在“一国两制”实践中检视香港基本法
中评社╱题：在“一国两制”实践中检视香港基本法——对2019香港动乱暴乱的冷思考 作者：黄闽（北京），海峡两岸法学交流促进会副理事长、原法律出版社社长
“一国两制”是香港回归最好的制度安排。这是《中华人民共和国宪法》、《香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”）对回归后香港政治体制，以最高法律和基本法律的形式，作出保障性规定。香港似乎在最好的制度安排之下，却未能循序渐进地完善政治体制、发展经济民生，而是完全脱序、麻烦不断。7月1日本是香港回归的喜庆日子，又是中国共产党的诞生纪念日，自回归后,每年香港的七月总是要有大大小小的乱象，其恶性程度不断升级。2019年6月开始，香港的动乱和暴乱至今仍未平息，种种恶行已经到了极其恶劣的程度。香港治理，问题千头万绪，循着依法治港的思路，在“一国两制”的实践中检视基本法，不回避已存在的种种尖锐复杂的矛盾，坚定地守护宪法和香港特别行政区基本法的原则和精神，以完善香港特别行政区基本法为切入点，坚持创设强化“一国”的制度条件，以确保香港的永续繁荣和发展。
一、回归后香港治理问题演化
（一）《香港基本法》的立法背后。首先必须肯定，香港基本法是一项重大立法，基本法体现了中央政府对中英联合声明所作的政治承诺的信守，体现了执政党坚定执行“一国两制”的政治实践的战略目光，在立法技术上，基本法凝聚了众多法律专家的智慧，照应了香港回归后可能出现的各种问题。香港基本法既是“良法”也是“优法”。在《香港基本法》立法过程中，中央对回归后香港局势的基本判断是，通过与内地的融合、国家民族认同向好转化。中央政府自信是肯定的：区区香港是掀不起什么惊天大浪的，香港基本法用大容量的篇章和条款，扎实而具体地对保障“两制”，作出了严谨的规定，目的是让香港精英阶层放心，让国际放心；“一国两制”香港先行先试，有利于促进台湾问题的解决，有利于国家统一大业的最终完成。
（二）对香港特别行政区的发展，三个估计不足。尽管香港基本法是一部优良之法，但香港的“一国两制”实践，并未顺利地在基本法的轨道上运行。香港回归后22年的风风雨雨，香港局势的复杂和严峻，特别是香港成为中国与西方势力较量战场前沿，香港内部反对派非常娴熟地运用了“两制”提供的种种便利条件，充当西方敌对势力的马前卒。
所谓三个估计不足，首先是我们对西方敌对势力以香港实施“两制”为可资运用的便利条件，以巨大的资源和经营性投入，把香港变成反华反共桥头堡的情势估计不足。二是对香港特别行政区行政管理团队可能出现的管治“无能”、“不能”估计不足。所谓无能，当然是指治理团队的整体素质，不能适应香港社会的治理；所谓不能，是指非治理团队的素质问题，对香港特别行政区管理团队而言，主要是治理的权能、条件、工具不足，治理团队不能应对日趋复杂的结构性问题。三是对中央政府依据香港“一国两制”的现行宪制制度之下，干预和管控能力有限，估计不足。
（三）“二十三条立法”夭折，反对派初试锋芒。董建华先生担任首任特首期间，按照香港基本法的要求，启动了基本法二十三条的立法，最终未能达成，并致使董先生辞职；此后，2012年国民教育风波，港府搁置“国民教育课程指引”。从此香港反对派不断寻觅时机，屡屡发动危害香港稳定、破坏特区政府管制、挑战中央权威的动乱暴乱。2014年占中事件长达3个月；2016年2月香港大批激进分子介入港府执法，引发的警民冲突，发生旺角暴乱；2019年的“修例”引发的大规模、长时间的动乱暴乱，已达到了登峰造极的境地，五项诉求，政治野心昭然若揭。
（四）缺失的国民教育，为香港种下祸根。1997年香港回归后，香港的教育仍然沿袭了英国殖民统治时期的意识形态价值观。回归之后，港人的国家认同不足，特别是回归后出生的香港青少年，对国家近百年的苦难历史、西方殖民历史、国家和民族的认同意识非常淡漠；更为严重的是，香港民众特别是青少年，对内地社会制度的由来和选择，对国家宪法和《香港基本法》“一国两制”制度安排的重大意义，对“一国”和“两制”的关系，对香港必须循序渐进发展政治民主近乎无知。西方意识形态、价值观的长期浸润，使许多香港民众对内地的社会制度，对中国的执政党产生强烈抗拒和敌视的情结。香港和台湾一样，积聚了一批“丑陋的中国人”：没有家国情怀，崇洋媚外窝里横；时而莫名的傲慢优越感，时而自卑阴暗；无知冷血破坏规则，上房揭瓦，崇尚暴力。
（五）香港媒体是香港社会动乱的火上浇油者。香港媒体是一个值得观察思考的职业群体，这也与香港所秉持的西式新闻观有关。譬如，由特区政府出资的香港电台，其主要功能不是解释政策、维护政府执政，而是放在批评和监督政府上；“播独”的《苹果日报》影响力、发行量大大超过《大公报》、《文汇报》。有着外部势力背景的《苹果日报》深度介入香港的政治和民生，政治新闻策划高度专业化，扮演着“第四权力”的角色，成为反中反共和紧盯政府公权力之眼。香港政权机关的廉洁，与媒体的强有力监督有关。但是，在香港的媒体人中，似乎没有主旋律，没有鲜花和阳光，关注和传播的大都是关于内地的负面信息。在香港的动乱暴乱过程中，主流香港媒体走了极端，不但未能以客观、中立、平衡的职业操守来报导香港发生的大事小情，而是刻意制造香港的矛盾和冲突，起了非常恶劣的作用。这些香港媒体的非中立、非专业操守在全世界面前丢脸，与香港的教育一样堕落，媒体在国族认同方面，连基本的底线都不能坚持，不但不能释放正能量，而且毒害了一代青少年。
