从阿富汗撤军看拜登在一元型总统制视角下的施政风格
中评社╱题：从阿富汗撤军看拜登在一元型总统制视角下的施政风格 作者：李海默（上海），美国休斯敦大学政治学博士、上海复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员
【摘要】虽然拜登一再宣称自己的治理方式是相当现代性与科学化的，但这幷不代表他就不会将来自官僚层级的一些政策分析和专业意见置之不理或束于高阁。简而言之，在对待总统权力的能量、边界和范围这些课题时，拜登的态度可能与特朗普幷没有根本性的区别。此外，虽然特朗普执政时天天痛骂（及甩锅）官僚体系的“深层政府”，但实际四年执政下来，特朗普也在行政部门里构建与安插了属于他特氏的独特版本“深层政府”。而实际上自拜登正式入主白宫以来，也在不断地致力于清除这批“深层政府”人士，所以本质上拜登也有一个他想不断去打击和弱化的前朝版本“深层政府”存在。
一、拜登为何非要跟随执行特朗普撤军政策
最近阿富汗事态剧烈动荡，喀布尔陷落，原政府首脑逃亡，美国一时撤离不及，在喀布尔机场导致大混乱，也引发美国国内对拜登政府的海量批评（尽管拜登在民调上尚未见显着下降）。从宏观政策框架的角度看，大的从阿富汗撤出方案的确是在特朗普时代就已定下，但具体的执行（implementation）者则的确是拜登政府，拜登难辞其咎。更何况，在拜登上台执政后，美国军方的高层人士都建议他暂缓从阿富汗全面撤军，但拜登坚持要在2021年911事件二十周年纪念日之前将美军全部撤出阿富汗。当时的实际情况是，虽有近70%的选民都希望从阿富汗撤军（不过幷无明确的日程期限偏好），但不少外交政策学者与军方人士都对此政治决策持保留和怀疑的态度①，拜登决定要“追随民意”，尽速争取到将那70%的喝彩与支持，攥在手里。
拜登在这方面的做法和他在科学证据尚未充分的情况下就宣布已接种疫苗者可以在公众场合全面解禁“需佩戴口罩”之相关限制，颇有神似，都或多或少的是为了从一种好大喜功、粉饰政绩、舞台聚光的层面增加其执政的光彩。而后果也都是适得其反、得不偿失的。解禁口罩令不仅使得未接种疫苗者同样有藉口不戴口罩，而且忽略了已接种者仍有可能被变种病毒感染，幷进一步在人群中传播病毒。拜登最初做这些事情，可能都是为了在2020大选激烈对抗冲突（以2021年1月冲击国会山事件为其高潮）、政治极化现象不断延烧的背景下尽可能更多地增加自身政权的执政合法性与受欢迎度，但实际的长时段收效，却恰恰可能损害到了其执政基础。
从阿富汗的基本战场态势而言，在美军协助配合的情况下，原阿富汗政府军大致能与塔利班打个平手，谁都不能完全战胜谁，但谁也不能一举消灭谁。因此，一旦美军全撤，原阿富汗政府军丧失信心，土崩瓦解，几乎是顺理成章的事，更遑论原阿富汗政府的贪污腐化现象严重，波及民心士气，早已是国际间有目共睹。此外，阿富汗原政府体系的人马普遍认为，拜登上任后，大概率会对特朗普时代的撤出政策做出一些改动，不想拜登在此事的“特规拜随”方面却异常坚决，由是大出他们的意料和预想之外。
针对阿富汗事态，拜登显得立场极为强硬，一再拒绝承认自己犯下了大错，也似乎丝毫不担心喀布尔陷落于塔利班之手可能对他的执政造成的选民信任危机。
笔者分析认为，拜登所取的强硬态度也许不仅仅祇是由于他全力试图在美国当前剧烈极化的政治背景下，巩固夯实其基本盘，进而求得生存，也不仅仅祇是由于他对于所谓“学术精英型政策智囊团队”的过分倚重②，我们也许应当从“一元型总统制”的视角来看待和分析这个问题。
二、“一元型总统制”内涵为何
