中评论坛：横琴深度合作区未来展望
刘景松：开场白
中央政府最近推出一系列重大战略部署，包括《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《前海深港现代服务合作区改革开放政策》，这对《粤港澳大湾区发展规划纲要》是重要的发展与补充，将对粤港澳大湾区未来的发展产生非常重要的影响。
我们澳门创新发展研究会很高兴与中评智库基金会再次合作，邀请了澳门七位专家，分别就横琴粤澳深度合作区包括对粤港澳大湾区等诸多方面可能产生的影响，从金融、中医药、法制、旅游及会展等不同的角度，给出自己的观察、分析与建议。应邀出席论坛的各位评论员都是长期对相关领域潜心研究的专家，希望我们的分析与判断，能够给决策者提供良好的参考，也给中评的读者提供一个更加全面细致地瞭解横琴粤澳深度合作区的视角。
林志军：坚持制度创新加快建设横琴粤澳深度合作区
当今世界面临百年不遇之大变局，中华民族复兴处于关键时刻。中央政府推出一系列重大战略部署，包括最近的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（横琴方案）和《前海深港现代服务合作区改革开放政策》（前海方案），旨在贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，为港澳地区加快融入国家经济建设和高水平改革开放注入新动力。澳门和香港都必须抓住这个历史机遇，树立起强烈的使命感，认真落实，加快实施。
《横琴方案》是推动澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局的重大战略部署，充分展现中央政府对澳门特区的支持，为澳门的未来发展指明了方向。以澳琴一体化建设为目标，最充分整合粤澳两地资源禀赋，实现各自优势互补、优化市场要素配置，共同建设一体化的全方位开放体系，加快大湾区发展规划的实施，也将为澳门实践“一国两制”新示范，确保“一国两制”事业行稳致远提供强有力保障。
澳门社会各界对《横琴方案》的公布倍感欣慰和鼓舞。方案出台的政策支持力度、开放幅度和合作模式都体现出高水平的创新，为澳门的快速发展创造了新增长极，开拓巨大的发展空间和潜能。通过深合区一体化建设，澳门既可最大限度地发挥作为境外特区和国际自由港的比较优势，又能充分利用横琴和珠海经济特区的有利条件，弥补自身的发展短板，从根本上打破产业单一的发展瓶颈，加快经济适度多元化，实现澳门社会经济的长期繁荣稳定，大幅增进澳门市民的福祉。
这些发展目标和任务对澳门发展现状具有高度针对性，是澳门产业转型的重要抓手，也是澳门经济适度多元化的主攻方向。通过打通澳琴之间的市场全要素流通，将促进相关的特色产业做大做强，真正实现澳门产业转型，服务国家经济国内国际双循环和“一带一路”发展战略的需要。
《总体方案》要求分三阶段在2030年前基本实现横琴粤澳深度合作区建设目标。中央政府对澳门寄予厚望，广东省也给出最大的支持，澳门在建设过程中将起一定的主导作用。时间紧、任务重。关键在于切实落实。澳门特区政府和社会各界需全面领会《总体方案》的战略意义和指导意见，解放思想、以创新思维和创新方式加强和横琴（以及珠海市）的深度合作，根据“共商共建共管共享”基本原则，通盘规划、科学论证、精心实施，实现互利共赢。澳门和横琴均需尽快制订中长期发展规划，按照总体方案指导意见，确定具体的任务、时间表和考核指标，切实落实和高效执行。
当然，深度合作区的建设目标和内容都超越过往的区域合作模式，将面临许多新挑战和新问题，必将对澳门政府和业界提出更高的管治水平和执行力要求。澳门特区应在中央统一部署下，从国家发展大格局着眼，以祇争朝夕的精神，勇于开拓，积极尝试制度创新和机制创新、加大自身改革力度，提升执行效率。不仅要建设好深度合作区，而且要助力大湾区建设和国家全方位改革开放和高质量经济发展。同时，澳门社会各界必须齐心协力，积极探索“一国两制”新实践，不负历史赋予之使命。
王耀：横琴深合区 金融政策有新意
横琴粤澳深度合作区建设总体方案（以下简称“总体方案”）开宗明义指出，习近平总书记强调，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。围绕这一主线，总体方案将“发展现代金融产业”列为深合区打造促进澳门经济适度多元新平台的四大重点产业之一，并将“创新跨境金融管理”确定为横琴构建与澳门一体化高水平开放新体系的重要内容。
我认为，总体方案首次在中央层面明确提出支持澳门在横琴发展现代金融业，亦代表中央对于现届特区政府现代金融发展方向的正式认可。总体方案对于金融业发展提出的方向更为明确，内容更加具体。例如，打造中国与葡语国家金融服务平台，支持跨境人民币结算、财富管理、债券市场、融资租赁等业务开展。
