台湾电力发展历程与能源政策评析
【摘要】台湾电力发展历程与能源政策演变反映了不同阶段的政治、经济和技术背景。在过去的能源政策实施过程中，存在缺乏长期规划、受意识形态影响等问题，导致了电力供需结构失衡、缺电危机常态化、经济成本剧增以及地缘风险加剧等现实冲击。当前，台湾能源政策调整存在核电重启的意识形态博弈、绿能路径分歧与发展困境等挑战。事实证明民进党强推的“2025非核家园”能源政策目标已基本不可能实现，未来，唯有加强两岸合作，特别是加快推进在再生能源开发、交通电气化、智能电网等领域的合作，才能有效化解其能源政策转型失效带来的诸多困局，助力解决台湾电力短缺问题。
在今年5月17日核三厂2号机停机后，台湾将正式告别核电。民进党宣称台湾地区将成为亚洲第一个“曾用核电，而能废核”的地区，无疑会受到亚洲各国乃至全球的瞩目。民进党顽固“废核”，仅实现了“2025非核家园”能源政策“0核”目标，其余三个目标（煤30%、天然气50%、可再生能源20%）均已无望达成，丝毫未考虑“非核家园”能源政策给台湾社会经济发展、工业生产及民生生活带来的负面影响。继今年1月台湾经济事务主管部门正式启动水价调涨方案后，3月台湾经济事务主管部门又计划调涨电价，且新一波的涨价主要锁定330度以下民生住宅及小商店用电，电价平均涨幅约6%。①水电双涨对台湾民众的生活产生巨大冲击，岛内怨声载道，要求民进党当局检讨“非核家园”能源政策。能源是经济发展与社会稳定的重要基础，电力作为现代能源体系的核心组成部分，其发展与相关政策制定对地区的发展起着关键作用。台湾的电力发展历经多个阶段，不同阶段的能源政策对其经济、社会和环境等方面产生了深远的影响。基于此，本文将深入剖析台湾电力发展历程与能源政策，全面瞭解其能源领域的现状与问题，以冀为其未来能源规划提供参考，同时也为其他地区的能源发展提供经验教训。
一、台湾电力发展历程与能源政策演变
随着工业化进程的推进，电力成为经济发展的重要支撑。台湾电力初期以蒸汽动力为主，逐步迈向现代化，奠定了电力系统的基础框架。随着社会需求变化，台湾的能源政策也历经了多个阶段，从基础能源建设到核电扩张，再到推动“非核家园”政策，台湾能源政策体系逐步形成幷持续调整，体现了能源结构与社会经济发展之间的复杂互动。
（一）早期电力发展与政策奠基
追溯台湾电力的起源，最早源于1888年清朝台湾巡抚刘铭传在台北市创立的“兴市公司”，装设小型蒸汽燃煤发电机，以低压供应照明为主。1945年台湾光复后，于1946年5月1日成立“台湾电力公司”（简称“台电”）。②然而，在1968年之前，台湾尚未形成系统、完善的能源政策体系。直至1968年，台湾首次出台“台湾地区能源发展原则”，该原则着重强调了能源与经济发展之间的紧密联动关系。以此为基础，确立了以火电与核电作为基载电力的基本框架。这一阶段的能源政策目标明确，通过集中投资建设大型电厂，有效满足了当时台湾工业化进程对电力的需求。但值得注意的是，在该时期化石燃料在电力供应结构中占据主导地位，过度依赖化石燃料的问题初现端倪，为后续能源发展埋下了隐患。
当时台湾电力系统主要历经“水力为主”到“水火幷重”再到“火主水辅”的变化过程。在1945-1953年间，“台电”最主要任务是修复被战争破环的电力系统，截至1953年电力系统装机容量为363MW，年发电量为15.6亿度，其中水力发电占比为93.7%、火力发电占比为6.3%，此时电力系统为“水力为主”；在1946-1965年间，“台电”开始逐步建立现代化电力系统，截至1965年电力系统装机容量为1186MW，年发电量为64.6亿度，其间火电发电装机容量快速增加，火电发电量在1962年首次超过水力发电量幷继续保持，此时电力系统已过渡到“水火幷重”；在1966-1974年间，为缓解台湾工业迅速发展致使用电需求剧增的状况，“台电”重点开发大容量高效率的火力发电，截至1974年电力系统装机容量达4358MW，年发电量达205.3亿度，其中，火力发电比重77.2%、水力发电比重22.8%，此时电力系统已为“火主水辅”。
（二）能源政策体系化与核电扩张
1973年，“台湾地区能源政策”正式颁布实施，该政策将电力的稳定供应确立为核心目标。在此背景下，核电成为实现这一目标的关键支柱。自那时起，核一厂至核三厂陆续投入运营，核电在电力供应中的占比一度超过20%。这一举措为台湾半导体等产业的崛起提供了稳定的电力保障，有力推动了相关产业的快速发展。但同时可注意到的是，这一时期的能源政策存在明显缺陷，缺乏长远规划，未能充分评估核废料处理以及绿能替代等诸多潜在风险，也为后续能源政策调整埋下了隐患。
