政治规制与经济自治：“两制”台湾方案刍议
中评社╱题：“政治规制与经济自治：‘两制’台湾方案刍议” 作者：殷存毅（北京），清华大学台湾研究院教授；吴维旭（北京），清华大学台湾研究院助理教授
【摘要】本“两制”台湾方案是对统一后台湾治理的制度安排设想或框架，是实事求是地以差异化治理方式解决历史性结构问题的理性策略，是对“一国两制”国家学说的丰富和发展，其核心要旨在于“政治规制，经济自治”。政治方面，台湾既有的政治制度可以存在，但必须从法律、政治运行体制机制等方面坚决进行“去台独化”，预防其制度内生性的政治风险。经济方面，基本保留台湾既有经济形态及经济管理制度体系，继续维系台湾“单独关税区”的经济实体地位，给予台湾类似“财政联邦制”的“经济自治”权限，与此同时，要更大程度地提升两岸的融合发展程度，逐渐建立和完善两岸社会经济融合的体制机制，促进两岸经济一体化。
中美战略竞争、俄乌战争与世纪疫情叠加，经济全球化受到空前的动摇，世界和平与发展面临极大的不确定性。在此背景之下，中国国家安全、主权领土完整与社会经济发展均遭遇到了前所未有的挑战和压力，其中涉及国家核心利益的台湾问题首当其冲。为了捍卫国家的主权和领土完整以及国家的发展空间和核心利益，以习近平总书记为核心的党中央坚定地加快了促进国家统一的伟大进程。
探索和制定“两制”台湾方案对加快统一进程具有重大战略意义，也是实现统一不可或缺的制度建设工程。这个工程要解决的核心问题是：怎样在坚决维护国家主权统一和清除“台独”分裂隐患基础上，包容台湾既有的社会经济制度及生活方式。换言之，怎样使统一后的台湾既融入大陆又有别于大陆，这是“一国两制”理论的精髓所在。
为此，针对当前纷繁复杂的涉台社会思潮与舆论，本文拟就统一方式与“一国两制”的关系，统一后台湾政治秩序的重建、台湾经济运行及相关制度安排等，展开对“两制”台湾方案的探讨。
一、统一方式与“一国两制”
“祖国必须统一，也必然统一”。①“统一”是一个由政治、经济和文化等各方面融合与包容的集合系统概念，同时也是一个动态演进过程。建国后，中国共产党历代领导人经过70余年的不懈努力和斗争，不断提升国家综合实力，丰富“反独促统”的战略与策略，使我们处于比任何时候都更接近实现两岸完全统一的关键时间节点。为此，2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发表重要讲话提出，要“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。②所谓“两制”台湾方案，即大陆在两岸尚未实现统一前，根据“一国两制”的原则精神，以及对相关局势发展变化的评判，所制定的统一后台湾治理的制度安排设想或框架。
显然，在探索制定“两制”台湾方案时首先面对一个问题是统一方式与“两制”台湾方案的逻辑关联问题。“和平统一、一国两制”是解决台湾问题的基本方针，两岸早已耳熟能详，“一国两制”与“和平统一”的密切关联已成为人们长期形成的逻辑思维。如果以“非和平统一”方式实现统一，是否还需要“一国两制”来治理统一后的台湾？这就成为必须予以思索的涉及统一方式与治理方式关系的重大问题。
解决台湾问题有两个基本内涵，一是实现中国领土主权的完全统一，二是解决因两岸长期分治而形成的治理问题。没有统一就无从谈起两岸的治理问题，但“怎样治理”幷非与“怎样统一”形成绝对的因果关系。从历史经验来看，当年的“北平”与西藏都是以“和平解放”方式解决了新中国国家政权的局部统一问题，但在解放后对两地的治理方式存在明显区别。“北平”更名北京，进入了与全国无差别的新民主主义革命社会主义改造，而西藏由于其特殊性，幷没有立即进行社会主义改造，在一段时期内基本保留了其原有的社会和宗教制度。显然，针对不同的具体情况，统一方式与治理方式幷不具有绝对的因果定势。
统一方式与治理方式分别具有不同层面的内涵。决定统一与否的是关于国家主权和领土完整的价值观，而决定统一后如何治理的则是一种基于策略优化的工具理性，亦即将变革对社会经济发展的冲击降低到最小程度的理性策略选择，唯此，方能彰显人民福祉是统一在兹念兹之根本。因此，“一国”是体现国家主权和领土完整的国家概念，“两制”是涉及怎样治理的行政概念。用什么制度治理应该是由统一的“一国”根据国家治理需要来决定的，而非仅由统一方式所简单决定。