近年来，特区政府对金融业发展日益重视，将金融业作为促进本地经济适度多元的重要手段，先后提出了“特色金融”和“现代金融”的概念。2021年9月13日公布的《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021-2025年）谘询文本提出“加快发展现代金融”，包括加快培育债券市场，发展财富管理及融资租赁业务，加强金融软硬基建，吸引外地金融机构落户，探索建立以人民币计价的证券市场等。另外列出了若干重点工作，包括对现有金融法律修订，《信托法》、《证券法》立法，构建快速支付系统、金融基建数据中心、中央证券托管系统（CSD）等。
特色金融和现代金融之间既有区别又有联系。现代金融现阶段所提及的具体业务与特色金融大同小异，祇是在侧重点和发展先后顺序方面提法有所不同。两者背后的动因也是一致的，都是希望通过做大金融业来促进澳门经济适度多元化。但是，现届特区政府现代金融发展思路，对于金融业寄予更高的期望，并将金融业作为澳门促进多元发展的四大产业之一。可以说是为澳门金融业发展设定了更高的目标，金融业将来不再是“小而特，少而精”的“配角”，而是要通过提升澳门金融业整体现代化水平，大幅增加产业规模，使其成为澳门经济的重要支撑之一，从而实现真正的经济多元。
总体方案第四部分“构建与澳门一体化高水平开放的新体系”第（十七）“创新跨境金融管理”提出一揽子政策安排，主要包括推动深合区金融市场率先高度开放，探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换，探索建立新的外债管理体制等内容。有关政策安排的目标非常明确，就是为跨境投融资以及贸易结算提供最大的便利。
另据报道，中国人民银行正在牵头香港和澳门金融管理部门制定金融支持横琴、前海改革开放的专门文件。人民银行将按照横琴的战略定位，设计横琴的开放型金融制度安排，促进横琴地区金融服务面向澳门金融机构更高水平开放。
如总体方案所言，横琴经济社会发展在过去12年取得了显着成绩，但同时实体经济发展还不充分，与澳门一体化发展还有待加强。习近平总书记多次强调，金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众需要。经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。我们要深化对金融本质和规律的认识，立足中国实际，走出中国特色金融发展之路。
这些重要论断为深合区金融业深化改革、进一步对外开放指明了方向。深合区金融发展必须以服务实体经济、服务人民生活为本。具体来说，就是要围绕促进澳门经济适度多元发展这一主线，找准服务重点，吸引境内外资本，扩大间接融资规模，为总体方案所提出的高新技术与高端制造、中医药、文旅会展商贸等产业提供有力支持，实现金融与实体产业间的良性互动。同时，坚持服务民生导向，通过创新金融产品，提升服务质量和水平，为澳门居民在深合区生活就业提供便利。
胡豪：从《总体方案》看深合区医药事业发展
《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称总体方案）的发布是支持横琴粤澳深度合作区（以下简称深合区）发展的历史性文件。对深合区医药事业发展而言，总体方案从产业和民生两个方面给出了明确的指引。
在促进澳门经济适度多元化的产业方面，总体方案提出要发展生物医药的科技研发和高端制造。生物医药是当今国际医药行业的前沿，也是特别适合澳门科技产业商业化的重点领域。澳门高校的研究者已经在生物医药的一些领域实现了技术积累和产品研发突破。总体方案中提出要对澳门研发符合规定的新药实施优先审评审批。优先审评审批的实现将有助于将澳门在生物医药上的积累完成“从0到1”的跨越，帮助澳门生物医药在深合区实现高价值转化。
总体方案特别支持推动深合区发展中医药等澳门品牌工业。在已经初具规模的粤澳合作中医药科技产业园基础之上，要在深合区建立具有自主知识产权和中国特色的医药创新研发和转化平台。总体方案要求研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程；探索允许在内地已经获得上市许可的澳门中药在粤港澳大湾区内地生产；而对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品和保健品，允许使用“澳门监造”、“澳门监制”或“澳门设计”标志。这样事实上打通了澳门中药产业从注册、生产到品牌的各个环节，为澳门中药产业的实际落地生根提供了制度保障。
