7月美国众议院通过所谓“台湾国际团结法案”，公然挑衅联合国大会第2758号决议。如前文所述，美国试图利用文字表达上的漏洞来扭曲一个中国原则，而且该法案还进一步“要求美国在各国际组织中的代表通过意见的表达、投票及影响力，来呼吁这些组织抵抗中国试图扭曲有关台湾的决议、文字、政策或程序的作为”。企图藉助美国在国际组织中的力量，扭转台湾在国际组织中的非法地位。
第二，擅长混淆视听，塑造形象。
拜登政府支持台湾拓展“国际空间”时，以混淆视听作为搅乱台海局势的基础，幷进一步地根据美国政策需要来重塑美国、台湾和中国在国际上的三方形象以实现自己的目标。
一是混淆视听为美国的台海政策打下基础。美国在国际上努力塑造“台湾是一个独立的，有影响力的国家”形象，通过更名代表处、不承认台湾属于中国主权范围的国际文件来达到模糊台湾地位的目的，让国际社会认为台湾地位问题是一个未定问题，从而在根本上模糊一个中国原则的国际认知度。其次，美国打着“维护印太地区和台海和平稳定”的旗号来干涉台湾问题，模糊了美国介入台湾问题属于中国内政的法理基础，将台湾问题与印太挂钩，使之成为国际问题，为其介入和颁布涉台法案提供藉口。最后声称维护一个中国原则，以维持与中国的“表面和平”，让国际对一个中国原则的具体内容摸不着头脑，达到混淆视听的目的。
二是塑造符合美国政策意图的国际形象。藉助于“混淆视听”下的国际氛围，美国将自己化身为“事实”的传播者，散布“中国威胁论”、“台湾民主论”和“美国正义论”。美国不仅多次在国际社会将中国常规军演夸大成中国欲“入侵”台湾，制造紧张气氛，指责中国对涉台问题反应过度，还在国际组织中声称台湾无法正常参与国际组织活动，是因为中国的阻挠，以此将中国塑造成“阻碍台湾和平稳定的负面形象”。而对于台湾，美国将其塑造成“民主自由世界一员的形象”，称赞台湾是民主国家典范，幷在公开场合宣称台湾对世界卫生防疫合作和供应链的重要地位，抬高台湾对国际社会的影响。最后，美国将自身塑造成为“主持公正的形象”，声称美国将与台湾站在一起，幷在双边和多边场合中反复提及对“台海和平稳定的关注”。
拜登政府藉助于美国强大的舆论网络和盟友的多国媒体平台，制造虚假信息，操纵舆论为美国支持台湾拓展“国际空间”助力。首先，美国加大对台湾的宣传力度，不仅将台湾抬高至民主联盟中的一员地位，还藉助盟友体系内的媒体报道，渲染台湾地区对国际高科技产业和经济供应链安全的作用，炒作台湾对各国具有重要意义，提高台湾对经济与地区安全的影响，将美国看重的台湾芯片利益转变为影响各国利益的国际关切。⑭第二，纠集盟友力量散布抹黑中国的言论。2021年10月4日，美国国务院发言人称“美方对中方在台湾附近军事挑衅活动深表关切，此举易引发误判，破坏地区和平稳定，敦促中方停止对台施压与胁迫”，将中国抹黑为挑动台海局势的一方。2022年6月欧洲议会全会通过所谓《关于欧盟和印太安全挑战的报告》，声称中国在印太地区对欧盟利益构成“威胁”，幷表示对台湾的支持。美国通过多方抹黑来试图坐实“中国威胁论”。第三，蹭地区热点来提高台湾的国际参与度，试图提高台湾在国际中的作用。声称台湾曾宣布加入制裁俄罗斯的队伍，幷向乌克兰捐助1亿新台币，还派出台湾无人机前往乌克兰参战，表示对乌克兰的支持。第四，打着智库专家的名义对台湾问题进行分析，以骗取各国民众对台湾的支持。美国哈得逊研究所2022年5月设立“中国中心”，炮制了大量反华论调，声称以应对所谓“来自中国共产党的威胁”。该研究所还多次为彭斯、蓬佩奥等政客发表反华言论提供平台，幷邀请蔡英文、萧美琴出席线上活动，帮助散布“台独”言论。
三、拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的影响
第一，拓展了美国的“国际空间”。
拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的种种举措，其实质是在为美国自身拓展“国际空间”。一方面，以支持台湾拓展“国际空间”作为目标，有效提高了美国主导的“小圈子”的凝聚力，在降低美国对华竞争风险的同时，提高了各国对美国政策的支持力度；另一方面，美国藉口支持台湾，通过加强与台勾连，增强了对台湾政治、经济、军事、科技等各方面的掌控，保证了美国对台湾持续介入的影响能力，从而实现了对自身安全的维护。2022年美国国会出台《H.R.5870美国-台湾公共卫生保护法》“要求在台北的美国研究所内设立传染病监测中心，以监测该地区的传染病”。⑮反映了美国在卫生领域加强了对台湾的监测，其数据将为美国制定相关政策提供帮助，提高美国的出入境防御能力。同样，在科技领域，美国企图通过将台积电带到美国设厂，来加强自身芯片供应链的安全与稳定。2022年11月台积电在美国亚利桑那州设晶圆厂，12月举办首批机台移机典礼，其董事长与台当局官员、供应链代表共300多人赴美，而美国政要也出席了相关活动，足见美台高层在台积电问题上有利益交换。美国通过与台积电合作，来摆脱对台供应链的依赖，完善美国自身的供应链体系。
第二，为“台独”站台，造成“台独”的挑衅。
拜登政府上台以来，不断加大对台湾拓展“国际空间”的支持力度，努力制造“一中一台”实质化，推动台湾在国际社会立足。做出对“台独”支持到底的姿态，给“台独”分子“倚美谋独”的希望。然而“台独”分子忽视了美国支持台湾的真正目的，即为美国国家利益服务。
一方面，美国加强了对台湾的控制。政治上，美国多次介入台湾大选，暗中扶持符合美国利益的候选人。“美国行政部门会设定政策框架，以防止越过美国政策红线来约束参选人，其次会要求参选人当面对美国进行政策交底，幷对美国利益关切做出保证，同时，美国也会对台湾参选人的越界言行进行敲打和管控。”2023年10月台湾大选前期，“美国在台协会”主席罗森伯格就曾赴台与参加2024年台湾地区领导人选举的侯友宜、柯文哲、赖清德见面。经济上，2023年8月签署的《美国-台湾关于21世纪贸易优先协议实施法案的倡议》中，就贸易便捷化、良好法制作业、服务业规章、反贪腐、中小企业五个领域达成初步共识，后续仍有7个议题有待进一步协商。其中美国不仅未能在台湾期望的农业领域有所让步，反而在规章与法制层面的协议对台湾提出了更多要求，为美国监管台湾金融与经济市场提供了更多切口。军事上，美国对台军售频繁，打着支持台湾的名义，大赚军火钱，但其对台军售不仅质量低、出货慢，更是售价高。2022年6月就曾出现台湾军机降落夏威夷时，飞机前轮发生故障无法放下，飞行员在跑道尾部急停的事故。这已经不是第一次美国提供的武器出现故障。而“台独”分子仍寄望于加紧从美国购买武器来提升“以武拒统”的能力，甚至在2023年7月计划将岛内生产总值的2.6%用于购买美国武器。自民进党上台以来，台湾购买美国武器的花销连年增长，一度成为购买美国武器的最大买家。2023年9月美国批准5亿美元对台军售，幷向台湾提供8000万美元军事融资贷款，势必将进一步加剧台湾经济负担，影响正常的经济运转。民生上，蔡英文为讨好美国不顾台湾民众健康接受美国莱猪出口，更是将台湾推至风口浪尖上。“台独”分子一味拿台湾民众的利益与美国“谋皮”，实属自寻灭亡。
另一方面，美国对台承诺极为有限，完全取决于美国自身利益目标。美国虽多次肯定台湾对美国的重要意义，但在2022年5月公布的“印太经济框架”首轮名单中，台湾却幷未如愿出现在名单中，取而代之的是美国安慰性的话语：“美国会持续深化双方的经济伙伴关系”。足见美国仍旧顾虑，将台湾纳入印太框架将直面与中国冲突的风险。因此美国给“台独”分子带来的美台关系只能是“虚假繁荣”，台湾仍旧游离于美国的“小圈子”之外，幷未获得足够的重视。
第三，干扰中国反“台独”。