相应地，台湾电力系统在此阶段经历从“能源多元化”、“需求面管理”、“自由竞争”的过程。一是为应对石油危机冲击的不利影响，“台电”一方面推广核能发电，先后建成3座核能发电厂，共6台机组装机容量达5144MW，约占当时系统总装机容量的1/3，另一方面继续引进大容量高效率的火力机组，以及将若干燃油机组改为燃煤藉此降低对燃油的需求。截至1985年，电力系统装机容量达15.97GW，年发电量达525.6亿度。二是受到“环保战争”的影响，核四、苏澳等部分电源开发受阻，但为了满足持续增长的电力需求、保持电力供需平衡，“台电”除兴建大型火力、开发优良水力外，开始推行峰谷电价、时间电价、可停电力、节约用电，进行错峰让峰、鼓励气电等。截至1993年，电力系统装机容量为19.36GW，年发电量为1017.8亿度（其中气电12.7亿度），此时台湾电力系统为“需求面管理”。三是为加速电源开发，“台电”成立“开放发电业推行小组”，先后批准了星能、森翁、长昌及国光等11家独立发电厂。截至2006年，电力系统装机容量共37.37GW，年发电量为1561.7亿度，此时电力系统为“自由竞争”。
（三）“非核家园”与政策转向
在2000年后，台湾围绕“非核家园”、“节能减碳”、“发展再生能源”等重要议题，调整现行能源政策。一是陈水扁执政时期（2000-2008年），在“非核家园”主张的引领下，致力于减少对核能、化石能源的依赖，推动台湾能源结构多元化，以及推动可再生能源的发展，促进台湾能源结构向低碳、可持续能源发展方向转型。截至2008年，台湾电力系统装机容量共46.33GW，年发电量为2383.05亿度，其中核能和再生能源占发电总装机容量的比重分别为11.1%、6.27%，核能和再生能源占发电总量的比重分别为17.13%、3.47%。二是马英九执政时期（2008-2016年），强调能源结构的多元化与再生能源发展，幷继续坚持使用核能，同时注重提高能源效率和确保能源安全。截至2016年，共有11座水力发电厂、11座火力发电厂、3座营运中核能发电厂及1座封存核能发电厂，台湾电力系统装机容量为49.6GW，年发电量为2641.08亿度，其中核能占发电总装机容量和发电总量的比重分别为10.37%、11.98%，再生能源占发电总装机容量和发电总量的比重分别为9.53%、4.8%。三是蔡英文执政时期（2016-2024年），极力推行“2025非核家园”能源政策，旨在逐步淘汰核电，推动绿能即可再生能源发电，幷承诺将2025年再生能源在能源结构中的占比提升至20%。截至2024年，台湾电力系统装机容量为67.8 GW，年发电量为2886亿度，其中再生能源占发电总装机容量的31.05%、占发电总量的11.6%。这一时期的能源政策特点呈现以下特征：
1.激进顽固废核。继核一厂（1号机2018年12月5日、2号机2019年7月15日）、核二厂（1号机2021年12月27日、2号机2023年3月14日）被提前安排退役后，核四厂被封存，核三厂1号机也已于2024年7月27日停机，截至目前仅剩一座核三厂2号机，其运营许可证也于2025年5月到期。③受此影响，核电在电力供应中的占比急剧下降，从2016年的11.99%下降至2024年的4.22%。
2.天然气依赖。为实现“2025非核家园”能源政策“减煤增气”（煤30%、气50%）目标，燃气发电在电力供应结构中的占比逐年上升，从2016年的31.54%上升至2024年的42.45%。但台湾天然气供应高度依赖进口，依存度高达99.7%，除了价格高昂和极易受到地缘政治局势动荡的冲击外，由于地理位置原因，岛内缺乏管道运输的客观条件，需要从外部进口液化天然气，一旦遭遇台风或较强东北季风，液化天然气船将无法靠卸，这使得其能源供应链的脆弱性显着凸显。
3.绿能困境。虽然岛内再生能源发展优势明显，拥有便于光伏发电的太阳能资源、海上风能充沛等，但再生能源发电受制于发电成本、技术规范设置以及产业分布等因素，不仅需要投入巨大的基建成本，还需要攻克发电不稳定、储存困难等技术难关。2024年台湾再生能源占发电总量的比重为11.6%，与“2025非核家园”能源政策“绿电20%”的目标还存在较大差距。
二、台湾能源政策的核心矛盾与现实冲击
台湾能源政策的核心矛盾在于政治意识形态与现实能源需求之间的冲突，该矛盾导致的政策调整的滞后性与僵化，已对社会经济发展、民生生活及生产活动等诸多领域产生冲击，致使台湾面临电力供需结构失衡、缺电危机常态化、电力价格持续上涨以及地缘风险加剧等多重困境。