其次，为了保障相关医疗机构的特定用药和器械需求，总体方案指明“允许指定医疗机构使用急需、已在澳门注册的药品和特殊医学用途配方食品，以及使用临床急需、澳门公立医院已采购使用、具有临床应用先进性（大型医用设备除外）的医疗器械”。
另外，从医疗从业人员方面，总体方案也“支持在合作区采取便利措施，鼓励具有澳门等境外资格的医疗专业领域人才依法取得境内执业资格”。
上述医疗机构、药品（器械）、医疗从业人员三者的措施一体到位，形成良性的医疗闭环，将不但有助于澳门居民在深合区获得与澳门同样素质的医疗服务，并且有助于澳门医疗机构在深合区的拓展，为大陆居民和国际游客提供国际化前沿的特色医疗服务。
总体方案还专门提出研究支持粤澳共建区域医疗联合体和区域性医疗中心，增强联合应对公共卫生突发事件能力。面对新冠疫情等重大公共卫生突发事件，充分表明像澳门这样与大陆紧密联系的地区应对公共卫生必须要跨区域的协作配合、通盘考虑。近年来，大陆在大型区域临床中心、医联体、互联网医院、5G医疗等方面取得了很大的发展，特别是在利用数字技术提升医疗机构之间的合作、改善医疗资源利用、提高患者医疗效果、促进公共卫生等方面的进步飞快，一些领域处于国际领先水平。而这些正是澳门医疗和公共卫生健康管理所急需的。总体方案支持粤澳共同建设区域医疗联合体和区域性医疗中心将使澳门有机会利用大陆在这些方面的技术优势和医疗基础设施，帮助澳门更有效地实现医疗资源的优化和区域公共卫生的共同治理。
郭济修：横琴深合区方案促进澳珠合作发展海上旅游
澳门把打造“世界旅游休闲中心”作为发展定位之一﹐而国务院也批覆同意横琴建设成为国际休闲旅游岛。澳门和横琴在旅游休闲方面可说是“志同道合”，在澳门打造世界旅游休闲中心与横琴建设国际休闲旅游岛过程中，双方对接、互补和合作，也就“顺理成章”。
中共中央、国务院于2021年9月5日正式公布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，围绕“促进澳门经济适度多元发展”这条主线，赋予合作区“促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富‘一国两制’实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地”四大核心战略定位。深合区着力发展促进澳门经济适度多元的新产业，聚焦发展的四个产业中，文旅会展商贸产业是其中一个。可以说，横琴总体方案对于澳门打造世界旅游休闲中心与横琴建设国际休闲旅游岛，以及推动粤港澳游艇自由行，是个突破。
澳门的旅游业相对比较发达，酒店业、会展业、商务旅游业等方面发展得好，有较多的国际旅客。但是，澳门面临着土地空间缺乏、人力资源短缺、产业业态相对单一等问题。中央虽然明确澳门的海域有85平方公里，但是没有海岛可建设休闲旅游设施。而珠海市海洋资源丰富，海域辽阔，海岛众多。珠海连海域总面积6千余平方公里，大小海岛260多个。不少岛屿适合发展海洋文化旅游﹐而且珠海实际上也开发了不少岛屿，开办不少海上旅游项目。横琴岛本身更是珠海所有岛屿中最大的岛屿，岛上有大型主题公园和很多旅游设施，有不少好去处﹐如全球最大海洋主题度假区的珠海横琴长隆国际海洋度假区等。而且岛外就是大西国际水道，有利于发展邮轮旅游等高端旅游项目。如果两地合作发展海上旅游，可以达到优势互补的效果。
珠澳两地合作发展海洋文化旅游有不少的限制，主要是珠澳体制不同而引起的问题﹐以及由于珠江口属国际航道所面对的如何管理的问题。粤港澳深度合作，体制机制是关键。横琴总体方案作出一系列创新性机制安排，横琴粤澳深度合作区采用粤澳共商、共建、共管、共享的新体制。横琴总体方案明确，在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。深合区管委会实行双主任制，由广东省省长和澳门特区行政长官共同担任。常务副主任则由澳门委派，粤澳再委派其他副主任。下设执委会，主要负责人同样由澳方委派。这样的创新制度，有助于打破体制不同而引起的限制。当然，在“共建共管”过程中，双方还需要探索，需要磨合，更需要新思维。
此外，深合区着力构建与澳门一体化高水平开放的新体系，人员进出高度便利，创新跨境金融管理，建立高度便利的市场准入制度，促进国际互联网数据跨境安全有序流动，实现与澳门人流、物流、资金流、资讯流等高效便捷流动。这些政策都有利于营造一流的营商环境，可突破两地合作发展海洋文化旅游的困局，如外国旅客跨境到珠海甚至整个大湾区去旅游就会便利了。因此，澳门与珠海以横琴为基地﹐利用珠海广阔的海域和众多的海岛这个特色﹐合作发展海洋文化旅游，水到渠成。这也是粤港澳深度合作的一部分。
