中国区际行政法律冲突研究述评
在传统国际私法理论的路径依赖下，行政法作为公法的域外效力被否定。因此，在否定论者看来，中国不存在区际行政法律冲突。然而，伴随着粤港澳大湾区建设的深入，中国区际行政法律冲突愈发明显。不同法域的冲突性不能阻挡主权国家的统一性。因此，在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突，但前者由于享有相对独立的立法权，在环境保护、税收规则、建筑标准等方面的立法权限高于内地省市。
从国际私法的传统观点来看，各国或者各法域一般严守公法的地域效力原则，不承认域外公法在本法域的效力，因此不会产生公法冲突，由于行政法是最典型的公法，故行政法的地域效力尤为明显。然而，随着粤港澳大湾区（以下简称大湾区）建设的深入，中国内地（或称大陆）与港澳台全面互利合作进程的加快，彼此间的行政事务随之密切合作，容易产生不同法域的行政法对同一行政事务竞相要求调整的现象，这就必然催生区际行政法律冲突。一般认为，尽管大陆与台湾的政治关系尚未确立，但目前两岸的法律关系实际运作模式类似于内地与港澳地区。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）特别强调：“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成。”当前，中国区际行政法律冲突主要表现为执法过程。内地与港澳台在执法合作中通过协商的方式予以调适部分行政法律冲突。随着粤港澳三地的高速融合，司法间的行政法律冲突亦随之而至，进而影响至港澳台与整个内地的融合关系。因此，本文拟从否定中国区际行政法律冲突的理论逻辑出发，追寻肯定中国区际行政法律冲突的内在意蕴及其具体表现，最后就中国区际行政法律冲突的终极归宿提出若干面向，期待研究成果能够推动行政法学、港澳台法学、区际司法理论共同向前发展。
一、中国区际行政法律冲突的内涵与外延
所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间行政区域的行政法律产生冲突的法律现象。解读这一内涵，我们可从“区域”着手。从总体上看，法学视域中的“区域”概念，具有全球意义上的区域和国家层面上的区域之双重意义。全球意义上的区域，如区域性国际组织，国家层面上的区域，如珠三角洲地区。而本文所言的“区域”，特指国家层面上的区域。由于“一国两制”并未改变中国单一制的国家结构，港澳自治的法源仍在中央手中，民族国家意义的区域亦可包括粤港澳大湾区。基于这样的概念前置，国际行政法律冲突与区际行政法律冲突的区别在于行政法律冲突是否发生在同一国家里——不在同一国家内的是国际行政法律冲突，在同一国家内的是区际行政法律冲突。当今的中国，共有四大法域——内地、香港、澳门、台湾。内地与港澳、大陆与台湾、港澳与台湾的行政法律冲突属于区际性质的，即归属区际行政法律冲突的范畴。
从中国目前的部门法划分而言，行政法与经济法是并列的两个部门法。然而，在行政法学界看来，尤其是实务界人士看来，经济法渗透着诸多的行政管理痕迹，可以从笼统的角度定义为行政法学科中的一个分支。本文无意于介入各种学说争拗，但将一切涉及行政管理事务的法学领域均纳入到区际行政法律冲突的研究领域，如税收、环境保护、跨境建筑标准、跨境卫生行政法律冲突等等，再如知识产权法，在传统意义上属于民商事范畴，但深度专研知识产权法，尤其是中国内地的知识产权法，各项知识产权的管理制度无不渗透着行政管理色彩，这折射出知识产权也可作为区际行政法律冲突的研究对象。
