民进党当局南海政策可能走向及应对策略
中评社╱题：民进党当局南海政策可能走向及应对策略 作者：陈本铿（福州），福建省委党校闽台研究院讲师，博士
【摘要】民进党当局再度上台后，推行“两国论”的南海政策呈现消极应付态度，重心转向强化太平岛作用，突出南海“事实主权”。两岸关系、岛内民意以及美国等域外因素盘根错节、相互交织是民进党当局南海政策根源所在。2020年蔡英文连任后，“两国论”的南海政策将进一步延续，幷呈现新的态势，将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是其最重要的南海政策。蔡英文当局裹挟民意，加大“挟美自重”力度，积极推行“新南向政策”，换取相关国家对“台独”的实际支持。对此，中国大陆要始终坚持增强忧患意识和保持战略定力相统一，幷积极增信释疑，发挥东盟的积极作用；对民进党当局要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。
2020年台湾地区“大选”结果揭晓，国民党大败，蔡英文获得连任，将对两岸关系构成重大风险挑战。台湾当局南海政策是两岸关系和南海问题的交汇，也是中国内政和外交的综合，对两岸关系和南海问题的走向有重要影响。蔡英文连任后，将南海作为与美国合作对抗中国大陆的重要筹码。为换取美国对其“台独”主张和行动的实际支持，蔡英文在第二任期内，不排除宣布放弃“断续线”，允诺美舰停靠太平岛，将太平岛租借给美国，严重损及中国南海主权，使得中国大陆同时面临两岸关系与南海问题双重压力。
一、蔡第一任期的“两国论”南海政策主张
（一）消极态度：笼统应付。蔡英文在首次就任台湾地区领导人就职演说中，对台湾的南海政策避重就轻、避实就虚、知难而退，仅笼统表示在南海问题上有关利益各方要“搁置争议、共同开发”。2016年7月12日，“南海仲裁案”正式粉墨登场，所谓仲裁法庭将太平岛由“岛”性质判为“礁”，蔡英文仅表达“反对太平岛由岛变礁”〔1〕和“仲裁判决不具法律约束力”和“绝不接受”裁决立场。2018年5月，蔡英文在会见海事安全对话外国专家学者时，首次明确表示在南海海域，台湾“主张‘搁置争议、共同开发’”〔2〕，直接放弃马英九时期“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则。
（二）战略重心：强化太平岛，突出南海“事实主权”。为了凸显台湾“事实主权”，蔡英文当局南海政策的重心，唯有转移到对太平岛建设防卫上。2017年8月，蔡英文在参加“亚太安全对话”论坛时表示，台湾把太平岛作为持续从事研究及人道救援等作为，在南海举行人道救援演习，目的在于强化台湾的紧急医疗后送机制以及海事研究的能力。〔3〕台“海巡署署长”陈国恩表示“已将逐步增加太平岛医疗设备的相关资源，负起担任南海国际救难中心的责任”。2018年6月，台“海委会主委”黄煌辉接受台中央社专访时，表示“已规划打造太平岛为南海国际救难中心”。
（三）策略聚焦：“挟美自重抗陆”。面对中国大陆维护南海主权采取相关措施，民进党当局甘愿充当美国反华鹰派势力的“马前卒”，“挟美自重抗陆”，不断指责中国大陆“违反”相关国际法。2018年9月，在参加“亚太智库领袖峰会”开幕式时，蔡英文竟声称“在南海区域，在区域安全及战略问题上的合作，台湾将创造更多合作可能性应对中国大陆威胁”。〔4〕2019年6月，在参加“海事安全对话”会见专家学者时，蔡英文污蔑中国大陆在南海“扩张”海权，威胁区域的和平稳定。2020年4月，当中国大陆在三沙市设立南沙区、西沙区，民进党批评中国大陆近期就南海区域采取的片面及专断举措与声明，台湾表示关切与抗议。
（四）多边机制：凸显台湾主体性解决南海争端。2016年10月，蔡英文在接受日本《读卖新闻》采访时曾表示“台湾向来主张透过多边协商，也应该以平等的地位被纳入相关多边争端事务解决的机制”。〔5〕12月，在台湾“经略南海·永保太平－收复南海诸岛七十周年纪念特展”开幕式上，蔡英文向国际社会表明“将透过各项相关对话机制，通过多边协商多次向国际社会表达台湾‘搁置争议，共同开发’的南海政策主张”。〔6〕“蔡英文是要利用南海议题参与区域多边机制，通过非军事化、普世的议题，例如环境保育、解决海洋污染等结合使用南海作为起点或筹码。”〔7〕民进党更倾向于将美国、日本、印度等域外大国势力引入南海，幷积极配合域外势力，试图引入多边机制，搅浑南海局势，意图火中取栗。
二、蔡英文第二任期内南海政策制定的影响因素分析