（一）电力供需结构失衡
“台电”供不应求，电力缺口极大。截至2024年，台湾用电总量为2833.55亿度，台湾供电总额为2885.64亿度，其中“台电”供电量为1787.07亿度，占供电总额的比重为61.93%，“台电”电力供给已远不能满足岛内各部门各行业的基本用电需求。电力供需结构失衡问题愈发显着，而且“台电”供电缺口逐年增大，由2016年的742.6亿度上升至2024年的1098.57亿度，且在2020年首次突破800亿度，2023年首次突破900亿度，2024年更是突破1000亿度，“台电”供电缺口占比达38.07%。
（二）缺电危机常态化
近年来，台湾缺电问题日益严重，缺电危机呈现常态化趋势。自2016年以来，台湾电力系统已发生10次较大规模停电事故，如2022年3月因高雄兴达电厂开关场发生事故，造成7处电厂机组停机，接近1/3的全台电力系统停摆，全台大停电影响约549万户，是1999年“9·21”大地震引发大停电以来最严重的停电事故；2023年12月因地下电缆故障，造成新北市超过6000户居民停电，同日又因开关箱汇流故障，造成高雄市超7000户停电。2024年，台湾更是在未入夏之前就已多次陷入停电大危机中，如4月15日台电四部机组跳机，备转容量率一度低到不到3%，若不是靠台积电自开发电机救急，又险些酿成台湾北部发生“大停电”事故，陷入大限电危机。④其中桃园市作为岛内缺电、停电事故高发区域，仅4月就曾创下单月停电35次，日均1.16次，受影响户数平均达2297户。⑤
以上这一系列数据充分反映了台湾电力供需结构已严重失衡以及暴露出台湾电网的脆弱性，极大影响了当地居民生活与企业生产。以企业生产而言，“缺电”带来的经济损失十分惨重，特别是台积电、美光等半导体产业，对用电稳定和供电质量要求极高，一次突发的停电事故，给企业带来的经济损失都是亿为单位，如2021年4月份台积电一座工厂突然断电，导致3万片晶圆受损。此外，供电不足或供电不稳等问题也可能会严重影响外商投资信心，导致外商投资却步，致使台湾外商投资大幅减少。毫无疑问，安全、稳定、低廉的电力供给是工商界最为关切的因素之一。频繁的“缺电”“限电”危机已严重影响台湾的产业经营生产环境，影响企业投资信心，投资意愿大幅削减。根据台湾地区“经济部投审司”统计数据显示，自2017年起台湾外商投资大幅减少，在2022年虽有所涨幅，但2023年起又呈下降趋势，截至2024年台湾外商投资额为78.58亿美元，较上年减少幅度高达30.18%。⑥
台湾当局能源政策“减煤废核”“展绿增气”的目标，让“台电”减少廉价的核电、增加昂贵的气电和绿电。由于“台电”高价购买绿电及燃料成本大幅飙升等因素，“台电”发电成本高涨，亏损连连、濒临破产。根据“台电”2024年财报数据显示，2024年亏损达411亿新台币，截至2024年底“台电”累计亏损已超过4000亿新台币。为应对成本压力，电价也随之大幅上涨，电力价格持续上涨不仅增加了民众的生活成本，也对当地产业竞争力产生了负面影响。长期以来岛内制造业的竞争力，在很大程度上都依赖于超低的电力价格。电价上涨也将会在一定程度上抑制产业竞争力的提升。以台湾当局在2024年4月1日起再次大幅调涨电价事件来说，此次电价平均涨幅达11%，而对包括台积电在内的年用电量超过150亿度的企业用户电价更是上调了25%，⑦年增电费超239亿新台币，电价上涨使这些“用电大户”企业的运营成本大幅增加，幷且在2016-2024年间电价涨幅甚至高达35%，是史上最高，造成通货膨胀、民众荷包失血、生活痛苦指数攀升。⑧
（四）地缘风险加剧，能源供应安全存在隐患
由于台湾自产能源缺乏、比例低，能源高度依赖进口，虽然近几年进口依存度呈现下滑趋势，但截至2024年台湾进口能源依存度仍然高达95%以上，进口石油和天然气依存度分别为99.2%和99.7%。在2008年后的8年时间里，台湾能源进口支出占GDP的比重呈现下降趋势；但自2016年起台湾能源进口支出占GDP的比重又开始呈现不断增加趋势，在2022年比重达到9.98%；2023年又开始下降，截至2024年台湾能源进口支出占GDP的比重为6.49%。台湾人均负担进口能源费用则呈现波动变化趋势，截至2024年达70566元新台币，虽较上年和2022年有所减少，但较2016年（40081元新台币）增长了76.06%。
