论民间组织在两岸融合发展中的权利保障作用及实现机制
中评社╱题：论民间组织在两岸融合发展中的权利保障作用及实现机制 作者：李杰（广州），法学博士、广东外语外贸大学广东省立法研究评估与谘询服务基地助理研究员
权利保障是民间组织的核心功能和价值依归，在权利保障问题上，海峡两岸民间组织具有契合性。民间组织在两岸融合发展中权利保障作用的发挥首先要正确认识民间组织自主行为之正功能，其次要完善相应法律法规，最后要积极培养公民意识和公民精神，对民间组织价值导向进行引导。民间组织的权利保障作用对于两岸融合发展来说具有重要意义，因此对两岸民间组织权利保障作用的研究应当进一步深入，通过经验借鉴发现当前问题，寻找更合适的解决方案，促进海峡两岸的互相瞭解，促进社会治理的进一步发展。
一、权利保障——民间组织的核心功能和价值依归
民间组织是指现代社会中公民自己组建的，自我管理与服务的组织，又被称为第三方组织。民间组织是在政府失灵、市场失灵的背景下，回应社会治理多元化的现实需求的产物，其活动具有社会性、公益性、非官方性等特点。相较于政府而言，民间组织更是一种“共同体”（community）。“共同体”概念起源于滕尼斯对“共同体”与“社会”的抽象二分，他把“共同体”看作基于感情自然形成的一定区域，以血缘、地缘、业缘等自然因素为基础的社会组织方式，而“社会”是基于理性设计而形成的集体形式，有明确的目的，并以契约和利益为基础的组织方式。①韦伯也有相似分类，他根据社会行动的指向是建立在参与者主观感受到的互相隶属性还是基于理性利益的动机的不同而划分出“共同体”关系和“结合体”关系。②民间组织就是一种“共同体”，是“基于感情自然形成的一定区域，以血缘、地缘、业缘等自然因素为基础的社会组织方式”。从民间组织的这一特性中，我们可以看到权利保障是民间组织的核心功能和价值依归。民间社会组成结构复杂，权利需求也个性化、多元化。人们兴趣爱好、性格脾气不同，从事工作不同，这些都成为了权利需求多元化的变数。面对日趋复杂多元的权利需求，政府一元管理模式捉襟见肘，无法满足人们的需求，“在社会治理的效果方面，中央辐射式治理在面对日益复杂多变的现代社会时有着先天的缺陷，好比用篦子舀沙，再细密的网格也不能完全的把社会的复杂性涵盖。”③而民间组织是公民自发形成的组织，其产生源自居民需要，更能够体现和维护其参与者的权利，满足参与者的需要，在现代社会这一“场域”中拥有极大的“社会资本”，④有着天然的优势。单独依靠政府很难应付生活中的各种不断变动、发展的社会现象，在功能交叉模糊的领域出现公共品提供的缺失，在各个方面都需要民间自发力量的协同补充。民间组织产生于民间，如滕尼斯所指出的具有自然感情的维系、反映多元、独特需求的独特优势。可见，在现代社会治理及权利保障中，民间组织具有现代社会治理应有的调适性，在市场经济、社会多元发展的背景下，权利保障功能的实现必然需要民间组织参与才能完成。
二、民间组织在两岸融合发展中权利保障的基础
（一）民间组织在两岸融合发展中对权利的保障的现实基础
1.中国大陆民间组织权利保障作用发挥的现状。1949年10月后，中央人民政府分别在1950年和1951年颁布《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，是大陆政府对民间组织进行管理的条例，也是民间组织合法化的开端。中国在1988年和1989年又分别颁布了《基金会管理办法》及《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位管理暂行条例》。2017年实施的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》对境外民间组织在大陆的活动也进行了规范。这些条例的颁布使大陆民间组织有了发展的空间和动力，同时，也使政府对其监管有了依据和指向。