（一）民进党当局在南海问题中需要合理正视“两岸因素”。一是体现在两岸在海洋领土主权“法理”论述聚焦分散。台湾南海政策是两岸关系的一部分，蔡英文主张以“台湾”名义参与南海协商，但事实是世界上绝大多数国家承认“一中原则”，其中也包括所有南海声索国。由于两岸政治互信严重缺乏，双方在南海关注焦点和侧重点也有所不同。台湾在南海诉求中，忽视大陆对于“一中原则”的坚持，是导致大陆排斥台湾参与南海协商重要缘由之一。因此，台湾试图参与南海协商，必须在“一个中国”原则前提下，提出符合双方共同接受的方案。
二是两岸关系能否为南海问题管控分歧发挥作用。两岸关系与南海问题既能相互牵制，作为二者之间存在“战略相关性”，又可以彼此发生联动。2020年1月14日，蔡英文接受BBC专访中称“台湾是个主权独立的国家，名叫中华民国台湾”“任何时候都不能排除战争的可能性”“中国如果入侵台湾将会付出相当的代价”。〔8〕在南海问题上，民进党当局把南海争端作为追求台湾“独立”的重要平台，南海政策也成为其推行“台独”政策的一部分。“由民进党的‘台独’主张衍生出来的南海政策，由于具有非常强的对抗大陆的特性，因此使大陆对民进党的不信任程度进一步加深”。〔9〕“以民进党为首的台独势力通过南海政策追求台湾‘不同于中国’的目标，可能造成两岸关系形成‘一边一国’的情况，这将对‘一个中国’原则形成严重的挑战”。〔10〕两岸因素在台湾的“南海政策”中必须严肃看待，两岸在南海主权论述“各自有所区别”，两岸对南海争议的处理态度与方式，从法理角度上看似雷同，但实际上中国大陆是积极地维护南海主权，而台湾采取消极的保守主义。
三是两岸在南海合作或冲突的可能性。民进党当局在南海问题上倒行逆施，使得中国大陆同时面临南海问题与两岸关系双重压力。但两岸在南海问题上也可以展开合作，强化非敏感领域合作，累积南海共识，化解彼此矛盾，当然首先是在“九二共识”前提下共同维权。其次可以加强学术交流，两岸在南海问题上可从学术交流做起，通过专家学者向两岸官方献言献策，向民众宣传引导，营造有利于两岸南海合作的舆论氛围。再次加强非敏感领域合作，两岸可在普世价值议题上增进交流，诸如海上人道救援、环境保护，特别是海洋环境污染与渔业资源保育，等等。但是两岸若在南海发生冲突，例如解放军主动进攻幷占领太平岛或者东沙岛，或是美国或者其他南海声索国，联合台湾一起进攻中国大陆目前所控制的南海岛礁，除非南海结构性矛盾发生根本转变，否则这种可能性在短期内，可谓微乎其微。
（二）岛内民意对民进党制定南海政策发挥举足轻重作用。2020年“大选”后，岛内政党力量格局存在“绿大蓝小”结构和“绿长蓝消”态势有新的扩展性变化。蔡英文裹挟岛内“民意”，面对南海问题的态度将更加消极，继续忽悠台湾民众，骗取选票。虽然南海远离台湾本岛数千公里，普通民众关注程度较之岛内事务较低，但“对利益最大化的追求以及对东南亚国家心理上的优势，台湾民众还是普遍认同拥有对南海的主权”。〔11〕面对岛内民意压力，蔡英文试图“维持现状”，不敢贸然放弃南海“主权”，以免给岛内民众落下“卖国误国”口实。对于南海问题的各种表态，将按照国际法相关规定处理纠纷争端，对部分泛蓝选民至少不排斥。但为了满足大多数泛绿选民诉求，认为台湾在南海问题上，从未与中国大陆发生关联交集，更不会附和“两岸共同合作，一致对外”主张。
（三）美国积极推行“印太战略”，加大拉拢民进党力度，南海问题成为中美博弈关键战略节点。与美国推行“印太战略”、强化印太战略布局、利用其他南海声索国不断挑战中国南海主权、混淆南海情势相呼应，民进党完全在配合美国南海战略利益。美国推出“印太战略”，极力拉拢台湾，遏制中国的企图不言而喻。美国在南海除继续奉行“前沿-前线”策略外，自由航行的频率不断增强，试图制衡中国海上力量增长。特朗普认为美国强大的海军是确保印太地区和平稳定的重要保障，“扩大美国海上力量的计划将会打消南海区域内美国盟友的顾虑，显示美国依然是‘亚洲自由秩序的保证者的地位’”。〔12〕2017年，美国政府提出“自由与开放的印太”愿景，将涉及台湾有关内容置于“印太区域战略”中的军事安全领域，强调美台有“共同价值观”和帮助台湾提升“防御能力”和“反遏制能力”。2018年12月，美国国会通过《亚洲再保证法案》，正式将台湾纳入美国“印太战略”的一环。