二、否定中国区际行政法律冲突
否定中国区际行政法律冲突源自于国际私法固有的研究范式，即不承认域外公法的效力。英国学者戴西和莫里斯认为，法院无权受理要求执行外国惩罚性、税收和其他公法性质法律的诉讼。因为，在西方学界的传统视野看来，在诉讼程序中，法院可以基于属地原则，拒绝承认外国公法的效力。这就是著名的法律冲突理论中的“公法禁忌”原则。美国学者Andreas F.Lowenfeld进一步深化“公法禁忌”原则的意蕴，该原则有两层涵义：一是禁止使用外国公法；二是禁止适用其他法律替代法院地的公法。〔1〕尽管从“公法禁忌”原则的产生、扩张以及衰落之变迁历程来看，该原则从未覆盖全部公法部门，但自该原则运用于司法实践以来，几乎覆盖所有公法，甚至波及具有公法因素的竞争法、证券法。在这种思维范式下，中国香港的司法机关认为，即使证券法不具有惩罚性，但其是公法，不能被执行。英国司法机关也认为美国证券法是为了美国和保护公众而制定的，不具有域外执行的效力。国际私法之所以肯定“公法禁忌”原则与国家主权原则密切相连，在国家主权原则的驱使下，公法具有严格的域内效力被过度神化，一国司法系统自然排除域外公法的适用，包括行政法以及与行政管理有关的经济法部门。无论如何，传统研究范式的影响已经深入到整个国际冲突法理论，以至于法律冲突已经蜕变为国际私法的专有术语，几乎成为国际私法的独占领域。
自区际法律冲突进入国内学界研究领地以来，多数学者始终坚持“公法禁忌”原则，不轻易承认公法在域外的效力，导致区际行政法律冲突完全成为区际私法（区际法律冲突）的“禁区”。黄进教授认为，区际法律冲突是指在一个主权国家内具有独特法律制度的不同地区的法律之间的冲突，它产生于一国内不同地区的人们之间的民商事交往。〔2〕董皞教授也认为，中国区际法律冲突是中国大陆地区民商事法律和特别行政区民商事法律之间平等地位的法律冲突。〔3〕受此理论范式的影响，许多文章在论证中国内地与港澳台在行政法律方面存在巨大差异，但最后却将民商事为区际法律冲突的独占领域。
综前所述，固有研究范式的制约，中国区际行政法律冲突便成为一个没有传统法理支撑的新概念。过往区际民事事法律冲突特指区际私法这一研究范式的生成，与浓厚的主权国家意味作为法域界限存在直接关系。然而，在同一主权国家内不同法域间天然褪去司法主权色彩，倘若“照搬照抄”国际私法中以主权为依托的研究范式，不仅不利于同一主权国家融合不同法域、消解彼此的法律冲突，而且不利于贯通国内市场生产资源的有效流通、促进经贸往来与人文交流。这也是区际私法学界一直试图突破“公法禁忌”原则的内生动力。
三、肯定中国区际行政法律冲突
在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突。无独有偶，1987年《瑞士联邦私法》明确将外国公法规范纳入冲突规范的制定范围，开创一国承认域外效力之先河，尔后，韩国、吉尔吉斯等国家亦有类似规定。这意味着中国区际行政法律冲突的调适之路将具有众多域外经验可以借鉴。实际上，以公共秩序保留作为排除域外公法适用的理由，并不能就所有的域外公法规范的适用加以先验的排除。参照行政法上分为一般行政法与特别行政法的研究路径，本文将区际行政法律冲突的研究动向划分为抽象式研究与具体式研究。
（一）抽象式研究
所谓的抽象式研究，是指从综合性的角度对中国区际行政法律冲突进行研究，旨在提炼出所有区际行政法律冲突表现的一般性法理。抽象式研究主要从两个方面着手：