一元型总统制理论始于1980年代里根总统时期，其出发点即是为总统决策的贯彻执行铺平道路，使得其遭遇到尽可能少的挑战与异议。而在这一过程中，一元型总统制理论以美国当代日益成长的所谓官僚规管型国家（administrative state）为其敌手，幷倾向于将整个官僚公共治理体系中的各环节人员均视为总统的下属，这样一来，官僚公共治理体系所强调和标榜的独立性与专业性就变得不再重要。目下支持这种一元型总统制理论的多数是美国保守派知识分子，他们会特别在共和党人执政于白宫的时期里强调这一理论的运用，希望通过宣扬这一理论，使得专业官僚规管型的政府体系完全屈从于共和党人总统的意志，驱散行政部门内部任何对总统决策意志的抵御、延宕和阻遏③。仅从表面上看，的确，作为民主党人的拜登似乎和这种理论扯不上什么关系，但是，若我们考虑到美国媒体已经充分揭露的若干有关喀布尔可能会陷落的先期情报均未被白宫给予足够重视④，我们就能体会到，其实拜登和此种理论之间的距离也许幷不远。
正如Mark Joseph Stern在2021年7月的分析文章中所指出的那样，“一元型总统制”理论首先是在保守派学者中兴起的，而左翼对其理论向来颇为嘲讽。但是，由于该理论在日趋于保守的美国最高法院颇获赞许，结果反而受惠的是拜登和民主党人。具体而言，在特朗普时代，他任命的许多行政部官员在政治立场上都是趋于极端，而远非温和中庸，这一普遍性的现象给了拜登机会，加之美国最高法院日渐采信于“一元型总统制”理论，拜登得以使用这一理论来逐步驱逐特朗普时代所任命的官员，确保自己的执政团队不受特朗普遗绪的影响，而日趋保守的美国最高法院对此不做异议，结果，反而是拜登成为了第一位真正意义上的“一元型总统”。从原理上来讲，美国的进步主义阵营（Progessives）本不会喜欢最高法院去拥抱保守派所制造的“一元型总统制”理论，但是现在这种非预期性后果可能会让他们觉得是收获了意外之财⑤。根据这一段论述，至少有一点是相当清楚的，即拜登在拥抱“一元型总统制”理论和极大化行政部门权力（outsized executive power）的道路上是非常积极的，他试图借用此前保守派所构建的理论论说来为自己谋利。早在2021年2月开始，就有人提倡拜登亦去借力于“一元型总统制”理论，以顺遂其政治意图⑥，以后来的形势发展看，拜登也的确这样做了。五月份的时候，就连《华盛顿邮报》也刊文指出，特朗普对于总统特权（executive privilege）有着一种极大限度化的理解和行动方式，而拜登虽然来自不同党派且为特朗普死敌，实际上任职总统以来却仍在继续守护和捍卫着这种极大化的理解与行动模式⑦。Gary J.Schmitt 在八月初的分析文章也指出，拜登最近一系列行为显示他立志于实现“君王式的总统制”（imperial presidency），拜登对美国宪政体系与总统职权分际的理解与西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)颇有相仿，即所谓：凡法无明确禁止（explicit prohibition），即总统所可任其意而行动之范围⑧。
更进一步地，拜登的这些行为举措让笔者联想到最近美国政治学界出的一部新书。最近美国耶鲁大学政治学者Stephen Skowronek和John A.Dearborn等人合着的《被围困共和国中的两个幽灵：深层政府与一元型总统制理论》（Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and The Unitary Executive）（牛津大学出版社，2021），就是试图从学理的层面重新系统性地检讨、分析所谓深层政府、一元型总统制理论及美国当代民粹主义等重大学术问题⑨。Skowronek等人的这部书指出了一个很有意思的现象：一方面，当代美国人普遍希望总统能强力主导各项公共管治事务，他们不喜欢英式的议会体制（尽管该体制曾一度被Woodrow Wilson这样的知识分子所青睐）；另一方面，当代美国人普遍希望拥有一个超越党派性的、足够专业的技术官僚公共管理团队。而且，许多美国人是对此二者同时有所期待，但实际上，二者任何一项全面实现起来都有很大困难。按此书的理论框架，则今日美国人实际面临着二重挑战，一是根深蒂固的所谓官僚体系“深层政府”，意欲阻挡民意的实现，幷减低民选政治领袖的权威；二是试图压制住理性与法制声音的一元型总统制理论（尤其以特朗普为代表）。这两重挑战就是使美国政治陷入重围的两个幽灵，这两者互相对战叫骂，同时又互相勾连，在此书作者看来，其实就是同一病竃在两个不同层面的不同展现，本质上乃是一体。此书作者更警告，如这两个“幽灵”现象不被妥善处理，其紧张对立关系甚至可能撕裂整个美国政治，造成严重后果。非常有趣的是，此书作者丝毫无意为所谓“深层政府”进行开脱，在他们看来，当代美国日常政治中的官僚规管型体制确实是客观存在，而且也确实植根很“深”，也就是说，特朗普及其支持者们在这一方面发起的攻击幷非全属无的而放矢。
