全国统一大市场下内地与香港防疫政策衔接之路
中评社╱题：全国统一大市场下内地与香港防疫政策衔接之路 作者：刘向东（广州），广东工业大学法学院行政管理研究生；冯泽华（广州），广东工业大学广州数据法治研究中心特约研究员、深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员、全国港澳研究会会员
【摘要】因内地与香港防疫政策差异而无法实现常态化通关，造成粤港澳大湾区生产要素流动受到长期阻隔。尽快推进两地防疫政策衔接，化“就地抗疫”为“联合抗疫”，是恢复粤港澳大湾区融合发展的当务之急。当前，内地与香港在核酸检测、疫苗接种、救治方式以及防疫“双码”等维度存在显着不同，防疫政策的内在张力使得两地接轨“通关”遥遥无期，加剧香港与祖国内地的离心效应，更阻碍了全国统一大市场的建设进程。基于此，两地应当凝聚疫情防控过程中形成的社会基本共识，以此作为调适防疫政策的价值导向，并在此基础上形塑内地与香港防疫政策衔接的法治进路。
新冠肺炎爆发后，内地与香港实行严格的出入境政策。简单的“封关”措施固然可在一定程度上阻断新冠病毒的跨境传播，但对香港、粤港澳大湾区乃至国家大局造成的后遗症亦十分显着。数据显示，香港2020年实质GDP下跌6.1%，〔1〕乃是香港有详细记录数值以来的“最大年度跌幅”。〔2〕当前，受第五波疫情影响，香港2022年第一季GDP较上年同期实质下跌4.0%。〔3〕伴随新冠疫情反复反弹，内地与香港已经实质性暂停“通关”两年多，严重阻碍了大湾区城市间人员、资源、资讯等要素的跨境流动。申言之，粤港、港澳长期不互通，更影响香港同胞的国家认同，加剧香港与祖国内地的离心效应，并极大影响全国统一大市场的构建。反观澳门特区，尽管在疫情爆发初期也采取了严格的出入境政策，但在自行制定防疫政策过程中取得抗疫成效，在积极对接防疫措施过程中率先与内地实现“通关”。基于此，在统筹推进粤港澳大湾区建设与疫情防控常态化背景下，有必要深度审视内地与香港防疫政策的诸多不同，厘清其背后存在的内在张力，并在推进两地防疫措施衔接中构筑一体化的区域协同防疫框架，期待为香港尽快驱散疫情阴霾、扭转离心效应建言献策，为构建全国统一大市场扫清障碍。
一、内地与香港防疫政策衔接的四维价值
（一）经济价值：大湾区生产要素高效便捷流动的现实需要
伴随深圳建设中国特色社会主义先行示范区成为又一国家战略后，粤港澳三地协同建设渐次出现“双区驱动”的利好效应。“双区”政策迭加意味着大湾区+先行示范区的制度资源将实现开放共享、互通有无，亦传达出中央在事实上将更加重视三地合作的经济效应的信号，广深“双城联动”将带动城市间以经济发展为核心的全方位合作愈发紧密，区域经济协同步伐不断加快。毫无疑问，大湾区区域经济一体化将成为国家加快建设全国统一大市场不可或缺的一极。然而新冠疫情之下，内地与香港防疫政策的错位，引致粤港、港澳乃至整个大湾区都长期处于相对“闭关”的状态，严重阻碍生产要素的跨境高效流通。重大疫情防控是经济活动得以正常开展的必要条件，而内地与香港防疫政策衔接即为当下确保大湾区公共卫生安全的首要前提。基于此，尽快实现两地防疫政策衔接，创造更便捷的通关条件并不断放宽相关措施，对粤港澳大湾区乃至全国统一大市场建设极具现实意义。
（二）政治价值：香港融入国家发展大局的时代诉求
香港加速融入国家发展大局，始终是中央通盘布局国家治理体系的重要内容。在中央的战略部署下，国家的政治法律资源必然且已经有所倾斜。2020年初中央对港澳工作领导体制实现重大变革，统筹协调的功能得到大幅提升。《香港国安法》有力地补全了维护国家安全方面的制度漏洞，香港局势迎来由乱及治的重大转折。加之后疫情时代国际政治法律环境的结构性变革，西方国家再无力涉足香港，客观上创设了良好外部环境。但当下反复的疫情，使得香港与祖国长期处于相对阻隔的状态，不仅挫伤了香港的经济，阻碍其作为中心城市和特区城市融入粤港澳大湾区建设和国家发展大局的历史进程，又大幅度削弱了特区政府的公信力，不利于进一步防疫抗疫。当务之急，是改变当下“就地抗疫”尴尬局面，以有力的防疫抗疫措施和全方位的防疫政策衔接，尽快实现香港与内地、世界通关，进而增强香港同胞的国家认同，促进香港融入国家发展大局。
（三）法律价值：增进内地与香港法治互信的治理吁求
平等主体对彼此诚信品质和行为能力的内心确信，是开展合作并形成一定稳定关系之前提。当前，内地与香港“一国两制”的政治共识毋庸置疑，但不同法域、独立关税区的特殊因素引致体制壁垒在短期内不会彻底改变。例如执业资格互认还未实现、豁免隔离措施上尚处停滞等。应然层面，内地与香港宜运用法治思维、法治方式达成合作并化解分歧，进而构筑法治共识、增进法治互信。申言之，调适内地与香港防疫政策的内在张力，是提高两地法治互信水平的有益实践。两地应摒弃因暂时的防疫成果对比形成的所谓“优越感”，改变“单向式”的公共卫生领域开放模式，着眼构建系统性的协同防疫法治框架，通过运用法治化思维及手段推动防疫政策衔接、机制对接，避免以规范差异拒绝融合的无谓争拗，摒弃意识形态支配的无用争执，最大程度凝聚权利保障的社会共识，优化协同防疫的法治环境，推动香港公共卫生规范体系融入国家治理体系。
（四）社会价值：落实“共享发展，改善民生”的原则驱动
粤港澳大湾区不仅是空间、经济概念，更是社会、文化概念，不仅承载着打造世界级城市群的历史使命，更直接关系到粤港澳居民的民生福祉。粤港澳业已形成紧密的人员流动关系、社会合作关系，大量创业者、劳动者、学生和退休人员频繁往来三地，“9+2”城市群正在日益成为大湾区居民安居乐业的美丽家园。而协同防疫体系则是确保公共卫生安全的基石，是大湾区构建优质生活圈必不可少的条件。当下疫情反复，内地与香港处在长时间的隔离管控状态，严重妨碍大湾区居民在两岸三地的正常自由流通，甚至直接改变了工作与生活方式。内地与香港除“封关”防疫达成一致共识外，其他防疫措施存在较大差异。疫情政策长期错位，不利于促进形塑一体化的协同防疫框架，更逞论建设优质生活圈。应以“共享发展、改善民生”为基本理念，适时大力推进内地与香港防疫政策衔接，推动两地形成更契合当下疫情现状的防控方案，尽快扭转疫情态势，恢复大湾区自由流动的面貌。