（六）文化精英成为反对派的同路人。需要特别指出的是，部分香港人士，特别是文化教育界人士，对香港社会有重要影响。但他们同样在回归后，不能准确处理与内地关系，在固有的价值观和理念之下，居高临下，自视优越，缺乏对内地文化和社会制度的包容融合和尊重，对内地同胞傲慢冷漠。这一批文化人有影响力，有话语权，但对香港年轻人的示范作用是不良的，港大的法律系副教授戴耀廷就是一个典型的“祸港”教唆者。部分香港知识精英这些丑陋的特质，实际上都与所谓理想价值无关，是殖民文化培养的孽种。
（七）香港局势从“复杂严峻性”上升为危险和颠覆性。西方敌对势力在香港出现动乱和暴乱过程中，如此深度介入是过去人们想像不到的。有人以为，西方敌对势力，试图要通过搞乱香港来指证中国政府在香港实施“一国两制”的方针的失败，其实搞乱香港，并不是他们最终目的，否定“一国两制”也不是西方真正用心所在，因为整个香港崩溃了，西方并不过瘾。而通过搞乱香港，并通过香港直接牵制台湾问题的最终解决，最大限度地搅乱、拖延中国的发展战略，只是他们的目的之一；君不见台湾民进党当局频繁呼应香港乱局，就连中国国民党的政客也直称香港“一国两制”失败。其实，国际反华势力和港台敌对势力都是剑指中国大陆的社会制度，阻碍中国国家和民族振兴的大格局，这才是西方和港台敌对势力的最终目的。在西方敌对势力看来，香港已然成为撬动中国社会主义制度的杠杆支点，投入最小化，作用最大化。中华人民共和国的香港特别行政区，弥漫着反共、反中、仇陆、分离、分裂、为西方敌对势力效力效忠的社会氛围，一批年轻学生成为西方敌对势力阻滞中国发展的马前卒。在回归二十多年里，香港的麻烦不断，在多个回合的较量中，特区政府疲于应付，西方和反对派全面得逞。邓小平先生以及“一国两制”的实践者，当初的宽广、豁达、自信的善意，没有得到应有的回报。中国政府对香港的两大基础目标：国家安全和社会稳定都松动了。西方以香港问题来牵制台湾问题，破坏国家完全统一的心计越来越清晰了。
继二十三条立法、国民教育课程指引失利后，充满正当性的逃犯条例修订被抹黑，在莫须有的“反送中”的口号蛊惑下，有多少香港的普通民众参与其中？不仅是无知青年学生参与香港的动乱，从香港国泰航空的机长居然参加暴动、空姐叫嚣要“搞衰香港旅游业，让游客不敢再来香港”，可见一斑。林郑月娥行政长官无奈宣布逃犯条例修订寿终正寝，而反对派至今不肯平息，这充分反映了香港当下的政治生态是严峻的。香港的局势是：精英靠不住，民众不满意，中央出手受困于“一国两制”的宪制性法律和独立的司法体系，西方势力大搅局，大渗透，如入无人之境！香港局势从“复杂严峻性”上升为危险和颠覆性。危险性在于，香港的特区政府能否管控反对派对中央政府的不断挑衅，能否管控乱象频发的社会纷争和恶意冲撞香港特区政府的施政？七月末，香港特区政府出现了十分严峻的危机，号称政治中立的香港公务员队伍立场出现松动：在过百名政府行政主任（EO）发起所谓的“匿名连署”，要求特区政府接受反对派提出的“五大诉求”之后，再有过百名声称来自不同部门的政务官（AO）发表“匿名连署”，批评7月21日有居民在元朗爆发肢体冲突时，警方“未能及时出现”，又要求政府成立所谓的“独立调查委员会”，调查政府修订《逃犯条例》而引起的多个事件云云。
二、解决香港问题的大思路
（一）解决香港问题两个不可能。一是香港既然是港人治港高度自治，那么中央就不可能像在内地一样，由中央直接上手，通过中央政府政策调整快速解决香港存在的矛盾问题；二是香港的问题既然是漫长历史发展过程中存续的问题，也是现存的利益格局难以撼动而形成的，没办法快刀斩乱麻，由特区政府迅速解决是不现实的。
（二）恪守“五个坚持”和“一个增强”。回溯香港回归二十多年“一国两制”的实践，一是国家宪法对香港特别行政区“港人治港，高度自治”的政治承诺应当坚持。“港人治港，高度自治”既是法律规定，也是政治承诺，更是政治智慧，“港人治港，高度自治”对中央和内地而言，或许不方便，不给力，但符合香港与内地长期分离而形成的制度差异，也符合明确香港高度自治所承担的责任。正如《香港基本法》第十六条规定：香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。“自行处理”，当然就要自担责任。二是《香港基本法》所规定的，特别是基本法序言、第一章总则的若干规定的其他基本原则应当坚持。法律的序言和总则，是法律文献的重要组成部分，是法律文献的灵魂和精髓，但却容易在实施中被忽略。三是《香港基本法》以行政为主导的香港治理格局应当坚持，《香港基本法》第四十三条规定：香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。依法帮助特区政府建立强大的治理团队，通过法律制度的建设，依法赋予特区政府和行政长官更多的治理权能，特别是赋予行政长官处理紧急事务的权能，和对立法会制约的权能。四是坚持改善民生，加快香港经济与内地的融合。香港不能成为中华人民共和国的“破窗”，那种香港地位没落、可以放弃香港、让其自生自灭的认识，显然有悖于中华民族伟大复兴的整体国家战略。正确理解“港人治港、高度自治”，引领而不替代，规划而不包办，关照而不过界。五是坚持完善基本法实施中欠完善可操作的法律细节。法律需要通过实施和操作，才能发挥应有的作用，过于原则和抽象的法律精神，需要在操作层面提供路径、程序、方法。香港基本法显然需要在实践过程中加以修改与完善。所谓一个增强，就是增加中央政府和特区政府应对香港局势的刚性，在重大原则问题上不让步不妥协，不为香港反对派以及暴力乱港分子任何无理诉求开绿灯。