2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》中，报告要求美国国会不断透过立法的努力，来维护台湾的“国防”与“国际空间”。8月，美国在台协会处长郦英杰，在出席岛内“AIT＠40台美关系展”桃园巡回站开幕仪式时公开表示，“台湾是美国印太愿景中耀眼突出的一环”。〔13〕11月，美国国务院发布《自由开放的印度－太平洋：推进共享愿景》报告，将台湾列入“志同道合的合作伙伴”，幷提及美国正与日本、台湾等国家(地区)建立良好的伙伴关系与区域治理。2020年8月，美国负责东亚与太平洋事务的助理国务卿史大伟，在传统基金会演讲时，表示“台湾是美国在印太地区，乃至全世界最可靠的合作伙伴之一”“美台关系幷不是美中双边关系的一部分”。〔14〕
面对美国政府推行“印太战略”极力拉拢台湾，蔡英文当局投桃报李，甘愿充当美国的“马前卒”。蔡英文多次对美国等西方国家公开宣称“台湾在印太地区拥有重要的地缘战略地位。2020年7月24日，对于美国参院通过“国防授权法”支持台湾参与环太军演，蔡英文表示要“强化台美间的安全合作，善尽印太区域成员的积极角色”。〔15〕2020年8月25日，蔡英文出席台北市美国商会2020谢年饭时，表示“台美双边的坚实友谊也是印太区域和平稳定的基石”。〔16〕
随着中美博弈在未来将全面升级，美国将加大对民进党当局的拉拢挑唆。美国与台湾在南海问题上相互勾结，徒增南海地区的紧张局势，不利于中国大陆在南海维权，南海问题成为中美博弈的关键战略节点。
三、台南海政策的可能走向
（1）太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是民进党当局最重要的南海政策。
“太平岛国际化”策略是台湾民进党当局换取与美国进行海洋政策互动的重要筹码，未来不能排除台湾当局，将太平岛作为所谓台美海洋合作的“试验田”。为配合美国等域外国家的海洋活动，民进党当局已经谋划将太平岛定位为“人道救援中心及运补基地”，以“接驾美军”为目标对太平岛进行“准军事化”建设和强化，积极谋划邀请国际学者，到太平岛进行气候变迁、地震、地质、气象等实地调查研究，不断开展南海人道救援角色。虽然有台湾学者认为，台湾允许租借太平岛给美国的可能性不高，究其缘由，其中牵涉到严峻的两岸关系和复杂的美台关系，例如台美双方须先签署幷批准《太平岛租借条约》，将涉及“主权和管辖权”问题，以及租用者所属军队、公务员及其相关人民在租用地的权利与义务”〔17〕，但仍不能排除民进党打着在太平岛进行人道救援活动的幌子，与美进行各种形式合作。例如，民进党当局通过释放向美军租借太平岛的风向球，允许美国民用及军用舰船到太平岛补充供给，而美国也会邀请台军参加在南太平洋的“医疗救援行动”。可以说，未来蔡英文当局的重要南海政策是将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色。
（3）加大“挟美自重”力度，扮演遏制中国大陆的“急先锋”。随着美国干涉台海事务的力度不断加大，民进党加强与美国相互勾连，扮演遏制中国大陆的“急先锋”。2020年1月，蔡英文会见美国在台协会台北办事处处长郦英杰时，表示“台美在安全、经济，以及共享价值等领域不断深化合作，已升级成‘全球合作伙伴关系’”。〔19〕2020年7月13日,美国国务卿蓬佩奥发表所谓官方声明，改变其在南海不选边站的立场，妄称“（中国）在南海的主张不合法”“2016年菲律宾南海仲裁案具法律约束力”；而台外事部门宣称“欢迎”美方声明。8月25日，在参加“ASPI印太领袖对话”系列活动发表视讯演说时，蔡英文呼吁“国际社会对南海的潜在冲突热点保持警惕，共同以和平方式解决与中国（大陆）任何议题或冲突”。〔20〕12月10日，蔡英文在参加“哈德逊研究所”年终庆祝活动时，配合美国，污蔑对国际海运至关重要的南海，现在却已高度军事化。
因此，民进党当局可能根据美方的授意和口径，以响应美国策动的台海南海“双海联动”。未来，美方以加强美台防务合作伙伴关系为由，实施包含“美军舰访台扩大美台演习”“考虑美台军舰重新停泊在对方港口的适当性与可行性”条款的“2018年国防授权法”，以及以航行、演习机械故障等藉口向太平岛提出泊靠要求。台湾可能准备对美国在南海军事活动造成的损失，提供必要的人道协助，包括军舰临时停靠补给、人员救助等。台军也可能更密切地参与“南海联合巡航”等多边军事合作机制，加强在南海对大陆的监视和与美日情报的共享，不排除蔡当局会进一步弃守南海主权。同时美国将继续以“印太战略”为框架，通过美日印澳“四国机制”，持续强硬介入南海问题，寻求在南海地区建立幷扩大“印太安全同盟+台湾”的意图不言而喻。美国加大对民进党当局的拉拢挑唆，不排除最高决策层将直接施压台当局，要求澄清南海“断续线”含义，甚者要求放弃“断续线”。