拜登政府加大对台湾拓展“国际空间”的支持力度，势必增加中国反“台独”的难度。一方面，拜登政府通过“挺独阻统”的话语叙事为“台独”势力张目，使得“台独”分子更加顽固、行动更为激进。⑯拜登政府上台以来的种种行动，都向国际表达对台湾“现状”的维护和对“台独”的默许。即便美国只是想利用“台独”而非将其“闹大”，但种种措施都使得“台独”分子更加坚信，美国会支持其实质化“一中一台”的行为，幷阻碍中国大陆统一台湾的步伐。特别是美国强调了“如果中国大陆单方面改变现状，将会采取严厉的措施”。这种为“台独”兜底的行径，使得“台独”分子更加猖獗。蔡英文任内大搞“去中国化”，不仅强调台湾为一个“国家”，甚至还与“中华民国”摆脱关系。在教育上，大幅度修改台湾课本，将台湾史脱离中国史置于独立板块，缩减语文课本中文言文的部分。在社会活动上，移除蒋介石铜像，不再举办遥祭黄帝陵、中山陵的活动。企图在台湾的各个社会方面，增强台湾的“独立国家属性”。加之美国对台湾各方面的控制力提升，特别是对台湾大选的介入，促使台湾高层进一步向“台独”倾斜，降低了中国大陆对台湾所能施加的政策影响。另一方面，在国际话语上，增加了中国反“台独”的阻碍。拜登政府采取的抹黑中国的策略，使得许多国家对华越来越持负面态度。在美国舆论的引领下，“中国人权负面论”“中国亲俄论”的传播，促使欧洲国家越来越认同美国的舆论导向，对台湾持有“同情”心理，幷在对台政策上，进一步跟随美国的脚步，强调政治正确。特别是在美国对“人权”和“民主”的强调下，将中国大陆描绘成介入台湾选举、企图阻碍“台湾民主政治”和不利于“台湾民主人权”的负面形象，放大了西方世界与中国大陆的价值观差距，进一步降低欧洲国家对中国大陆的战略信任，使得中国大陆在处理“台独”问题时，面临国际社会越来越多的无端指责，加剧了反“台独”的复杂性。
【基金项目】国家社科基金重大项目“坚持和完善‘一国两制’制度体系研究（23ZDA120）。
注释：
①薛振威、孙云：《拜登政府台海政策“去模糊化”的表现及困境》，《台海研究》2023年第1期，第138-147页。
②Library of Congress,"H.R.3634 -Taiwan Diplomatic Review Act,"November 1,2022,https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3634?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=4&r=3.
③⑫Library of Congress,"S.4843 -Taiwan Symbols of Sovereignty (SOS)Act of 2022,"September 13,2022,https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/4843?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=5&r=33.
④Library of Congress,"H.R.4004 -United States-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade First Agreement Implementation Act,"August 7,2023,https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/4004?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=3&r=2.
⑤叶晓迪、陶嘉懿：《“复合型介入”:拜登行政当局干涉台湾问题的策略及其运作》，《闽台关系研究》2023年第3期，第9-24页。
⑥Library of Congress,"H.R.1169 -Taiwan Voice Act,"February 18,2021，https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/1169?q=%7B%22 search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=5&r=52.