尽管台湾当局采取能源多元化政策，以避免过度集中从一地区或少数国家进口初级能源，降低能源安全风险，但是效果幷不理想。截至2024年，台湾能源供应种类集中度仍然高于五成以上，其中进口原油来源集中度为47.02%，进口天然气来源集中度为47.7%。截至2024年，台湾地区进口石油的三大来源地区分别为沙特阿拉伯（31.34%）、美国（29.12%）和科威特（13.05%）；台湾地区进口天然气三大来源地区分别为澳大利亚（37.89%）、卡达（25.34%）和美国（9.85%）；台湾地区进口煤炭三大来源地区分别为澳大利亚（48.8%）、印尼（27.65%）和俄罗斯（13.4%），其中自2008年后台湾从大陆的煤炭进口逐年减少，截至2024年台湾从大陆进口煤炭占煤炭进口总数的比重不到0.3%。
总体而言，台湾地区能源高度依赖进口，一旦有气煤油来源地或运输沿途的中东、印度洋、马六甲海峡等地陷入地缘政治纷争或军事冲突，台湾地区能源供应安全就会出现危机，地缘风险进一步凸显。
三、台湾能源政策调整争议与挑战
台湾能源政策调整一直伴随着激烈的争议与挑战，尤其在核电、绿色能源等关键议题上，反映了不同政治立场与社会价值观之间的冲突。核电重启问题不仅是技术和经济层面的讨论，更成为政治意识形态博弈的焦点。与此同时，绿能路径分歧与发展困境也使得台湾能源转型面临严峻考验。
（一）核电重启的意识形态博弈
一是台湾工商界与在野党呼吁调整能源政策。由于缺电、停电、电费涨价等问题频发，台湾能源政策备受质疑。国民党呼吁能源政策应超越政党利益，接纳核能革新。如国民党籍民意代表葛如钧认为核能议题不应受到任何纲领、意识形态或政治权利所操弄，核能在零碳时代已再次被谈论和被接受，核废料和核能技术因科技发展而有革新，希望早日达成台湾能源自主的新共识；国民党主席朱立伦提出核电厂延役20年，把“非核家园”改成“非碳家园”，打造无煤减碳、空气清醒的好环境。台湾工商界则主张延长核二厂、核三厂的服役期限，幷引进新型核电机组（如芬兰OL3技术），以缓解缺电危机。如台湾“三三会”理事长林伯丰认为“电价年年上涨，企业成本拉高，利润减少，且电价调涨影响民生和下游产业，把‘非核家园’调整为‘非碳家园’是唯一的解决方案”。
二是民进党内出现“核电存废”争议。民进党长期坚持“非核家园”目标，但频繁的缺电危机及现实的供电压力迫使政策有所松动。如赖清德在上任满月后宣布成立“国家气候对策委员会”，同时在2024年7月24日公布的“委员会”名单中不仅有长期“反核”的施信民等人，也纳入了支持核电的童子贤、李远哲等人，幷担任要职。此举被视为民进党当局“能源政策”的转向信号。针对此，台湾时事评论员林明正也认为赖清德成立该“委员会”是为“非核家园”政策解套做准备。而且台湾行政机构负责人卓荣泰在7月26日接受日媒《日本经济新闻》专访时，再次透露幷释放“2030年后可能重新考虑核电”信号。当前民进党内部对核电存在分裂态度，一方面“反核派”如施信民等人仍以安全风险为由反对延役；另一方面“拥核派”如童子贤等人则主张新一代核能技术可解决废料问题，幷认为是民进党因意识形态而阻碍处理。
（二）绿能路径分歧与发展困境
一是能源转型目标与执行能力脱节。无论是光电侵占农地、离岸风电成本高企还是施工延误等均导致绿能发展进度迟缓。一方面是台湾地区中部以南的良田和渔塭被太阳能板取代，更有一些业者为规避审查，将农地分割成小块进行光电板建设，导致原本成片的农地被碎片化，因此农业部门不得不加强审查力度，影响了光电板的建设速度也致使每年建设计划都未达标；另一方面是离岸风电因排斥大陆光伏板、风电设备和土地纠纷等因素，以及除海象限制每年只有半年施工期外，疫情期间遭遇技术人员无法来台、工期延误以及钢铁等原材料开发成本大涨等因素，使离岸风电整体进度大大拖延。绿能（再生能源）占比达20%是“2025非核家园”能源政策目标之一，但实际进度仅完成一半左右。截至2024年台湾再生能源发电装置容量占发电装置总容量的比重为31.1%，但再生能源发电量仅占供电总额的11.6%，与政策目标相差甚远。
二是核能与绿能发展意见不一。一方面，“反核派”顽固坚持“非核家园”能源政策；另一方面“拥核派”如台湾工商界与童子贤等学者主张重启核电作为基载电力，搭配绿能实现减碳目标。此外，虽然以西门子为首的外资企业积极助力台湾地区能源转型，采用先进燃气发电技术实现低碳化发展，但这一举措无法从根本上解决台湾地区对天然气进口的高度依赖问题（2024年天然气进口依存度高达99%），目前绿能发展路径仍存在明显分歧。