二、内地与香港防疫政策差异的具体表现
（一）核酸检测措施
开展核酸检测目的在于直接找到病毒存在的证据。藉助多轮全员核酸检测，吉林、上海、北京等省市方才有效应对奥密克戎疫情。目前，内地陆续探索常态化核酸检测工作，包括深圳、杭州、大连等城市相继建立固定核酸采样点，实现最短48小时、最长7天组织一次核酸检测。〔4〕相比之下，香港政府对待核酸检测的意愿并不强烈，更不轻易要求全员强制参与检测。2020年9月后，香港才开始实施自愿免费的新冠病毒普及社区检测计画，费用由中央政府承担。疫情高位运行期间，香港曾计画推行“全民强检”，要求全港市民须进行3次核酸检测。但酝酿许久的全员核酸检测，最终因时机不成熟而宣布暂缓执行。〔5〕还需注意，两地认定新冠阴性的CT值标准并不统一。2022年3月最新发布的《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第九版）》规定，只要CT值≥35即可达到出院或解除隔离标准。〔６〕香港医管局也下调了CT值标准，只要CT≥30即符合出院标准。〔7〕换言之，香港部分新冠康复者在取得阴性报告入境时，仍会被认定为阳性感染者而送院隔离。〔8〕这导致粤港“通关”限制政策迟迟不能放宽，并大概率触发后续的熔断机制。只有统一阳性CT值标准，才能为“通关”创设前提，至于是降低还是提高则需要粤港两地的专家共同研讨作出统一判断。
（二）疫苗接种政策
接种疫苗以防控疫情已成为全球普遍共识。世卫组织指出：接种新冠疫苗使得重症病例和死亡病例大幅度下降，各国应当尽快扩大接种覆盖面，〔9〕在强大的疫苗供给、社会动员以及宣传引导机制的联合作用下，内地公民疫苗接种率明显提高。截至2022年5月，内地接种新冠疫苗超33.8亿剂，接种总量和覆盖人数均居全球首位。〔10〕目前内地正科学稳步扩大接种人群，下一步重点面向60岁以上老人与3至11岁儿童。〔11〕直到第五波疫情前，香港政府并未做出任何行政指令，要求公民强制接种新冠疫苗。2021年2月香港公布的新冠疫苗接种计画，更多是政府的呼吁宣导。截至2021年9月，仅有63.6%的香港居民已接种一剂新冠疫苗，只有近五成人完成两剂疫苗接种。〔12〕第五波疫情肆虐背景下，2022年2月起香港分阶段实施“疫苗通行证”计画，旨在鼓励更多人接种疫苗，并以限制进入指定居所的方式要求公民全程接种疫苗。不难看出，相对弱势的特区政府并未采用内地“大干快上”的方式铺开疫苗接种措施，始终保持着相对克制的防控理念。有专家评论，香港要与内地恢复正常“通关”，首先应提高疫苗接种率，尤其是提高老年人的接种率。〔13〕
（三）医疗救治方式
此次新冠肺炎的救治工作中，中医药在不同阶段都取得明显疗效。2020年3月，国家中医药管理局披露，中医药总有效率达到90%以上，91.5%的确诊病例使用了中医药治疗。〔14〕内地位居全世界新冠肺炎患病率最低、死亡率最低的事实，也印证了中医药在新冠肺炎中的治疗优势。〔15〕彼时的武汉方舱医院就采取中药为主的综合治疗，并证实对危重症患者有独特治疗优势。〔16〕《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》（试行第四版）就开始提出运用中医药在救治工作中的积极作用，〔17〕并出台了《新型冠状病毒肺炎恢复期中医康复指导建议（试行）》。但中医药救治方式在香港遭遇“水土不服”。香港卫生署频繁扫荡多区药店，检获未经注册的“连花清瘟胶囊”，特区政府专家顾问也宣称“连花清瘟”对新冠肺炎疗效缺乏科学数据证实，建议初期病症者服用西药。〔18〕不难窥见，尽管无法代表香港社会的主流认识，但确实不能否认存在部分香港公众、专家以及政府部门较为排斥中医药方案。联想到2022年3月香港快速启用奈玛特韦片/利托那韦片两款新冠口服西药投入抗疫，并受到公众普遍好评，也印证时下香港对待中西医治疗方案的不同态度。
（四）抗疫“双码”运用规则
健康码、行程码是科技战“疫”的集中体现。通过记录个人健康状况、收集个体行动轨迹，政府可运用大数据分析技术直接锁定感染或可能感染新冠的人群，提高疫情防控工作智能化、精准化水平。申言之，在内地这样一个具有洲际规模、人口流动频繁的超大型场域，通过广泛采取查验“双码”扫描“通行码”、赋黄红码、行程卡带星、整合核酸与疫苗等方式，才得以快速实现平息疫情，深圳、西安、南京等地迅速控制疫情即是例证。基于对个人隐私保护的考量，香港在疫情初期并未采用这一方式。2020年11月，香港推出了抗疫行程记录APP“安心出行”，需要实名登记，通过记录公民进出已参与该计画的公私营场地的日期与时间，辅助高效开展流行病学调查。2021年12月，香港开始强制推行“安心出行”，要求公民出入指定场所必须扫码登记。截至2022年5月，“安心出行”APP已获得800万下载量。〔19〕同时，公民在过关时必须上传“安心出行”APP行踪记录，与广东省的“粤康码”对接，以获得免检疫凭证。〔20〕2021年12月香港启用“香港健康码”系统，自愿登记使用，可透过系统提供的转码功能将“香港健康码”数据传送至“粤港码”系统。〔21〕但这一系统在香港运行情况并不好，其实际作用限通关人士转换内地健康码，香港本地基本无人使用，第五波疫情爆发时完全停止运作。〔22〕
（一）捍卫生命：疫情防控的最高价值