⑦The White House,"Remarks by APNSA Jake Sullivan in Press Conference |Beijing,People's Republic of China,"August 29,2024,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2024/08/29/remarks-by-apnsa-jake-sullivan-in-press-conference-beijing-peoples-republic-of-china/.
⑧The White House,"Statement from President Joe Biden on CHIPS and Science Act Preliminary Agreement with TSMC,"August 8,2024,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2024/04/08/statement-from-president-joe-biden-on-chips-and-science-act-preliminary-agreement-with-tsmc/.
⑨⑩Susan V.Lawrence,"Taiwan's Position in the World,"Congressional Research Service,April 29,2024,https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12646.
⑪Library of Congress,"H.R.6069 -Promoting Ties with Taiwan Act,"February 22,2022,https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6069?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=5&r=31.
⑬Library of Congress,"H.R.803 -PROTECT Taiwan Act,"January 16,2024,https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/803?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=1&r=24.
⑭何达薷：《拜登政府台湾问题国际化的叙事建构及影响》，《台海研究》2024年第2期，第95-104页。
⑮Library of Congress,"H.R.5870 -United States-Taiwan Public Health Protection Act,"February 22,2022,https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/5870?q=%7B%22search%22%3A%22taiwan%22%7D&s=5&r=41.
⑯张建：《中国国家统一进程中反“独”促统话语叙事的构建》，《统一战线学研究》2024年第1期，第79-89页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年1月号，总第325期，P18-26）
中评社╱题：“美国支持台湾当局拓展‘国际空间’的态势、特点与影响” 作者：张建（上海），上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长／博士／副研究员、厦门大学台港澳研究中心研究员、复旦大学统战研究基地研究员；洪旋麒（上海），上海国际问题研究院研究生