（4）积极推行“新南向政策”，换取东盟国家实际支持。2016年以来，民进党当局在政治上推行“亲美日反大陆”，在文化上极力推动“去中国化”，在经贸上试图切断与大陆紧密关系，其大力推出“新南向政策”就是其对外战略中的一个重要组成部分。2016年8月，蔡英文召集“对外经贸战略会议”，会上通过“新南向政策”政策纲领，在总体与长程目标中指出，将建立广泛的协商和对话机制，形塑和东盟、南亚及澳新等国家的合作共识，幷有效解决相关问题和分歧，逐步累积互信及共同体意识。依此纲领，与东南亚国家在南海问题上，透过协商和对话机制，有效解决相关问题和分歧当然可以适用。〔21〕与此前三次“南向政策”不同，蔡英文“新南向政策”将重点放在新兴科技制造业领域和服务业的对外合作，力推台湾的“软实力”，幷且将目标国家拓展到南亚、大洋洲地区，试图全面推进台湾的全球化水平以及参与地区经贸协议。〔22〕“新南向政策”是蔡英文上台以来强力推行的，其有可能为推行“新南向政策”，在南海问题上与其他南海声索国寻求妥协，南海政策可能成为“牺牲品”。从某种意义上而言，“新南向政策”将会与台湾南海政策的角色进行互换，由先前“新南向政策”是台湾当局推行南海政策的工具之一，转换为南海政策是台当局推行“新南向政策”的工具之一，两者角色互换的根本原因在于台湾受限于自身在南海问题上的尴尬地位，在南海问题上面临彻底边缘化的趋势将不可避免。“台湾当局有意通过这种方式表达其对国际法的尊重，通过与相关东盟国家表达意愿，强化台湾与东南亚各国的关系，以此来达到其“新南向政策”的目标，〔23〕使得未来台湾当局会在南海政策上，不得不在东盟国家中寻求妥协。
四、结语
尽管南海局势近来出现和缓迹象，但“严重制约南海局势缓和的结构性矛盾即主权争端与大国博弈幷未有效弥合，中国面临的体系性约束有增无减”。〔24〕围绕主权利益和海洋权益，以及维护国际海运通道安全等斗争将是长期的，不仅涉及域内国家，而且还有域外势力介入。在南海问题上，大陆要保持战略定力，“中国的南海战略是要寻求主张和行动能够实现更好的匹配，更明晰地向国际社会，尤其是域内国家以及域外势力，表达自己在南海的真实战略意图，在行动上传递中国在南海维护主权权益的决心不会动摇、维护南海稳定的信心不容置疑信息。”〔25〕
首先，在南海问题上，要始终坚持增强忧患意识和保持战略定力相统一，保持斗争过程和斗争时效相统一。对于美国可能会按照“2018财年国防授权法”中“考虑美台军舰可以互访”条款，美舰停靠太平岛，以及台湾当局将太平岛租借给美军，要制定详细的应对方案，努力提高基于实战的危机管控和态势塑造能力。当然，也要积极与美国加强沟通协商，“中国也要强化与美国的战略沟通，强化危机管控能力，不断增强《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》等协议的约束力”。〔26〕要增强战略定力，继续心无旁骛地完善南海岛礁的基础设施建设，提升对南海海空域的侦测、监控、预警能力与应急处理能力，为南海海域国家提供公共物品，彰显中国在南海道义一面，夺取南海舆论话语的道德制高点。同时，藉助学界的“学术议程设置”、政界的“政治议程设置”和媒体的“媒介议程设置”，对中国立场进行广泛宣传，有力阐释中国南海主张历史和法理依据，澄清国际社会因信息不对称而产生的对中国主张的错误认知。〔27〕
其次，要增信释疑，适度提升南沙岛礁建设的透明度与公共产品的供应进度，发挥东盟的积极作用。虽然东盟幷非南海问题的当事方，却是重要利益攸关方，对南海局势发展发挥举足轻重的作用。“围绕南海问题，东盟存在着维护地区和平稳定、航行自由、大国权力均衡以及保持自身团结、公信力、地区事务中的中心地位等重大利益。加之对中国的警惕、忧惧，防止中国在南海取得压倒性优势是东盟‘中立但不沉默’的重要注解”。〔28〕在南海问题上，我们要减少他们立场反复的变量，增加中国—东盟经济合作的容量，深挖“南海行为准则”谈判成果的存量，是中国与南海主权声索国更广泛加强互信、建设南海地区安全机制和危机管控机制的重要保障。目前，中国与东盟的南海行为准则（COC）谈判已经取得重大进展，双方在已形成的单一磋商文本草案基础上完成第一轮审读，幷力争在2021年内完成磋商。未来，中国应设法掌控“南海行为准则”制定话语权和主导权，在海上规则制定和发展中掌握主动权，甚至主导权。要加强与南海周边国家的联系，需要有效减轻多数东盟国家对南海局势因中国而进一步恶化的忧虑，即中国岛礁建设的意图是有限、正面、防御性的，不以改变相关岛礁的国际法属性为目的。