过往历史证明，面对未知病毒的突然袭击，全人类应当秉持的共识就是生命至上。尊重生命，是内地与香港疫情防控的最大公约数，即无论于何时、何地，基于何种社会制度以及采取何种防控策略，生命至上都理应作为最高价值追求。在新冠疫情全球蔓延并深刻改变人类社会的背景下，基于不同的政治制度、经济水平、历史文化，全球各国对生命与人权、自由、秩序、尊重等存在争论。但伴随对生命权重要性的再发现、再认识，越来越多政府将生命至上作为抗疫的核心理念。〔23〕《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书指出，中国把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚持“人的生命高于一切”的价值理念。〔24〕时任香港特首表示，尽管香港的国际地位十分重要，但在生命至上的大前提下，香港必须实施防疫措施，抗击疫情。〔25〕可见，基于生命至上，内地与香港得以在多元价值体系中凝聚最大限度的防疫共识，并以此作为防疫政策衔接的价值导向。
（二）以法抗疫：疫情防控的基本方式
法者，治之端也。依法防控是内地与香港共同秉承的办事原则。法治不仅在常规状态下对国家和社会治理意义重大，更成为应急状态下应对重大突发公共卫生事件的底线保障。尽管香港曾发生反国安立法、“修例风波”等争议性乱局，但总体来看并未对法治基础构成重大影响，香港的法治价值继续在《宪法》《香港基本法》以及《香港国安法》所构筑的法治框架内得到巩固和优化。例如香港依据《紧急情况规例条例》制定《紧急情况（豁免法定规定）（2019冠状病毒病）规例》，为新冠疫情防控措施提供法律依据。特区政府认为，作为法治社会的香港，采取的每一项防疫措施必须有明确的法律依据。〔26〕之于内地，习近平多次强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹防控工作。〔27〕内地将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病、《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理，将修订《突发公共事件应对法》《传染病防治法》以及制定《突发公共卫生事件应对法》列入全国人大常委会年度立法工作计画等法律部署，也印证了内地始终坚持依法抗疫的基本方式。〔28〕
（三）弱者优先：疫情防控的应有之义
全球性公共卫生事件对老人、儿童、基础病患者等弱势群体影响更大，尤需重视对此类弱势群体的生命权保护，这也是国际社会的共识。突发公共卫生事件对于标准化人群造成的影响可能仅及于生活不方便、行动不自由，对于社会弱势群体而言则极有可能面临生存危机。例如，内地某省份开展隔离管控期间，一位老人因不懂网络抢购蔬菜，在超市门口哀求。〔29〕在某东部沿海发达城市封控区内，一名年仅2岁的小孩因爸妈无暇看管不幸从楼上坠落身亡。〔30〕香港第五波疫情95%的死亡病例为60岁以上长者。〔31〕还需注意，伴随医疗卫生资源向新冠疫情倾斜，大量慢性基础性疾病病人的医疗需求未能获得回应，陷入到无法就医、药物紧缺、医疗设备难求的救助困境中。例如武汉疫情爆发初期，京东的“湖北地区慢性病患者断药求助登记平台”在一周的时间内就收到了来自湖北地区的用药求助信息超过14000条，其中有1/3多为高血压、糖尿病等慢性病患者。〔32〕不难看出，社会弱势群体显得格外脆弱，需要优先保障其生存权益。
（四）精准控制：疫情防控的未来方向
在新冠病毒不断衍生变异毒株与统筹经济社会发展的双重背景下，实现科学精准防控成为内地与香港衔接防疫政策必须考量的重要方向。伴随疫情迈入防控常态化，统筹经济社会发展之于国家发展全局的基础性、决定性地位愈发突显，之于香港而言更是如此。加之新冠病毒不断进化、变种，在内地与香港均见有传播历史。毒株“新款”替代“旧款”过程中，毒性下降但传播性却越来越强，必须更为精准地采取防疫措施。质言之，只有精准防控、精准施策，才能尽快遏制疫情扩散蔓延势头，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响，助力加快构建全国统一大市场。当前，内地通过运用数字技术强化抗疫科技支撑，通过精准识别密切接触者，精准划分管控区、封控区进行相应的干预，有效实现“外防输入、内防反弹”。香港亦可借鉴内地有益经验，结合本地区实际开展更精准的防控措施，以更具针对性的方式开展病毒监测、源头追踪。
四、内地与香港防疫政策的衔接进路
（一）确立防疫权的国家安全属性
为专门应对突发公共卫生事件，可在行政应急权范畴中抽离出一子权力，区分于政府处置自然灾害时的权能，专指行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共卫生事件的权力，称之为防疫权。防疫权具有鲜明的国家安全色彩。防控新冠疫情，事关大湾区居民民生福祉，有助于构筑保障社会稳定发展的屏障，并在此实现之下为经济增长护航。反复肆虐的新冠疫情，无疑构成公共卫生安全的重大威胁因数，而公共卫生安全是国家安全体系的重要组成部分，属于非传统安全，对国家总体安全秩序也至关重要。基于以上，防疫权的功能导向即为控制、克服疫情和消除疫情威胁，保证国家和社会秩序摆脱突发公共卫生危机干扰。申言之，重大疫情等突发公共卫生事件对国家安全具有危害性，行政机关行使应急权实行防控措施，防疫权也因此具有维护国家安全的本质属性。