“两制”是一种差异化的治理方式，它是一种实事求是的解决历史结构性问题的策略。统一后的台湾治理所面临的宏观结构性问题是，在过去一百二十多年间台湾与祖国大陆处于平行时空状态，即历经日本殖民统治、国民党反共统治、西方式政党轮替执政，台湾形成了一套自成体系的社会制度，同文同种的多数台湾同胞对大陆既有社会制度缺乏体验和认知。这种结构性问题的具体展开包括：
1、西方式的选举与政党政治体系。这包括一系列的法律制度和公权力组织结构，如行政-立法相互制衡、政党选举轮替、“九合一”地方选举等，以及民众关于“政权”建构的论述教育、民众的权利内涵与政治意识等，均与祖国大陆有着根本性差异。
2、现代行政体制和信仰社会体系互嵌的治理网络。台湾是一个民间信仰和宗教信仰普遍存在的社会，各种宫庙林立，香火长年不断，基督教长老会等外来信仰也有相当影响，主事各类信仰的“僧侣权贵”与基层邻里长制的结合形成了台湾社会基层治理网络中的各种节点，对台湾民间社会具有很强影响力和动员能力，任何政党或政治人物都需要藉助此网络来控制和影响广大民众，这是与大陆在社会治理机制上的差异。
3、经济上的单独关税区。台湾在2002年以“台湾、澎湖、金门、马祖单独关税区”名义成为WTO正式成员。单独关税区（The Separate Customs Territory）意味着台湾的经济运行体系自成一体，具体反映为：(1)台湾与大陆没有财政和经济建设规划方面的关联；(2)台湾与世界贸易和经济联系有其单独的路径和制度规范。
上述三个方面基本构成了台湾社会制度体系的现状，由于这些统一后治理所不可回避的结构性问题是在历史中形成，也应需要一个历史的时间过程加以解决。
统一是一种改变现状的社会变革，势必出现制度变迁的张力。纵观人类历史，制度变迁的有效性多取决于能否最大程度地稳定和发展社会经济，采用“两制”路径来对统一后的台湾实行差别化治理，也是实现统一制度变迁有效性的最好保障，因为它能最大化地确保台湾社会经济的正常运行，将制度变迁阻力降至最小化。
因此，统一对现状的改变应该区分为两类：一类是具有突变性质的强制性改变，另一类则是具有渐进演化特征的改变。进一步而言，强制性改变是一种有选择的政治性改变，即为维护国家主权的统一，必须消除“台独”分裂思想和势力赖以存在的政治基础和思想文化基础，但对社会制度的其他方面应予以包容，以期在统一后的社会融合进程中发展演进。换言之，统一后在充分维护国家主权完整的前提下，“台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重”③。这是一种有原则、有选择的台湾治理思想的展现，“一国两制”很好地体现这种治理思想，这也是为什么不论国际风云如何变幻、两岸关系怎样跌宕起伏，中国共产党都一直坚持“一国两制”是实现和践行祖国统一的大政方针。不论最终两岸统一方式如何，坚持以“两制”来差别化治理统一后的台湾，不仅是大陆实力增长为依据的考量，更是增强统一稳定性与有效性的理性决策。
“一国两制”的战略构想源于台湾问题，但最先应用到解决港澳回归问题上，因而港、澳践行“一国两制”的经验教训就成为探索和制定“两制”台湾方案的重要参考。港、澳回归后二十余年里，对“一国两制”的理解存在偏颇，即简单地把“一国两制”理解为“马照跑、舞照跳”，“井水不犯河水”，注重港、澳与内地的制度“区隔”，而忽视回归必然包含的某些制度改变，即必须真正建立中央政府对港、澳的政治和社会管制，必须清除已有的或潜在的颠覆中国共产党领导的政治和组织基础，否则回归是不稳定的，这不幸已被香港过去几年的动乱所证明。所以，以习近平总书记为核心的党中央坚决果断地从“一国两制”论述和举措上进行了拨乱反正，明确了“香港特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力”。④与此同时，针对“港人治港”的原则，进一步提出必须“爱国者治港”的法理原则，“落实中央全面管治权”“落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一，坚持行政主导，支持行政长官和特别行政区政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平”⑤。由此，深化和完善了对“一国两制”的认知和实践，幷用法治化和制度化的手段稳固了这一制度变迁，“推动香港进入由乱到治走向由治及兴的新阶段”。⑥