在更为具体的策略建议方面，三月中此书作者曾投书《纽约时报》，表达了他们的看法。他们指出，毫无疑问，在特朗普时代，特朗普作为总统对美国立法机构毫不尊重，多次无视国会的财政权和监管权，而拜登上任后，已明确表示会尊重国会意志，遵守宪政秩序，所以看起来摆在美国国会面前的问题就暂时得到了解决，但此书作者们认为，这样的“解决”根本就不是真解决，他们建议美国国会必须更积极地介入问题，向总统与行政部门展现其实力，促使行政部门建立起与立法部门更密切的合作，二者共同协调、型塑公共治理决策的平台。在此书作者们看来，总统不宜被视为一个真正可靠的裁决者，因为总统往往不会去尝试约束自身，而美国近年来既有的来自立法机构方面的制衡又是薄弱和涣散的。其实，这篇投书和此书主旨大致相呼应，也就是说，此书作者们对于改进当代美国政治的核心建议就是加强立法部门的能量，使立法部门在一系列问题的裁断与政策的制定上扮演更大角色。他们既要限制总统权力，也幷不打算给日常行政的专业官僚体系更多赋权，因此立法机构（广义还包括司法机构）自然成了受他们青睐的一环⑩。
因此，从此书的基本研究看来，我们可以得到以下这几个结论。1，即使拜登幷不像特朗普那样口无遮拦，肆意影射和抨击所谓“深层政府”，但这幷不代表拜登就与“一元型总统制”理论完全隔绝或完全免疫；2，同样的道理，虽然拜登一再宣称自己的治理方式是相当现代性与科学化的，但这幷不代表他就不会将来自官僚层级的一些政策分析和专业意见置之不理或束于高阁。简而言之，在对待总统权力的能量、边界和范围这些课题时，拜登的态度可能与特朗普⑪幷没有根本性的区别。此外，我们还需要注意到一个非常特殊的现象，即虽然特朗普天天痛骂（及甩锅）官僚体系的“深层政府”，但实际四年执政下来，特朗普也在行政部门里构建与安插了属于他特氏的独特版本“深层政府”，而实际上自拜登正式入主白宫以来，也在不断地致力于清除这批“深层政府”人士，所以本质上拜登也有一个他想不断去打击和弱化的前朝版本“深层政府”存在⑫。
其实，该书作者们也早就发出了一些相关警告。比如，在2月他们刊于Salon的一篇文章中，就已有这样一段分析：“与特朗普截然不同，拜登宣称他将好好维系总统和行政部门属下官僚之间的良好关系(comity)，但是，这种说法很可能幷不会真正落实，其实特朗普远非特例，在过去超过半个世纪的岁月里，两党的总统都倾向于将行政部门的官僚们看成是绊脚石，而且他们对这些官僚的施压也不断在加强，没有理由认为拜登会是这个长期趋势的一个明显反例。”⑬在三月，该书作者更在媒体上公开提到：“尽管拜登的统治风格和特朗普完全不同，看起来非常尊重专业意见和科学判断，但实际上如果你仔细思考他的治理与统治模式，你就会发现他和特朗普有颇为一致的地方，即：他们选择的路径都非常的个人化（personal）。如果我们仅仅期望于通过拜登去清洗掉特朗普的遗产，最终我们的希望与期待很可能都会落空。我们必须还是要寻求一套制度性方案。”⑭因此，实际上本书作者已经做了类似的判断，即拜登可能会继续运用“一元型总统制”理论的相关论说来实现（及合理化）自己的政治企图。
笔者相信，明白这一点后，我们就会对拜登在喀布尔陷落前不愿听美国情报部门一些人发出的警告，在喀布尔陷落后又不断强势为自己的政策路线进行辩护，丝毫不愿退缩的行径，有了更深一层的理论方向上的理解。简单而言，拜登的表现不过是数十年美国强势总统制勃兴的又一个细节性的具象反映而已。