三是社会成本转嫁与绿能贪腐事件频发相悖。一方面，减少廉价的核电、增加昂贵的气电和绿电，导致电价上涨，引发了一系列连锁反应，冲击民生经济，民生通胀问题加剧，部分产业为降低成本选择外迁。以台积电为例，比如2024年电价调涨将导致其新增电费高达239 亿新台币，这一现象充分反映了社会成本转嫁带来的负面影响，电价调涨不仅冲击了制造业、小企业等运营，还对台湾经济造成重创，最终的苦果由社会民众承担。另一方面，光电弊案丛生、官商勾结，绿能项目被指沦为财团牟利工具。国民党台北市议员锺沛君质疑绿电庞大利益被打造成“绿金”产业链，肥了特定企业、地方势力的荷包，还牵连地方政客官商勾结。例如台南市议长贿选案，前民进党中执委郭再钦在台南市大肆分配广电案场的开发利润，而台南市政府经济发展局陈凯凌局长涉嫌受贿；⑨云林县议长沈宗隆绿能受贿案，云林县议长沈宗隆与云林县议员王又民、许留宾、黄文祥等人涉嫌接受风电发力商达德公司行贿金额达2600亿新台币。⑩
四、评议与前瞻
综合来看，台湾能源政策长期受到意识形态的主导，从而陷入了“非核—缺电—电价上涨”的恶性循环。其核心矛盾主要体现在政治承诺与技术现实的严重脱节，以及安全诉求与减碳目标之间的冲突。台湾电力供给不足、“电荒”频发等问题，也充分反映出民进党强推的“2025非核家园”能源政策的不切实际、混乱无序且转型严重失效。民进党当局一方面试图在10年实现“非核家园”；另一方面又试图保持电力充足供应、电价稳定且低碳环保。能源转型政策看似完美，实则自相矛盾，与现实脱钩，不符合台湾地区的实际情况。在实际中，“废核”和“减煤”原本就是相互矛盾的，特别是在台湾再生能源发展迟滞、天然气扩充规模严重受限的情形下，放弃核电就意味着增加煤电，环境污染必然愈发严重。此外，民进党当局在不考虑实际的情形下提出“2025年完全废核”（核电为0）的能源政策，只顾政治目的，操弄选举，政策稳定性与持续性缺乏，显而易见，能源政策无序导致的缺电、空气污染和涨电价等一系列问题也是必然的后果。
就目前的情况而言，民进党提出的“2025非核家园”能源政策目标已基本不可能实现，台湾能源转型严重失效和陷入困境。截至2024年，台湾煤、天然气、核能、可再生能源占供电量的比重分别为39.3%、42.4%、4.2%、11.6%，没有任何一项指标达到或符合民进党提出的政策目标（到2025年煤30%、天然气50%、可再生能源20%、核0）。“2025非核家园”能源转型政策已严重脱离初衷，不仅未能实现“展绿、增气、减煤、废核”目标，而且还导致电力供应紧张、电价频频调涨，对经济发展和民众生活都造成直接的负面影响。
2025年既是两岸双向“三通”全面启动17周年，两岸由“通邮通航通商”的“小三通”加速迈向“经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通”的“新四通”，也是福建贯彻落实中央《意见》、建设两岸融合发展示范区的关键一年。当前，福建在两岸通电方面，已可以采用柔性直流输电系统，分别从厦门翔安、福州连江的220千伏变电站引出经换流通过海缆与金门、马祖实现联网，解决两岸电网频率不同、电压等级不同等问题，幷且向金门供电已完成联网工程大嶝换流站项目核准工作和两个联网工程大陆侧电源点建设，而且两个变电站均已送电，可随时为联网工程提供电源。遗憾的是，在民进党长期执政的情况下，台湾地区保持电力供给安全、低价且稳定的可能性微乎其微，能源政策失效带来的诸多困局无法化解。长远来看，唯有加强两岸合作，特别是要加快推进两岸在再生能源开发、交通电气化、智能电网等领域的合作，提升台湾发电基础设施的运维能力，推进两岸电力联网，让台湾能够引入大陆充沛的清洁能源电力，才能有效缓解台湾日趋严峻的电力危机，助力解决台湾电力短缺问题。
注释：
①《蓝忧电价上涨恐引发通膨指政府不面对错误能源政策》，台湾《经济日报》，2025年3月23日，https://money.udn.com/money/story/7307/8626665?from=edn_search_result。
②陈华桂、黄维泽：《台湾电力的过去、现在和未来》，《中国电力教育》2011年第3期，第99-100页。
③《核能发电量0！核三2号机大修台湾暂时步入“非核家园”》，中时新闻网，2024年10月21日，https://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20241021002607-260405?chdtv。
④《台湾特稿：台湾停电还是缺电？非核绿能梦难圆》，联合早报，2024年5月19日，https://www.zaobao.com.sg/news/china/story20240519-3676198。