港澳“一国两制”的实践和演进对“两制”台湾方案的探索或制定有着直接的借鉴和示范意义。首先，“一国两制”必须充分体现中央政府的管理权威，否则就没有完全体现国家主权和领土完整的统一。就“两制”台湾方案而言，体现中央政府管理权威的核心是消除台湾既有政治制度中内生性的“台独”风险。新近出台的《台湾问题与新时代中国统一事业》指出，“台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。”⑦。所谓社会制度，“是一定社会的经济、政治、法律、文化等制度的总称，其中，经济制度和政治制度是其主要成分。”⑧可见社会制度是“反映幷维护一定社会形态或社会结构的各种制度的总称”。⑨充分尊重台湾既有的社会制度，就是允许它保留既有社会制度，这当然包括它的政治制度和经济制度等，但尊重或保留的原则或前提条件是“确保国家主权、安全、发展利益”，⑩凡是有损于这个前提条件的制度等因素都必须有所改变。
台湾既有政治制度若得以存续，其行政与立法相互制衡、政党轮替机制对于统一后的国家主权和安全问题是一个内生性的风险因素，亦即台湾的社会制度内天然地就存在对立或对抗的政治势力或组织机构（政党），要在重大分歧问题上协调一致的交易成本非常高，反对执政党往往成为在野党的政治正确，而不论哪个党派执政，都可能会出现两种“脱序”现象：一是执政者基于政党政治逻辑或压力，在某些问题上偏离或违背国家统一的原则或法规；二是在野党基于某些社会突发性事件，动员组织社会舆论或民众掀起反中的社会运动。这些风险是台湾社会制度内生自主性的体现，若不对台湾政治制度的这些面向加以约束或干预，香港动乱“殷鉴不远”。因此，加强中央政府对台湾的政治约束是不可或缺的战略之举。
其实，政党政治仅是一种政治运作形式，关键在于其政治运作的内容，如果能够有效规制其政治内容，政党政治对统一后台湾治理的负面影响是可以遏制的。中央政府作为统一后中国的最高权力机构，有权力也有责任为维护国家主权和国家安全通过相应的法律或政策手段，对台湾政治制度中存在的不利于国家统一的负面因素予以预防性遏制。这种遏制的特点在于，它是在尊重台湾既有社会制度基础上予以某些限制，这种限制对于台湾社会制度而言是一种外生性的嵌入，是一种对其内生自主性中负面因素的对冲。通过外生因素的嵌入性来制约其自主性，就是要对台湾既有政治制度的运作形式和内容划底线或定边界。具体而言其内涵有以下几个方面：
1、从法制层面清理和预防台湾既有的制度风险因素。中央政府应该以必要的法律建设为基础，即根据《中华人民共和国宪法》，由全国人民代表大会制定涉台基本法，规定统一后台湾地区可实行的制度，在此中央授权前提下，沿用台湾现行的大部分法律制度，剔除或修改一切反对统一、去中国化、仇中反中、鼓吹“台独”等内容的法律制度，进而通过法律路径对台湾社会制度中不利于国家统一的负面因素予以遏制。
2、明确台湾政党存在的合法性条件。台湾既有的选举与政党政治可以存在，但其存在的前提是任何政党都要承认“一个中国”原则，承认统一后中央政府的权威以及央地关系的权力结构，遵守“两制”台湾方案的相关规则。政党之间的竞争议题不能形成对国家主权和安全的挑战或攻击，对政党政治选举候选人设定必要的“爱国爱台”条款。另一方面，明定无论哪个政党在岛内执政都不能把台湾作为反对、诋毁或颠覆大陆社会制度的基地，不允许外国反华组织机构在台湾设立分支机构或举办反华活动，依法清除“台独”和反华反共的生存基础和条件。