注释：
①Robert J.Lieber："Biden Foreign Policy: Sobered by Reality or Condemned to Repetition"，in Israel Journal of Foreign Affairs,Published online: 01 Jul 2021
②同时，若依照过往数据，则美国公众对于外交政策上的成败一般记忆时长幷不太久，这一点也许会潜在地对拜登有利，参阅https://www.cnn.com/2021/08/21/politics/biden-afghanistan-polling-analysis/index.html
③参阅William G.Howell: Power without Persuasion: The Politics of Direct Presidential Action (Princeton University Press,2015 ); Jeremy D.Bailey: The Idea of Presidential Representation: An Intellectual and Political History (University Press of Kansas,2019); John A.Dearborn: Power Shifts: Congress and Presidential Representation (University of Chicago Press,2021)
④参阅https://www.nytimes.com/2021/08/17/us/politics/afghanistan-biden-administration.html 和https://www.nbcnews.com/politics/national-security/cia-warned-rapid-afghanistan-collapse-so-why-did-u-s-n1277026
⑤参阅https://slate.com/news-and-politics/2021/07/joe-biden-andrew-saul-trump-unitary-executive.html ; 亦可参阅https://washingtonmonthly.com/2021/07/23/the-necessary-perils-of-bidens-unitary-presidency/与https://www.wsj.com/articles/the-meaning-of-bidens-firing-spree-11626129832
⑥参阅https://www.politico.com/news/magazine/2020 /12/10/nathan-simington-christopher-waller-fcc-federal-reserve-appointments-unitary-executive-authority-444136
⑦参阅https://www.washingtonpost.com/outlook/2021/05 /29/executive-privilege-immunity-biden-trump/
⑧参阅https://www.aei.org/society-and-culture/bidens-imperial-presidency-moment/；以及https://www.aei.org/foreign-and-defense-policy/presidential-unity-and-the-afghanistan-disaster/
⑨关于此书的详情介绍，可参阅李海默：《“深层政府”与一元型总统制：美国当代政治中的两个幽灵？》，刊于上海澎湃新闻，2021-05-24。
