特朗普2.0时代的对台政策前瞻
【摘要】当前中美关系发展态势、特朗普第一任内的对台政策以及特朗普在此次竞选期间的涉台讲话，是观察特朗普第二任内对台政策的重要指标。特朗普处理中美关系的态度、赖清德当局对美诉求的配合度及美国内亲台势力的影响力，将影响特朗普对台政策的具体走向。特朗普将延续美国历届政府对台政策框架，与中国“交易”台湾的可能性不大，但同时会在要求台缴交“保护费”、管控“台独”冒进等方面有新作为。
2024年11月，特朗普以较大优势战胜哈里斯，当选为美国第47任总统。美国大选不仅事关美国内未来四年政治走向，而且也牵动世界局势，尤其是中美关系发展。其中，特朗普对台政策尤为令人关注。笔者基于当前中美关系态势、特朗普第一任内对台政策及其在竞选期间的表态，对特朗普2.0时代的对台政策进行展望。
一、观察特朗普对台政策的三个维度
（一）中美关系结构性困局。近年，美国内虽然出现了要将美国对台政策与中美关系切割的声音，但这仅是极少数挺台反华势力的主张。美对台政策仍然服从于服务于对华战略。2017年特朗普上台后，中美关系发生了自建交以来最广泛、最深刻、最复杂的变化。首次上台的特朗普声称“世界进入了大国竞争的新时代”，将中国定义为“修正主义国家”、“战略竞争对手”，认为“自尼克松政府以来历届美国政府奉行的以接触为主的对华政策失败了”。因此，美开启了包括贸易战、科技战等在内的全面对华战略竞争。2021年拜登上台后，认为中国是“唯一有能力、有意愿挑战国际秩序的战略竞争者”，未来十年是对华战略竞争“关键的十年”。拜登政府对华战略基点与特朗普政府大体相似，因此不仅未调整特朗普开启的对华全面战略竞争，而且进行了“优化”和“升级”，突出表现为更加重视科技竞争、盟友作用、意识形态和价值观外交；同时，拜登出于管控危机考虑，主张同中国建立“护栏”。目前，美国内已经形成了全政府、全社会对华战略竞争氛围和态势。展望未来，美对华战略定位难在短时间内改变，这也决定了特朗普第二任内的对华政策难以大幅修正。
（二）特朗普第一任内对台政策。特朗普第一任内基本延续了此前美国历届政府的对台政策框架，包括坚持基于“与台湾关系法”、中美三个联合公报的“一中政策”，不断提升与台湾的实质关系等。具体而言，负责经济增长、能源和环境事务的副国务卿基思·克拉奇(Keith Krach)窜台，成为数十年美国务院窜台最高官员；大幅提升对台军售金额，四年间对台军额达到183亿美元，创下历任总统四年内售台武器记录；签署“与台湾交往法”“台北法案”等法案，使其成为近年来为数不多的专门涉台法律；与台建立“经济繁荣伙伴对话”等多项经济对话机制，促台全方位配合美国对华科技打压。这一系列高调动作，使得台民众对特朗普好感度骤增。美2020年大选中，多数台湾人倾向于支持其胜选，使台成为全球为数不多支持特朗普的地区之一。①但同时，特朗普幷不重视台湾地缘政治和民主价值。2020年6月，美前国安顾问博尔顿在其《事发之室：白宫回忆录》一书中爆料，特朗普对台特别“不感冒”（dyspeptic），最喜欢指着马克笔的笔尖说“这是台湾”，然后指着办公桌说“这是中国”。
（三）竞选期间的涉台言论表态。针对特朗普第一任期竞选承诺兑现率的研究发现，其在贸易、军事和对外关系等方面的竞选承诺兑现率较高。②特朗普此次竞选期间，涉台表述相对较多。总结来看，其主张包括：一是认为台“偷走了”美芯片产业，因此将对台芯片加征关税以促使台芯片企业赴美投资。例如，特朗普在2024年6月接受《彭博商业周刊》访问以及10月接受podcast节目“乔罗根体验”（The Joe Rogan Experience）访问时，都提到了类似的观点。二是以不公开言明或夸大其词方式回应“是否保卫台湾”，以对大陆和台湾进行讹诈。2024年4月，特朗普接受美《时代》杂志采访时被问，“如果中国攻台，美国应该保卫台湾吗？”特朗普拒绝明确表态，称“这个问题我已经被问过很多次，但总是拒绝回答，因为我不想透露我的底牌”。特朗普承认“要保卫半个地球外的台湾很难”，但仍然扬言会以轰炸北京以及对华加征150%-200%关税的方式应对。同时，特朗普认为“台湾的防务支出不够，应该提高到GDP的10%”。三是把美国比作成保险公司甚至是黑帮，要求台付“保护费”。他在2024年6月接受《彭博商业周刊》访问以及10月接受“乔罗根体验”访问时都有类似的说法。