3、对个人与社会组织进行必要的政治规范。包括规范台湾任何公职人员宣誓或签署声明拥护宪法、涉台基本法、效忠中央政府及统一后的新台湾“特区”政府，规范台湾民众与社会组织不得参与任何形式的破坏国家统一或国家安全的行为或组织。
总之，因为台湾现行政治制度中具有让“台独”和“反共”合法化存在的制度保证，因而对台湾既有政治制度予以约束极其必要，其关键是以相关法律建设为基础，依法清除“台独”和“反共”的生存基础和条件，这些必要约束就构成中央政府对台湾的一种“规制”。唯此，统一后的台湾才有真正实行“两制”治理的政治基础，确保台湾长治久安。
三、经济自治与经济融合
经济是“两制”台湾方案的另外一个重要面向，其中包括两个重点：一是如何使经济在统一的社会变迁中得以稳定运行；二是如何使统一后的台湾经济与大陆更加融合，这些既是经济问题也是政治问题，同样面临对台湾既有经济制度的保留或包容、调整与改造的选择性问题，选择是建立在对现状充分认识基础上的施策。就治理而言，可从经济地位、经济制度、经济运行体制及企业等几个方面来瞭解和分析台湾经济的特点：
1、台湾是一个以“台澎金马单独关税区”而存在的经济实体，它具有单独的财政税收体系、金融货币体系、经济运行管理体系和国际贸易体系。这种经济实体的地位在国际社会得到认同，因而台湾先后于1985年、1991年以“中国台北”的名义加入了亚洲开发银行（ADB）和亚太经济合作组织（APEC）等地区性经济组织，幷以“台澎金马单独关税区”名义于2002年加入世界贸易组织（WTO）。
2、台湾经济制度是以私人资本为主、公有资本为辅的混合资本主义经济制度。台湾经济制度自近代以来存在一个演变过程，日据时期是典型的殖民地经济，攸关国计民生的重要产业如蔗糖产业、外贸等由日本殖民统治者把持，基本就是“国家资本主义”。二战结束后，国民党当局统治台湾大致分为两个时期：
第一个时期是1949-1987年，国民党把日本殖民统治者把持的经济资源收归“国有”，到1960年代通过外汇外贸改革，推动外向型出口加工经济，扶持民间中小企业发展，私人资本得以迅速发展。此时的私人资本主要局限于中小型企业，这与当时台湾经济规模不大及家族式的企业文化有关，也在一定程度上与国民党当局奉行的孙中山先生“节制资本”思想有关。与此同时，攸关国计民生的重要基础设施或企业，如铁路、航空、港口、传媒、钢铁、石化、能源等产业完全由“国有”资本掌控进行所谓公营。
第二个时期是1987年至今，这是一个台湾社会发生重大变化的时期，台湾经济经历了“自由化、市场化”的制度变革。在这次变革中，私人资本的数量和经营领域得到大大拓展，部分“国营”重要产业也经由股份制引入私人资本参与。台湾完成了所有制层面的私人资本主义建构，台湾私营企业受益于经济全球化逐渐形成了一批世界知名的大企业，如台积电、鸿海、日月光、联电等。与此同时，交通、电力、能源等重要基础设施或战略性资源领域依旧由一些“公营”单位主导经营（其中有私营资本股份）。
总之，经过近七十年的演进，台湾基本上形成了私人资本占主导、公营资本负责基本公共品和部分攸关国计民生行业、较为典型的混合式资本主义市场经济。
3、台湾经济运行体制机制具有“东亚模式”色彩。经济运行机制是由政府、市场或企业关系界定的，在西方经济学理论中，“大市场、小政府”是政府与市场关系的经典写照，但战后的“东亚经济奇迹”衍生的所谓“东亚模式”则与西方经典理论有所差异。相关研究揭示“东亚模式”的关键是，东亚经济体（包括日本和亚洲“四小龙”）的政府通过产业规划和有选择管制金融等积极干预，对其经济起飞起到了重要推动作用，台湾经济亦是如此。经历了1980年代末开始的经济“自由化、国际化”演变，台湾经济基本形成了市场决定资源配置的运行模式，当局对经济管理主要限于相关法规制定和市场监管，以及社会公共品的供给保障。但需要指出的是，出于政治考量，台湾当局仍然对企业的对外投资尤其是对大陆投资，通过正向或负向激励政策工具进行直接或间接的积极干预，李登辉时期的“戒急用忍”“南向政策”和民进党当局的“新南向政策”就是充分的例证。台湾当局在推动新型能源产业、农业补贴等方面的政策干预，明显具有昔日“东亚模式”的某些色彩。