（一）法律原理上的香港特区权力结构的设置，无法适应香港复杂险恶的政治生态。《香港基本法》第二条指出：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。本条的立法精神，香港权力结构的“三权”安排，行政权居首。作为一个城市型行政区域，香港的经济发展、民生需求、社会运转、行政治理的事务繁杂，以行政权为主导，符合香港的实际。回归22年，香港的治理实践是，法律规定的行政主导的特区政府，未能形成一个强政府，除了经济民生问题受立法会杯葛掣肘之外，香港基本法没有予以香港特别行政区政府强化“一国”的制度安排，特区政府完善和强化“一国”政治和社会基础，手上可打的牌不多。香港回归22年的“一国两制”实践表明，法律原理上的香港权力结构的设置，无法适应香港复杂险恶的政治生态。
（二）香港“三权”运作的情势。香港立法会建制派理性有余，总体缺乏战力，对反对派不能有效压制，在若干重大议题上，向反对派妥协；香港司法，其专业性具有良好的声誉，但很大程度上是延续了殖民时期的司法体系，对香港回归之后如何维护“一国两制”，没有建设性的作为；香港行政体系是“跛脚行政”，行政效率受制于立法会，对香港司法的任性没有反制力。香港的“港人治港”、“高度自治”，实际上没有形成认同和尊重“一国”的社会条件。由于香港实施“一国两制”的社会基础并不牢靠，所以“两制”被无限放大，“一国”则边缘化了！立法会的选举选出了一批乱港议员，就是香港民意的试金石；二十三条立法，22年过去了，至今未能完成，且遥遥无期；逃犯条例“寿终正寝”；特区政府与香港政治法律系统相关的努力，全面破功。
（三）在“一国两制”的实践中检视基本法。即便动乱、暴乱停止了，香港恢复表面的平静了，香港内部深层次结构性问题依然没有解决。这预示着在气候条件适宜的情况下，不排除仍然会出现同样的甚至更大的动乱暴乱。中央政府和特区政府面临着艰难选择：一是继续被动践诺“高度自治，港人治港”的方针，香港基本法在实践过程中所暴露出来的缺失疏失、矛盾冲突，依然没有排除，“雷区”依在；二是中央政府和香港特别行政区政府都有所作为，承认香港基本法在“一国两制”实践过程中存在的缺失和疏失、矛盾和冲突。所谓缺失，则是基本法的规定过于原则，比较大而化之，在操作层面上缺乏保障和支撑的条款，矛盾和冲突集中在“一国”的政治和社会基础是松动的、不牢靠的，没有达成完善和充分强化“一国”的政治和社会条件，其结果是：反对派折腾不断，“一国”的政治和社会基础松动了，“两制”纷乱而动荡。所谓疏失，是指在实践和操作层面存在过失，问题出在规范和指导香港基本法实施方面缺乏经验，在实践和细节上出了问题。三是痛定思痛，不回避已存在的种种尖锐复杂的矛盾，坚定地守护宪法和香港基本法的原则和精神，以完善香港特别行政区基本法为切入点，坚持创设强化“一国”的制度条件，以确保香港的永续繁荣和发展。
（四）香港特别行政区行政长官权能不足。香港基本法明确而清晰地确立了行政主导的特区政权格局。《香港基本法》第四十三条规定：香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。
《香港基本法》第六十四条规定：香港特别行政区政府必须遵守法律，对香港特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律；定期向立法会作施政报告；答覆立法会议员的质询；征税和公共开支须经立法会批准。
以上六十四条立法内容与本法第四十三条“行政长官”的规定有冲突。四十三条立法精神，简言之，就是“特首”代表特别行政区，规定了“特首”对中央和特别行政区负责的两项责任。特区政府向特区立法会负责，最终一定导向“特首”向立法会负责，由此衍生出“特首”的“第三责任”。“特首”依《香港基本法》第四十三条“对中央人民政府和香港特别行政区负责”与“特首”向立法会负责，极可能产生冲突。
既然“特首”代表特别行政区，特区的立法和司法是特区权力机构的一部分，“特首”虽无立法和司法权能，但是，基本法规定“特首”代表特别行政区，而非只代表特区政府；代表就要负责，客观上“特首”在终局治理效能和社会公正意义上所承担的责任，涵盖了特区的立法和司法。换句话说，立法和司法的过失，给特区带来的任何负面的结果，“特首”都要担责。“特首”个人的政治地位、特别是单项权能，应当高于和大于特别行政区的立法权和司法权。香港“特首”应当具有在特殊时期和特殊重大社会事件处置过程中，享有反制香港立法和司法权的特别权能。与此同时，香港“特首”可以直接依靠的是特别行政区政府，特别行政区的政府团队不但是一个管理团队，还应当是一个战斗团队。这些权能，在香港基本法中没有相关的规定，而类似解散议会等条款，成本太高，损耗太大，“特首”难以操作。
从法学原理行政和立法关系上看，第六十四条并无瑕疵；但回归22年的香港行政立法关系，特别是香港的政治生态，以法学原理上的通识设计制度，无法应对香港复杂的政治情势。特区运作以来，特区政府的行政效率，被立法会严重掣肘，反对派利用议事规则，阻滞重要议案通过，严重影响特区政府施政。作为一个高度自治的特别行政区，政府和行政首长向议会负责应当附条件，而特区议会的议员权力应当受到政府和行政长官的制约，要建立政府对议会双向负责和制约的运行机制。香港特别行政区的特殊地缘政治版图，其政治体制的设置，从法学原理中一般的三权关系出发，并不能保障特区政府保有强有力的管制能力。