【摘要】拜登政府支持台湾拓展“国际空间”意在增加美国对华竞争的筹码，通过将台湾问题国际化，拉拢更多国家参与，从而降低美国对华竞争的成本和风险，最大化实现美国的利益目标。拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的战略更具“系统性、隐蔽性和实质性”的特点，对台湾拓展“国际空间”的支持主要体现在以加强美台关系为核心，辅以帮助台湾获得盟友支持、帮助台湾加入国际组织和帮助台湾稳固“邦交”等方面。以这种“系统布局，多点展开”的方式，实现帮助台湾提高国际认知度、理解度和支持度的目标。拜登政府通过支持台湾拓展“国际空间”实现了对美国自身国际空间和政策空间的拓宽，幷一定程度上达到了恶化中国国际环境的目的，加强了对台湾各领域的把控，幷进一步恢复和增强美国在国际组织中的影响力。特朗普回归后支持台湾拓展“国际空间”的基本趋势不会改变，其他国家对美国“台湾政策”的支持态度也在不断的变化之中。
引言
作为牵制中国的重要手段，帮助台湾拓展“国际空间”是美国实现遏制中国、维护自身霸权的重要手段。一方面，支持台湾拓展“国际空间”能为美国加强与台湾勾连提供合法性；另一方面，通过将台湾问题国际化，能有效捆绑其他国家的外交政策，降低美国遏制中国的成本和风险。拜登政府上台以来不断加强对台湾拓展“国际空间”的支持力度。由于中国实力的提升，美国往届政府采取“战略模糊”的政策效果减弱，拜登政府的对台政策正趋于“去模糊化”。①幷具体体现为重新解释美国的“一个中国原则”，加大对台湾的支持力度，不断提升美台实质关系，将《与台湾关系法》和“对台六项保证”提升至与中美三个联合公报同一高度，进一步掏空一个中国原则。一方面，拜登政府在支持台湾拓展“国际空间”上更加看重系统性布局，从多领域、多层次开展对台湾的支持行动，幷进一步将台湾问题与新疆问题、香港问题和南海问题协同使用，一起构成拜登政府遏制中国的战略网络；另一方面，加强对盟友的调动和对国际法的运用，以促进盟友和国际舆论对美国行为的配合。相比于往届政府，拜登更擅长试探中国对台问题底线，幷据此灵活调整对台政策，适时、隐蔽地支持台湾拓展“国际空间”。但同时也能较好地维持明面上的对台政策红线——不激怒中国，声称美台之间维持的是非官方往来，美国不寻求与中国对抗，以寻求在台湾问题上谋求更符合美国的利益。总体而言美国对台政策不会突破其对华政策的结构性框架，但会寻求在结构性框架下，最大化美国的利益和尽可能地压缩中国的政策空间。
一、拜登政府支持台湾拓展“国际空间”的表现
拜登政府形成了“价值观引领全局、最大化利用盟友、注重多层次布局”的支持台湾拓展“国际空间”的政策体系。幷具体分为四个层次展开，如图1所示。
［图1：台湾拓展国际空间层次图］
第一，强化美台关系实质化进程。
强化美台关系是拜登实现“以台制华”的政策集合，起到向中国施加政策压力的作用。同时，美国带头发展与台湾的关系起到为台湾发展与其他国家关系背书的作用。具体来看，拜登着重通过五个方面的行动促进了美台关系的实质化。
一是从名称到机构设置上注重体现“台湾的独立性”。2022年2月，美国国会出台《台湾代表处法》（Taiwan Representative Office Act），“要求将在华盛顿特区的台北经济文化代表处更名为台湾代表处”。同年11月的《台湾外交审查法》（Taiwan Diplomatic Review Act）更是寻求将台北经济文化代表处进一步更名为台湾驻美国代表处，试图从名称上将台湾抬至与主权国家同一高度的地位，模糊台湾的主权现状。而美国在台研究所的办公室设置具有诸多与大使馆相同的功能。②在《2022年台湾主权象征（SOS）法案》中，美国国会要求“允许台湾政府和武装部队的代表在美国政府主办的活动中展示台湾国旗和军徽。③进一步强化了美国对台湾提高自身“独立”形象的支持。虽然这些法案在结尾处都加上了“美台关系一直是非官方”的备注，但仍可见拜登政府对不断提高实质化“一中一台”的趋势有所加强。