二、影响特朗普对台政策的变量
（一）中美关系新局的态势。现在距离2016年特朗普首次当选美总统已经8年，即使是距离其2021年下台也过去了4年，当前中美关系已经发生了重大变化。
一是经贸关系变化。若特朗普仍然关注贸易平衡问题的话，更大的目标应该是墨西哥和加拿大等国。2023年，中国是美国第二大进口来源地、第三大出口市场、第三大贸易伙伴，而墨西哥和加拿大则位列美贸易伙伴前两名。据美商务部统计，美对华贸易逆差已由2018年的3777亿美元减至2023年的2521亿美元，自华进口额已经由2018年高峰时的5583亿美元降至2023年的4477亿美元，占美进口总额的比重由17.9%降至11.6%。③美对加拿大的贸易由2016年的顺差108亿美元，变为2022年的逆差575亿美元。④对墨西哥贸易逆差由2016年的572亿美元，增长至2023年的1621亿美元。⑤同时，近年来台对美贸易激增，2022年达到1613亿美元，较2016年的850亿美元增长近100%；2022年台对美贸易顺差508亿美元，较2016年的71亿美元增长了7倍多。⑥这些数据的变化，都会影响特朗普处理对外经济关系的优先选择。
二是决策模式的优化。2016年，特朗普以政治素人当选，各方对其政治性格和决策模式幷不熟悉。现在，包括中国在内的各个国家和地区对其更加瞭解，因此在处理问题上将更具精准性。2024年11月，习近平主席与美国总统拜登举行会谈，重申中美关系七项指导原则，即相互尊重、和平共处、保持沟通、防止冲突、恪守《联合国宪章》、在有共同利益的领域开展合作、负责任管控双边关系中的竞争因素。同时，习近平主席提出正确的战略认知、言必信行必果、平等相待、不能挑战红线底线、多搞对话和合作、回应人民期待、展现大国担当等经验和启示。⑦这虽是习近平主席与拜登总统达成的共识，但很大层面上是对特朗普的喊话。12月，拜登的国家安全顾问沙利文也呼吁美国应坚持“避免美中开战”立场，⑧这意味着民主党也在规制特朗普对外政策。同时，中国应对美贸易制裁和科技打压也具备更大的底气。2023年，美虽是仅次于东盟和欧盟外的中国第三大贸易和出口对象，但对美贸易占中国总体对外贸易的比值已经由2016年的14%降至11%，对美出口额占中国对外出口总额的比值由2018的19%降至15%。⑨2024年12月3日，中国商务部发布公告，宣布原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美出口，对石墨两用物项对美出口实施更严格的最终用户和最终用途审查。这意味着中国已经储备了更多的反击工具，反制美国霸凌的决心意志也更加坚定。
以上两个层面的变化，使得中美关系开局充满不确定性。若开局良好，台对美利用价值降低。反之，若开局不利，特朗普定会利用台湾问题撬动中美关系。正如台湾评论所言，“美国政客只有美国利益优先，没有挺不挺台的选项。台湾只是美中关系当中的手段，北京与华府的关系才是美国的目的”。⑩
（二）台当局对美配合程度。在美台关系中，台处于绝对弱势，总体上会满足美提出的任何诉求。但同时，台仍可以通过游说等方式做美官员工作，使美要求被“打折扣的执行”。特朗普胜选后，台当局便立刻与其加强关系。赖清德在特朗普胜选的第一时间就发文祝贺，指示其驻美机构通过特朗普第一任内国家安全事务助理奥布莱恩转交祝贺信。此外，台当局还将派人参加特朗普就职典礼。在赖清德的首次出访过程中，愿意屈从美安排“过境”幷不属于美本土的夏威夷和关岛，幷在过程中与共和党籍众议院议长约翰逊通话。台做足了表面文章和内部准备，企图与特朗普团队建立良好关系。