放眼世界，整体上台湾在经济增长、产业发展、社会分配与社会福利等方面处于全球中上水平，⑪没有内生性的进行经济制度重构的民意需求。因此，基于台湾经济发展的历史与制度特点，“两制”台湾方案在经济层面应考虑保留台湾经济的基本组织与制度形态，通过市场手段加强两岸经济融合，确保台湾经济安全，具体展开如下：
第一，继续维系台湾“单独关税区”的经济实体地位。“一国两制”在港澳的实践表明，回归后的港澳继续保有“单独关税区”经济实体地位有助于港澳经济的发展，同时也有利于中国整体的对外开放及经济发展。同理，两岸在统一后，没有必要也没有理由否认台湾继续作为一个“单独关税区”的存在，尤其是“台湾经济发展水平较高，产业特色明显，对外贸易发达”，⑫“单独关税区”经济实体地位对其稳定发展至关重要。从中国整体而言，在实现国家完全统一之后，台港澳的“单独关税区”地位将使中国在全球经济、科技、人才等方面的竞争中具有较大的战略回旋空间，因而这也是中国发展的一种战略资产。⑬不仅不能忽略台湾的战略资产价值，还要尽全力长期维护台湾在全球中的独特地位与产业竞争优势。
第二，维持台湾既有的经济制度和经济运行体制。包括保护台湾民众既有的财产所有权，坚持市场主导的经济运行和产业发展资源配置，基本保留台湾既有的经济管理体系。统一后的台湾在很大程度上获得了“经济自治”的权力，这种“经济自治”的核心就是所谓的“财政联邦制”，⑭即台湾在其内部财政预算、社会分配和社会福利等方面的资源配置具有充分的自主性，只有在台湾向中央政府提出请求的情况下，中央财政才会予以适当介入。
第三、加强和深化两岸经济和产业的联通与接轨。过去三十余年，两岸在产业和贸易方面已形成了重要的伙伴关系，统一除了进一步提升两岸贸易和产业关系外，必然会给台湾经济带来一些新的变化，这主要反映在两岸经济的联通和接轨方面，具体而言：
1、建立两岸经济融合发展协调机构。虽然台湾保有“经济自治”的地位，在财政和经济管理体制等方面可拥有单独体系，但作为统一国家内的区域经济体，台湾经济与大陆经济必然也必须要有一定的体制机制联系，而非一般意义上的经贸伙伴关系。因此，在中央政府层面应成立一个两岸经济融合发展协调机构，该机构由两岸相关部门官员和专家组成，内设有若干专业委员会，负责涉台经济发展咨询与协调，以及对两岸经济社会融合发展的规划和监督。
2、加强重大基础设施的联通。为了适应与满足统一后人员交往和货物往来更加密切的需要，必须加强联系两岸的重大基础设施建设，例如两岸海峡隧道等交通基础设施、5G网络通讯基础设施和必要国安设施等，幷为两岸互联网、大数据的联通提前做出相关制度安排。
3、增进攸关国计民生和经济安全等领域的合作。两岸实现统一后，中央政府有责任和义务维护台湾的经济安全，幷协助提升台湾重大基础设施建设的数量和质量以造福台湾民众。因此，基于市场规律，两岸应运用市场方式或手段，建构或加强大陆对台湾涉及国计民生公共行业的资本与技术合作形态，如以股份制、合资混改等形式参与台湾能源、交通、通讯等领域的建设和营运，以增强大陆确保台湾社会稳定和经济安全的能力，幷体现大陆对增进台湾民众福祉的贡献。
4、促进产业或行业的营运监管制度一体化。为了深化两岸社会经济的融合发展，便于两岸人员和物品的交流交往，在经济、产业、公卫和交通运输等方面的营运标准和监管制度等方面，两岸应通过协商规划逐渐实现一体化。
总之，“两制”台湾方案一方面应在经济层面给予台湾“高度自治”权限，另一方面要更大程度地提升两岸的融合发展程度，“统一后，两岸经济合作机制、制度更加完善，台湾经济将以大陆市场为广阔腹地，发展空间更大，竞争力更强，产业链供应链更加稳定通畅，创新活力更加生机勃勃。长期困扰台湾经济发展和民生改善的众多难题，可以在两岸融合发展、应通尽通中得到解决”⑮。
四、结语