二是通过大量涉台法案支持台湾当局。拜登上台以来，国会共计出台87项涉台法案，其中5项获得总统签署成法。从领域来看，涉及对台军事军售、国际组织和加强美台关系的法案最多，但经贸往来和军事军售方面的法案更容易获得通过，幷形成法律。根据美国国会的立法流程可将对台法案分为大致两类，即恐吓性的法案和实质性的法案。恐吓性的法案主要指未能成法的法案，起到表达美国意愿和威胁中国的目的，更具名义上的支持。而实质性的法案则是指最终成法的法案，具有直接实施的法律效力，起到较为实质性的法律作用。另外值得注意的是在通过的5项法案中，除《美台21世纪贸易优先协议实施法案的倡议》是在标题中明确提及台湾的，其余4个法案，均将台湾相关的内容穿插在拨款法案和国防授权法案内部，属于以“夹带私货”的方式获得通过。④可见拜登政府在通过涉台法案时更具隐蔽性，更看重法案的数量而非质量，在对台问题上做足表面功夫。⑤特别是涉及国际组织和国际支持的议案，大都言辞犀利，内容果决，可谓做足了文章。2021年2月美国国会出台《台湾声音法案》指示美国要扣留对联合国的所有捐款，直到台湾被授予联合国的正式成员资格。⑥
三是加强美台交往，幷将其合法化。加强美台窜访被认为是增强美台之间沟通和互信的表现，特别是自2018年《台湾旅行法》生效后，美国就逐渐放松了对美台高层窜访的约束力度。据统计，美台之间2024年的官方或半官方性质窜访多达14次，且以美国国会议员为主。值得注意的是，美国为了给美台官方往来披上合法的外衣，特别强调往来具有私人特性，幷常据此指责中国反应过度，以此来博取国际同情。2022年8月2日，佩洛西不顾中方劝阻，窜访台湾，严重侵害了中国的主权和领土完整。但美国国会对此不仅不予以阻拦和评论，反而表示会确保她的旅行安全，幷将此行定性为旅行，具有私人特性，指责中国反应过度。其后2023年蔡英文“过境”窜访美国、2024年赖清德计划窜美，都反映出美国在背后的支持。
四是利用舆论塑造美台形象。美国利用自身发达的舆论网络和舆论控制手法，大搞舆论宣传，其宣传的核心可以概括为“挺台、黑中、美美、促团结”。美国先是在公开场合多次发表“挺台”言论，表达美国对台支持态度。2023年共和党籍参议员林赛·格雷厄姆就曾宣称，“我非常支持向台湾派遣美国军队，我愿意为台湾而战”。其次，美国在对外宣传中将台湾塑造成“民主国家典范”，为美国支持台湾提供价值观基础。2024年1月在台湾大选之际，美国参众两院还在国会网站上公开赞扬台湾的民主选举历史，幷表示支持台湾维护其民主制度。第三，为美台关系铺垫，进一步抹黑中国，在国际社会散布中国要武统台湾的谣言，声称中国大陆干涉台湾大选，加剧台海紧张局势，企图让国际舆论更加同情“台独分子”。最后，美国还不忘美化自身为，为台湾“主持公正”的形象，幷呼吁“民主世界国家”团结支持台湾，为其他国家干涉台湾问题提供基础。
五是全方位加强对台合作。拜登政府上台对台开展多领域合作，涉及军事、经济、科技、卫生、生物、航空等诸多方面，企图进一步严密美台关系网络，形成多点布局。其中加强军事勾连和对台军售一直是美国对台合作重点。截至2024年8月拜登政府已宣布对台军售15次，远超特朗普时期的11次。⑦而经济上，继《美台21世纪贸易优先协议实施法案》后，美国国会还推出《2023年台湾税收协定法案》和《美国-台湾快速双重征税减免法案》，意在减少美台之间双重征税问题，以加强美台贸易往来。更加值得注意的是科技领域，美国加紧对台积电的拉拢和利用，2024年4月8日拜登就CHIPS和Science Act与台积电达成初步协议发表声明，号称台积电在亚利桑那州设厂，其总投资将增加到650亿美元，幷创造超过25000个直接建筑和制造工作岗位，将促进美国的半导体制造设施完善升级。⑧
第二，帮助台湾获得“小圈子”内盟友支持。
拜登支持台湾拓展“国际空间”时，看重“价值观外交”的理念，幷以此统合盟友，既藉助台湾问题为盟友树立“假想敌”，作为利益聚合的核心，同时也藉助盟友的力量为台湾提供国际支持，分散美国直面中国的风险，从而最大化降低支持台湾拓展“国际空间”的成本。
一是加强台湾与盟友之间的双边往来和窜访频率。笔者根据台湾总统府官网进行了统计。2022年7月至2024年8月，除美国外共有22个国家及地区的议员、大使或总统访问台湾，共计43次。其中访问最多的是日本，窜访台湾多达7次，其次是捷克3次，欧盟、英国、立陶宛、科索沃、澳大利亚、以色列和马绍尔群岛各2次。而台湾派团窜访的有危地马拉、伯利兹、巴拉圭、斯威士兰王国各一次。随着与台湾“断交”的国家逐渐增多，2022年9月，台湾制定的2023年度预算书中，民进党当局欲继续扩大“邀请外宾来访”，幷将接待外宾的预算规模从3.7亿元提升至4.3亿元。希望以此来提高台湾在国际中的能见度。