⑩当然，这样的建议是否真的可行，其实也要打一个很大的问号，不仅美国国会早已是政治极化现象表现最为突出的所在，而且现在民主党在国会两院实际都是微弱多数，更遑论最近美国新一轮人口统计出炉，在国会里因人口增长而增加席次的是红州，掉了席次的反而是蓝州。
⑪关于特朗普这方面的表现，可参阅李海默：《特朗普说美国总统想干嘛就干嘛，假如汉密尔顿复生会怎么看？》，刊于澎湃新闻，2020-07-08；与李海默：《学理上，美国会是否能够限制约束特朗普关税权力？》，刊于观察者网，2018-07-30。
⑫参阅https://www.nbcnews.com/politics/politics-news/trump-railed-against-deep-state-he-also-built-his-own-n1258385
⑬参阅https://www.salon.com/2021/02/15/trump-waged-war-on-the-deep-statecan-bidens-good-government-approach-work-now/
⑭参阅https://news.yale.edu/2021/03/29/after-trump-reining-imperial-presidency
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年10月号，总第286期）
中评社╱题：从阿富汗撤军看拜登在一元型总统制视角下的施政风格 作者：李海默（上海），美国休斯敦大学政治学博士、上海复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员
【摘要】虽然拜登一再宣称自己的治理方式是相当现代性与科学化的，但这幷不代表他就不会将来自官僚层级的一些政策分析和专业意见置之不理或束于高阁。简而言之，在对待总统权力的能量、边界和范围这些课题时，拜登的态度可能与特朗普幷没有根本性的区别。此外，虽然特朗普执政时天天痛骂（及甩锅）官僚体系的“深层政府”，但实际四年执政下来，特朗普也在行政部门里构建与安插了属于他特氏的独特版本“深层政府”。而实际上自拜登正式入主白宫以来，也在不断地致力于清除这批“深层政府”人士，所以本质上拜登也有一个他想不断去打击和弱化的前朝版本“深层政府”存在。
一、拜登为何非要跟随执行特朗普撤军政策
最近阿富汗事态剧烈动荡，喀布尔陷落，原政府首脑逃亡，美国一时撤离不及，在喀布尔机场导致大混乱，也引发美国国内对拜登政府的海量批评（尽管拜登在民调上尚未见显着下降）。从宏观政策框架的角度看，大的从阿富汗撤出方案的确是在特朗普时代就已定下，但具体的执行（implementation）者则的确是拜登政府，拜登难辞其咎。更何况，在拜登上台执政后，美国军方的高层人士都建议他暂缓从阿富汗全面撤军，但拜登坚持要在2021年911事件二十周年纪念日之前将美军全部撤出阿富汗。当时的实际情况是，虽有近70%的选民都希望从阿富汗撤军（不过幷无明确的日程期限偏好），但不少外交政策学者与军方人士都对此政治决策持保留和怀疑的态度①，拜登决定要“追随民意”，尽速争取到将那70%的喝彩与支持，攥在手里。
拜登在这方面的做法和他在科学证据尚未充分的情况下就宣布已接种疫苗者可以在公众场合全面解禁“需佩戴口罩”之相关限制，颇有神似，都或多或少的是为了从一种好大喜功、粉饰政绩、舞台聚光的层面增加其执政的光彩。而后果也都是适得其反、得不偿失的。解禁口罩令不仅使得未接种疫苗者同样有藉口不戴口罩，而且忽略了已接种者仍有可能被变种病毒感染，幷进一步在人群中传播病毒。拜登最初做这些事情，可能都是为了在2020大选激烈对抗冲突（以2021年1月冲击国会山事件为其高潮）、政治极化现象不断延烧的背景下尽可能更多地增加自身政权的执政合法性与受欢迎度，但实际的长时段收效，却恰恰可能损害到了其执政基础。