在这样的制度框架下，民间组织在政府管理之下展开活动，积极发挥着权利保障的作用。尤其是在十八大以来，党中央提出了“国家治理能力与治理体系现代化”，“治理”与“善治”理念被广泛接受，政府吸纳民意的倾向也越来越明显，民间组织获得了更大的空间，也表现出了更多的活力，民间组织权利保障的特性不断展现出来，尤其是在一些大、中城市中，民间组织参与政府治理表现得较为突出。
2.台湾地区民间组织权利保障作用发挥的现状
台湾地区在1987年“解严”后，基层民众的集体行动逐渐合法化。1993年，台湾地区将1943年公布的《非常时期人民团体组织法》经两次修订，更名为《人民团体法》，而且一直延用至今，是目前台湾地区民间组织运行的法律依据。与大陆民间组织的情况不同，台湾民间组织更具有“自下而上”的性质，民间组织的产生与运行更具有抗争性，实际上在台湾地区的民间组织中，成员权利保障处于优位，民间组织往往为了保障成员权利而与政府进行博弈甚至对抗，因此有学者将台湾民间组织的活动称为“对抗式自主”。⑤例如台湾地区农民经济合作组织农会、渔会、农业合作社等，在组织宗旨、组织结构、运行方式等方面体现了权利保障的本质，“如农会实行议行分离制，设议事机构和执行机构；农业合作社的社员大会为最高权利机构，设有理事会、监事会”，⑥通过民间组织，农民权利得到了保障，民间组织组织农户，促进农业生产与社会经济条件变化相适应，克服零散农户生产经营模式的弊端和缺陷，维护了农民的权利。
（二）两岸民间组织在权利保障中的目标契合性
在权利保障问题上，海峡两岸民间组织具有目标契合性。事实上，两岸民间组织虽然有差异，但是都是在代表民众权利，与政府积极互动，在基本目标上并不存在差异，是契合的。台湾地区民间组织在权利保障中不仅仅体现出了抗争性，也表现出了与政府合作的态度，同样的，大陆民间组织在协助政府的同时也在积极表达自身权利诉求。
台湾地区社区民间组织的产生、活动都体现了与政府合作的态度。1987年解除政治戒严令之后，长期的政治意识形态控制放松，这就引发了一系列的社会问题，如人际关系疏离、地方传统文化流失、“贫乏性富裕”、“乡村过疏化”等，剥离政治控制之后的政府无法实现自上而下的社会组织管理，因此台湾地区政府转变思路，探索自下而上的社会组织模式。社区营造运动就在这样的背景下展开。1993年，台湾“行政院文化建设委员会”在《文化建设和社会伦理重建》的专题报告中呼吁“透过文化策略的发展，落实社区意识与社区伦理重建”⑦，1994年开始，社区营造运动正式开始，第一阶段以文化建设为主，例如乡镇文化建筑、社区文化活动、县市文化主题馆等。值得注意的是这一阶段的“社区营造”实际上是由政府主导和推进。第二阶段从2002年“行政院”提出《挑战2008》为起点，推出了“新故乡营造计画”，2004年推出“台湾健康社区六星计画推动方案”，与此同时，时任“行政院院长”谢长廷提出了“新社区主义”观念：以社区作为政府最基础之施政单位,强调社区的主体性及自主性；培养社区自我诠释之意识及解决问题之能力；培育社区营造人才,强调培力过程的重要性。可以看到，这一阶段的重心已经从文化重建扩展为全面的社区建设，政府有意识地将政府推动转化为社区自主。2008年，台湾地区政府当局推出《磐石行动：新故乡营造第二期计画》，目的在于进一步强化社区自主互助、促进社区生活与文化融合。从1994年到2008年,台湾地区当局出台的一系列社区营造政策中,以渐进的方式促进政府构建向社区自我治理转型，基本解决了社会稳定转型的问题。台湾地区的社区民间组织构建过程与运作机制都是政府参与的结果，都有与政府合作的印记，无论是抗争还是合作，其目标是为了权利保障。大陆民间组织在与政府合作的同时，也在积极地表达自身的权利诉求。例如广泛出现的业主委员会维权现象。可见，台湾地区民间组织与大陆民间组织在权利保障上具有目标契合性，这就为两岸民间组织在两岸融合发展中合作发挥权利作用奠定了基础。