（五）治理权能和部分司法主权旁落。逃犯条例修订暴露出来的问题是：“反送中”的诉求得逞，使特区政府放弃逃犯条例的修订，内地和中央政府在惩治刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定方面，缺失了必要的追诉权能，一个主权国家的特别行政区的地方性法律，就可以影响和制约主权国家的法律权能，最终剥夺了一个主权国家应当具备的法律权能。此外，香港法院外籍法官的存在，客观上也削弱了一个国家的司法主权。有学者认为，聘请外籍法官，就像聘请会计师、工程师一样，完全是一个专业技术工种；其实，司法是实现社会公正的最后机会，是治理国家和社会的重器。如果说在特区政府成立之初，聘请外籍法官是一种必要的过渡和妥协，那么，在香港回归22年之后，应当重新考虑外籍法官取舍去留了，因为我们不能得出这样的结论，没有外籍法官，就不能实现司法公正。
（六）香港原有法律与基本法的冲突和抵触。关于司法主权的争议，我们还不能只看到法官的国籍，还要看到香港回归后，仍然适用英国的法律。《香港基本法》第八条规定：香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外，予以保留。
除了法官依据对实体法律（判例）裁判外，香港法院的司法程序，与“一国两制”的现实，仍然会有不少龃龉不入之处。香港原有的法律那些与基本法相抵触的，需要从两个方面用功：一是全面系统对法律和司法文献梳理，二是在具体个案中检视。虽然特别行政区政务和律政部门，应当规划和促进这一重点难点工程，但是离开香港法院系统的配合，基本法这一规定的精神恐怕要落空。特区政府和行政长官都无法对香港法院系统的法律适用，是否与基本法相抵触作出判断，在“一国两制”域下的司法系统，仍然存在巨大的黑洞。
（七）与《香港基本法》、《驻军法》实施配套细则或制度的缺失。《香港基本法》的第十四条、第十八条的相关条款、驻军法的条款的实施，没有具体相应的制度设计，特别是中央政府一旦启动基本法、驻军法维护稳定、制止动乱的中央权属条款，但却没有与香港行政团队司法体系的衔接的（细则）制度设计，这使中央管制香港的法律规定不能有效发挥作用。
四、坚持依法治港，修订完善《香港特别行政区基本法》
（一）《香港基本法》能动、能改吗？修订完善基本法，首先要回答香港基本法能动、能改吗？答案是肯定的。《香港基本法》第一百五十九条明确了香港基本法修改的相关问题：与修改有关的两项权属：一是修改权，二是修改提案权。行使修改权的主体为全国人民代表大会；修改提案权的三个主体，即全国人大常委会、国务院和特区政府。可见修改提案权有相对灵活的多个主体，特别是全国人大常委会和国务院的行使修改提案权，未规定具体程序，当修改提案权由特区政府行使时，所履行的程序相对复杂；提案修改应当遵循的原则，就是与香港基本法的序言中规定的若干基本方针不能相抵触。比如“一个国家，两种制度”是香港基本法的灵魂。香港基本法修订的内容，可以作为香港基本法修正案或列入香港基本法附件。
（二）中央政府改变香港现状的任何行政措施都要于法有据。中央对香港的任何举措，都不能与宪法和香港基本法相冲突，都要在完善香港基本法的基础上进行。中央政府所有举措的逻辑前提是，完善香港实施“一国两制”的条件，强化“一国”的法律和制度基础，细分和细化“两制”的制度设计，明晰“两制”的条件，为两制提供制度和资源保障，而不是放弃“一国两制”的方针。
（三）基本法的变与不变。我们必须承认，香港问题的复杂性，在回归过程中相关的立法并未充分预估，一部实施了二十多年的法律是有必要修订完善的。五十年不变的是原则，而不是方法；五十年不变，不是五十年不管，基本法原则可以不放弃，具体的治理程序、方法、举措应当在司法过程中完善。法律的原理、原则都要在本地的法律实践中加以检验。2019年香港的动乱和暴乱，是检视香港特别行政区立法疏失缺失的珍贵素材。
（四）《香港基本法》的“一国”与“两制”。笔者私下与笔友讨论《香港基本法》对“一国两制”立法的评价，笔者认为是八个字：虚置一国，坐实两制。虚置，并非没有“一国”条款，而是保障“一国”的制度细节有所缺失。笔友戏说，这是基本法的一大成功，是大智慧。香港近些年的动乱能够干扰中央政府、影响特区政府，产生了巨大的负能量，主要原因是基本法中关于“一国”的规定虚化，认为中央政府对香港的管控，操之在我，而把立法的重点放在了对“两制”的保障之上。当然。如果没有出现延绵不绝的动乱、甚至暴乱，我朋友的看法是对的，香港屡屡被国际相关机构评为世界上经济最自由和开放的地区，而香港也是世界上政治最为自由和开放的地区。中央政府对香港的包容是举世罕见的。但是，代价毕竟太大了。“虚置一国”的大智慧，看来还是需要若干条件的保障。
虽然《香港基本法》规定，在香港实行资本主义制度，香港的意识形态与西方相近，但在许多时候，香港特别行政区政府特别是行政长官，却站在了被击打的最前沿，面临西方反华反共势力和本土内部利益集团的双重夹击。本次的动乱暴乱，更是两种势力夹击香港特区政府和行政长官的极端表现。