同时，赖当局还放风对美采购、投资及加大军购力度。“行政院长”卓荣泰指示“副院长”郑丽君组成项目小组，针对台美经贸、防卫、科技合作、民众交流等议题提出合作新模式。“行政院”秘书长龚明鑫称，从资金、产业、人才三个方面着手，拟定特朗普上台后的应对措施，如成立亚洲资产管理中心以让台湾有美元的交易市场，推出中小微企业多元振兴发展计划以协助其度过危机，制定“国家人才竞争力跃升方案”以让赴台留学生人数提至每年超过4万人。台“农业部长”陈骏季称，未来将加大对美饲料玉米的采购力道。台“央行”总裁杨金龙认为，台将扩大对美采购能源、农产品和军用品等，以降低台对美顺差金额。2024年11月11日，英国《金融时报》引述多名台湾“知情人士”“资深国安官员”的话报道称，台将向美购买超过150亿美元的武器。14日，路透社引用“被要求匿名的国安官员”的话称，台尚未列出具体清单，但欢迎各方提出建议。
但是，台当局完全满足特朗普要求的可能性不大，如把防务支出提高至GDP的10%就难以实现。主因是这意味着每年军费约为2.64万亿元新台币，比2024年增长6倍，占每年总体预算的84%。因此，岛内对向美国交“保护费”尤其是提高军费以购买美武器抱持消极态度。《联合报》社论认为，《金融时报》报道的对美军购多属大型载台，与台“不对称作战”的“分散与机动性强、小而精准”原则幷不相符。此外，愈多军购只会让半导体供应链加速离开台湾，而且会引发大陆反弹压制。台前“立委”丁守中也极不认同对美高额军购以换取支持的做法，认为台要“避免美国反中鹰派想把台海变成地狱门、替美国打反中代理战争”，应“加速两岸经济融合发展，促进两岸人民和谐共荣互利”。民进党内部也存在不同声音，如“立委”陈冠廷认为，军事采购应以台实质防卫需求为依归，不能“为了展现对抗决心或迎合特朗普政府”。台民意基金会2024年11月15日民调显示，台民众同意者38.7%、不同意者51.4%。不同意者比同意者多12%。
因此，台当局妄图通过瞒天过海方式进行处理。台湾匿名安全官员称，自2016年以来，台防务预算支出直线上升，至2024年增长幅度达80.47%。同时，台面对的是新型态军事威胁，特别是混合式威胁、灰色地带冲突，因此不能使用防务支出占GDP比例这一衡量标准。⑪“远景基金会”执行长赖怡忠认为，台在“全社会防卫韧性”下，防务预算分散在各部门，实际防务支出“可能接近特朗普政府期待的数字”。对于台当局的处理方式，特朗普会否买账幷不清楚，但参加特朗普内阁成员面试的科尔比（Elbridge Colby）绝不答应。针对日本学者小笠原欣幸批评他“台湾的防务预算应提至GDP5%”的言论，科尔比回应称“台湾要清醒”。⑫
（三）美国内政治的牵绊。特朗普上台后，首要解决的是国内减税、放松监管、加征关税、打击非法移民、提升政府效能、司法改革和打击“深层政府”等事，其对外政策幷非优先处理事项。在解决一系列国内问题时，因为美国三权分立的制度设计以及共和党在国会幷不占据绝对多数，特朗普的政治议程幷不会特别顺利。即使是对外关系中，首先要解决的是俄乌冲突和巴以冲突等问题。因此，对台政策或不是特朗普首先要推动的重点。在此背景下，美国内亲台势力的影响力变得至为关键。特朗普虽在执政团队中处于绝对领导地位，内阁成员几乎都“以特朗普为尊”，但特朗普的时间和精力是有限的，不可能在每一件事情上都亲力亲为，其执政团队成员仍具有较大的发挥空间。其第一任内的国务卿彭佩奥虽也将贯彻特朗普的意志作为第一要务，但在对台事务上仍体现出其明显的操作痕迹，比如解除对台交往限制等等。当前特朗普执政团队成员中，不论是国务卿卢比奥还是国安顾问沃尔兹，都被认为是“对华强硬派”，这就为其操弄“挺台制华”埋下了伏笔。卢比奥在被问及会否继续支持台湾时称，总统决定外交政策，国务院的工作就是执行它。⑬但卢比奥作为美极端挺台派，其在处理涉台事务时采取挺台的做法是可以预期的。沃尔兹曾言，“台湾不仅掌握全球八成先进制程芯片，而且地理上位于日韩与东南亚海运要地，控制全球一半GDP，台海形势影响极端重大。”⑭此外，美已经形成跨党派支持台湾的现象，如前美国众议院中国问题特别委员会主席盖拉格等人，持续鼓噪美国应该“挺台制华”，也影响特朗普对华涉台决策。