最后，对民进党当局，要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。持续对“台独”势力保持高度威慑和高压态势，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果。对于可能造成的严重后果，我们要做最坏的打算，要有充分预案，一旦发生重大突发事件，要有能力遏制危机、管控危机、以战止战。坚持灵活且富有弹性原则，处理台湾在南海问题上角色扮演，认识到目前台湾仍是在南海战略中扮演关键要角。中国大陆需要站在全局角度，在一个中国原则的基础上，发挥南海“第二轨”协商机制，目前的两岸氛围下，可先交由民间团体、学术组织以及专家智库机构等主导，以便进一步增进共识。同时，要不断提升海峡两岸同胞对中华民族南海维权的历史沧桑感和现实紧迫感的认知，唤醒对维护同属中华民族南海“祖产”的心灵碰激，全力建构海峡两岸南海命运共同体。
基金项目：本文系2021年度国家社科基金一般项目“两岸关系与南海海疆风险治理的相关性研究”（项目编号：21BZZ088）阶段性成果；中共福建省委党校福建行政学院“习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话精神”项目资助。
注释：
〔1〕《南海仲裁案判断对我国不具法律拘束力盼多边协商共谋解决》，台湾当局领导人办公室新闻稿网站，2016年7月12日，网址：https://www.president.gov.tw/NEWS/20574。
〔2〕《接见海事安全对话外国专家学者 总统重申台湾会尽全力为区域和平、繁荣和稳定做出贡献》，台湾当局领导人办公室新闻稿网站，2018年5月31日，网址：https://www.mac.gov.tw/cn/News_Content.aspx?n=106241E966C563C0&sms=949FB8518BAC220E&s=4599C6F0658D3EDE。
〔3〕《总统出席“2017亚太安全对话”论坛，强调将持续深化与亚太区域国家及全世界的关系，为亚太地区安全、稳定与繁荣努力》，台湾当局领导人办公室新闻稿网站，2017年8月8日，网址：https://www.president.gov.tw/NEWS/23722。
〔4〕《出席“2018亚太智库领袖峰会”，总统盼透过探讨印度太平洋战略，成为推动印太未来发展的关键力量》，台湾当局领导人办公室新闻稿网站，2018年9月29日，网址：https://www.president.gov.tw/NEWS/23722。
〔5〕《总统接受日本＜读卖新闻＞专访问答全文》》，台湾当局领导人办公室新闻稿，2016年10月7日，网址：https://www.president.gov.tw/NEWS/20765。
〔6〕《纪念收复南海诸岛七十周年总统重申坚定捍卫领土主权》，台湾当局领导人办公室新闻稿，2016年12月9日，网址：http://www.president.gov.tw/NEWS/20949。
〔7〕《蔡英文政府如何玩转南海政策》，“德国之声”中文网，2016年5月30日。网址：https://www.dw.com。
〔8〕《总统接受英国广播公司（BBC）内容》，台湾当局领导人办公室新闻发言稿，网址：https://www.president.gov.tw/News/25191，时间：2020年1月18日。
〔9〕张华、黄日涵：《台湾民进党的南海政策及其影响》，《太平洋学报》，2016年第4期，第50页。
〔10〕谭卫元：《台湾当局南海政策的历史演变与现实困境》，《边界与海洋研究》，2019年第4期，第73页。
〔11〕张华、黄日涵：《台湾民进党的南海政策及其影响》，《太平洋学报》，2016年第4期，第49页。
〔12〕袁征：《试论特朗普政府对外政策趋向》，《和平与发展》，2017年第1期，第29页。
〔13〕《美国在台协会处长郦英杰“四个增进之三：增进美台安全合作”致词》，美国在台协会网站，2019年8月14日，网址：https://www.ait.org.tw/zhtw。
〔14〕《美国、台湾各世界：和平与繁荣的伙伴——东亚与太平洋事务助理国务卿史大伟在传统基金会的演讲》，美国在台协会网站，2020年8月31日，网址：https://www.ait.org.tw/zhtw/zh-remarks-dation-virtual/。
〔15〕《总统府：持续强化美台安全合作，善尽印太安全责任》，（台）《经济日报》，2020年7月24日。
〔16〕《总统：致力打造健全的投资环境台美继续合作提升共同利益》，台湾当局领导人办公室新闻稿，2020年8月25日。
〔17〕林廷辉：《想出租太平岛，先打通台美任都二脉》，（台）《自由时报》，2018年6月6日。