一是直接研究区际行政法律冲突问题。从笔者所收集的公开文献显示，在中国内地，马怀德、张泽想（后更名为杨解君）最早提出与区际行政法律冲突理论有关的基础概念——“区际行政冲突规范”，意指解决中国内地与港澳台不同法域间的行政法律规范冲突问题的行政冲突规范。〔4〕沈涓随后提出区际法律冲突是包括行政法律冲突在内的一国不同法域间的法律冲突，〔5〕但没有深入探讨“区际行政法律冲突”的相关理论问题。尔后，杨解君首次提出“区际行政法律冲突”这一学理概念，并进一步深化了相关基础理论的研究，他在2002年便提出中国四个独立的行政法律体系及其制度难以适应中国加入WTO的新变化，应通过设置“区际行政法”规则解决彼此间的冲突问题。〔6〕尔后，杨教授与孟红共同撰写的《“一国两制”与区际行政法》一文系统地阐释了“一国两制”背景下需要着手解决区际行政管辖冲突、区际行政协助、区际行政司法协助等重大问题。张蕊继承和发扬了这一研究范式，并认为，区际行政法律冲突异于区域行政法律冲突，前者强调跨法域性，后者强调同一个法域内不同行政区域，〔7〕近年来，不少国际法学者开始认可中国区际法律冲突不仅包括民商事，而且包括行政法领域。郑方辉、邱佛梅认为粤港澳大湾区不仅是静态意义上的民商事、经济管理方面的冲突，更是包括执法权行使上的冲突。〔8〕
二是通过突破冲突法理论中“公法禁忌”原则而为区际行政法律冲突提供理论支撑。公私法间的划分并不绝对，国际私法中“公法禁忌”原则越来越不适应跨国经济交往的要求，值得检讨。潘鹏飞、郑丽珍通过实证的方式，以1975年国际法协会《威斯巴登决议》、荷兰公司股票案等大量例子证成公法规范在国际私法司法中的地位。〔9〕章晶认为，支持公法禁忌原则的理论渐难适应现实发展，条约安排有助于实现公法域外效力。〔10〕在实际应用中，坚守“公法禁忌”原则容易“误伤”一些公法中的私法元素。如不成熟的理论视野将竞争法视作公法，但在国际竞争关系领域，私人执行中的国际竞争关系属于私法性质的法律关系，中国在冲突法中坚持“公法禁忌”原则不利于规制国际竞争关系，未来立法应同时规定国际反不正当竞争关系与国际反垄断关系的法律适用。在国外，不断有学者致力于突破“公法禁忌”原则的研究工作。英国学者UglješA GrušIć认为，在欧洲法律体系一体化的过程中，英国司法机关坚守“公法禁忌”原则不利于保障欧洲劳动者的罢工权利和基本权利。〔11〕美国学者George A.Bermann认为，司法机关过度推行“公法禁忌”原则不利于美国各州贸易往来。〔12〕法国学者Stanislas De Peuter认为，“公法禁忌”原则的坚守无助于法国更好地与外国贸易往来，但不能过于推行，要保持一个适度的原则。〔13〕
三是区分私法冲突与公法冲突。李双元教授别出心裁地提出，国际私法只解决私法冲突，不能与排除域外公法混为一谈。〔14〕张利民进一步认为，国际私法只解决私法冲突问题，不涉及公法冲突，经济公法的冲突属经济行政法律冲突法解决的范畴。〔15〕陈虎主张国际行政冲突是存在的，但其认为，冲突法只能由本国法院在涉外民商事案件中适用，行政诉讼中不具有适用冲突法的可能性。〔16〕诚然，公私法之间本来界限不明，尤其是在当代社会，各种新兴的法学学科诞生以后，许多领域往往既蕴涵行政管理，又强调意思自治，例如大数据法、电子商务法、人工智能等等。在这种背景下，国际私法学界所强调的民商事底色显然无法满足日新月异的社会需求。适度将私法冲突与公法冲突分离是中国区际行政法律冲突获得生长的理论前提。