事实上，两岸民间组织在两岸融合发展中具有共同发挥权利保障作用的制度空间。例如2004年，国务院就批准成立了中华妈祖文化交流协会，组织了两岸妈祖文化民间组织共同开展活动。在产业发展方面，两岸文化创意产业合作就是通过民间组织平台获得了良好的发展，⑧成为了推动两岸融合发展的重要动力。
1.正确认识民间组织自主行为之正功能，实现有限有为的行政干预
民间组织活动活跃是现代社会健康的表现，其行为经过规制不会影响社会稳定，反而能够形成理解，化解矛盾。现代社会治理应当以“有限有为政府”⑨为理念，加强对民间组织的管理的同时为民间组织发展提供空间。如果政府干预过多就会导致民间组织发展空间狭小。台湾社区营造运动的经验可以给我们的启示是，民间组织参与社会治理有效弥补了政府的不足之处，形成了良好的社会治理效果。台湾启动社区营造运动以来，民间组织一直以民生为核心主题，并没有因为激发基层活力而引发基层社会泛政治化。虽然社区营造中政府规制的放开引发了诸多问题，⑩但是随着专案制、“新故乡营造”等治理模式和治理理念的出现，专案申请直接报送相关管理部门，不需经过层层报送，同时加强了民间组织的运行的自我规制、自我监督，⑪民间组织的活动更加集中于民生议题，更加注重公民权利的保障，实现了良好的效果。可见，祇要引导得力，政府依法管理的同时加强民间组织的自我规制，民间组织的社会参与就不会演化为政治不稳定因素，恰恰相反，社区参与进行活动表达权益反倒成为社会矛盾的“减压器”，有一种“安全阀门”的作用，如科塞所言，群体内部的可控范围内的冲突有助于缓解社会敌意的积累，如同高压锅的转动阀，细细地、持续地散出锅中热气。⑫正是通过民间组织表达了诉求，提供了释放社会压力的途径，反倒促进了社会关系的融洽。而且如果缺乏民间组织，公民缺乏表达自身的权利诉求的平台和机会，感受不到自己说话的权利地位，他就会渐渐地疏离社会，失去对社会的认同感和归属感，无法有效地表达自己的利益诉求,反倒有更可能“选择更具社会破坏性或政治风险的集合行动或革命,来实现自己的利益诉求和政治诉求”。⑬
可见，在两岸交流互动中，政府要对民间组织进行管控，但是不能将其视为消极因素，而应当将民间组织当作一个“利益相关者”⑭。在两岸融合发展这一场域中，民间组织也应当发挥自发性、自治性的优势，在权利保障中发挥自己的重要作用。在两岸融合发展中，权利保障的实现必须改善政府对民间组织的治理思路，变零和博弈为合作博弈，将民间组织作为合法的自治主体，合理规制疏导民间组织的行为，充分利用其社会资源，实现其正功能。在这样一种多元合作的、柔性的制度结构中，两岸融合发展才能实现真正的和谐稳定，权利才能得以保障。
2.完善相应法律法规
当前中国民间组织治理的重要问题之一是法律法规的制度供给的缺乏，仅仅依靠《社会团体登记管理条例》等少量法律和国务院印发的文件为主要依据。各地虽然也制定了一些地方法规，但是效力和形式都不足以形成规范体系。在这样的情况下，政府对民间组织的管理往往采取行政命令、政策指导等行政手段。这就导致行政机关在管理民间组织时主观性较强，民间组织缺乏良好的秩序和环境。可见，必须加快制定民间组织的法律法规，用法律法规来规制民间组织，同时也是用法律法规为民间组织发展保驾护航。对民间组织的立法必须考虑其特性。⑴分类管理，按照民间组织的功能分类，分为服务型、娱乐型、权益型等类型，依据其不同的策略采取对应策略和制度安排。