〔18〕《有关我国对南海诸岛主权立场事，外交部说明如下》，台湾涉外事务部门网站，2020年7月14日，网址：https://www.mofa.gov.tw/News_Content_M_2.asp42DA1&s=D0E506023ABB4B5E。
〔19〕《总统接见美国在台协会台北办事处处长郦英杰》，台湾当局领导人办公室新闻稿，2020年1月12日，网址：https://www.president.gov.tw/NEWS/25172。
〔20〕《总统应澳洲智库“澳洲战略政策研究所”邀请于“ASPI印太领袖对话”系列活动发表演说》，台湾当局领导人办公室新闻稿，2020年8月25日，https://www.president.gov.tw/News/25533。
〔21〕《总统召开“对外经贸战略会议”通过“新南向政策”政策纲领》，台湾地区领导人办公室新闻稿，2016 年8 月16 日，网址：http://www.president.gov.tw/De-fault.aspx?tabid=131&itemid=37862&rmid=514。
〔22〕马博：《蔡英文当局“新南向政策”评析与前景展望》，《台湾研究集刊》，2018年第2期，第25页。
〔23〕谭卫元：《台湾当局南海政策的历史演变与现实困境》，《边界与海洋研究》，2019年第4期，第73页。
〔24〕黄凤至、罗肖：《关于中国引领南海战略态势的新思考》，《国际观察》，2018年第2期，第127页。
〔25〕邵建平、刘盈：《美国介入南海争端：战略误判与战略意图》，《亚太安全与海洋研究》，2019 年第3 期，第78页。
〔26〕曾勇：《2012年来三次南海维权斗争研究》，《太平洋学报》，2019年第5期，第56页。
〔27〕吴士存：《当前南海形势及走向》，《中国井冈山干部学院学报》，2015年第1期，第34页。
〔28〕黄凤至、罗肖：《关于中国引领南海战略态势的新思考》，《国际观察》，2018年第2期，第138页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年10月号，总第286期）
中评社╱题：民进党当局南海政策可能走向及应对策略 作者：陈本铿（福州），福建省委党校闽台研究院讲师，博士
【摘要】民进党当局再度上台后，推行“两国论”的南海政策呈现消极应付态度，重心转向强化太平岛作用，突出南海“事实主权”。两岸关系、岛内民意以及美国等域外因素盘根错节、相互交织是民进党当局南海政策根源所在。2020年蔡英文连任后，“两国论”的南海政策将进一步延续，幷呈现新的态势，将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是其最重要的南海政策。蔡英文当局裹挟民意，加大“挟美自重”力度，积极推行“新南向政策”，换取相关国家对“台独”的实际支持。对此，中国大陆要始终坚持增强忧患意识和保持战略定力相统一，幷积极增信释疑，发挥东盟的积极作用；对民进党当局要坚持底线思维，牢固树立风险意识和危机意识，下好先手棋。
2020年台湾地区“大选”结果揭晓，国民党大败，蔡英文获得连任，将对两岸关系构成重大风险挑战。台湾当局南海政策是两岸关系和南海问题的交汇，也是中国内政和外交的综合，对两岸关系和南海问题的走向有重要影响。蔡英文连任后，将南海作为与美国合作对抗中国大陆的重要筹码。为换取美国对其“台独”主张和行动的实际支持，蔡英文在第二任期内，不排除宣布放弃“断续线”，允诺美舰停靠太平岛，将太平岛租借给美国，严重损及中国南海主权，使得中国大陆同时面临两岸关系与南海问题双重压力。
一、蔡第一任期的“两国论”南海政策主张
（一）消极态度：笼统应付。蔡英文在首次就任台湾地区领导人就职演说中，对台湾的南海政策避重就轻、避实就虚、知难而退，仅笼统表示在南海问题上有关利益各方要“搁置争议、共同开发”。2016年7月12日，“南海仲裁案”正式粉墨登场，所谓仲裁法庭将太平岛由“岛”性质判为“礁”，蔡英文仅表达“反对太平岛由岛变礁”〔1〕和“仲裁判决不具法律约束力”和“绝不接受”裁决立场。2018年5月，蔡英文在会见海事安全对话外国专家学者时，首次明确表示在南海海域，台湾“主张‘搁置争议、共同开发’”〔2〕，直接放弃马英九时期“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”原则。