（二）具体式研究路径
所谓的具体式研究，是指从中国区际行政法律冲突的具体表现与调适之路进行细节性研究。当前，袁发强独着的《宪法与我国区际行政法律冲突的协调》一书通过一章的内容系统阐述中国区际行政法律冲突的具体表现，包括海关、环境保护、跨境经济活动等领域。而其他学者普遍没有从理论自觉的深度阐释区际行政法律冲突的法理意蕴，而是将其归于府际合作中不同领域上的法律冲突。尽管如此，这丝毫不影响他们所作研究的性质是关于区际行政法律冲突的。
1.区际海关法律冲突
粤港澳三地海关制度的许多具体标准差异甚大，造成彼此间生产要素流通减缓，如在港珠澳大桥上行使的三地车辆超限标准不一。袁发强认为，引发区际海关冲突的原因在于内地与港澳彼此间的人员出入境的条件和防止偷渡、非法移民、货物监管以及打击走私活动。海关工作者欧阳曦从综合性的角度探讨内地与港澳的海关法律冲突问题，她认为，内地与港澳存在关税政策、贸易管制、外汇管制和旅客监管等海关法律冲突，故应在“一国”的前提下创新区际海关“执法合作”，以执法合作带动立法互通。〔17〕张玉阁认为，可通过强化粤港口岸通关的顶层设计，推进大通关和电子口岸建设以及提升人员通关便利化水平等方面优化粤港口岸通关制度。〔18〕内地与港澳应减少动物检疫程序，让往返居民安心，实现大湾区宠物也能自由流动。总体而言，关于内地与港澳台间的海关法律冲突研究尚属于一个前沿命题，现有的成果少，基础理论建构方兴未艾。
在中国区际行政法律冲突研究中，关于内地与港澳台的环境保护合作一直是热门话题，亦是最能证成区际行政法律冲突存在并蕴涵重大研究价值的领域。于钧泓从大气污染的流动性特征出发，证成大气污染区域治理法律协调机制具有丰富的法律价值。〔19〕这从侧面反映出内地与港澳台大气污染治理亦可沿着这一路径依赖进行深入分析区际行政法律协调机制的法律价值。基于如此理论前置，谢伟认为，粤港澳三地分属控制式、控权式、执行式的行政模式，导致环境资源行政执法冲突。〔20〕蔡岚认为，粤港澳大湾区污染治理面临粤港澳三地不同的环境标准、治理架构而带来的合作困境，故需要以制度性集体行动走出大气污染联动治理的公地悲剧。〔21〕王玉明认为，粤港澳三套不同的区域性生态保护和环境事务的政策不协调，存在不同环境管理制度及其法律和标准，需完善大湾区环境治理的合作机制。〔22〕谢伟认为，粤澳在环境行政执法合作中因制度不同而容易产生冲突，造成执法无效率，应通过构建区际环境统一实体法规范、区域环境法律冲突协商合作机制等路径解决该冲突。〔23〕黄晓慧认为，法域差异的刚性约束使得粤港签署的环境合作行政性协议难以落地，故有必要通过建立粤港跨区域环境合作管理协调机构、建立区域生态补偿机制等方式调适差异。〔24〕任颖提出，大湾区环境合作最为核心的在于环境监察法律规范之间冲突的解决，以环境监察体制为切入点可以促进大湾区环境监察协同治理。〔25〕总之，从事这一领域研究的学者无一例外均承认区际行政法律冲突问题在内地与港澳合作中的阻碍问题，并致力于寻找消解冲突的康庄之路。
3.区际经济行政法律冲突