基于港澳回归的经验教训，以实事求是精神面对台湾的历史和现实，“两制”台湾方案与港澳“一国两制”实践有相同之处，也有其独特性。“两制”台湾方案的核心要旨在于“政治规制，经济自治”，即实现统一后对台湾的治理应在政治上要有约束，要从法律、政治体制等方面坚决“去台独化”，对台湾既有“政治游戏规则”或“政治生态”进行一定程度的再造，清除任何形式的“台独”隐患或风险。在经济方面，则基本保留台湾既有经济形态及经济管理制度体系，台湾有关机构及民众在经济运营和管理方面具有高度的自主性。与此同时，要逐渐建立和完善两岸社会经济融合的体制机制，促进两岸经济一体化，使台湾经济能够更好地分享大陆高质量发展的资源与机遇，从而提升台湾民众的民生福祉。
“两制”台湾方案是对“一国两制”理论的探索和完善，丰富和发展了“一国两制”的国家学说。由于台湾问题形成与演变有其历史的复杂性，在台湾践行“一国两制”将面临比港、澳回归更大的挑战，其统一情景更为复杂、任务也更为艰巨。“两制”台湾方案是实现中华民族伟大复兴进程中的重大战略举措，事关两岸民众的切身利益，且涉及包括经济、政治、社会、法律、民生等多个领域，需要与台湾同胞、各界人士进行充分商议，需要相关专家和部门集思广益、仔细研究、科学规划、协调一致。由此，“两制”台湾方案才能使“一国两制”在统一后的台湾治理中行稳致远。
基金项目：国家社科基金重大项目（19@ZH042）
注释：
①“习近平：祖国必须统一，也必然统一”，新华社，2019年1月2日。
②“习近平出席《告台湾同胞书》发表40周年纪念会幷发表重要讲话”，中华人民共和国中央人民政府官网，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/02/content_5354209.htm，2019年1月2日。
③国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，2022年8月10日。
④中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，http://www.locpg.hk/jsdt/2014-06/10/c_1111067166.htm，2014年6月10日。
⑤“习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗—在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告”，新华社，2022年10月25日。
⑥资料来源，同上。
⑦国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，2022年8月10日。
⑧王伟光，“社会制度、社会体制和组织机构的涵义及其相互关系”，《哲学动态》，1989年第6期，第34页。
⑨引自邹瑜，顾明等主编，《法学大辞典》，中国政法大学出版社，1991年，第676页。
⑩国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，2022年8月10日。
⑪国际货币基金组织（IMF）《世界经济展望》报告预测2022年台湾人均GDP将升至35510美元，首次超过日本、韩国。台湾的基尼系数长期低于0.4。资料来源：IMF,“World Economic Outlook”，https://www.imf.org/en/Publications/WEO，2022年11月6日。
⑫国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，2022年8月10日。
⑬多个“单独关税区”有助于提升中国参与国际经贸的竞争力，包括通过单独关税区吸纳全球资本、高科技产品的转口贸易，与国际接轨及发挥其人才、资金、外汇与公司税收等优惠政策优势。
⑭财政联邦制（Fiscal Federalism）是政治学或政治经济学研究中常用理论，主要用于研究分析中央政府与地方政府财政关系。该理论强调地方政府财政预算必须具有硬约束，即地方财政自负盈亏，不能一味依靠中央的财政支持，或中央财政不能过度干预地方财政，如此，地方在经济社会发展中才有充分的激励。本文引鉴此概念是要表明，台湾的财政是自负盈亏财政，这与财政联邦制理论相似，对财政联邦制的分析，可详见Qian Y，Roland G，Fiscal Federalism and Soft Budget Constraint，American Economic Review.1998,vol88(5).pp.1143-1162.刘银喜：《财政联邦主义视角下的政府间关系》，《中国行政管理》2008年第1期；华莱士·E.奥茨、刘承礼：《财政联邦制述评》，《经济社会体制比较》2011年第5期。