（二）战略重心：强化太平岛，突出南海“事实主权”。为了凸显台湾“事实主权”，蔡英文当局南海政策的重心，唯有转移到对太平岛建设防卫上。2017年8月，蔡英文在参加“亚太安全对话”论坛时表示，台湾把太平岛作为持续从事研究及人道救援等作为，在南海举行人道救援演习，目的在于强化台湾的紧急医疗后送机制以及海事研究的能力。〔3〕台“海巡署署长”陈国恩表示“已将逐步增加太平岛医疗设备的相关资源，负起担任南海国际救难中心的责任”。2018年6月，台“海委会主委”黄煌辉接受台中央社专访时，表示“已规划打造太平岛为南海国际救难中心”。
（三）策略聚焦：“挟美自重抗陆”。面对中国大陆维护南海主权采取相关措施，民进党当局甘愿充当美国反华鹰派势力的“马前卒”，“挟美自重抗陆”，不断指责中国大陆“违反”相关国际法。2018年9月，在参加“亚太智库领袖峰会”开幕式时，蔡英文竟声称“在南海区域，在区域安全及战略问题上的合作，台湾将创造更多合作可能性应对中国大陆威胁”。〔4〕2019年6月，在参加“海事安全对话”会见专家学者时，蔡英文污蔑中国大陆在南海“扩张”海权，威胁区域的和平稳定。2020年4月，当中国大陆在三沙市设立南沙区、西沙区，民进党批评中国大陆近期就南海区域采取的片面及专断举措与声明，台湾表示关切与抗议。
（四）多边机制：凸显台湾主体性解决南海争端。2016年10月，蔡英文在接受日本《读卖新闻》采访时曾表示“台湾向来主张透过多边协商，也应该以平等的地位被纳入相关多边争端事务解决的机制”。〔5〕12月，在台湾“经略南海·永保太平－收复南海诸岛七十周年纪念特展”开幕式上，蔡英文向国际社会表明“将透过各项相关对话机制，通过多边协商多次向国际社会表达台湾‘搁置争议，共同开发’的南海政策主张”。〔6〕“蔡英文是要利用南海议题参与区域多边机制，通过非军事化、普世的议题，例如环境保育、解决海洋污染等结合使用南海作为起点或筹码。”〔7〕民进党更倾向于将美国、日本、印度等域外大国势力引入南海，幷积极配合域外势力，试图引入多边机制，搅浑南海局势，意图火中取栗。
二、蔡英文第二任期内南海政策制定的影响因素分析
（一）民进党当局在南海问题中需要合理正视“两岸因素”。一是体现在两岸在海洋领土主权“法理”论述聚焦分散。台湾南海政策是两岸关系的一部分，蔡英文主张以“台湾”名义参与南海协商，但事实是世界上绝大多数国家承认“一中原则”，其中也包括所有南海声索国。由于两岸政治互信严重缺乏，双方在南海关注焦点和侧重点也有所不同。台湾在南海诉求中，忽视大陆对于“一中原则”的坚持，是导致大陆排斥台湾参与南海协商重要缘由之一。因此，台湾试图参与南海协商，必须在“一个中国”原则前提下，提出符合双方共同接受的方案。
二是两岸关系能否为南海问题管控分歧发挥作用。两岸关系与南海问题既能相互牵制，作为二者之间存在“战略相关性”，又可以彼此发生联动。2020年1月14日，蔡英文接受BBC专访中称“台湾是个主权独立的国家，名叫中华民国台湾”“任何时候都不能排除战争的可能性”“中国如果入侵台湾将会付出相当的代价”。〔8〕在南海问题上，民进党当局把南海争端作为追求台湾“独立”的重要平台，南海政策也成为其推行“台独”政策的一部分。“由民进党的‘台独’主张衍生出来的南海政策，由于具有非常强的对抗大陆的特性，因此使大陆对民进党的不信任程度进一步加深”。〔9〕“以民进党为首的台独势力通过南海政策追求台湾‘不同于中国’的目标，可能造成两岸关系形成‘一边一国’的情况，这将对‘一个中国’原则形成严重的挑战”。〔10〕两岸因素在台湾的“南海政策”中必须严肃看待，两岸在南海主权论述“各自有所区别”，两岸对南海争议的处理态度与方式，从法理角度上看似雷同，但实际上中国大陆是积极地维护南海主权，而台湾采取消极的保守主义。
三是两岸在南海合作或冲突的可能性。民进党当局在南海问题上倒行逆施，使得中国大陆同时面临南海问题与两岸关系双重压力。但两岸在南海问题上也可以展开合作，强化非敏感领域合作，累积南海共识，化解彼此矛盾，当然首先是在“九二共识”前提下共同维权。其次可以加强学术交流，两岸在南海问题上可从学术交流做起，通过专家学者向两岸官方献言献策，向民众宣传引导，营造有利于两岸南海合作的舆论氛围。再次加强非敏感领域合作，两岸可在普世价值议题上增进交流，诸如海上人道救援、环境保护，特别是海洋环境污染与渔业资源保育，等等。但是两岸若在南海发生冲突，例如解放军主动进攻幷占领太平岛或者东沙岛，或是美国或者其他南海声索国，联合台湾一起进攻中国大陆目前所控制的南海岛礁，除非南海结构性矛盾发生根本转变，否则这种可能性在短期内，可谓微乎其微。
