美国应承担佩洛西窜访之国际不法行为的国家责任
中评社╱题：美国应承担佩洛西窜访之国际不法行为的国家责任 作者：冯霞（北京），中国政法大学国际法学院教授、博士研究生导师、台湾法学研究中心主任；李大朋（北京），中国政法大学国际法学院讲师、台湾法学研究中心研究员
【摘要】从国家行为的定性和归责角度看，佩洛西的窜访行为属于美国的国家行为，这一行为违反了《联合国宪章》国际法基本原则，也违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为），因此美国应承担国家责任。作为这一违法行为的受害方，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。由有关捍卫中国主权、安全和发展利益的国际法和国内法构成的法律武器箱，为中国反制所有国家及国际组织实施的类似国际不法行为提供法律武器，中国要正确使用这一武器，使其成为应对境外反华势力通行、常用、有效的武器。
2022年8月2日，美国国会议长佩洛西不顾中方强烈反对和严正交涉，窜访中国台湾地区，严重冲击中美关系政治基础，严重侵犯中国主权。中方多个部门密集发声，阐明中方立场，向美方提出严正交涉和强烈抗议。2022年8月2日《纽约时报》就“窜访”给出的英文翻译最能体现佩洛西此次行为的性质：“a sneaky or illicit encounter,not an aboveboard meeting”，这是一个偷偷摸摸的或非法的碰面，而不是上得了台面的会晤。
笔者认为佩洛西的窜访行为在性质上属于美国的国家行为，违反了《联合国宪章》国际法基本原则，违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为）而需承担国家责任。对于这一违法行为，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。
一、佩洛西窜访行为的性质属于美国国家行为
国家行为有着“统治行为”、“政治行为”或“政治问题”等不同称呼。在国际法中，国际社会对于国家行为的定义、主体和范围幷无明确或统一的共识，对国家行为的判断通常在行政行为司法审查和国家责任的语境下展开讨论，因此对国家行为的定性和归责可以从这两个角度寻找参考的依据。
（一）佩洛西窜访行为主体的官方性
国家行为是由国家机关以国家名义作出的，运用国家主权所为的行为。①国家机关包括国家元首、政府首脑、国会、内阁等行使国家职能的各种国家权力机关和行政机关。作为美国国会下属的两院之一，众议院是美国的立法机构，在性质上属于美国“三权分立”之下的权力机关之一，是广义的政府机构的组成部分。根据1947年《美国总统继任法案》，佩洛西作为美国众议院议长，从众议院成员中选举而来，在美国总统继任顺序中是仅次于美国副总统的第二顺位继承人，级别远高于美国政府部长级高官，享有极其特殊的政治地位和巨大的政治影响力。
另一方面，佩洛西抵达本次行程中的其他目的地后，相应接待幷会晤的均是该国最高级别的领导人及官员，例如佩洛西和国会代表团于8月1日会见了新加坡总统哈莉玛、总理李显龙和外长维文等多位内阁部长，②于8月5日会见了日本首相岸田文雄、内阁官方长官松野博一等高级官员，③从主体地位足见本次访问中各方参与主体的重量级和官方性。因此，佩洛西及其率领的国会代表团的窜访行为无论从权力来源、实质影响力或行为后果来说，都很难脱离政治属性和官方属性。2022年8月2日美国国务卿布林肯表示美国国会是独立平等的政府机构，因此美国政府不会干涉佩洛西窜访行为，这是站不住脚的。
（二）佩洛西窜访行为目的的高度政治性
由于国家行为不受司法审查是各国惯例，对国家行为的判断标准可以藉助司法审查制度的理论。其中美国的“政治问题”理论认为，政治问题（即国家行为）不能由法院进行审查，而判断国家行为的标准是高度政治性；日本学者也认为，所谓统治行为（即国家行为）是指国会、内阁等作为政治部门的国家机关的行为中，具有高度政治性的行为。④也就是说，判断某一行为是否属于国家行为时，各国国内法通常采取政治性质标准，当一国最高权力机关、行政机关及有关部门所实施的行为具有高度的政治性时，可以被认定为国家行为。
而台湾问题是中国内战遗留的历史问题，本质是中国的内政问题，各国政客利用两岸的特殊关系，制造幷鼓动“台独”势力，利用“台湾牌”为政治竞选和背后的经济交易造势，使得中国台湾地区成为国际政治中的焦点。佩洛西为了个人政治利益窜访台湾，转移内部矛盾，利用台湾问题积累自身的政治资本，捞取政治利益，严重影响中美两国的政治基础。她以任何形式任何理由赴台活动，都是升级美台官方交往的重大政治挑衅，⑤是涉及他国主权的具有高度政治性特征的国家行为。