比如对于一个民间组织想要参与公共服务，它就必须达到一定标准由政府部门批准，才可以进行公共品提供参与政府公共品购买竞争；而一个民间组织的目的仅仅是社区娱乐，则经过形式上的登记就可以。通过立法来理顺行政机关与民间组织之间的关系，具体来说即明确双方的权责：民间组织在合法范围内活动，政府提供相应保障并实施监管。通过理顺二者关系进而对民间组织形成间接但有效的规制。例如英国伦敦CBD金融城的治理就是通过伦敦市及伦敦CBD市政局颁布的立法来确立市政府与CBD中商业行会的关系：一方面，立法确立了商业行会的参与权及参与方式，提升了CBD治理的时效性和针对性，确保相关决策的专业性和民主性；另一方面，立法明确了政府对商业行会负责人的提名权，实现了政府对民间组织的监管。⑮这样，立法保障了商会与政府之间的合作关系，促进了CBD治理的高效，而在这样的互动机制下，民间组织也受到政府的调控和引导，保证了其合法性和合理性。⑵通过立法来调整民间组织与其成员之间的关系，进而促进民间规范的健康发展，具体来说可以通过确立民间组织内部监督机制，为民间组织成员提供权利救济的基础和途径，使得权利能及时得到救济，这样就在实现民间组织功能的同时避免了民间组织的行为偏离权利保护的初衷。可见，通过立法将民间组织与社会民众的权利、义务、责任加以明确，能够确保民间规范合法运行，促进多元社会治理的高效。
3.培养公民意识和公民精神，对民间组织价值理念的引导
现代社会治理需要对公民精神进行正面激励，我们应该做的是改善制度设计，鼓励、培养具有公益精神的公民，这样才能实现社会治理的高效。“多元治理”、“善治”等理念的提出体现了政府改变全能主义的治理模式，促进基层自治，利用社会资源的深层意图，这就必然要培养具有自主、公益精神的公民。在两岸融合发展中，民间组织正是培养公民意识、公民精神的平台。民间组织作为“安全阀”⑯,作为基层社会的利益代表者，可以起到缓冲社会矛盾的作用。民间组织的正功能发挥对于现代社会治理和社会稳定有重要意义，建立一个有效的交流机制，使得公民维权行为得到规制，公民自主精神与社会秩序稳定相协调。民间组织可以使居民的互相认同结构化，在参与中形成现代社会的集体情感，反过来更进一步地推动现代社会公民的公益意识，提高参与效果，培育积极行动的“公民”。
同时，通过政策引导等方式明确民间组织的权利本位原则，确立民间组织正确的价值导向，保障民间组织在两岸融合发展中发挥积极作用。在民间组织的运行中，民间组织往往藉助一定手段来强化民间组织权威，例如在学者对“乡土法杰”的研究中，正是民间自治权威的推动促使民间组织获得源源不断的生长动力。⑰但是，这种运行机制也极易塑造民间组织成员的服从习惯，陷入盲目服从而不加反思的状态中，这就为民间组织价值偏离法治轨道提供了可能空间，尤其可能引起的问题是民间组织被民间组织权威所裹挟，阻碍现代民主法治建设的进程。如在农村治理中，乡贤权威演化为黑恶势力的现象就是这一问题的写照。⑱立法可以通过明确民间组织的权利本位原则，以此来引导民间组织价值导向。具体来说，可以明确要求民间组织的议事规则中设置表达、辩论、申诉等环节，这样就同时在民间组织中设置了参与权、表达权、辩论权、申诉权等，保障民间组织中权利本位原则。这样才能让民间组织在两岸融合发展中发挥积极作用。
结语
海峡两岸民间组织的发展及其与政府的积极合作都是在中华文化背景下将民间力量与政府力量结合起来的较为典型的模式，这种模式反映了中国人对公共事务的参与热情，反映了中华文化背景下维护权利、保障权利的独特方式。民间组织的权利保障作用对于两岸融合发展来说具有重要意义，因此对两岸民间组织权利保障作用的研究应当进一步深入，通过经验借鉴发现问题，寻找更合适的解决方案，因此这也能促进两岸的互相瞭解，促进社会治理的进一步发展。