确立防疫权的国家安全属性，在理论上为中央调适内地与香港防疫政策内在张力创设正当性、可行性。梳理《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律可以推出，中央与各级地方政府均具有防控突发疫情、维护国家安全的宪法责任和法定义务。香港基于历史原因，适用独特的行政制度，并不适用所有的全国性法律，产生特殊的中央集权型单一制与地方差异的矛盾，内地与香港磨擦强烈的防疫政策即为体现。事关国家整体安全稳定的新冠疫情防控，只能由中央主导并通过具体程序分配至各级地方政府。基于中央集权型单一制的国家结构形式，香港高度自治的权力来源于《宪法》，并由中央授予，必须向中央负责。在此之下，可提出防疫权行政管治的基本逻辑为“一个控制权”：国家控制管治——香港政府是被授予主体——香港政府实行防疫措施。中央通过授予防疫权，全力支持特区政府履行抗疫主体责任，以及负起对香港防疫效果的监督与最终责任。而内地与香港防疫政策引致的内在张力，已经极大阻碍了大湾区融合发展的历史进程，更无法为构建全国统一大市场创设要素自由畅通之前提。据此，中央有必要基于“一个控制权”厘清防疫权的权力本质和性质定位，回归香港基本法的初心，发挥其保持香港安全稳定的顶层作用。
（二）建立中央主导型的协同防疫框架
1.运用统合式宪制推进防疫政策衔接
防疫政策，本质上是公权力政府运用行政应急权制定的临时性规范，具有鲜明的法治色彩。衔接内地与香港防疫政策，也需回到法治本身。《宪法》规定中央与地方职权的划分须遵循在中央统一领导下，发挥地方的积极主动性，可以视为两地防疫政策调适的原则规范。但《宪法》缺乏对大湾区防疫政策合作对接直接规范的前提，应当通过运用统合式宪制，利用现有宪法规范进行解释予以明确提供宪制基础。《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中郑重明确，“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”。〔33〕《宪法》和《香港基本法》是以府际合作形式构筑区域协同防疫框架的基本依据，也即国家统合原理的实践。在统合式宪制逻辑下，既提供大湾区法治协同的宪制基础凝聚国家共识，又为区域协同防疫消除规范衔接障碍。
为衔接内地与香港防疫政策，应充分发挥以宪法国家统合功能进行解释的作用。第一，以“一国两制”原则为基础进行制度化统合。发挥“两制之利”，并作为大湾区协同防疫的指导原则，预先建构包容最大共识之宪法秩序，〔34〕打造现行宪法及各部门法、法规、规章以及规范性文件等的规范体系。第二，为大湾区防疫政策规范衔接准备必要条件。在既定的立法供给体系内，若要进一步落实宪法目标，就必须及时设定国家统合的阶段性目标，寻求国家统合的法治形态，并以中央主导、多方商定的规则引导确立新的国家秩序，以保持内地与香港之间交往的常规状态。〔35〕第三，在大湾区宏观规划中藉助国家统合宪制促进实现阶段性目标。《粤港澳大湾区发展规划纲要》应发挥统合原理作用，强化疫情联防联控，提升大湾区的重大疫情应对水平，贯彻宪法序言的“新发展理念”，确保防疫抗疫成果共享。同时，坚持以宪法“发展医疗卫生事业”“保护人民健康”指导协同防疫各阶段总体规划，实现防控总体目标。
2.发挥大湾区建设领导小组的统领作用
粤港澳大湾区建设领导小组作为中央决策组织，是大湾区最高级别的领导组织。当下构建区域协同防疫体系，是粤港澳大湾区建设的最大命题，需要发挥领导小组在衔接防疫政策中的引领作用。除了通过不定期的小组会议形式，商讨粤港澳大湾区内部一体化防疫政策的大体方向，还可以召开临时性的专题研讨会，由国家卫健委、中国工程院、香港卫生署等医药卫生学领域专家列席，共同研判两地防疫政策对接的具体细节。同时，基于广东、香港分设专门机构落实推进粤港澳大湾区建设的前提，领导小组可定期组织两地机构指派专人就协调防疫政策具体方面开展联络沟通，尤其是就两地尽快达至“通关”的措施、条件、期限等进行磋商，在双方达成一致共识后上报中央批准后授权实施，在疫情防控常态化背景下还应当逐步实现制度化。
3.成立粤港澳大湾区公共卫生委员会
疫情防控因涉及卫生健康规则、生命健康权等法治元素，往往在具体实践中会触及中央事权，中央以授权的形式“出场”进行顶层设计很有必要。囿于内地与香港防疫政策的较大差异，建立统一的、有许可权的疫情防控机构具有现实意义。可借鉴横琴粤澳深度合作区和港珠澳大桥的成功经验，建立由中央授权、三方联合的粤港澳大湾区公共卫生委员会，统筹大湾区疫情防控具体工作。委员会可设置双主任制，由广东省省长、港澳特首共同担任，粤港澳卫生主管部门各委派一名常务副主任，其他副主任由大湾区其他城市市长或卫生部门负责人担任，并可在一定程度上吸纳粤港澳公共卫生专家学者、医疗卫生行业及社会公众参加。其职责包括：核酸阳性标准对接、中医药治疗方案交流、疫苗接种互认互通、健康码数据跨域传输共享、流行病学跨境溯源等。同时，这一组织也兼顾解决防疫政策对接过程中出现的府际纠纷。
4.建立疫情失控问责机制
作为一种政治兜底制度，问责机制有助于形塑内地与香港趋同化的抗疫模式。基于香港融入国家大局与全国统一大市场的通盘考虑，应当尽快在香港确立疫情失控问责机制，亦有助于强化防疫政策衔接的积极性。第一，充分挖掘“香港国安法”资源，明确香港疫情存在危害国家安全风险，驻港国安公署可依法督促香港警务处国安处，在必要时以维护国家安全名义，依法追责散布扰乱防疫秩序、丑化内地防疫模式达至颠覆政权目的以及损害内地支援防疫人员声誉的人员。第二，中央可向香港特区行政长官发出公函，就特区防疫一事表明肯定性和指导性意见。公函及特区政府报告将予以公开，既在形式上达到中央在特区行使防疫权的效果，又可在实质上增强特区政府配合中央防疫的权威性。还需注意，失控问责需排除绝对的客观因素，应建立在失职失责、履职不力等主观因素之上，否则容易沦为片面结果归责。
（三）优化粤港澳横向防疫结构
1.健全粤港澳合作联席会议