（三）佩洛西窜访行为内容的“准”外交性
外交是国家实现其对外政策的重要手段，外交行为包括互派使节、访问、谈判、缔结条约、参加国际会议等，而外交访问作为首要且基础的对外活动，更是国与国之间外交来往最常见的手段。狭义的外交访问是所有访问活动中级别最高、最重要的一种形式，只有国家元首、政府首脑或者身份、地位相似的其他人士才能对别国进行正式访问，广义的外交访问还包括其他高级别官员应邀进行的正式访问活动。⑥虽然佩洛西一行幷非国际法意义上的外交机关人员，但佩洛西作为美国第三顺位的重要领导人之一，率领国会代表团，乘坐具有国家象征意义的军用专机，抵达中国台湾地区后进行了访问活动，幷在参观台湾地区所谓“立法院”时，以美国的国家名义表示对台湾的支持和“承诺”，提出希望美台在安全、外交和经济领域能继续加强合作。可见其一系列行为都具有正式访问的外在表现形式和内在意义，本质上具有准外交性质和目的。
（四）佩洛西窜台行为的应当可归因性
根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《责任草案》），佩洛西的窜访行为是否可以归因于美国国家进而构成国家行为有两个基本原则可以加以运用：国家整体负责原则和国家实际意志原则。前者是指国家应当对国家机关及其公务人员的职务行为承担责任，而不论其具有何种职能、地位或其他特性，因为政府官员或个人在一定程度上代表着国家。后者是指当行为是由国家机关及其公务人员以外的个人或团体做出，且实际上是国家意志的体现时，仍可以被认定为国家行为，其中包括受到国家指挥或控制的行为。⑦
如前文所述，佩洛西作为美国国家机关高级别的公务人员，乘坐军机开展外交活动，在讲话中代表美国发表观点，幷在返回美国后发言中强调其窜台行为是为了遵循拜登总统的政策和战略；白宫官员也在例行简报会上表示白宫为其提供军机运送、情报和建议，可见其出访行为实际上代表着美国幷在美国政府的控制范围之内。佩洛西本人也认为其访台的行为是“国会代表团”（congressional delegations）的“访问”（visit）行为，在窜台期间张口闭口代表美国，声称这是一次官方访问，民进党当局更宣扬佩访台是台美关系的重大突破。外交部发言人华春莹表示美国议长作为美国政府的三号人物，乘坐美国军机窜访中国台湾地区，绝不是什么非官方行为。可见，中美双方均认为佩洛西此次窜访中国台湾地区的行为可归因于美国的国家行为。进一步说，由于此次窜访行为属于美国的国家行为，美国政府应当对此承担国家责任。
二、佩洛西窜访构成美国国际不法行为应承担国家责任
一国的国际不法行为（不当行为）是指该国从事的违背国际义务的行为。这种行为由两个方面要素构成：一是存在一国的国家行为，二是该行为违背了国际义务。而国家责任是指国家就其国际不法行为（不当行为）所应承担的法律责任，2001年联合国国际法委员会通过简称《责任草案》，为国际法上的国家行为法律制度研究提供了最权威的依据。根据该草案，国家责任的成立必须具备可归责于国际法主体的主观要件和违反国际义务的客观要件。⑧前述已经对佩罗西窜访行为归因于美国国家行为的主观要件做了论述，此处对其承担国家责任的违反国际义务的客观要件的违法性进行讨论。
众所周知，一国承担国际义务的来源可以是国际公约、双边条约或国际习惯法。《联合国宪章》作为最重要的国际法公约和文献，确认和发展了各国公认的国际法基本原则。《联合国宪章》规定的尊重国家主权和领土完整、不干涉别国内政等重要原则，是现代国际法和国际关系的基石。这些基本原则所产生国际义务应当受到各国的善意遵守和履行，普遍的约束力更使得其具有强行法的特征。由此可见，佩洛西窜台行为可以证明美国应承担至少违反国际法基本原则和条约义务的国家责任。
（一）美国应承担违反国家主权平等原则的国际责任
维护国家统一和领土完整，是每个主权国家的神圣权利，中国政府理所当然可以采取一切必要手段解决台湾问题、实现国家统一，不容外部势力干涉。依据《联合国宪章》的宗旨，1978年12月发表的《中美建交公报》声明：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”；“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。换句话说，根据1978年《中美建交公报》，中美双方确认：世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府。体现了中美双方就在一个中国原则下正式建立外交关系的一致意思表示。进一步说，遵守一个中国原则是根据《联合国宪章》和《中美建交公报》美国应所承担的明确的条约义务，即国际法义务。