区际经济行政法律冲突主要包含金融业监管、竞争关系协调、跨境破产等领域，这些领域常常伴随着民商事法律冲突或者传统法律意义上的经济法关系，但本文主要从行政管理的角度专研法律适用问题，关于纯粹民商事关系领域的法律冲突不在这一探讨范围中。内地与港澳在金融业监管上存在法律冲突，如拥有法定执行权的香港证券及期货事务监察委员会要调查内地企业，必须得到内地证监会配合。陈竹华以美国证券法为例，探讨其在域外适用的情形、程度和标准，并认为美国证券法过度行使域外管辖权是一种对他国主权的侵犯行为，故应由各国按照合理性准则判断域外管辖权行使的恰当与否。〔26〕在实践中，《国际货币基金组织协定》规定外汇管制法的跨国执行。在竞争关系协调中，竞争法的域外效力问题备受学界关注。高菲认为，美国反垄断法通过立法、执法、司法等多维层面启动内在的域外效力，对其他国家的主权产生重大影响。〔27〕在跨境破产中，内地与港澳台的破产法律制度不一致，未来在经贸往来与人文交往过程中，必然遭遇区际法律冲突。例如，内地没有自然人破产制度，港澳均有这一制度。一言以蔽之，跨境经济活动从实践的角度充分证成公私法的边界难以言清，这就足以有效限制“公法禁忌”原则的适用范围。
4.区际税务行政法律冲突
税收最具有行政管理色彩，在内地与港澳台互利合作的过程中，跨境税收问题必然产生法律冲突，故郭滨辉等学者认为，税种结构及税负、主要税种管辖权、税收征管体制等方面的冲突是粤港澳大湾区的税制现状。为了促进贸易投资便利，粤港澳大湾区有必要进行税收协调。〔28〕袁发强认为，内地与港澳的区际税收法律冲突将制约彼此的互利合作进程。在国际实践中，美法加等国家签订的税收互助条约规定了税法的跨国执行。这一经验可适用于调适内地与港澳台的跨境税收法律冲突问题。事实上，内地与港澳早已达成旨在对港澳居民在内地所得避免双重征税和防止偷漏税进行适当安排的各种文件，如《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》，然而，多年来，港澳法学界似乎对此话题失去兴趣，研究成果极为鲜见，尤其在港澳居民可以申领内地居住证的新形势下，持居住证的港澳居民是否需要按照内地税制纳税、他们在境外的税收是否向内地税务部门纳税等等事宜在实践中产生较大争议。这也从某种程度折射出内地与港澳税收法律冲突是大湾区建设亟需破解的一道难题。
5.区际卫生行政法律冲突
跨境医疗卫生与福利待遇问题带有明显的属地性，但在大湾区建设背景下，一些港澳实务工作者与笔者交流时重点提出，境外医疗机构将进入珠三角九市开设医疗机构，但境外医疗的相关标准异于境内，当出现诊疗活动或者医疗纠纷时即容易产生区际卫生行政法律冲突。再者，跨境社会保障的一些制度亦可纳入此一话题的研究范畴中。例如，人才在内地与港澳台间流动，其社会保障福利能否跨境携带是考验互利合作工程能否实现的重要指标。鉴于此，袁发强认为，内地与港澳在跨境卫生领域方面充分合作方能实现共赢。总之，这一领域的研究方兴未艾，值得深度探讨。
6.区际知识产权法律冲突
《规划纲要》强调“强化大湾区知识产权行政保护”，这意味着大湾区跨境知识产权执法将成为一种方向。知识产权执法保护亦可归属于行政法范畴，因内地与港澳不同的知识产权保护制度，相关执法保护工作必然亦会产生区际行政法律冲突问题，即可成为区际行政法律冲突的研究对象。据此，学界自港澳回归后，便开始了跨境知识产权行政保护的理论探索。早在大湾区建设提出以前，学界已对粤港澳三地的知识产权行政保护进行深入研究，并取得可观的成果。如为有效保护粤港澳高科技发展中的知识产权，粤港澳三地应在互利互惠、合法的基础上签订协议，实现知识产权保护一体化。因粤港澳三地知识产权执法依据各异，盛清才认为，粤港澳三地应通过设立统一的行政协调机构、强化联合执法等措施共创知识产权保护新局面。〔29〕为有效保护粤港澳文化创意产业合作面临的知识产权保护问题，粤港澳三地要同时建立激励型和防范型的知识产权保护对策。梁玉霞、袁媛站在前瞻性的角度主张，基于粤港澳知识产权存在的各种法律冲突，粤港澳可借鉴欧盟统一商标制度，通过建立粤港澳知识产权协调局、指定或建立专门法院解决粤港澳知识产权纠纷等方式协调相互间的法律冲突。〔30〕