全国统一大市场建设背景下，建议合并粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议为粤港澳合作联席会议，推进三方互通有无，共商共建联防联控事宜。第一，另设应急联席会议。可通过临时召开应急联席会议，协调部署和统一通报有关情况。根据不同领域、不同应急等级设置相应的启动主体、条件以及程序。第二，规范联席会议议事程序，建议制定《粤港澳合作联席会议议事规则》。内容可包括：统一采取每季度召开一次，适当增加每次联席会议举办的天数；应由粤港澳政府行政首长及交流合作对应领域的部门负责人组成，明确珠三角九市参加联席会议的资格；写明参会成员的权利义务，例如提出疫情防控规划或建议、围绕议题主旨发言等。第三，设立常设工作办公室和疫情联防专责小组。整合现有的联络办公室和联络小组转设常设工作办公室，综合负责合作事项推进、落实情况。就当下疫情防控，宜设立疫情联防专责小组，分别在三地卫生行政主管部门派驻联络员，负责会议内容的具体实施。
鉴于公共卫生危机的“溢出效应”“涟漪效应”，行政协调机制之于疫情防控协同处理不可或缺，推动粤港澳治理目标趋于一致的同时又依托差异化达至多元互补，在统一疫情防控流程和标准中不断突破地方利益掣肘。第一，建立一体化的疫情防控资源数据库。分门别类梳理大湾区公共卫生领域尤其是医院分布、居民楼布局、疫苗接种、核酸检测轮数等基础资讯，并确保定期更新。在出现突发疫情时，能较快摸清封闭、管控区域实有人数，为核酸检测不漏一人等防疫工作打牢基础。还需建立三地疫情防控预案及案例数据库，通过典型案例与新发生确诊病例事件的对比，并藉助模型分析，为开展协同防疫提供参考。第二，建设传染病即时监测平台。变革当前过于冗长的疫情数据交换方式，可以中国传染病资讯直报系统和香港特区卫生署卫生防护中心即时监控传染病经验为依托，建立粤港澳大湾区一体化传染病即时监测平台，及时掌握确诊病例、疫苗接种率、核酸检测人数等资讯变化趋势，统一数据统计口径、诊断治疗标准等。同时，引入协同处理突发性事件的资讯媒介。如参照现下广东省内运作较为成熟的“粤政易”软件，将其使用对象扩大至大湾区所有行政人员。第三，探索共建智慧健康服务平台。可依托广东省推行的电子健康码建设方案，推动医疗健康资讯编码标准化，建立数据跨域主索引系统，实现疫情数据即时上传，及时共享。
3.形塑多元共治的疫情防控模式
内地与香港差异化防疫政策的生成逻辑，很大程度上源于两地截然不同的社会心态，尤其是香港高度发育的公民社会。全民战“疫”下，可通过发挥社会多元主体的组织优势、资本优势、情感优势，藉以调适内地与香港防疫措施的内在张力，推进政策衔接。第一，引导大湾区企业在承担防疫责任中强化公共卫生标准建设。政府可发挥市场配置资源优势充实抗疫供给、开展医疗研发，用市场化运营模式逐步替代后端治理主导角色。第二，鼓励跨境社会组织运用优势弥合两地防疫差异。社会组织能够及时准确地收集资讯、进行广泛的社会动员，可向政府提出具体建议以调适两地的防疫政策。第三，支持高校、智库以及其他科研机构联合开展科技攻关、培养医学人才。第四，呼吁大湾区公众主动配合疫情措施。作为生命健康“第一责任人”，公众主动参与疫情防控的动力十足，不计其数的志愿者协助核酸检测即是明证。基于此，政府可通过主动引导公众配合防疫措施，如参与接种疫苗、辅助核酸检测、扫描健康码等构筑安全防线。
本文系广东省哲学社会科学规划2021年度青年专案“增强港澳同胞国家意识的法律机制研究”（GD21YTQ01）的阶段性成果
注释：
〔1〕香港特区政府统计处：《二零二零年第四季及全年本地生产总值预先估计数字[2021年1月29日]》https://www.censtatd.gov.hk/sc/press_release_detail.html?id=4819，最后访问时间：2022年4月25日。
〔2〕南生今世说：《2020年香港GDP降至24103.74亿元，不仅低于深圳，也低于广州》，https://xw.qq.com/partner/vivoscreen/20210225A027W400?clientWidth=376.66666，最后访问时间：2022年5月5日。
〔3〕香港特区政府统计处：《二零二二年第一季本地生产总值预先估计数字[2022年5月3日]》，https://www.censtatd.gov.hk/sc/press_release_detail.html?id=5041，最后访问时间：2022年5月13日。
〔4〕白剑峰：《国家卫健委医政医管局负责人表示：各地可根据需要开展常态化核酸检测（抓细抓实各项防疫工作）》，《人民日报》2022年5月20日，第4版。
〔5〕《林郑公布抗疫新政！9国禁飞令将取消，全民检测暂缓！》，https://new.qq.com/omn/20220321/20220321A0623300.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔6〕《〈新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第九版）〉修订要点》，《中国医药》2022年第4期，第487页。
〔7〕《T值高低成为确诊者康复关键国际无一致标准》，https://medicalinspire.com/web/posts/79666/，最后访问时间：2022年5月15日。
〔8〕星岛日报：《两地核酸检测标准不同港部分冠病康复者返中国大陆须送院隔离》，http://www.kzaobao.com/bolg/20220329/113653.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔9〕世界卫生组织：《强制接种疫苗是“最后手段”》，https://news.un.org/zh/story/2021/12/1095602，最后访问时间：2022年5月15日。
〔10〕国家卫生健康委员会：《新冠病毒疫苗接种情况》，http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202206/412ec9bc37f946068cf983e460825777.shtml，最后访问时间：2022年6月1日。