美国应尊重中国主权，包括承认台湾是中国的一部分。因此美国政府与中国台湾地区之间进行的任何具有主权性质的官方往来都要经过中华人民共和国政府的同意。但是中国的中央人民政府从未同意佩洛西的此次窜访行为，相反在其窜访前提出强烈反对和严正交涉，幷且中央人民政府也从未授权中国台湾地区处理主权的事务。因此，在未经中央人民政府的准许下，佩洛西代表美国政府擅自与作为中国一部分的中国台湾地区进行官方往来，一方面，民进党当局主张“台独”，是分裂国家的行为，而佩洛西一行无视中华人民共和国主权，以窜访的方式公开支持和鼓励“台独”，是对中国主权的不尊重和破坏；另一方面，中国对其领空享有完全的和排他的主权，佩洛西所乘军机未经中国允许而擅自进入，是严重侵犯中国领空的行为。
（二）美国应承担违反不干涉内政原则的国家责任
联合国大会第2758号决议：“恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表幷立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”这一决议不仅从政治上、法律上和程序上彻底解决了包括台湾在内全中国在联合国的代表权问题，而且明确了中国在联合国的席位只有一个，不存在“两个中国”、“一中一台”的问题。随后，联合国相关专门机构以正式决议等方式，恢复中华人民共和国享有的合法席位，驱逐台湾当局的“代表”，如1972年5月第25届世界卫生大会通过第25.1号决议。联合国秘书处法律事务办公室官方法律意见也明确指出，“台湾作为中国的一个省没有独立地位”，“台湾当局不享有任何形式的政府地位”。实践中，联合国对台湾使用的称谓是“台湾，中国的省（Taiwan，Province of China）”综上，台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题纯属中国内政，一个中国原则更是全世界181个国家同中国建立外交关系的重要基础，已经成为了国际习惯法。
众所周知，由于内战而引起的内部政治分歧，幷没有改变中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府的现状，也没有赋予台湾地区在国际法上的地位。国际法原则宣言明确规定任何国家均不得干涉其他国家之内政或外交事务，2758号决议以联合国名义确认一个中国原则。美国视国际法及其国际承诺为无物，违反条约义务，为“台独”势力张目的举动不断升级，严重侵犯中国主权和领土完整，佩洛西窜访台湾幷支持“台独”势力企图分裂台湾，插手中国内部事务，侵犯中国主权和领土完整，严重违反国际法上的不干涉内政原则，是其蓄意破坏国际秩序的又一明证。⑨对此，中国政府已经表明了反对和谴责的严正立场。
美国国会众议长佩洛西窜访台湾之后，国际社会接连发出正义之声。联合国秘书长古特雷斯日前申明，“我们的立场十分明确。我们遵守联合国大会决议，遵守一个中国原则。我们所有的行动都以此为依据。”更有160多个国家和组织站出来表明坚持一个中国的立场。国际社会的支持如同一面照妖镜，照出佩洛西此次窜访的本质，就是对中国主权的粗暴侵犯，而其屡屡拿来做挡箭牌的美方所谓“与台湾关系法”为核心的涉台国内法律的所谓一个中国政策，完全违背一个中国原则的国际法义务。
那么美国“与台湾关系法”阐明的究竟是什么样的一个中国政策呢？首先，美国的国内法“与台湾关系法”幷非源于国际法；其次，该法授权美国政府继续维持美国人民与台湾人民间的商业、文化及其他关系，尽管从性质上看所谓商业、文化及其他关系幷非正式外交关系，但是该法同时规定美国与外国、外国政府或类似实体所进行的或实施的各项方案或交往关系，同样适用于中国台湾。幷且，“与台湾关系法”也要求美国政府对中国台湾地区进行军事承诺，美国将向中国台湾地区提供必要数量的防卫物资及技术服务，以使台湾能够维持足够的自卫能力。基于1979年“与台湾关系法”，近年来美国又颁布了一系列国内法，包括2018年“台湾旅行法”、2018年“亚洲再保护倡议法”、2019年“台湾保证法”、2020年“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”、2022年的“台湾政策法案”（参议院外委会提交的法案），等等，这些国内法企图进一步巩固与发展美国与中国台湾地区的实质性关系。