⑮国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室：《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，2022年8月10日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2023年1月号，总第301期）
中评社╱题：“政治规制与经济自治：‘两制’台湾方案刍议” 作者：殷存毅（北京），清华大学台湾研究院教授；吴维旭（北京），清华大学台湾研究院助理教授
【摘要】本“两制”台湾方案是对统一后台湾治理的制度安排设想或框架，是实事求是地以差异化治理方式解决历史性结构问题的理性策略，是对“一国两制”国家学说的丰富和发展，其核心要旨在于“政治规制，经济自治”。政治方面，台湾既有的政治制度可以存在，但必须从法律、政治运行体制机制等方面坚决进行“去台独化”，预防其制度内生性的政治风险。经济方面，基本保留台湾既有经济形态及经济管理制度体系，继续维系台湾“单独关税区”的经济实体地位，给予台湾类似“财政联邦制”的“经济自治”权限，与此同时，要更大程度地提升两岸的融合发展程度，逐渐建立和完善两岸社会经济融合的体制机制，促进两岸经济一体化。
中美战略竞争、俄乌战争与世纪疫情叠加，经济全球化受到空前的动摇，世界和平与发展面临极大的不确定性。在此背景之下，中国国家安全、主权领土完整与社会经济发展均遭遇到了前所未有的挑战和压力，其中涉及国家核心利益的台湾问题首当其冲。为了捍卫国家的主权和领土完整以及国家的发展空间和核心利益，以习近平总书记为核心的党中央坚定地加快了促进国家统一的伟大进程。
探索和制定“两制”台湾方案对加快统一进程具有重大战略意义，也是实现统一不可或缺的制度建设工程。这个工程要解决的核心问题是：怎样在坚决维护国家主权统一和清除“台独”分裂隐患基础上，包容台湾既有的社会经济制度及生活方式。换言之，怎样使统一后的台湾既融入大陆又有别于大陆，这是“一国两制”理论的精髓所在。
为此，针对当前纷繁复杂的涉台社会思潮与舆论，本文拟就统一方式与“一国两制”的关系，统一后台湾政治秩序的重建、台湾经济运行及相关制度安排等，展开对“两制”台湾方案的探讨。
一、统一方式与“一国两制”
“祖国必须统一，也必然统一”。①“统一”是一个由政治、经济和文化等各方面融合与包容的集合系统概念，同时也是一个动态演进过程。建国后，中国共产党历代领导人经过70余年的不懈努力和斗争，不断提升国家综合实力，丰富“反独促统”的战略与策略，使我们处于比任何时候都更接近实现两岸完全统一的关键时间节点。为此，2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发表重要讲话提出，要“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。②所谓“两制”台湾方案，即大陆在两岸尚未实现统一前，根据“一国两制”的原则精神，以及对相关局势发展变化的评判，所制定的统一后台湾治理的制度安排设想或框架。
显然，在探索制定“两制”台湾方案时首先面对一个问题是统一方式与“两制”台湾方案的逻辑关联问题。“和平统一、一国两制”是解决台湾问题的基本方针，两岸早已耳熟能详，“一国两制”与“和平统一”的密切关联已成为人们长期形成的逻辑思维。如果以“非和平统一”方式实现统一，是否还需要“一国两制”来治理统一后的台湾？这就成为必须予以思索的涉及统一方式与治理方式关系的重大问题。