相信，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》对于澳珠合作发展海洋文化旅游，有很大的促进作用，也有助于打造粤港澳世界级旅游大湾区。前景可期。正如新华社的《做好粤澳合作开发横琴这篇大文章——以习近平同志为核心的党中央关心横琴粤澳深度合作区建设纪实》一文所说：“更加有力的制度创新和开放举措，更加鲜明的民生导向和产业发展指向，横琴粤澳深度合作区，将为一衣带水的横琴和澳门带来新的发展机遇，也将为粤港澳大湾区建设带来新的发展动力，为加快形成全面深化改革开放新格局、丰富“一国两制”实践发挥更为积极的作用。”
谢四德：社会上对澳门在深合区发展中医药产业的一些疑问
2021年9月5日，中央发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，当中明确深合区要发展中医药产业，要求建设世界一流中医药生产基地和创新高地，做好自主研发和知识产权、中医药服务贸易、中医药产业品牌等。9月10日，行政长官贺一诚在政府总部的新闻发布会上积极响应了“深合区建设方案”，并指出深合区将重点推动以中医药研发制造为切入点的大健康产业。可见，澳门在深合区发展中医药产业已势在必行。尽管这是一个很好的发展机遇，但社会上对澳门发展中医药仍存有疑问。留意到几方面：1.澳门发展中医药是否可行? 2.发展中医药产业是否真的可以实现经济多元化? 3.澳门能不能够在回归30年做出成绩?就这些疑问，本人尝试回应一下。
第一个问题，疑问主要有两方面：一方面发展条件不具备，如澳门没有足够中医药的科研人才储备，也没有过去发展中医药的路径依赖，澳门拿什么去发展、循什么去发展；另一方面是担心发展前景。关于发展条件不具备，人才固然必要，但政策才是关键。祇要政策得以有效供给，它可以在世界各地配置人才，这种做法相当普遍。例如：新加坡过去曾靠人才吸纳政策的有效供给解决三次产业结构升级转型所需的人才配置。中国的华为不是通过世界各地人才配置成功发展出领先水平的5G技术吗?
澳门特区具有政策自主的制度优势，本身又实行自由港制度，加上财政丰裕，它完全有能力、有条件对发展高质量中医药产业所需的高端人才进行配置，即使在世界各地一时之间难以进行人才配置，但至少在中国内地进行人才配置不会有太大问题。至于发展前景，我对发展高质量中医药相当乐观，其发展潜力主要在治理急性疾病的功效上，尤其在中国成功抵御新冠疫情后，中医药在世界各地的认受性大大提高，如果将来中医药通过科技赋能，结合现代中药药理研究成果构建现代本草体系，它就有机会跻身西方的主流医学，以中西混合模式共同治理急性疾病。一旦成事，中医药就是一种刚性需求，刚性需求就是一种发展前景。
我相信，通过两地优势互补，在粤澳齐心合力打造下，结合政策有效供给，中医药产业能够取得高质量发展、做大做强祇是时间问题。再讲第二方面，深合区的生产、分配边界的不确定问题的确会影响到澳门实现经济多元化发展。众所周知，澳门产业结构问题主要是博彩业一业独大(产值比重过大和高度依赖博彩税)造成，澳门发展经济多元化的目的就是解决博彩业产值比重过大和博彩税占比过重问题。如果深合区的生产、分配边界不确定，那么澳门特区将不能从深合区获得产值分配和税收分配，澳门经济多元化也将无法实现。反之，澳门特区能从深合化获得生产分配和税收分配，假设中医药产业在深合区产值为100亿人民币、税收10亿人民币，如果澳门能够分配50亿人民币产值和5亿的税收，那么在深合区发展中医药产业可以实现澳门经济多元化。可见，疑问不在于中医药能否实现澳门经济多元化发展，而在于深合区的产权制度安排。
第三个问题，我估计有此疑问是与《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》第五项“发展目标”的阐述“到2029年澳门回归祖国30周年时，合作区与澳门经济高度协同，……，特色产业发展形成规模，……”有关。这个疑问与第一个问题相似，不同之处在于第一个问题质疑能不能做，第三个问题在于能不能够实现目标，都是因为对政府信心不足引致的疑问。事实上，受不确定因素影响，对未来预期作出判断是十分困难的，正如没有人会想到一场突如其来的新冠疫情重挫全球经济一样。因此，澳门能不能在回归30年时做出成绩，很难作出预判，因为没有人知道再过两年会不会再有新疫情出现而导致产业供应链中断。假设其他因素不变的话，我相信在深合区的中医药产业能够实现形成规模的发展目标。理由：深合区具有比较优势和后发优势，两者合力能够产生发展加速度。比较优势主要来自中医药的信息积累与对称(认知)，这使我们在中医药创新发展上少走弯路和降低试错成本。后发优势主要来自制度的创新安排，深合区目前还是一张白纸，它有足够空间给我们做一个有利于高质量发展、科技赋能的制度设计，情况有如当年深圳创设经济特区制度一样，深圳用了20年已由村落变成大都市，深合区用10年时间打造一个具发展规模中医药产业更是理所当然。