“条约必须履行”是一项国际法基本原则，《维也纳条约法公约》第26条规定：凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由该国善意履行。美国一方面承认一个中国，另一方面却通过单方面制定国内法与作为中国组成部分的中国台湾地区进行实质性关系，藉助国内法干涉另一个主权独立国家内政，这种两面手法，既违反《联合国宪章》、联合国2758号决议和中美三个联合公报的条约义务，也违反国际社会的普遍共识和国际关系基本准则的国际义务，是对包括《联合国宪章》在内的整个国际法体系的赤裸践踏。因此，中国外交部发言人说美国涉台国内法“都是废纸一张”，美国应承担其涉台国内法违反国际法义务的国际责任。
三、中国作为受害方阻断美国国际不法行为具有合法性
从国际法角度来看，国际不法行为的受害国针对非法行为者采取的、作出的反制措施，目的在于促使国际不法行为的责任国履行其义务。尽管受害方的反制措施违反了一国原来所承担的国际义务，但也不构成国际不法行为，这是免除受害国家国家责任的几种情况之一。
佩洛西窜台高调宣称代表美国，显然是一次官方性质的访问，旨在挑动两岸对立，干涉中国内政，性质极为恶劣。违背美方在《中美建交公报》当中所做的仅与台保持非官方关系的承诺，违背国际社会广泛认可幷由联大第2758号决议所确认的一个中国原则，违背联合国宪章确立的不干涉内政的国际法准则。中方从捍卫自身主权和领土完整出发，从维护不干涉内政这一国际关系基本准则出发，从真正维护好台湾和平稳定出发，完全有权也十分必要，对美方挑衅作出坚决反制。因此，美国构成国际不法行为在先，中方作为受害方采取正当反制措施在后，有权要求美国政府立即停止该不法行为，保证不再重复该不法行为，幷有权在美国政府拒不纠正其国际不法行为的情况下，采取相关的反制措施，且合理、合法、必要、适度。
反制措施体现在以下三个方面：
第一，针对美国国际不法行为，采取军事演习，捍卫国家领土安全和主权完整。1982年12月，中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国宪法》，规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”2005年3月，第十届全国人民代表大会第三次会议通过《反分裂国家法》，规定：“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”“台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”2015年7月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国国家安全法》，规定：“中国的主权和领土完整不容侵犯和分割。维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。”汪文斌表示，美方在虚化、掏空、歪曲一个中国原则的道路上越走越远，却指责中方改变现状；美方每年在中国周边海域搞的军演达上百次，却指责中方反应过度。对于这种强盗逻辑，中方不会接受，国际社会也不会认可。
第二，针对国际不法行为的主体美国国家采取的反制措施。汪文斌说，“中方四个多月前就已经通过各种渠道各个层级反复向美方表明，坚决反对佩洛西窜台的严正立场，但美方对中方的劝阻和警告置若罔闻，一意孤行。是美国违背承诺，而不是中国违背承诺，是美国侵犯中国主权，而不是中国侵犯美国主权，是美国纵容支持‘台独’分裂活动，而不是中国纵容支持美国的分裂活动。”针对国际不法行为的主体美国国家采取的反制措施，依据《中华人民共和国反外国制裁法》第三条的规定“中华人民共和国反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何藉口、任何方式干涉中国内政。外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种藉口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施”。2022年8月5日，中华人民共和国政府针对美国政府采取的反制措施包括：（1）取消安排中美两军战区领导通话，（2）取消中美国防部工作会晤，（3）取消中美海上军事安全磋商机制会议，（4）暂停中美非法移民遣返合作，（5）暂停中美刑事司法协助合作，（6）暂停中美打击跨国犯罪合作，（7）暂停中美禁毒合作，（8）暂停中美气候变化商谈。如果美国政府仍然拒绝纠正其国际不法行为，继续违反《中美建交公报》一个中国原则的条约义务，中华人民共和国政府有权采取更多的反制措施。