（六）强化事关“一国”的政治和社会基础制度安排。可以在《香港基本法》中强化与国家安全、社会稳定、外交权能有关的若干条款：一是增加香港特别行政区“立法不能”、特区政府“管理不能”的救济条款。比如，对事关国家安全和社会稳定的重要立法，应当设定立法期限。立法期限过后，特区政府不能主导完成重要立法，申请中央政府单项立法停权，由全国人大会同香港特别行政区基本法委员会直接立法。《香港基本法》二十三条的立法，22年未能立成，即属于“立法不能”。二是强化国家安全和维持社会秩序稳定的法律制度，包括大湾区司法和治安维护协助法律制度，开展大湾区警方的联合演练，如香港出现重大社会动乱事件，特区政府力量不足以应对，香港特区政府可以请求中央政府授权大湾区地方政府协派警力维持治安、惩治犯罪。三是重新制定立法会产生办法，坚守爱港爱国底线，修订特区立法会议员“停权制度”。对违背国家忠诚、破坏议事规则、挑战宪法和基本法权威、损害“一国两制”制度的议员依法停权。四是重构香港的教育制度和新闻制度，重拾被污名化的国民教育。五是体现中央外交权能的外籍人士出入境制度（驻留）由中央政府决定，清理在历次动乱中表现恶劣的驻港外国机构及其人员。六是以往保留外籍法官的做法，与“港人治港”的宪制原则相抵触，应予修正。司法主权是司法独立的前提条件，去除司法的殖民化影响，要坚决改变香港的司法制度。兹事体大，容后再述。
（七）改造香港的司法体系，加强香港特别行政区政府、特首对司法机关的监督。对香港的司法体系应当有公允的评价，都说香港的核心价值是法治，司法体系及其运作，是守护法治最为核心关键的枢纽，作为香港高度的政治和经济自由守护机制，香港司法体系发挥了极其重要的作用，相关国际机构对香港的各种自由和法治的评级是名列前茅的。应当说，香港基本法对相关司法体系的规定，是充分考虑了香港长期运作的司法传统、香港作为高度国际化的城市，以及作为国际著名的金融中心、航运中心，要求司法高度专业化的特点，是各种力量博弈和妥协的产物。从总体运行效果看，有利有弊，利大于弊。如果香港较好地实施“一国两制”，没有出现多次大规模的动乱甚至暴乱，香港的司法体系是可以维持运作的。
为什么说是时候考虑改造香港的司法体系呢？香港“一国两制”的实践暴露了香港司法体系难以维系的短板，主要是三个方面：一是英国的普通法不可能产生维护“一国”的司法运作；二是普通法系培养出来的外籍法官以至于来自于香港本土的法官，也不可能养成内在的、维护“一国”的法律自觉；三是相关的实体裁判法律程序难以回应香港社会回归以后的社会变化和复杂严峻的社会矛盾。总而言之，香港的司法体系，在一系列处置危害香港稳定、破坏“一国两制”的重大社会事件中，无视回归后国情社情的实际变化，违背法律人应当秉持的“危害与惩处相适应”的比例原则。相关裁决，法官固守和比附西方所谓的法律价值，对香港社会形成了误导和不良示范。
依法治港的根本出路在于建立一支真正拥护和全面贯彻《香港基本法》的法官队伍。外籍法官，可以继续在涉及香港的金融、航运知识产权，科技等民商事方面的审判中，继续发挥作用；而重大社会事件和刑事审判应当逐步过渡到具有中国国籍、在香港有永久居留权的法官审理。在完成《香港基本法》二十三条立法的基础上，专门建立国家安全法庭，审理危害国家安全法的案件。至少，我们该当考虑，在司法和案件类型上，对国家安全社会稳定的重大案件，在审判机制和司法程序上有所变革，修订完善诉讼程序法律，使之更加贴近“一国两制”之后的香港社会治理实际。可以考虑对有中国国籍的本地法官实行任命制度，外籍法官实行有期限的聘任制度。
《香港基本法》第四十八条第（六）项、第八十八条、第八十九条缺乏对法官实际管控意义和操作性，可以在上述条款的基础上，增加行政长官对特区各级法官评议的条款。为保持评议的公正和专业性，评议法官由行政长官召集行政会议进行。对多次被行政长官和行政会议“差评”的法官，进行停聘或到期解聘。此项权能以行政长官和行政会议行使为主，终审法院首席法官应当予以尊重，并予以程序上的配合。修订第八十八条、第七十三条第（七）项对拟任法官进行任前公示，对有专业和操守瑕疵的拟任法官，行政长官应当不予任命。
改造香港的司法体系，是一项复杂艰困的工作，有既有法律的约束，有共识难以形成，有内地与香港政府司法体系的巨大差异，有具体的立法技术运用，需要法律人的专业和智慧。如果香港的法律人采取“不合作”方式，改造香港的司法体系也将是困难的。只有通过对香港基本法的修订和完善，将香港的司法体系真正纳入“一国两制”的大格局、特别是维护“一国”的大前提下，香港的稳定繁荣才有最后和最有力的保障。
（八）加强香港特别行政区政府、“特首”对立法机关的监督。修订《香港基本法》第六十六条至七十九条立法机关相关条款，增加特别行政区议会为选民和议案负责的条款；增加限制频繁动用规则和程序阻滞议案的条款，以程序和规则阻止重大议案可能增加议员被停权风险的条款；增加对议员发言尊重国家宪法和基本法、尊重职业、专业操守的约束条款；增加特别行政区长官对中央依据基本法和国家分工需要特区完成的重大议案、包括重大民生议案、涉及重大公共利益福祉的议案，由立法会快速审议复议复决的条款；增加特别行政区长官和行政会议、特别行政区长官，对挑战香港基本法，试图颠覆中央政府、滥权瘫痪立法会议事的议员，向终审法院提起停权裁决申请的条款，终审法院应当立即受理，不得以程序为由设置障碍。停权期间议会的表决人数，以议员被停权后实际人数计算。