〔11〕健康中国：《接种新冠疫苗，筑牢免疫防线，助力疫情防控》，https://new.qq.com/omn/20220102/20220102A06XTQ00.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔12〕曾平：《香港21间社区疫苗接种中心延长运作至年底》，https://www.chinanews.com.cn/ga/2021/09-09/9561909.shtml，最后访问时间：2022年5月15日。
〔13〕陈光南：《议事论事通关急不来提升接种率是关键》，《大公报》2021年5月22日，第A10版。
〔14〕赵希：《国家中医药管理局：中医药在新冠肺炎救治中总有效率达90%以上》，https://health.gmw.cn/2020-03/23/content_33677303.htm，最后访问时间：2022年5月15日。
〔15〕《中国新冠疫苗全程接种人数达10.8亿——锺南山：中国是全世界新冠肺炎患病率最低、死亡率最低的国家》，《衡阳晚报》2021年11月16日，第A10版。
〔16〕《武汉新冠肺炎重症病例清零，中医做了这些》，《人民日报》2020年4月26日，第4版。
〔17〕《关于印发新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第四版）的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-01/28/content_5472673.htm，最后访问时间：2022年5月15日。
〔18〕区汉宗：《港府部门冷眼拒绝中西合璧“连花清瘟胶囊”，排距内地心态不可取》，https://mp.weixin.qq.com/s/KEigwGPOGC_Syy_EIbDq-w，最后访问时间：2022年5月15日。
〔19〕《香港“安心出行”流动应用程式已有800万次下载》，http://finance.zijing.org/2022/0519/863769.shtml，最后访问时间：2022年6月1日。
〔20〕杨天智：《香港将强制推行安心出行App！正研究向有需要人士送手机》，https://c.m.163.com/news/a/GQF9M6SP05129QAF.html，最后访问时间：2022年5月15日
〔21〕《“香港健康码”将于12月10日开通》，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2021-12/02/c_1211471697.htm，最后访问时间：2021年5月13日。
〔22〕《用数据说话：亲身经历的香港真实疫情，及其对内地抗疫政策的参考（下）》，https://mp.weixin.qq.com/s/3uj_MlQcs2gp4lPSeuJZow，最后访问时间：2022年5月15日。
〔23〕韩大元：《以生命至上凝聚抗疫最大共识》，《大公报》2022年4月1日，第A8版。
〔24〕中华人民共和国国务院新闻办公室：《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》，《人民日报》2020年6月8日，第10版。
〔25〕《特首：非常重视香港国际地位》，https://sc.news.gov.hk/TuniS/www.news.gov.hk/chi/2022/03/20220330/20220330_122735_489.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔26〕香港特别行政区政府：《在林郑月娥领导的抗疫机制下尽快稳控疫情》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1726466297831053916，最后访问时间：2022年5月15日。
〔27〕《习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障》，《人民日报》2020年2月6日，第1版。
〔28〕全国人民代表大会：《全国人大常委会2022年度立法工作计画》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml，最后访问时间：2022年5月15日。
〔29〕《老人不懂网路买菜在超市门口哀求买菜？官方回应》，https://news.china.com/socialgd/10000169/20220328/41795282_all.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔30〕《爸爸被隔离，妈妈在抢菜，结果上海2岁娃从楼上坠落身亡？？网友：有没有良心？》，https://3g.163.com/dy/article/H5TAD5LC0522C1U0.html，最后访问时间：2022年5月15日。
〔31〕香港卫生署卫生防护中心：《2019冠状病毒病死亡个案报告初步数据分析》，https://www.covidvaccine.gov.hk/pdf/death_analysis.pdf，最后访问时间：2022年5月15日。
〔32〕张颖琦：《新冠肺炎“新”挑战——后遗症》，《全球健康医疗动态汇编》总第71期，第18页。
〔33〕中华人民共和国国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，《人民日报》2014年6月11日，第13版。
〔34〕林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第308页。