注释：
①[德]滕尼斯着，林荣远译，共同体与社会：纯粹社会学的基本概念，北京大学出版社，第5页。
②[德]韦伯着，胡景北译，社会学的基本概念，上海人民出版社，第54页。
③李杰：《论民间法在社会治理中的作用及介入途径》，载《甘肃政法学院学报》2015年第1期。
④这里指社会学意义上的“社会资本”，而不是指经济学意义上的民间资本。
⑤王仲、曹曦：《20世纪八九十年代台湾社会运动与民间组织的生成路径——以环保组织为例，《台湾研究集刊》，2012年第3期。
⑥赵玉榕：《闽台农民合作组织对接途径与模式研究》，《台湾研究集刊》2009年第4期。
⑦林万亿：《台湾的社会福利：历史经验与制度分析》，台北：五南图书出版有限公司2006年版，第572页。
⑧徐晞：《海峡两岸文化创意产业合作研究——基于民间组织平台》，《经济体制改革》2015年第4期。
⑨石佑启：《论有限有为政府的法治维度及实现路径》，《南京社会科学》2013年第11期，
⑩丁康乐、黄丽玲、郑卫：《台湾地区社区营造探析》，《浙江大学学报》2013第6期。
⑪吴晓林：《台湾城市社区的治理结构及其“去代理化”逻辑——一个来自台北市的调查》，《公共管理学报》2015年第1期。
⑫[美]路易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，第25页。科塞认为，群体内部的冲突有助于缓解社会敌意的积累，如同高压锅的转动阀，细细地、持续地散出锅中热气。
⑬陈映芳：《行动力与制度限制：都市运动中的中产阶层》，《社会学研究》2006年第4期。
⑭[美]弗里曼：《战略管理：利益相关者方法》，王彦华、梁豪译，译文出版社2006年版，第7页。弗里曼认为，现代公司管理应该把股东之外的员工、顾客、现代社会、居民都看作公司利益相关者，他们都应该在公司中获得利益。在现代社会管理中，民间组织作为利益相关者而不是被管理者，拥有发言权、参与权，而不是被管理者。
⑮[英]约瑟夫·J.诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的评判性重估》，廖凡译，《北大法律评论》2006年第1期。
⑯[美]路易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平译，华夏出版社1989年版，第25页。
⑰陈寒非：《乡土法杰与村规民约的“生长”》，《学术交流》2015年第11期。
⑱郑风田：《乡绅？乡贤？还是村霸？新农村再遇老问题》，参见：http://www.sohu.com/a/129140292_617736，最后存取时间：2018年6月6日。
本文为基金专案：国家社科基金重大专案“民间规范与地方立法研究”（专案编号：16ZDA069）；广东省哲学社会科学“十三五”规划2018年度学科共建专案“广东营造共建共享共治社会治理格局中的自治规范研究”，专案编号：GD18XFX05。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年2月号，总第266期）
中评社╱题：论民间组织在两岸融合发展中的权利保障作用及实现机制 作者：李杰（广州），法学博士、广东外语外贸大学广东省立法研究评估与谘询服务基地助理研究员
权利保障是民间组织的核心功能和价值依归，在权利保障问题上，海峡两岸民间组织具有契合性。民间组织在两岸融合发展中权利保障作用的发挥首先要正确认识民间组织自主行为之正功能，其次要完善相应法律法规，最后要积极培养公民意识和公民精神，对民间组织价值导向进行引导。民间组织的权利保障作用对于两岸融合发展来说具有重要意义，因此对两岸民间组织权利保障作用的研究应当进一步深入，通过经验借鉴发现当前问题，寻找更合适的解决方案，促进海峡两岸的互相瞭解，促进社会治理的进一步发展。