从阿富汗的基本战场态势而言，在美军协助配合的情况下，原阿富汗政府军大致能与塔利班打个平手，谁都不能完全战胜谁，但谁也不能一举消灭谁。因此，一旦美军全撤，原阿富汗政府军丧失信心，土崩瓦解，几乎是顺理成章的事，更遑论原阿富汗政府的贪污腐化现象严重，波及民心士气，早已是国际间有目共睹。此外，阿富汗原政府体系的人马普遍认为，拜登上任后，大概率会对特朗普时代的撤出政策做出一些改动，不想拜登在此事的“特规拜随”方面却异常坚决，由是大出他们的意料和预想之外。
针对阿富汗事态，拜登显得立场极为强硬，一再拒绝承认自己犯下了大错，也似乎丝毫不担心喀布尔陷落于塔利班之手可能对他的执政造成的选民信任危机。
笔者分析认为，拜登所取的强硬态度也许不仅仅祇是由于他全力试图在美国当前剧烈极化的政治背景下，巩固夯实其基本盘，进而求得生存，也不仅仅祇是由于他对于所谓“学术精英型政策智囊团队”的过分倚重②，我们也许应当从“一元型总统制”的视角来看待和分析这个问题。
二、“一元型总统制”内涵为何
一元型总统制理论始于1980年代里根总统时期，其出发点即是为总统决策的贯彻执行铺平道路，使得其遭遇到尽可能少的挑战与异议。而在这一过程中，一元型总统制理论以美国当代日益成长的所谓官僚规管型国家（administrative state）为其敌手，幷倾向于将整个官僚公共治理体系中的各环节人员均视为总统的下属，这样一来，官僚公共治理体系所强调和标榜的独立性与专业性就变得不再重要。目下支持这种一元型总统制理论的多数是美国保守派知识分子，他们会特别在共和党人执政于白宫的时期里强调这一理论的运用，希望通过宣扬这一理论，使得专业官僚规管型的政府体系完全屈从于共和党人总统的意志，驱散行政部门内部任何对总统决策意志的抵御、延宕和阻遏③。仅从表面上看，的确，作为民主党人的拜登似乎和这种理论扯不上什么关系，但是，若我们考虑到美国媒体已经充分揭露的若干有关喀布尔可能会陷落的先期情报均未被白宫给予足够重视④，我们就能体会到，其实拜登和此种理论之间的距离也许幷不远。
正如Mark Joseph Stern在2021年7月的分析文章中所指出的那样，“一元型总统制”理论首先是在保守派学者中兴起的，而左翼对其理论向来颇为嘲讽。但是，由于该理论在日趋于保守的美国最高法院颇获赞许，结果反而受惠的是拜登和民主党人。具体而言，在特朗普时代，他任命的许多行政部官员在政治立场上都是趋于极端，而远非温和中庸，这一普遍性的现象给了拜登机会，加之美国最高法院日渐采信于“一元型总统制”理论，拜登得以使用这一理论来逐步驱逐特朗普时代所任命的官员，确保自己的执政团队不受特朗普遗绪的影响，而日趋保守的美国最高法院对此不做异议，结果，反而是拜登成为了第一位真正意义上的“一元型总统”。从原理上来讲，美国的进步主义阵营（Progessives）本不会喜欢最高法院去拥抱保守派所制造的“一元型总统制”理论，但是现在这种非预期性后果可能会让他们觉得是收获了意外之财⑤。根据这一段论述，至少有一点是相当清楚的，即拜登在拥抱“一元型总统制”理论和极大化行政部门权力（outsized executive power）的道路上是非常积极的，他试图借用此前保守派所构建的理论论说来为自己谋利。早在2021年2月开始，就有人提倡拜登亦去借力于“一元型总统制”理论，以顺遂其政治意图⑥，以后来的形势发展看，拜登也的确这样做了。五月份的时候，就连《华盛顿邮报》也刊文指出，特朗普对于总统特权（executive privilege）有着一种极大限度化的理解和行动方式，而拜登虽然来自不同党派且为特朗普死敌，实际上任职总统以来却仍在继续守护和捍卫着这种极大化的理解与行动模式⑦。Gary J.Schmitt 在八月初的分析文章也指出，拜登最近一系列行为显示他立志于实现“君王式的总统制”（imperial presidency），拜登对美国宪政体系与总统职权分际的理解与西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)颇有相仿，即所谓：凡法无明确禁止（explicit prohibition），即总统所可任其意而行动之范围⑧。