在大湾区建设新形势下，学界研究的思路与范式基本与之前的路径相似，但粤港澳知识产权法律冲突的社会背景发生了巨大变化。在科技兴国战略的驱动下，珠三角九市诞生了腾讯、华为、中兴、大疆等一大批科技龙头企业，而港澳却尚未自发形成享誉中外的科技企业，正依托中央政策的扶持，大力发展月球与行星科学、文化创意、中医药等与知识产权密切相关的企业。基于如此背景，大湾区知识产权治理的机制要适应区域化发展要求，实现粤港澳三地知识产权政策对接。尹怡然认为，建立跨区域、跨部门执法协作机制，构建司法、行政、调解多元纠纷解决机制和知识产权保护责任制，打造知识产权保护信用系统。〔31〕卢纯昕认为，知识产权法律冲突已成为阻碍大湾区生产要素流动的因素背景下，通过构建知识产权政策互认机制等方式加强不同法域间的协调合作方为正道。〔32〕总之，通过多种渠道强调深化粤港澳三地知识产权执法保护合作是学界研究的路径依赖，而具体至如何衔接三地知识产权执法过程中所产生的行政法律冲突问题尚未进行深度建构。
7.区际行政法律冲突的调适之路
在认可中国存在区际行政法律冲突这一难题时，调适之路的研究即登上舞台。首先，区际行政协议是调适区际行政法律冲突的常规之路。慕亚平、钟燕莲认为，区际行政协议缺乏法律依据，不具有法律效力，但具有事实上的拘束力。〔33〕也有学者予以反驳，他们认为包括区际行政协议形式在内的府际合作具有宪制与权力基础，因为国务院政府工作报告关于内地与港澳合作的项目评述的内容每年均获得最高国家权力机关的通过，上升为法律意志，当前的府际合作仅因为缺乏具体途径、方式与效力的规定而导致内地与港澳合作不稳定，而并非府际合作本身没有法律约束力。〔34〕其次，多数学者认为调适区际行政法律冲突可通过立法协调的方式进行。张淑钿认为，内地与港澳可通过探索建立粤港澳立法合作机制、拓宽粤港澳法律合作的模式等方式调适彼此的冲突。〔35〕张亮、黎东铭主张制定统一的“区域合作法”。〔36〕再次，为避免区际行政法律冲突阻碍合作，国际经验上的自我约束的单边方法是一条进路。刘宁元认为，自我约束的单边方法是在尚未达成合作和协调时的最优选择，有助于和谐国际法治的生成。〔37〕换言之，内地与港澳台须分别克制各自行政法律规范在对方法域适用的可能，然而，过于克制或降低彼此间互利合作进程的密切度，故学界有必要提炼出克制与互利合作之间的平衡妙方。
8.认可有法律冲突的存在，但不认可法律冲突是大湾区建设的最大瓶颈
叶海波教授首次提出大湾区建设最大的问题是法律割据，而非法律冲突。〔38〕这一观点瞬间引起学界热议，在某种程度上冲击了区际私法的固有理念——中国区际合作的最大瓶颈在于区际法律冲突。那么，中国区际合作的最大瓶颈为何？综观叶教授的观点，可总结为人口流动管制与身份制度相结合进而形成大湾区建设的法律割据，不利于生产要素在大湾区内流通。诚然，在“一国两制”下，为保持港澳台繁荣稳定，内地与港澳台形成若干个海关，对两岸四地居民的往来造成不便。各种生产要素亦流通不畅顺。美国曾限制穷人流通的做法也不利于人权保障。除此之外，无论港澳台，抑或内地的法律制度亦因居民身份的不同而配套不同的公共产品分享制度。叶教授还以深圳不断取消关线、扩大特区作为例子，阐释法律割据对生产要素流通的制约之处。