解决台湾问题有两个基本内涵，一是实现中国领土主权的完全统一，二是解决因两岸长期分治而形成的治理问题。没有统一就无从谈起两岸的治理问题，但“怎样治理”幷非与“怎样统一”形成绝对的因果关系。从历史经验来看，当年的“北平”与西藏都是以“和平解放”方式解决了新中国国家政权的局部统一问题，但在解放后对两地的治理方式存在明显区别。“北平”更名北京，进入了与全国无差别的新民主主义革命社会主义改造，而西藏由于其特殊性，幷没有立即进行社会主义改造，在一段时期内基本保留了其原有的社会和宗教制度。显然，针对不同的具体情况，统一方式与治理方式幷不具有绝对的因果定势。
统一方式与治理方式分别具有不同层面的内涵。决定统一与否的是关于国家主权和领土完整的价值观，而决定统一后如何治理的则是一种基于策略优化的工具理性，亦即将变革对社会经济发展的冲击降低到最小程度的理性策略选择，唯此，方能彰显人民福祉是统一在兹念兹之根本。因此，“一国”是体现国家主权和领土完整的国家概念，“两制”是涉及怎样治理的行政概念。用什么制度治理应该是由统一的“一国”根据国家治理需要来决定的，而非仅由统一方式所简单决定。
“两制”是一种差异化的治理方式，它是一种实事求是的解决历史结构性问题的策略。统一后的台湾治理所面临的宏观结构性问题是，在过去一百二十多年间台湾与祖国大陆处于平行时空状态，即历经日本殖民统治、国民党反共统治、西方式政党轮替执政，台湾形成了一套自成体系的社会制度，同文同种的多数台湾同胞对大陆既有社会制度缺乏体验和认知。这种结构性问题的具体展开包括：
1、西方式的选举与政党政治体系。这包括一系列的法律制度和公权力组织结构，如行政-立法相互制衡、政党选举轮替、“九合一”地方选举等，以及民众关于“政权”建构的论述教育、民众的权利内涵与政治意识等，均与祖国大陆有着根本性差异。
2、现代行政体制和信仰社会体系互嵌的治理网络。台湾是一个民间信仰和宗教信仰普遍存在的社会，各种宫庙林立，香火长年不断，基督教长老会等外来信仰也有相当影响，主事各类信仰的“僧侣权贵”与基层邻里长制的结合形成了台湾社会基层治理网络中的各种节点，对台湾民间社会具有很强影响力和动员能力，任何政党或政治人物都需要藉助此网络来控制和影响广大民众，这是与大陆在社会治理机制上的差异。
3、经济上的单独关税区。台湾在2002年以“台湾、澎湖、金门、马祖单独关税区”名义成为WTO正式成员。单独关税区（The Separate Customs Territory）意味着台湾的经济运行体系自成一体，具体反映为：(1)台湾与大陆没有财政和经济建设规划方面的关联；(2)台湾与世界贸易和经济联系有其单独的路径和制度规范。
上述三个方面基本构成了台湾社会制度体系的现状，由于这些统一后治理所不可回避的结构性问题是在历史中形成，也应需要一个历史的时间过程加以解决。
统一是一种改变现状的社会变革，势必出现制度变迁的张力。纵观人类历史，制度变迁的有效性多取决于能否最大程度地稳定和发展社会经济，采用“两制”路径来对统一后的台湾实行差别化治理，也是实现统一制度变迁有效性的最好保障，因为它能最大化地确保台湾社会经济的正常运行，将制度变迁阻力降至最小化。
因此，统一对现状的改变应该区分为两类：一类是具有突变性质的强制性改变，另一类则是具有渐进演化特征的改变。进一步而言，强制性改变是一种有选择的政治性改变，即为维护国家主权的统一，必须消除“台独”分裂思想和势力赖以存在的政治基础和思想文化基础，但对社会制度的其他方面应予以包容，以期在统一后的社会融合进程中发展演进。换言之，统一后在充分维护国家主权完整的前提下，“台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重”③。这是一种有原则、有选择的台湾治理思想的展现，“一国两制”很好地体现这种治理思想，这也是为什么不论国际风云如何变幻、两岸关系怎样跌宕起伏，中国共产党都一直坚持“一国两制”是实现和践行祖国统一的大政方针。不论最终两岸统一方式如何，坚持以“两制”来差别化治理统一后的台湾，不仅是大陆实力增长为依据的考量，更是增强统一稳定性与有效性的理性决策。