〔35〕魏健馨：《“一国两制”原则下国家统合机制研究》，《统一战线学研究》2021年第5期，第24-29页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年8月号，总第296期）
中评社╱题：全国统一大市场下内地与香港防疫政策衔接之路 作者：刘向东（广州），广东工业大学法学院行政管理研究生；冯泽华（广州），广东工业大学广州数据法治研究中心特约研究员、深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员、全国港澳研究会会员
【摘要】因内地与香港防疫政策差异而无法实现常态化通关，造成粤港澳大湾区生产要素流动受到长期阻隔。尽快推进两地防疫政策衔接，化“就地抗疫”为“联合抗疫”，是恢复粤港澳大湾区融合发展的当务之急。当前，内地与香港在核酸检测、疫苗接种、救治方式以及防疫“双码”等维度存在显着不同，防疫政策的内在张力使得两地接轨“通关”遥遥无期，加剧香港与祖国内地的离心效应，更阻碍了全国统一大市场的建设进程。基于此，两地应当凝聚疫情防控过程中形成的社会基本共识，以此作为调适防疫政策的价值导向，并在此基础上形塑内地与香港防疫政策衔接的法治进路。
新冠肺炎爆发后，内地与香港实行严格的出入境政策。简单的“封关”措施固然可在一定程度上阻断新冠病毒的跨境传播，但对香港、粤港澳大湾区乃至国家大局造成的后遗症亦十分显着。数据显示，香港2020年实质GDP下跌6.1%，〔1〕乃是香港有详细记录数值以来的“最大年度跌幅”。〔2〕当前，受第五波疫情影响，香港2022年第一季GDP较上年同期实质下跌4.0%。〔3〕伴随新冠疫情反复反弹，内地与香港已经实质性暂停“通关”两年多，严重阻碍了大湾区城市间人员、资源、资讯等要素的跨境流动。申言之，粤港、港澳长期不互通，更影响香港同胞的国家认同，加剧香港与祖国内地的离心效应，并极大影响全国统一大市场的构建。反观澳门特区，尽管在疫情爆发初期也采取了严格的出入境政策，但在自行制定防疫政策过程中取得抗疫成效，在积极对接防疫措施过程中率先与内地实现“通关”。基于此，在统筹推进粤港澳大湾区建设与疫情防控常态化背景下，有必要深度审视内地与香港防疫政策的诸多不同，厘清其背后存在的内在张力，并在推进两地防疫措施衔接中构筑一体化的区域协同防疫框架，期待为香港尽快驱散疫情阴霾、扭转离心效应建言献策，为构建全国统一大市场扫清障碍。
一、内地与香港防疫政策衔接的四维价值
（一）经济价值：大湾区生产要素高效便捷流动的现实需要
伴随深圳建设中国特色社会主义先行示范区成为又一国家战略后，粤港澳三地协同建设渐次出现“双区驱动”的利好效应。“双区”政策迭加意味着大湾区+先行示范区的制度资源将实现开放共享、互通有无，亦传达出中央在事实上将更加重视三地合作的经济效应的信号，广深“双城联动”将带动城市间以经济发展为核心的全方位合作愈发紧密，区域经济协同步伐不断加快。毫无疑问，大湾区区域经济一体化将成为国家加快建设全国统一大市场不可或缺的一极。然而新冠疫情之下，内地与香港防疫政策的错位，引致粤港、港澳乃至整个大湾区都长期处于相对“闭关”的状态，严重阻碍生产要素的跨境高效流通。重大疫情防控是经济活动得以正常开展的必要条件，而内地与香港防疫政策衔接即为当下确保大湾区公共卫生安全的首要前提。基于此，尽快实现两地防疫政策衔接，创造更便捷的通关条件并不断放宽相关措施，对粤港澳大湾区乃至全国统一大市场建设极具现实意义。
（二）政治价值：香港融入国家发展大局的时代诉求
香港加速融入国家发展大局，始终是中央通盘布局国家治理体系的重要内容。在中央的战略部署下，国家的政治法律资源必然且已经有所倾斜。2020年初中央对港澳工作领导体制实现重大变革，统筹协调的功能得到大幅提升。《香港国安法》有力地补全了维护国家安全方面的制度漏洞，香港局势迎来由乱及治的重大转折。加之后疫情时代国际政治法律环境的结构性变革，西方国家再无力涉足香港，客观上创设了良好外部环境。但当下反复的疫情，使得香港与祖国长期处于相对阻隔的状态，不仅挫伤了香港的经济，阻碍其作为中心城市和特区城市融入粤港澳大湾区建设和国家发展大局的历史进程，又大幅度削弱了特区政府的公信力，不利于进一步防疫抗疫。当务之急，是改变当下“就地抗疫”尴尬局面，以有力的防疫抗疫措施和全方位的防疫政策衔接，尽快实现香港与内地、世界通关，进而增强香港同胞的国家认同，促进香港融入国家发展大局。
（三）法律价值：增进内地与香港法治互信的治理吁求
平等主体对彼此诚信品质和行为能力的内心确信，是开展合作并形成一定稳定关系之前提。当前，内地与香港“一国两制”的政治共识毋庸置疑，但不同法域、独立关税区的特殊因素引致体制壁垒在短期内不会彻底改变。例如执业资格互认还未实现、豁免隔离措施上尚处停滞等。应然层面，内地与香港宜运用法治思维、法治方式达成合作并化解分歧，进而构筑法治共识、增进法治互信。申言之，调适内地与香港防疫政策的内在张力，是提高两地法治互信水平的有益实践。两地应摒弃因暂时的防疫成果对比形成的所谓“优越感”，改变“单向式”的公共卫生领域开放模式，着眼构建系统性的协同防疫法治框架，通过运用法治化思维及手段推动防疫政策衔接、机制对接，避免以规范差异拒绝融合的无谓争拗，摒弃意识形态支配的无用争执，最大程度凝聚权利保障的社会共识，优化协同防疫的法治环境，推动香港公共卫生规范体系融入国家治理体系。
（四）社会价值：落实“共享发展，改善民生”的原则驱动