第三，针对代表美国从事国际不法行为的佩洛西个人采取反制措施。由于佩罗西代表美国窜访行为粗暴干涉中国内政，违反了《中华人民共和国反外国制裁法》，也构成了中国国内法上的违法行为。因此，中华人民共和国依据该法对其本人及亲属采取制裁措施。《中华人民共和国反外国制裁法》第四条：国务院有关部门可以决定将直接或者间接参与制定、决定、实施本法第三条规定的歧视性限制措施的个人、组织列入反制清单。第五条：除根据本法第四条规定列入反制清单的个人、组织以外，国务院有关部门还可以决定对下列个人、组织采取反制措施：（一）列入反制清单个人的配偶和直系亲属；（二）列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人；（三）由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织；（四）由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。第六条：国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对本法第四条、第五条规定的个人、组织，根据实际情况决定采取下列一种或者几种措施：（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境；（二）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（三）禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；（四）其他必要措施。根据上述规定，对佩洛西本人及其直系亲属采取制裁措施包括以下几种：（1）不予签发签证、不准入境、注销签证或驱逐出境；（2）查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产；（3）禁止或限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动；（4）其他必要措施。如果佩洛西继续从事分裂中国的行为，情节恶劣，中华人民共和国也可考虑依据《中华人民共和国刑法》第一百零三条追究佩洛西本人分裂国家、煽动分裂国家罪的刑事责任。
汪文斌表示，对于美方侵犯中国主权，干涉中国内政的严重挑衅行径，只要美方做一次，中方就必定坚决斗争一次，绝不允许中国主权和领土完整受到肆意践踏和破坏。如果美方真的像其说的那样，希望遵守国际法，希望维护各国主权和领土完整，就应当老老实实回到一个中国原则和中美三个联合公报上来，不要轻举妄动，不要一条道走到黑，趁早打消“以台制华”的念头，为中美关系稳定发展，为台海和平稳定多做正事实事。
祖国必须统一，也必然会统一。我们有坚定的意志、充分的信心、足够的能力，挫败一切外部势力干涉，捍卫国家主权和领土完整。
四、余论
25年前，时任众议院议长的纽特·金瑞契（Newt Gingrich）访台，造成台海危机。那次危机之后，中美双方经过各种较量和斗争，台海关系总体平稳发展。但自从特朗普政府以来，中美关系越发不稳定，尤其表现在台湾问题上。一方面，美国政府在台湾问题上越发没有底线，尽管“战略模糊”幷没有正式被抛弃，但美国以“切香肠”的方式促成台湾的和平独立则是非常明瞭的；另一方面，中国所设置的底线对美国没有产生具有实质性的阻吓作用。此次，佩洛西窜访是中美关系、两岸关系与新时代世界秩序结构演变的分水岭事件，是“一个中国”原则之法理斗争与地缘政治斗争的极限交锋。
2022年8月10日，中央发布第三份涉台白皮书《台湾问题与新时代中国统一事业》，开启了以两岸完全统一为清晰目标的历史进程与行动框架，以“反台独、反干预、促统一”作为新时代国家统一的完整法理逻辑。无疑，在中美关系的新局面下，为实现国家统一的总体目标，我们迫切需要重新思考中美关系和国家统一问题。
第一，从中美关系来讲，中国无论做什么都改变不了美国的内政，或者说，美国的内政有着其自身发展的规律，是不以中国的意志为转移的。经过佩洛西窜访事件，我们会发现美国确实在某种意义上也实现了一种突破：一方面坚持一个中国政策，另一方面掏空和践踏一个中国的实质内涵。美国的霸权就是这样的逻辑：公然践踏国际法基本原则和其他国家的正当利益，非法干预、长臂管辖其他国家或其他国家某个地区的事务，而不准备负任何责任。特别是美国政客没有了“国家利益”概念，民主党、共和党在台湾问题上便开始进行恶性竞争，只是在比谁做得更坏，快速有效地恶化着台湾问题，值得我们高度警惕。
第二，《联合国宪章》关于国家主权平等和互不干涉内政等国际法基本准则、联合国2758号决议以及包括《中美建交公报》在内的中国与181个国家建交公报等所确立的一个中国原则，中华人民共和国《宪法》《反分裂国家法》《国家安全法》《刑法》等捍卫国家主权、安全和发展利益的国内法，等等诸多法律工具箱，是针对如佩洛西代表美国窜访等所有国家（如英国议会）及国际组织（如欧洲议会）实施国际不法行为等违反国际义务所采取反制措施的法律武器，我们要深入研究，正确使用，使其成为中国应对境外反华势力通行、常用、有效的利器。