⑤《揭桃园半年“近每日停电1次”！罗智强：像第三世界国家》，中时新闻网，2024年5月8日，https://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20240508005112-260407?chdtv。
⑥《114年1月份核准侨外投资、陆资来台投资、国外投资、对中国大陆投资统计月报》，台湾经济事务主管部门“投审司”，2025年2月17日，https://www.moea.gov.tw/Mns/dir/home/Home.aspx。
⑦《台湾电价平均上调11%工商民生用电全涨价》，联合早报，2024年3月22日，https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20240322-3195037。
⑧《台湾桃园半月停电逾20次大停电时代何时休？》，中时新闻网，2024年5月9日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2024/05-09/10213428.shtml。
⑨《台湾绿能开发弊案丛生立委：勿让官商勾结成净零转型绊脚石》，中时新闻网，2023年3月14日，https://www.chinatimes.com/cn/realtimenews/20230314003846-260407?chdtv。
⑩《台湾云林县议长沈宗隆漏夜受审后被羁押禁见》，联合早报，2023年2月16日，https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20230316-1373227。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年6月号，总第330期，P81-87）
【摘要】台湾电力发展历程与能源政策演变反映了不同阶段的政治、经济和技术背景。在过去的能源政策实施过程中，存在缺乏长期规划、受意识形态影响等问题，导致了电力供需结构失衡、缺电危机常态化、经济成本剧增以及地缘风险加剧等现实冲击。当前，台湾能源政策调整存在核电重启的意识形态博弈、绿能路径分歧与发展困境等挑战。事实证明民进党强推的“2025非核家园”能源政策目标已基本不可能实现，未来，唯有加强两岸合作，特别是加快推进在再生能源开发、交通电气化、智能电网等领域的合作，才能有效化解其能源政策转型失效带来的诸多困局，助力解决台湾电力短缺问题。
在今年5月17日核三厂2号机停机后，台湾将正式告别核电。民进党宣称台湾地区将成为亚洲第一个“曾用核电，而能废核”的地区，无疑会受到亚洲各国乃至全球的瞩目。民进党顽固“废核”，仅实现了“2025非核家园”能源政策“0核”目标，其余三个目标（煤30%、天然气50%、可再生能源20%）均已无望达成，丝毫未考虑“非核家园”能源政策给台湾社会经济发展、工业生产及民生生活带来的负面影响。继今年1月台湾经济事务主管部门正式启动水价调涨方案后，3月台湾经济事务主管部门又计划调涨电价，且新一波的涨价主要锁定330度以下民生住宅及小商店用电，电价平均涨幅约6%。①水电双涨对台湾民众的生活产生巨大冲击，岛内怨声载道，要求民进党当局检讨“非核家园”能源政策。能源是经济发展与社会稳定的重要基础，电力作为现代能源体系的核心组成部分，其发展与相关政策制定对地区的发展起着关键作用。台湾的电力发展历经多个阶段，不同阶段的能源政策对其经济、社会和环境等方面产生了深远的影响。基于此，本文将深入剖析台湾电力发展历程与能源政策，全面瞭解其能源领域的现状与问题，以冀为其未来能源规划提供参考，同时也为其他地区的能源发展提供经验教训。
一、台湾电力发展历程与能源政策演变
随着工业化进程的推进，电力成为经济发展的重要支撑。台湾电力初期以蒸汽动力为主，逐步迈向现代化，奠定了电力系统的基础框架。随着社会需求变化，台湾的能源政策也历经了多个阶段，从基础能源建设到核电扩张，再到推动“非核家园”政策，台湾能源政策体系逐步形成幷持续调整，体现了能源结构与社会经济发展之间的复杂互动。
（一）早期电力发展与政策奠基