五、加强“一国”的法律监督和法律保障
（一）用足中央政府对香港法律的备案审查权。根据《香港基本法》第十七条规定，香港特别行政区立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案和审查。全国人大常委会，应当配备专门的专业力量，加强对香港报备法律的实质审查，制定香港特别行政区基本法委员会工作规划，加强对香港法律的研究，及时发现香港特别行政区立法机关制定的不符合基本法中关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区关系的任何法律条款，与特区政府保持良好的互动关系，及时发回经审查有瑕疵的香港法律，由特区政府和立法机关予以废止适用。
（二）重大立法不妥协不放弃。高度警惕妥协和退让可能为动乱和暴乱的正当性作背书。此次香港暴乱、动乱由修订香港《逃犯条例》所起，从修订内容看，修订条文本身没有瑕疵，主要问题在于策略和细节。反对派矛头直指抹黑“条例”内容本身，特区政府鉴于香港局势，宣布条例修订“寿终正寝”，在此之后，反对派并未适可而止收场，反而让混乱局势继续升级，发动暴乱，不惜瘫痪香港，让特区政府倒台。其中的教训之一是，面对大是大非的问题，中央政府和香港特别行政区政府依然没有任何妥协、退让的余地；妥协和退让，换不来香港的长期繁荣稳定。要警惕妥协和退让可能为动乱和暴乱的正当性作背书，在基本法23条立法、修订逃犯条例，在国民教育课程指引等重大问题上，中央政府应当支持香港特别行政区政府，旗帜鲜明地坚持这些既定的正确方向，创造条件，持续推动。当前比较紧迫的是，通过在《香港基本法》中增加修订特区政府“立法不能”的条款，由全国人大直接推动基本法二十三条立法，早日达成二十三条立法的既定目标。
（三）针对基本法的缺失，增加修订“固本条款”。
在《香港基本法》第一百四十四条中增加国民教育、通识教育的内容，由特区政府教育主管部门组织编写院校社会科学教材编写大纲，根据特区政府审定通过的课纲，作为编写教材的根据，由特区政府对教材实施实质审查，学校教师应当根据教材施教；在学校与教师的聘用合约中，写明因教材施教，是教师的合约义务，否则应予解聘。
国民教育或通识教育在香港要讲清楚“一国”是“两制”的命脉。内地的社会主义制度，“一国”的全国一盘棋的决策优势，为人民服务的中国共产党的政党文化，集体主义的社会主义文化，是最能容忍、怀柔、照顾香港利益的政治保障，内地是香港强有力的战略依托，是推动香港发展资源的根本和源泉。阐明“一国”和“两制”的关系，尊重“一国”才能保持“两制”；加强对两地关系、血脉相连、唇齿相依的教育；香港的未来寄予“一国两制”的教育以及国家安全与香港稳定重要性的认识。
通过增修立法，加强对香港政党和政治组织以及新闻报业的管理。对违背国家宪法和香港基本法，危害国家安全，反对一国两制，接受境外组织政治资金资助，组织策划动乱、破坏社会稳定的政治组织和政党以及策划参与动乱的媒体，由特区政府依法申请司法机关予以撤销或停业。
（四）最后的杀手锏——设定“两制”停权期。虽然只是一个假设性议题，假设我们在完善修订《香港特别行政区基本法》作出这样的设计安排：如果香港特区出现严重的社会动乱，反对派王八吃秤砣铁了心要闹港独，而特区政府的自身能力和条件不能维护国家安全和社会稳定，由《香港基本法》规定，授权香港特别行政区政府申请中央政府暂停实施香港基本法规定的若干“两制”安排，设定“两制”停权期，将与国家安全与社会稳定的相关事务性权力在申请期限内临时性上缴中央，由中央政府主导。停权期内，香港居民的某些自由权利将受到限制，停权期的“权利失去”，必定会成为香港市民珍惜“一国两制”最好的教科书。当然，特区政府和中央政府维护香港稳定的工具箱里还有不少可用的工具，停权期的议题是极而言之，笔者相信广大香港居民是不乐见的。
香港有序治理，在于一个强大的政府；香港“一国”的法制保障，在于基本法二十三条的立法；香港“一国”的政治和社会基础在于教育；香港的法治的保底在于司法；香港健康的社会氛围在于媒体。所有这一切，都有赖于基本法的修订和完善。
六、结语
中国除了强起来，我们别无选择。几千年主流文化的基因在起作用，我们是内敛和能够自我约束的民族和国家，中国无意做世界的领导者，但作为一个在近现代历史上饱受凌辱的大国，中国有理由谋求和维护自身的发展权益。中国“站起来、富起来、强起来”是中国人民的正当追求，无可厚非！但是我们要清醒地认知，中国真正强大，是进入了从容且自由的“独立自主”发展境界，显然我们距此还有很大的差距。
中国仍然秉持独立自主的发展信念，但还是忌惮西方的“关切”。本来，香港问题不至于成为中央政府困扰之事，但持续动乱的香港居然成为国际关注、全民瞩目的热点，成为西方敌对势力“颜色革命”的演兵场！
我们没有任何退路，中国受够了！我们惟一的进路是，让我们的国家民族更加强大，一个强大的、讲道理的大国，屹立在世界的东方，有能力解决台湾问题、香港的问题，有能力维护世界的公道正义，是世界之福、人类之福！
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年11月号，总第263期）
中评社╱题：在“一国两制”实践中检视香港基本法——对2019香港动乱暴乱的冷思考 作者：黄闽（北京），海峡两岸法学交流促进会副理事长、原法律出版社社长