注释：
①参见胡锦光：《论国家行为》，载《诉讼法论丛》1998年第1期，第471页。
②参见“新加坡总理李显龙会见佩洛西一行，强调稳定中美关系重要性”，载搜狐网：https://www.sohu.com/a/573432707_115479，最后访问日期：2022年8月11日。
③参见“日首相岸田与佩洛西举行会谈，加强美日合作关系，维护台海和平”，载网易网：https://www.163.com/dy/article/HE19DQBA0552AHN6.html，最后访问日期：2022年8月11日。
④参见胡锦光、刘飞宇：《论国家行为的判断标准及范围》，载《中国人民大学学报》2000年第1期，第84页。
⑤参见《中华人民共和国外交部声明》，发布于2022年8月2日。
⑥参见李晶：《现代国际礼仪》，武汉大学出版社2008年版，第221页。
⑦参见张磊：《论国际法上构成国家行为的基本原则——以联合国〈国家对国际不法行为的责任条款草案〉为线索》，载《天津行政学院学报》2016年第2期，第89~92页。
⑧参见林灿铃：《国际法的“国家责任”之我见》，载《中国政法大学学报》2015年第5期，第145页。
⑨参见驻苏丹大使马新民在《褐色大地报》发表署名文章《佩洛西窜访中国台湾地区“四违反”》，载外交部网站：http://www1.fmprc.gov.cn/gytwwtdlc/zwgzs/202208/t20220810_10738535.shtml，最后访问日期：2022年8月11日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年11月号，总第299期）
中评社╱题：美国应承担佩洛西窜访之国际不法行为的国家责任 作者：冯霞（北京），中国政法大学国际法学院教授、博士研究生导师、台湾法学研究中心主任；李大朋（北京），中国政法大学国际法学院讲师、台湾法学研究中心研究员
【摘要】从国家行为的定性和归责角度看，佩洛西的窜访行为属于美国的国家行为，这一行为违反了《联合国宪章》国际法基本原则，也违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为），因此美国应承担国家责任。作为这一违法行为的受害方，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。由有关捍卫中国主权、安全和发展利益的国际法和国内法构成的法律武器箱，为中国反制所有国家及国际组织实施的类似国际不法行为提供法律武器，中国要正确使用这一武器，使其成为应对境外反华势力通行、常用、有效的武器。
2022年8月2日，美国国会议长佩洛西不顾中方强烈反对和严正交涉，窜访中国台湾地区，严重冲击中美关系政治基础，严重侵犯中国主权。中方多个部门密集发声，阐明中方立场，向美方提出严正交涉和强烈抗议。2022年8月2日《纽约时报》就“窜访”给出的英文翻译最能体现佩洛西此次行为的性质：“a sneaky or illicit encounter,not an aboveboard meeting”，这是一个偷偷摸摸的或非法的碰面，而不是上得了台面的会晤。
笔者认为佩洛西的窜访行为在性质上属于美国的国家行为，违反了《联合国宪章》国际法基本原则，违反了联合国2758号决议和1978年《中美建交公报》一个中国原则的国际法义务，构成美国的国际不当行为（不法行为）而需承担国家责任。对于这一违法行为，中华人民共和国政府有权依据国际法针对美国政府采取反制措施，幷依据有关国内法针对代表美国窜访的佩洛西个人及其直系亲属采取制裁措施。
一、佩洛西窜访行为的性质属于美国国家行为
国家行为有着“统治行为”、“政治行为”或“政治问题”等不同称呼。在国际法中，国际社会对于国家行为的定义、主体和范围幷无明确或统一的共识，对国家行为的判断通常在行政行为司法审查和国家责任的语境下展开讨论，因此对国家行为的定性和归责可以从这两个角度寻找参考的依据。
（一）佩洛西窜访行为主体的官方性
国家行为是由国家机关以国家名义作出的，运用国家主权所为的行为。①国家机关包括国家元首、政府首脑、国会、内阁等行使国家职能的各种国家权力机关和行政机关。作为美国国会下属的两院之一，众议院是美国的立法机构，在性质上属于美国“三权分立”之下的权力机关之一，是广义的政府机构的组成部分。根据1947年《美国总统继任法案》，佩洛西作为美国众议院议长，从众议院成员中选举而来，在美国总统继任顺序中是仅次于美国副总统的第二顺位继承人，级别远高于美国政府部长级高官，享有极其特殊的政治地位和巨大的政治影响力。