一、权利保障——民间组织的核心功能和价值依归
民间组织是指现代社会中公民自己组建的，自我管理与服务的组织，又被称为第三方组织。民间组织是在政府失灵、市场失灵的背景下，回应社会治理多元化的现实需求的产物，其活动具有社会性、公益性、非官方性等特点。相较于政府而言，民间组织更是一种“共同体”（community）。“共同体”概念起源于滕尼斯对“共同体”与“社会”的抽象二分，他把“共同体”看作基于感情自然形成的一定区域，以血缘、地缘、业缘等自然因素为基础的社会组织方式，而“社会”是基于理性设计而形成的集体形式，有明确的目的，并以契约和利益为基础的组织方式。①韦伯也有相似分类，他根据社会行动的指向是建立在参与者主观感受到的互相隶属性还是基于理性利益的动机的不同而划分出“共同体”关系和“结合体”关系。②民间组织就是一种“共同体”，是“基于感情自然形成的一定区域，以血缘、地缘、业缘等自然因素为基础的社会组织方式”。从民间组织的这一特性中，我们可以看到权利保障是民间组织的核心功能和价值依归。民间社会组成结构复杂，权利需求也个性化、多元化。人们兴趣爱好、性格脾气不同，从事工作不同，这些都成为了权利需求多元化的变数。面对日趋复杂多元的权利需求，政府一元管理模式捉襟见肘，无法满足人们的需求，“在社会治理的效果方面，中央辐射式治理在面对日益复杂多变的现代社会时有着先天的缺陷，好比用篦子舀沙，再细密的网格也不能完全的把社会的复杂性涵盖。”③而民间组织是公民自发形成的组织，其产生源自居民需要，更能够体现和维护其参与者的权利，满足参与者的需要，在现代社会这一“场域”中拥有极大的“社会资本”，④有着天然的优势。单独依靠政府很难应付生活中的各种不断变动、发展的社会现象，在功能交叉模糊的领域出现公共品提供的缺失，在各个方面都需要民间自发力量的协同补充。民间组织产生于民间，如滕尼斯所指出的具有自然感情的维系、反映多元、独特需求的独特优势。可见，在现代社会治理及权利保障中，民间组织具有现代社会治理应有的调适性，在市场经济、社会多元发展的背景下，权利保障功能的实现必然需要民间组织参与才能完成。
二、民间组织在两岸融合发展中权利保障的基础
（一）民间组织在两岸融合发展中对权利的保障的现实基础
1.中国大陆民间组织权利保障作用发挥的现状。1949年10月后，中央人民政府分别在1950年和1951年颁布《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记暂行办法实施细则》，是大陆政府对民间组织进行管理的条例，也是民间组织合法化的开端。中国在1988年和1989年又分别颁布了《基金会管理办法》及《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位管理暂行条例》。2017年实施的《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》对境外民间组织在大陆的活动也进行了规范。这些条例的颁布使大陆民间组织有了发展的空间和动力，同时，也使政府对其监管有了依据和指向。
在这样的制度框架下，民间组织在政府管理之下展开活动，积极发挥着权利保障的作用。尤其是在十八大以来，党中央提出了“国家治理能力与治理体系现代化”，“治理”与“善治”理念被广泛接受，政府吸纳民意的倾向也越来越明显，民间组织获得了更大的空间，也表现出了更多的活力，民间组织权利保障的特性不断展现出来，尤其是在一些大、中城市中，民间组织参与政府治理表现得较为突出。
2.台湾地区民间组织权利保障作用发挥的现状