笔者认为，法律阻隔理论虽不能从本质上阐明大湾区建设的最大瓶颈，但却道出了以身份为标准的公共产品分配制度对大湾区建设的制约作用，因而值得警醒。那么，关于探讨内地与港澳台互利合作进程中最大瓶颈的问题，这里有几点值得注意：第一，法律割据是法域存在的必然现象、表面形式，是为了适应不同法域的制度而形成的法律形态。深圳关线推移是适应市场经济发展的表现形式，是适应拟制“法域”的结果。在深圳经济特区成立前，内地统一为计划经济，多数人对市场经济仍抱有一种质疑的态度，更恐防资本主义制度在中国“翻身”。市场经济与计划经济所配套的法律制度有一定的区别。因此，经济特区与非经济特区在事实上形成两套标准不一的法律制度。既然标准不一，为防止两套制度发生冲突，必然的管制措施，如人口流通管制是无法避免的。如今，随着全国市场经济的形成，各地法律标准趋于统一，人口流通管制程度自然减少。同理，包括区际行政法律冲突在内的区际法律冲突能从本质上阐释“一国两制”为维护港澳台原有法律制度不变，而在中国内形成不同的四套法律制度。倘若内地与港澳台在社会制度、法律精神、法律理念、法律原则等多个层面的法律因素是一致的，试问还需要实行“一国两制”吗？还需要刻意维持四个法域的法律秩序吗？正因为回归前港澳的法律规范已自成一体，且对社会关系的调整产生持久影响，不可能完全采用全国统一的法律规范。换言之，“一国两制”是以相对于内地而言港澳存在异质性为前提的，既然有异质性，亦即标准不一，必然需要配套不同的管制措施。
第二，任何法制改革均有一个调适过程，法律阻隔是一种必然现象。任何经济发展形态都要经过循序渐进的试验而获得向前发展的经验。倘若当时的深圳经济特区瞬间扩至现在的全市范围，试问当时的公共产品能够有效供给吗？同理，“一国两制”下的人口流动管制是正常现象。倘若完全放开人口流动管制，容易引起大批内地居民无序移居港澳，进而享用港澳本已紧张的公共产品。这也是“吴嘉玲案”引发人大释法的重要根源。此外，若如叶教授那样，完全放开内部边境（内地与港澳之间的海关），而留下外部边境（中国与外国的海关），那么，问题就随之浮现。一方面，港澳居民不仅只有中国籍，还有外国籍；另一方面，港澳居民所持的特区护照的免签国远比中国内地的护照要多。两方面因素集聚，试问如何保证外国公民不破坏中国的国家安全？欧洲难民危机难道还不足以引起中国重视吗？
第三，有法律割据现象并不意味法律元素不能流通。以香港司法实践为例。普通法国家或者地区之间因主权等因素而彼此形成法律割据，但缘何香港司法机关可以援引其他普通法适用地区的司法判例？其内在的意蕴即在于普通法具有法律体系间的同质性。因普通法理念在于追求“同案同判”，不同的普通法地区可以往着这一理念而趋于法制的统一。同理，即使承认内地与港澳台有法律割据现象，那么，彼此间的法律元素难道就不能流通了吗？答案是否认的。追求彼此间在法律精神、法律原则等方面的趋同，便可达至某些规范的标准统一，进而消除彼此间的法律冲突，进而攻破法律阻隔现象。
综上所述，笔者认为，法律割据只是标准不一而导致的表层现象，并没有明确回答造成法律割据的深层次原因。中国区际合作的最大瓶颈在于标准不一，即包括行政法律冲突在内的区际法律冲突而非法律阻隔。