另一方面，佩洛西抵达本次行程中的其他目的地后，相应接待幷会晤的均是该国最高级别的领导人及官员，例如佩洛西和国会代表团于8月1日会见了新加坡总统哈莉玛、总理李显龙和外长维文等多位内阁部长，②于8月5日会见了日本首相岸田文雄、内阁官方长官松野博一等高级官员，③从主体地位足见本次访问中各方参与主体的重量级和官方性。因此，佩洛西及其率领的国会代表团的窜访行为无论从权力来源、实质影响力或行为后果来说，都很难脱离政治属性和官方属性。2022年8月2日美国国务卿布林肯表示美国国会是独立平等的政府机构，因此美国政府不会干涉佩洛西窜访行为，这是站不住脚的。
（二）佩洛西窜访行为目的的高度政治性
由于国家行为不受司法审查是各国惯例，对国家行为的判断标准可以藉助司法审查制度的理论。其中美国的“政治问题”理论认为，政治问题（即国家行为）不能由法院进行审查，而判断国家行为的标准是高度政治性；日本学者也认为，所谓统治行为（即国家行为）是指国会、内阁等作为政治部门的国家机关的行为中，具有高度政治性的行为。④也就是说，判断某一行为是否属于国家行为时，各国国内法通常采取政治性质标准，当一国最高权力机关、行政机关及有关部门所实施的行为具有高度的政治性时，可以被认定为国家行为。
而台湾问题是中国内战遗留的历史问题，本质是中国的内政问题，各国政客利用两岸的特殊关系，制造幷鼓动“台独”势力，利用“台湾牌”为政治竞选和背后的经济交易造势，使得中国台湾地区成为国际政治中的焦点。佩洛西为了个人政治利益窜访台湾，转移内部矛盾，利用台湾问题积累自身的政治资本，捞取政治利益，严重影响中美两国的政治基础。她以任何形式任何理由赴台活动，都是升级美台官方交往的重大政治挑衅，⑤是涉及他国主权的具有高度政治性特征的国家行为。
（三）佩洛西窜访行为内容的“准”外交性
外交是国家实现其对外政策的重要手段，外交行为包括互派使节、访问、谈判、缔结条约、参加国际会议等，而外交访问作为首要且基础的对外活动，更是国与国之间外交来往最常见的手段。狭义的外交访问是所有访问活动中级别最高、最重要的一种形式，只有国家元首、政府首脑或者身份、地位相似的其他人士才能对别国进行正式访问，广义的外交访问还包括其他高级别官员应邀进行的正式访问活动。⑥虽然佩洛西一行幷非国际法意义上的外交机关人员，但佩洛西作为美国第三顺位的重要领导人之一，率领国会代表团，乘坐具有国家象征意义的军用专机，抵达中国台湾地区后进行了访问活动，幷在参观台湾地区所谓“立法院”时，以美国的国家名义表示对台湾的支持和“承诺”，提出希望美台在安全、外交和经济领域能继续加强合作。可见其一系列行为都具有正式访问的外在表现形式和内在意义，本质上具有准外交性质和目的。
（四）佩洛西窜台行为的应当可归因性
根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《责任草案》），佩洛西的窜访行为是否可以归因于美国国家进而构成国家行为有两个基本原则可以加以运用：国家整体负责原则和国家实际意志原则。前者是指国家应当对国家机关及其公务人员的职务行为承担责任，而不论其具有何种职能、地位或其他特性，因为政府官员或个人在一定程度上代表着国家。后者是指当行为是由国家机关及其公务人员以外的个人或团体做出，且实际上是国家意志的体现时，仍可以被认定为国家行为，其中包括受到国家指挥或控制的行为。⑦
如前文所述，佩洛西作为美国国家机关高级别的公务人员，乘坐军机开展外交活动，在讲话中代表美国发表观点，幷在返回美国后发言中强调其窜台行为是为了遵循拜登总统的政策和战略；白宫官员也在例行简报会上表示白宫为其提供军机运送、情报和建议，可见其出访行为实际上代表着美国幷在美国政府的控制范围之内。佩洛西本人也认为其访台的行为是“国会代表团”（congressional delegations）的“访问”（visit）行为，在窜台期间张口闭口代表美国，声称这是一次官方访问，民进党当局更宣扬佩访台是台美关系的重大突破。外交部发言人华春莹表示美国议长作为美国政府的三号人物，乘坐美国军机窜访中国台湾地区，绝不是什么非官方行为。可见，中美双方均认为佩洛西此次窜访中国台湾地区的行为可归因于美国的国家行为。进一步说，由于此次窜访行为属于美国的国家行为，美国政府应当对此承担国家责任。
二、佩洛西窜访构成美国国际不法行为应承担国家责任