“一国两制”是香港回归最好的制度安排。这是《中华人民共和国宪法》、《香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”）对回归后香港政治体制，以最高法律和基本法律的形式，作出保障性规定。香港似乎在最好的制度安排之下，却未能循序渐进地完善政治体制、发展经济民生，而是完全脱序、麻烦不断。7月1日本是香港回归的喜庆日子，又是中国共产党的诞生纪念日，自回归后,每年香港的七月总是要有大大小小的乱象，其恶性程度不断升级。2019年6月开始，香港的动乱和暴乱至今仍未平息，种种恶行已经到了极其恶劣的程度。香港治理，问题千头万绪，循着依法治港的思路，在“一国两制”的实践中检视基本法，不回避已存在的种种尖锐复杂的矛盾，坚定地守护宪法和香港特别行政区基本法的原则和精神，以完善香港特别行政区基本法为切入点，坚持创设强化“一国”的制度条件，以确保香港的永续繁荣和发展。
一、回归后香港治理问题演化
（一）《香港基本法》的立法背后。首先必须肯定，香港基本法是一项重大立法，基本法体现了中央政府对中英联合声明所作的政治承诺的信守，体现了执政党坚定执行“一国两制”的政治实践的战略目光，在立法技术上，基本法凝聚了众多法律专家的智慧，照应了香港回归后可能出现的各种问题。香港基本法既是“良法”也是“优法”。在《香港基本法》立法过程中，中央对回归后香港局势的基本判断是，通过与内地的融合、国家民族认同向好转化。中央政府自信是肯定的：区区香港是掀不起什么惊天大浪的，香港基本法用大容量的篇章和条款，扎实而具体地对保障“两制”，作出了严谨的规定，目的是让香港精英阶层放心，让国际放心；“一国两制”香港先行先试，有利于促进台湾问题的解决，有利于国家统一大业的最终完成。
（二）对香港特别行政区的发展，三个估计不足。尽管香港基本法是一部优良之法，但香港的“一国两制”实践，并未顺利地在基本法的轨道上运行。香港回归后22年的风风雨雨，香港局势的复杂和严峻，特别是香港成为中国与西方势力较量战场前沿，香港内部反对派非常娴熟地运用了“两制”提供的种种便利条件，充当西方敌对势力的马前卒。
所谓三个估计不足，首先是我们对西方敌对势力以香港实施“两制”为可资运用的便利条件，以巨大的资源和经营性投入，把香港变成反华反共桥头堡的情势估计不足。二是对香港特别行政区行政管理团队可能出现的管治“无能”、“不能”估计不足。所谓无能，当然是指治理团队的整体素质，不能适应香港社会的治理；所谓不能，是指非治理团队的素质问题，对香港特别行政区管理团队而言，主要是治理的权能、条件、工具不足，治理团队不能应对日趋复杂的结构性问题。三是对中央政府依据香港“一国两制”的现行宪制制度之下，干预和管控能力有限，估计不足。
（三）“二十三条立法”夭折，反对派初试锋芒。董建华先生担任首任特首期间，按照香港基本法的要求，启动了基本法二十三条的立法，最终未能达成，并致使董先生辞职；此后，2012年国民教育风波，港府搁置“国民教育课程指引”。从此香港反对派不断寻觅时机，屡屡发动危害香港稳定、破坏特区政府管制、挑战中央权威的动乱暴乱。2014年占中事件长达3个月；2016年2月香港大批激进分子介入港府执法，引发的警民冲突，发生旺角暴乱；2019年的“修例”引发的大规模、长时间的动乱暴乱，已达到了登峰造极的境地，五项诉求，政治野心昭然若揭。
（四）缺失的国民教育，为香港种下祸根。1997年香港回归后，香港的教育仍然沿袭了英国殖民统治时期的意识形态价值观。回归之后，港人的国家认同不足，特别是回归后出生的香港青少年，对国家近百年的苦难历史、西方殖民历史、国家和民族的认同意识非常淡漠；更为严重的是，香港民众特别是青少年，对内地社会制度的由来和选择，对国家宪法和《香港基本法》“一国两制”制度安排的重大意义，对“一国”和“两制”的关系，对香港必须循序渐进发展政治民主近乎无知。西方意识形态、价值观的长期浸润，使许多香港民众对内地的社会制度，对中国的执政党产生强烈抗拒和敌视的情结。香港和台湾一样，积聚了一批“丑陋的中国人”：没有家国情怀，崇洋媚外窝里横；时而莫名的傲慢优越感，时而自卑阴暗；无知冷血破坏规则，上房揭瓦，崇尚暴力。
（五）香港媒体是香港社会动乱的火上浇油者。香港媒体是一个值得观察思考的职业群体，这也与香港所秉持的西式新闻观有关。譬如，由特区政府出资的香港电台，其主要功能不是解释政策、维护政府执政，而是放在批评和监督政府上；“播独”的《苹果日报》影响力、发行量大大超过《大公报》、《文汇报》。有着外部势力背景的《苹果日报》深度介入香港的政治和民生，政治新闻策划高度专业化，扮演着“第四权力”的角色，成为反中反共和紧盯政府公权力之眼。香港政权机关的廉洁，与媒体的强有力监督有关。但是，在香港的媒体人中，似乎没有主旋律，没有鲜花和阳光，关注和传播的大都是关于内地的负面信息。在香港的动乱暴乱过程中，主流香港媒体走了极端，不但未能以客观、中立、平衡的职业操守来报导香港发生的大事小情，而是刻意制造香港的矛盾和冲突，起了非常恶劣的作用。这些香港媒体的非中立、非专业操守在全世界面前丢脸，与香港的教育一样堕落，媒体在国族认同方面，连基本的底线都不能坚持，不但不能释放正能量，而且毒害了一代青少年。