台湾地区在1987年“解严”后，基层民众的集体行动逐渐合法化。1993年，台湾地区将1943年公布的《非常时期人民团体组织法》经两次修订，更名为《人民团体法》，而且一直延用至今，是目前台湾地区民间组织运行的法律依据。与大陆民间组织的情况不同，台湾民间组织更具有“自下而上”的性质，民间组织的产生与运行更具有抗争性，实际上在台湾地区的民间组织中，成员权利保障处于优位，民间组织往往为了保障成员权利而与政府进行博弈甚至对抗，因此有学者将台湾民间组织的活动称为“对抗式自主”。⑤例如台湾地区农民经济合作组织农会、渔会、农业合作社等，在组织宗旨、组织结构、运行方式等方面体现了权利保障的本质，“如农会实行议行分离制，设议事机构和执行机构；农业合作社的社员大会为最高权利机构，设有理事会、监事会”，⑥通过民间组织，农民权利得到了保障，民间组织组织农户，促进农业生产与社会经济条件变化相适应，克服零散农户生产经营模式的弊端和缺陷，维护了农民的权利。
（二）两岸民间组织在权利保障中的目标契合性
在权利保障问题上，海峡两岸民间组织具有目标契合性。事实上，两岸民间组织虽然有差异，但是都是在代表民众权利，与政府积极互动，在基本目标上并不存在差异，是契合的。台湾地区民间组织在权利保障中不仅仅体现出了抗争性，也表现出了与政府合作的态度，同样的，大陆民间组织在协助政府的同时也在积极表达自身权利诉求。
台湾地区社区民间组织的产生、活动都体现了与政府合作的态度。1987年解除政治戒严令之后，长期的政治意识形态控制放松，这就引发了一系列的社会问题，如人际关系疏离、地方传统文化流失、“贫乏性富裕”、“乡村过疏化”等，剥离政治控制之后的政府无法实现自上而下的社会组织管理，因此台湾地区政府转变思路，探索自下而上的社会组织模式。社区营造运动就在这样的背景下展开。1993年，台湾“行政院文化建设委员会”在《文化建设和社会伦理重建》的专题报告中呼吁“透过文化策略的发展，落实社区意识与社区伦理重建”⑦，1994年开始，社区营造运动正式开始，第一阶段以文化建设为主，例如乡镇文化建筑、社区文化活动、县市文化主题馆等。值得注意的是这一阶段的“社区营造”实际上是由政府主导和推进。第二阶段从2002年“行政院”提出《挑战2008》为起点，推出了“新故乡营造计画”，2004年推出“台湾健康社区六星计画推动方案”，与此同时，时任“行政院院长”谢长廷提出了“新社区主义”观念：以社区作为政府最基础之施政单位,强调社区的主体性及自主性；培养社区自我诠释之意识及解决问题之能力；培育社区营造人才,强调培力过程的重要性。可以看到，这一阶段的重心已经从文化重建扩展为全面的社区建设，政府有意识地将政府推动转化为社区自主。2008年，台湾地区政府当局推出《磐石行动：新故乡营造第二期计画》，目的在于进一步强化社区自主互助、促进社区生活与文化融合。从1994年到2008年,台湾地区当局出台的一系列社区营造政策中,以渐进的方式促进政府构建向社区自我治理转型，基本解决了社会稳定转型的问题。台湾地区的社区民间组织构建过程与运作机制都是政府参与的结果，都有与政府合作的印记，无论是抗争还是合作，其目标是为了权利保障。大陆民间组织在与政府合作的同时，也在积极地表达自身的权利诉求。例如广泛出现的业主委员会维权现象。可见，台湾地区民间组织与大陆民间组织在权利保障上具有目标契合性，这就为两岸民间组织在两岸融合发展中合作发挥权利作用奠定了基础。
事实上，两岸民间组织在两岸融合发展中具有共同发挥权利保障作用的制度空间。例如2004年，国务院就批准成立了中华妈祖文化交流协会，组织了两岸妈祖文化民间组织共同开展活动。在产业发展方面，两岸文化创意产业合作就是通过民间组织平台获得了良好的发展，⑧成为了推动两岸融合发展的重要动力。