追溯台湾电力的起源，最早源于1888年清朝台湾巡抚刘铭传在台北市创立的“兴市公司”，装设小型蒸汽燃煤发电机，以低压供应照明为主。1945年台湾光复后，于1946年5月1日成立“台湾电力公司”（简称“台电”）。②然而，在1968年之前，台湾尚未形成系统、完善的能源政策体系。直至1968年，台湾首次出台“台湾地区能源发展原则”，该原则着重强调了能源与经济发展之间的紧密联动关系。以此为基础，确立了以火电与核电作为基载电力的基本框架。这一阶段的能源政策目标明确，通过集中投资建设大型电厂，有效满足了当时台湾工业化进程对电力的需求。但值得注意的是，在该时期化石燃料在电力供应结构中占据主导地位，过度依赖化石燃料的问题初现端倪，为后续能源发展埋下了隐患。
当时台湾电力系统主要历经“水力为主”到“水火幷重”再到“火主水辅”的变化过程。在1945-1953年间，“台电”最主要任务是修复被战争破环的电力系统，截至1953年电力系统装机容量为363MW，年发电量为15.6亿度，其中水力发电占比为93.7%、火力发电占比为6.3%，此时电力系统为“水力为主”；在1946-1965年间，“台电”开始逐步建立现代化电力系统，截至1965年电力系统装机容量为1186MW，年发电量为64.6亿度，其间火电发电装机容量快速增加，火电发电量在1962年首次超过水力发电量幷继续保持，此时电力系统已过渡到“水火幷重”；在1966-1974年间，为缓解台湾工业迅速发展致使用电需求剧增的状况，“台电”重点开发大容量高效率的火力发电，截至1974年电力系统装机容量达4358MW，年发电量达205.3亿度，其中，火力发电比重77.2%、水力发电比重22.8%，此时电力系统已为“火主水辅”。
（二）能源政策体系化与核电扩张
1973年，“台湾地区能源政策”正式颁布实施，该政策将电力的稳定供应确立为核心目标。在此背景下，核电成为实现这一目标的关键支柱。自那时起，核一厂至核三厂陆续投入运营，核电在电力供应中的占比一度超过20%。这一举措为台湾半导体等产业的崛起提供了稳定的电力保障，有力推动了相关产业的快速发展。但同时可注意到的是，这一时期的能源政策存在明显缺陷，缺乏长远规划，未能充分评估核废料处理以及绿能替代等诸多潜在风险，也为后续能源政策调整埋下了隐患。
相应地，台湾电力系统在此阶段经历从“能源多元化”、“需求面管理”、“自由竞争”的过程。一是为应对石油危机冲击的不利影响，“台电”一方面推广核能发电，先后建成3座核能发电厂，共6台机组装机容量达5144MW，约占当时系统总装机容量的1/3，另一方面继续引进大容量高效率的火力机组，以及将若干燃油机组改为燃煤藉此降低对燃油的需求。截至1985年，电力系统装机容量达15.97GW，年发电量达525.6亿度。二是受到“环保战争”的影响，核四、苏澳等部分电源开发受阻，但为了满足持续增长的电力需求、保持电力供需平衡，“台电”除兴建大型火力、开发优良水力外，开始推行峰谷电价、时间电价、可停电力、节约用电，进行错峰让峰、鼓励气电等。截至1993年，电力系统装机容量为19.36GW，年发电量为1017.8亿度（其中气电12.7亿度），此时台湾电力系统为“需求面管理”。三是为加速电源开发，“台电”成立“开放发电业推行小组”，先后批准了星能、森翁、长昌及国光等11家独立发电厂。截至2006年，电力系统装机容量共37.37GW，年发电量为1561.7亿度，此时电力系统为“自由竞争”。
（三）“非核家园”与政策转向
在2000年后，台湾围绕“非核家园”、“节能减碳”、“发展再生能源”等重要议题，调整现行能源政策。一是陈水扁执政时期（2000-2008年），在“非核家园”主张的引领下，致力于减少对核能、化石能源的依赖，推动台湾能源结构多元化，以及推动可再生能源的发展，促进台湾能源结构向低碳、可持续能源发展方向转型。截至2008年，台湾电力系统装机容量共46.33GW，年发电量为2383.05亿度，其中核能和再生能源占发电总装机容量的比重分别为11.1%、6.27%，核能和再生能源占发电总量的比重分别为17.13%、3.47%。二是马英九执政时期（2008-2016年），强调能源结构的多元化与再生能源发展，幷继续坚持使用核能，同时注重提高能源效率和确保能源安全。截至2016年，共有11座水力发电厂、11座火力发电厂、3座营运中核能发电厂及1座封存核能发电厂，台湾电力系统装机容量为49.6GW，年发电量为2641.08亿度，其中核能占发电总装机容量和发电总量的比重分别为10.37%、11.98%，再生能源占发电总装机容量和发电总量的比重分别为9.53%、4.8%。三是蔡英文执政时期（2016-2024年），极力推行“2025非核家园”能源政策，旨在逐步淘汰核电，推动绿能即可再生能源发电，幷承诺将2025年再生能源在能源结构中的占比提升至20%。截至2024年，台湾电力系统装机容量为67.8 GW，年发电量为2886亿度，其中再生能源占发电总装机容量的31.05%、占发电总量的11.6%。这一时期的能源政策特点呈现以下特征：