一国的国际不法行为（不当行为）是指该国从事的违背国际义务的行为。这种行为由两个方面要素构成：一是存在一国的国家行为，二是该行为违背了国际义务。而国家责任是指国家就其国际不法行为（不当行为）所应承担的法律责任，2001年联合国国际法委员会通过简称《责任草案》，为国际法上的国家行为法律制度研究提供了最权威的依据。根据该草案，国家责任的成立必须具备可归责于国际法主体的主观要件和违反国际义务的客观要件。⑧前述已经对佩罗西窜访行为归因于美国国家行为的主观要件做了论述，此处对其承担国家责任的违反国际义务的客观要件的违法性进行讨论。
众所周知，一国承担国际义务的来源可以是国际公约、双边条约或国际习惯法。《联合国宪章》作为最重要的国际法公约和文献，确认和发展了各国公认的国际法基本原则。《联合国宪章》规定的尊重国家主权和领土完整、不干涉别国内政等重要原则，是现代国际法和国际关系的基石。这些基本原则所产生国际义务应当受到各国的善意遵守和履行，普遍的约束力更使得其具有强行法的特征。由此可见，佩洛西窜台行为可以证明美国应承担至少违反国际法基本原则和条约义务的国家责任。
（一）美国应承担违反国家主权平等原则的国际责任
维护国家统一和领土完整，是每个主权国家的神圣权利，中国政府理所当然可以采取一切必要手段解决台湾问题、实现国家统一，不容外部势力干涉。依据《联合国宪章》的宗旨，1978年12月发表的《中美建交公报》声明：“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”；“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”。换句话说，根据1978年《中美建交公报》，中美双方确认：世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府。体现了中美双方就在一个中国原则下正式建立外交关系的一致意思表示。进一步说，遵守一个中国原则是根据《联合国宪章》和《中美建交公报》美国应所承担的明确的条约义务，即国际法义务。
美国应尊重中国主权，包括承认台湾是中国的一部分。因此美国政府与中国台湾地区之间进行的任何具有主权性质的官方往来都要经过中华人民共和国政府的同意。但是中国的中央人民政府从未同意佩洛西的此次窜访行为，相反在其窜访前提出强烈反对和严正交涉，幷且中央人民政府也从未授权中国台湾地区处理主权的事务。因此，在未经中央人民政府的准许下，佩洛西代表美国政府擅自与作为中国一部分的中国台湾地区进行官方往来，一方面，民进党当局主张“台独”，是分裂国家的行为，而佩洛西一行无视中华人民共和国主权，以窜访的方式公开支持和鼓励“台独”，是对中国主权的不尊重和破坏；另一方面，中国对其领空享有完全的和排他的主权，佩洛西所乘军机未经中国允许而擅自进入，是严重侵犯中国领空的行为。
（二）美国应承担违反不干涉内政原则的国家责任
联合国大会第2758号决议：“恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表幷立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”这一决议不仅从政治上、法律上和程序上彻底解决了包括台湾在内全中国在联合国的代表权问题，而且明确了中国在联合国的席位只有一个，不存在“两个中国”、“一中一台”的问题。随后，联合国相关专门机构以正式决议等方式，恢复中华人民共和国享有的合法席位，驱逐台湾当局的“代表”，如1972年5月第25届世界卫生大会通过第25.1号决议。联合国秘书处法律事务办公室官方法律意见也明确指出，“台湾作为中国的一个省没有独立地位”，“台湾当局不享有任何形式的政府地位”。实践中，联合国对台湾使用的称谓是“台湾，中国的省（Taiwan，Province of China）”综上，台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题纯属中国内政，一个中国原则更是全世界181个国家同中国建立外交关系的重要基础，已经成为了国际习惯法。
众所周知，由于内战而引起的内部政治分歧，幷没有改变中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府的现状，也没有赋予台湾地区在国际法上的地位。国际法原则宣言明确规定任何国家均不得干涉其他国家之内政或外交事务，2758号决议以联合国名义确认一个中国原则。美国视国际法及其国际承诺为无物，违反条约义务，为“台独”势力张目的举动不断升级，严重侵犯中国主权和领土完整，佩洛西窜访台湾幷支持“台独”势力企图分裂台湾，插手中国内部事务，侵犯中国主权和领土完整，严重违反国际法上的不干涉内政原则，是其蓄意破坏国际秩序的又一明证。⑨对此，中国政府已经表明了反对和谴责的严正立场。