粤港澳大湾区不仅是空间、经济概念，更是社会、文化概念，不仅承载着打造世界级城市群的历史使命，更直接关系到粤港澳居民的民生福祉。粤港澳业已形成紧密的人员流动关系、社会合作关系，大量创业者、劳动者、学生和退休人员频繁往来三地，“9+2”城市群正在日益成为大湾区居民安居乐业的美丽家园。而协同防疫体系则是确保公共卫生安全的基石，是大湾区构建优质生活圈必不可少的条件。当下疫情反复，内地与香港处在长时间的隔离管控状态，严重妨碍大湾区居民在两岸三地的正常自由流通，甚至直接改变了工作与生活方式。内地与香港除“封关”防疫达成一致共识外，其他防疫措施存在较大差异。疫情政策长期错位，不利于促进形塑一体化的协同防疫框架，更逞论建设优质生活圈。应以“共享发展、改善民生”为基本理念，适时大力推进内地与香港防疫政策衔接，推动两地形成更契合当下疫情现状的防控方案，尽快扭转疫情态势，恢复大湾区自由流动的面貌。
二、内地与香港防疫政策差异的具体表现
（一）核酸检测措施
开展核酸检测目的在于直接找到病毒存在的证据。藉助多轮全员核酸检测，吉林、上海、北京等省市方才有效应对奥密克戎疫情。目前，内地陆续探索常态化核酸检测工作，包括深圳、杭州、大连等城市相继建立固定核酸采样点，实现最短48小时、最长7天组织一次核酸检测。〔4〕相比之下，香港政府对待核酸检测的意愿并不强烈，更不轻易要求全员强制参与检测。2020年9月后，香港才开始实施自愿免费的新冠病毒普及社区检测计画，费用由中央政府承担。疫情高位运行期间，香港曾计画推行“全民强检”，要求全港市民须进行3次核酸检测。但酝酿许久的全员核酸检测，最终因时机不成熟而宣布暂缓执行。〔5〕还需注意，两地认定新冠阴性的CT值标准并不统一。2022年3月最新发布的《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第九版）》规定，只要CT值≥35即可达到出院或解除隔离标准。〔６〕香港医管局也下调了CT值标准，只要CT≥30即符合出院标准。〔7〕换言之，香港部分新冠康复者在取得阴性报告入境时，仍会被认定为阳性感染者而送院隔离。〔8〕这导致粤港“通关”限制政策迟迟不能放宽，并大概率触发后续的熔断机制。只有统一阳性CT值标准，才能为“通关”创设前提，至于是降低还是提高则需要粤港两地的专家共同研讨作出统一判断。
（二）疫苗接种政策
接种疫苗以防控疫情已成为全球普遍共识。世卫组织指出：接种新冠疫苗使得重症病例和死亡病例大幅度下降，各国应当尽快扩大接种覆盖面，〔9〕在强大的疫苗供给、社会动员以及宣传引导机制的联合作用下，内地公民疫苗接种率明显提高。截至2022年5月，内地接种新冠疫苗超33.8亿剂，接种总量和覆盖人数均居全球首位。〔10〕目前内地正科学稳步扩大接种人群，下一步重点面向60岁以上老人与3至11岁儿童。〔11〕直到第五波疫情前，香港政府并未做出任何行政指令，要求公民强制接种新冠疫苗。2021年2月香港公布的新冠疫苗接种计画，更多是政府的呼吁宣导。截至2021年9月，仅有63.6%的香港居民已接种一剂新冠疫苗，只有近五成人完成两剂疫苗接种。〔12〕第五波疫情肆虐背景下，2022年2月起香港分阶段实施“疫苗通行证”计画，旨在鼓励更多人接种疫苗，并以限制进入指定居所的方式要求公民全程接种疫苗。不难看出，相对弱势的特区政府并未采用内地“大干快上”的方式铺开疫苗接种措施，始终保持着相对克制的防控理念。有专家评论，香港要与内地恢复正常“通关”，首先应提高疫苗接种率，尤其是提高老年人的接种率。〔13〕
（三）医疗救治方式
此次新冠肺炎的救治工作中，中医药在不同阶段都取得明显疗效。2020年3月，国家中医药管理局披露，中医药总有效率达到90%以上，91.5%的确诊病例使用了中医药治疗。〔14〕内地位居全世界新冠肺炎患病率最低、死亡率最低的事实，也印证了中医药在新冠肺炎中的治疗优势。〔15〕彼时的武汉方舱医院就采取中药为主的综合治疗，并证实对危重症患者有独特治疗优势。〔16〕《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案》（试行第四版）就开始提出运用中医药在救治工作中的积极作用，〔17〕并出台了《新型冠状病毒肺炎恢复期中医康复指导建议（试行）》。但中医药救治方式在香港遭遇“水土不服”。香港卫生署频繁扫荡多区药店，检获未经注册的“连花清瘟胶囊”，特区政府专家顾问也宣称“连花清瘟”对新冠肺炎疗效缺乏科学数据证实，建议初期病症者服用西药。〔18〕不难窥见，尽管无法代表香港社会的主流认识，但确实不能否认存在部分香港公众、专家以及政府部门较为排斥中医药方案。联想到2022年3月香港快速启用奈玛特韦片/利托那韦片两款新冠口服西药投入抗疫，并受到公众普遍好评，也印证时下香港对待中西医治疗方案的不同态度。
（四）抗疫“双码”运用规则
健康码、行程码是科技战“疫”的集中体现。通过记录个人健康状况、收集个体行动轨迹，政府可运用大数据分析技术直接锁定感染或可能感染新冠的人群，提高疫情防控工作智能化、精准化水平。申言之，在内地这样一个具有洲际规模、人口流动频繁的超大型场域，通过广泛采取查验“双码”扫描“通行码”、赋黄红码、行程卡带星、整合核酸与疫苗等方式，才得以快速实现平息疫情，深圳、西安、南京等地迅速控制疫情即是例证。基于对个人隐私保护的考量，香港在疫情初期并未采用这一方式。2020年11月，香港推出了抗疫行程记录APP“安心出行”，需要实名登记，通过记录公民进出已参与该计画的公私营场地的日期与时间，辅助高效开展流行病学调查。2021年12月，香港开始强制推行“安心出行”，要求公民出入指定场所必须扫码登记。截至2022年5月，“安心出行”APP已获得800万下载量。〔19〕同时，公民在过关时必须上传“安心出行”APP行踪记录，与广东省的“粤康码”对接，以获得免检疫凭证。〔20〕2021年12月香港启用“香港健康码”系统，自愿登记使用，可透过系统提供的转码功能将“香港健康码”数据传送至“粤港码”系统。〔21〕但这一系统在香港运行情况并不好，其实际作用限通关人士转换内地健康码，香港本地基本无人使用，第五波疫情爆发时完全停止运作。〔22〕