（二）岛内民意对民进党制定南海政策发挥举足轻重作用。2020年“大选”后，岛内政党力量格局存在“绿大蓝小”结构和“绿长蓝消”态势有新的扩展性变化。蔡英文裹挟岛内“民意”，面对南海问题的态度将更加消极，继续忽悠台湾民众，骗取选票。虽然南海远离台湾本岛数千公里，普通民众关注程度较之岛内事务较低，但“对利益最大化的追求以及对东南亚国家心理上的优势，台湾民众还是普遍认同拥有对南海的主权”。〔11〕面对岛内民意压力，蔡英文试图“维持现状”，不敢贸然放弃南海“主权”，以免给岛内民众落下“卖国误国”口实。对于南海问题的各种表态，将按照国际法相关规定处理纠纷争端，对部分泛蓝选民至少不排斥。但为了满足大多数泛绿选民诉求，认为台湾在南海问题上，从未与中国大陆发生关联交集，更不会附和“两岸共同合作，一致对外”主张。
（三）美国积极推行“印太战略”，加大拉拢民进党力度，南海问题成为中美博弈关键战略节点。与美国推行“印太战略”、强化印太战略布局、利用其他南海声索国不断挑战中国南海主权、混淆南海情势相呼应，民进党完全在配合美国南海战略利益。美国推出“印太战略”，极力拉拢台湾，遏制中国的企图不言而喻。美国在南海除继续奉行“前沿-前线”策略外，自由航行的频率不断增强，试图制衡中国海上力量增长。特朗普认为美国强大的海军是确保印太地区和平稳定的重要保障，“扩大美国海上力量的计划将会打消南海区域内美国盟友的顾虑，显示美国依然是‘亚洲自由秩序的保证者的地位’”。〔12〕2017年，美国政府提出“自由与开放的印太”愿景，将涉及台湾有关内容置于“印太区域战略”中的军事安全领域，强调美台有“共同价值观”和帮助台湾提升“防御能力”和“反遏制能力”。2018年12月，美国国会通过《亚洲再保证法案》，正式将台湾纳入美国“印太战略”的一环。
2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》中，报告要求美国国会不断透过立法的努力，来维护台湾的“国防”与“国际空间”。8月，美国在台协会处长郦英杰，在出席岛内“AIT＠40台美关系展”桃园巡回站开幕仪式时公开表示，“台湾是美国印太愿景中耀眼突出的一环”。〔13〕11月，美国国务院发布《自由开放的印度－太平洋：推进共享愿景》报告，将台湾列入“志同道合的合作伙伴”，幷提及美国正与日本、台湾等国家(地区)建立良好的伙伴关系与区域治理。2020年8月，美国负责东亚与太平洋事务的助理国务卿史大伟，在传统基金会演讲时，表示“台湾是美国在印太地区，乃至全世界最可靠的合作伙伴之一”“美台关系幷不是美中双边关系的一部分”。〔14〕
面对美国政府推行“印太战略”极力拉拢台湾，蔡英文当局投桃报李，甘愿充当美国的“马前卒”。蔡英文多次对美国等西方国家公开宣称“台湾在印太地区拥有重要的地缘战略地位。2020年7月24日，对于美国参院通过“国防授权法”支持台湾参与环太军演，蔡英文表示要“强化台美间的安全合作，善尽印太区域成员的积极角色”。〔15〕2020年8月25日，蔡英文出席台北市美国商会2020谢年饭时，表示“台美双边的坚实友谊也是印太区域和平稳定的基石”。〔16〕
随着中美博弈在未来将全面升级，美国将加大对民进党当局的拉拢挑唆。美国与台湾在南海问题上相互勾结，徒增南海地区的紧张局势，不利于中国大陆在南海维权，南海问题成为中美博弈的关键战略节点。
三、台南海政策的可能走向
（1）太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色，是民进党当局最重要的南海政策。
“太平岛国际化”策略是台湾民进党当局换取与美国进行海洋政策互动的重要筹码，未来不能排除台湾当局，将太平岛作为所谓台美海洋合作的“试验田”。为配合美国等域外国家的海洋活动，民进党当局已经谋划将太平岛定位为“人道救援中心及运补基地”，以“接驾美军”为目标对太平岛进行“准军事化”建设和强化，积极谋划邀请国际学者，到太平岛进行气候变迁、地震、地质、气象等实地调查研究，不断开展南海人道救援角色。虽然有台湾学者认为，台湾允许租借太平岛给美国的可能性不高，究其缘由，其中牵涉到严峻的两岸关系和复杂的美台关系，例如台美双方须先签署幷批准《太平岛租借条约》，将涉及“主权和管辖权”问题，以及租用者所属军队、公务员及其相关人民在租用地的权利与义务”〔17〕，但仍不能排除民进党打着在太平岛进行人道救援活动的幌子，与美进行各种形式合作。例如，民进党当局通过释放向美军租借太平岛的风向球，允许美国民用及军用舰船到太平岛补充供给，而美国也会邀请台军参加在南太平洋的“医疗救援行动”。可以说，未来蔡英文当局的重要南海政策是将太平岛“国际化”，突出南海扮演人道救援角色。