1.激进顽固废核。继核一厂（1号机2018年12月5日、2号机2019年7月15日）、核二厂（1号机2021年12月27日、2号机2023年3月14日）被提前安排退役后，核四厂被封存，核三厂1号机也已于2024年7月27日停机，截至目前仅剩一座核三厂2号机，其运营许可证也于2025年5月到期。③受此影响，核电在电力供应中的占比急剧下降，从2016年的11.99%下降至2024年的4.22%。
2.天然气依赖。为实现“2025非核家园”能源政策“减煤增气”（煤30%、气50%）目标，燃气发电在电力供应结构中的占比逐年上升，从2016年的31.54%上升至2024年的42.45%。但台湾天然气供应高度依赖进口，依存度高达99.7%，除了价格高昂和极易受到地缘政治局势动荡的冲击外，由于地理位置原因，岛内缺乏管道运输的客观条件，需要从外部进口液化天然气，一旦遭遇台风或较强东北季风，液化天然气船将无法靠卸，这使得其能源供应链的脆弱性显着凸显。
3.绿能困境。虽然岛内再生能源发展优势明显，拥有便于光伏发电的太阳能资源、海上风能充沛等，但再生能源发电受制于发电成本、技术规范设置以及产业分布等因素，不仅需要投入巨大的基建成本，还需要攻克发电不稳定、储存困难等技术难关。2024年台湾再生能源占发电总量的比重为11.6%，与“2025非核家园”能源政策“绿电20%”的目标还存在较大差距。
二、台湾能源政策的核心矛盾与现实冲击
台湾能源政策的核心矛盾在于政治意识形态与现实能源需求之间的冲突，该矛盾导致的政策调整的滞后性与僵化，已对社会经济发展、民生生活及生产活动等诸多领域产生冲击，致使台湾面临电力供需结构失衡、缺电危机常态化、电力价格持续上涨以及地缘风险加剧等多重困境。
（一）电力供需结构失衡
“台电”供不应求，电力缺口极大。截至2024年，台湾用电总量为2833.55亿度，台湾供电总额为2885.64亿度，其中“台电”供电量为1787.07亿度，占供电总额的比重为61.93%，“台电”电力供给已远不能满足岛内各部门各行业的基本用电需求。电力供需结构失衡问题愈发显着，而且“台电”供电缺口逐年增大，由2016年的742.6亿度上升至2024年的1098.57亿度，且在2020年首次突破800亿度，2023年首次突破900亿度，2024年更是突破1000亿度，“台电”供电缺口占比达38.07%。
（二）缺电危机常态化
近年来，台湾缺电问题日益严重，缺电危机呈现常态化趋势。自2016年以来，台湾电力系统已发生10次较大规模停电事故，如2022年3月因高雄兴达电厂开关场发生事故，造成7处电厂机组停机，接近1/3的全台电力系统停摆，全台大停电影响约549万户，是1999年“9·21”大地震引发大停电以来最严重的停电事故；2023年12月因地下电缆故障，造成新北市超过6000户居民停电，同日又因开关箱汇流故障，造成高雄市超7000户停电。2024年，台湾更是在未入夏之前就已多次陷入停电大危机中，如4月15日台电四部机组跳机，备转容量率一度低到不到3%，若不是靠台积电自开发电机救急，又险些酿成台湾北部发生“大停电”事故，陷入大限电危机。④其中桃园市作为岛内缺电、停电事故高发区域，仅4月就曾创下单月停电35次，日均1.16次，受影响户数平均达2297户。⑤
以上这一系列数据充分反映了台湾电力供需结构已严重失衡以及暴露出台湾电网的脆弱性，极大影响了当地居民生活与企业生产。以企业生产而言，“缺电”带来的经济损失十分惨重，特别是台积电、美光等半导体产业，对用电稳定和供电质量要求极高，一次突发的停电事故，给企业带来的经济损失都是亿为单位，如2021年4月份台积电一座工厂突然断电，导致3万片晶圆受损。此外，供电不足或供电不稳等问题也可能会严重影响外商投资信心，导致外商投资却步，致使台湾外商投资大幅减少。毫无疑问，安全、稳定、低廉的电力供给是工商界最为关切的因素之一。频繁的“缺电”“限电”危机已严重影响台湾的产业经营生产环境，影响企业投资信心，投资意愿大幅削减。根据台湾地区“经济部投审司”统计数据显示，自2017年起台湾外商投资大幅减少，在2022年虽有所涨幅，但2023年起又呈下降趋势，截至2024年台湾外商投资额为78.58亿美元，较上年减少幅度高达30.18%。⑥