（六）文化精英成为反对派的同路人。需要特别指出的是，部分香港人士，特别是文化教育界人士，对香港社会有重要影响。但他们同样在回归后，不能准确处理与内地关系，在固有的价值观和理念之下，居高临下，自视优越，缺乏对内地文化和社会制度的包容融合和尊重，对内地同胞傲慢冷漠。这一批文化人有影响力，有话语权，但对香港年轻人的示范作用是不良的，港大的法律系副教授戴耀廷就是一个典型的“祸港”教唆者。部分香港知识精英这些丑陋的特质，实际上都与所谓理想价值无关，是殖民文化培养的孽种。
（七）香港局势从“复杂严峻性”上升为危险和颠覆性。西方敌对势力在香港出现动乱和暴乱过程中，如此深度介入是过去人们想像不到的。有人以为，西方敌对势力，试图要通过搞乱香港来指证中国政府在香港实施“一国两制”的方针的失败，其实搞乱香港，并不是他们最终目的，否定“一国两制”也不是西方真正用心所在，因为整个香港崩溃了，西方并不过瘾。而通过搞乱香港，并通过香港直接牵制台湾问题的最终解决，最大限度地搅乱、拖延中国的发展战略，只是他们的目的之一；君不见台湾民进党当局频繁呼应香港乱局，就连中国国民党的政客也直称香港“一国两制”失败。其实，国际反华势力和港台敌对势力都是剑指中国大陆的社会制度，阻碍中国国家和民族振兴的大格局，这才是西方和港台敌对势力的最终目的。在西方敌对势力看来，香港已然成为撬动中国社会主义制度的杠杆支点，投入最小化，作用最大化。中华人民共和国的香港特别行政区，弥漫着反共、反中、仇陆、分离、分裂、为西方敌对势力效力效忠的社会氛围，一批年轻学生成为西方敌对势力阻滞中国发展的马前卒。在回归二十多年里，香港的麻烦不断，在多个回合的较量中，特区政府疲于应付，西方和反对派全面得逞。邓小平先生以及“一国两制”的实践者，当初的宽广、豁达、自信的善意，没有得到应有的回报。中国政府对香港的两大基础目标：国家安全和社会稳定都松动了。西方以香港问题来牵制台湾问题，破坏国家完全统一的心计越来越清晰了。
继二十三条立法、国民教育课程指引失利后，充满正当性的逃犯条例修订被抹黑，在莫须有的“反送中”的口号蛊惑下，有多少香港的普通民众参与其中？不仅是无知青年学生参与香港的动乱，从香港国泰航空的机长居然参加暴动、空姐叫嚣要“搞衰香港旅游业，让游客不敢再来香港”，可见一斑。林郑月娥行政长官无奈宣布逃犯条例修订寿终正寝，而反对派至今不肯平息，这充分反映了香港当下的政治生态是严峻的。香港的局势是：精英靠不住，民众不满意，中央出手受困于“一国两制”的宪制性法律和独立的司法体系，西方势力大搅局，大渗透，如入无人之境！香港局势从“复杂严峻性”上升为危险和颠覆性。危险性在于，香港的特区政府能否管控反对派对中央政府的不断挑衅，能否管控乱象频发的社会纷争和恶意冲撞香港特区政府的施政？七月末，香港特区政府出现了十分严峻的危机，号称政治中立的香港公务员队伍立场出现松动：在过百名政府行政主任（EO）发起所谓的“匿名连署”，要求特区政府接受反对派提出的“五大诉求”之后，再有过百名声称来自不同部门的政务官（AO）发表“匿名连署”，批评7月21日有居民在元朗爆发肢体冲突时，警方“未能及时出现”，又要求政府成立所谓的“独立调查委员会”，调查政府修订《逃犯条例》而引起的多个事件云云。
二、解决香港问题的大思路
（一）解决香港问题两个不可能。一是香港既然是港人治港高度自治，那么中央就不可能像在内地一样，由中央直接上手，通过中央政府政策调整快速解决香港存在的矛盾问题；二是香港的问题既然是漫长历史发展过程中存续的问题，也是现存的利益格局难以撼动而形成的，没办法快刀斩乱麻，由特区政府迅速解决是不现实的。
（二）恪守“五个坚持”和“一个增强”。回溯香港回归二十多年“一国两制”的实践，一是国家宪法对香港特别行政区“港人治港，高度自治”的政治承诺应当坚持。“港人治港，高度自治”既是法律规定，也是政治承诺，更是政治智慧，“港人治港，高度自治”对中央和内地而言，或许不方便，不给力，但符合香港与内地长期分离而形成的制度差异，也符合明确香港高度自治所承担的责任。正如《香港基本法》第十六条规定：香港特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。“自行处理”，当然就要自担责任。二是《香港基本法》所规定的，特别是基本法序言、第一章总则的若干规定的其他基本原则应当坚持。法律的序言和总则，是法律文献的重要组成部分，是法律文献的灵魂和精髓，但却容易在实施中被忽略。三是《香港基本法》以行政为主导的香港治理格局应当坚持，《香港基本法》第四十三条规定：香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。依法帮助特区政府建立强大的治理团队，通过法律制度的建设，依法赋予特区政府和行政长官更多的治理权能，特别是赋予行政长官处理紧急事务的权能，和对立法会制约的权能。四是坚持改善民生，加快香港经济与内地的融合。香港不能成为中华人民共和国的“破窗”，那种香港地位没落、可以放弃香港、让其自生自灭的认识，显然有悖于中华民族伟大复兴的整体国家战略。正确理解“港人治港、高度自治”，引领而不替代，规划而不包办，关照而不过界。五是坚持完善基本法实施中欠完善可操作的法律细节。法律需要通过实施和操作，才能发挥应有的作用，过于原则和抽象的法律精神，需要在操作层面提供路径、程序、方法。香港基本法显然需要在实践过程中加以修改与完善。所谓一个增强，就是增加中央政府和特区政府应对香港局势的刚性，在重大原则问题上不让步不妥协，不为香港反对派以及暴力乱港分子任何无理诉求开绿灯。