“一国两制三法系四法域”式的中国区际行政法律冲突是世界罕见的法律现象，加之区际行政法律冲突是一个新兴概念，故从系统角度深入研究中国区际行政法律冲突的文献在国内外并不多见。因此，本课题具有一定的新颖性。从当前的文献来看，中国区际行政法律冲突研究存在诸多缺陷，如调适区际行政法律冲突的特殊路径、区际行政司法法律冲突等问题仍未引起学界的普遍重视。鉴于此，未来的区际行政法律冲突研究可从以下几个方面进行深化。
（一）内地与港澳台行政系统机制
粤港澳三地行政系统缺乏机制联系和有效措施，是大湾区建设的重大障碍。若无有效相衔接的行政系统机制，内地与港澳台的行政合作事项将无法得到开展。过去，囿于“一国两制”的条条框框，内地与港澳的行政合作多流于表面形式，在实际操作中仍具有诸多不足。《规划纲要》着重提出要“建立行政谘询体系……扩大大湾区建设中的公众参与”即是要建立内地与港澳台互利合作的行政系统机制。这是区际行政法律冲突研究亟需研究的重大方向。
（二）与区际行政法律冲突调适有关的特殊路径
调适区际法律冲突，主流的观点是制定统一的、适用于整个中国的区际法律冲突规范。这种进路同样适用于区际行政法律冲突。传统的研究范式已经先天地将统一的区际冲突规范套入到民商事法律冲突中，调适冲突的一般路径必然蕴涵浓厚的民商事法律冲突色彩。那么，调适区际行政法律冲突这一特殊的冲突类型，应采取何种特殊路径予以调适？这也是区际行政法律冲突研究不可避免的方法论问题。
（三）区际行政协议的法律地位亟待确立
目前，区际行政协议业已作为一种调适港澳台与内地行政法律冲突的普遍形式，甚至可以说成一种路径依赖。然而，学界对区际行政协议的法律效力、纠纷解决机制等制度机制的不健全深感忧虑。在全面依法治国的新形势下，任何行政行为都要依法而为，区际行政协议亦然。因此，如何定位区际行政协议，发挥其法律效力以助推内地与港澳台的行政合作是一项重大命题。
（四）中国区际法律冲突的顶层法律设计
尽管《规划纲要》从经济、社会、文化、生态等各个领域描绘了一幅大湾区建设的盛世蓝图，然而，有关区际法律冲突却未能成为重点之述，亦即调适区际法律冲突尚未成为一个顶层法律设计的重大命题。是否需要制定统一的实体法或者程序法？例如在大湾区内，是否要制定《粤港澳大湾区基本法》和《区际冲突法》？答案显然是肯定的。若无顶层法律设计，作为港澳台与内地全面合作的最佳示范区——大湾区亦就失去最为坚实的法律基础。在经济、社会、文化、生态等领域充满法律冲突的条件下，顶层法律设计能够最大程度地消解不同法律制度间的内在张力，贯通不同法律资源的高速流通之路。制定《粤港澳大湾区基本法》和《区际冲突法》在某种意义而言，是“一国两制”的再次升华，是港澳宪制秩序的新构造。
五、结语
大湾区建设是全面推动港澳台与内地互利合作的重大平台与制度起点。中国的区际行政法律冲突理论研究将迎来一个新的历史发展阶段。特别行政区的具体实践表明，“一国两制”理论暗含着从“主权统一”到“国家治理”的功能变迁轨迹。以大湾区建设为平台的新时代下，这种功能变迁更加明显。从民族复兴的中国梦角度而言，以大湾区建设为平台，将港澳台纳入国家治理体系是一种顶层设计，旨在更好地提升国家治理能力现代化水平。然而，值得注意的是，过度承认域外效力会产生负面效果，需要通过协议加以解决。这意味着内地与港澳台的互利合作须尽快以统一的区际冲突法进行协调，方能避免各自司法资源的过度耗损。大湾区建设将可为内地与港澳台调适区际行政法律冲突提供经验借鉴。
注释：
〔1〕PHILIP J.McConnaughay,Reviving the “Public Law Taboo”in International Conflict of Laws.Stanford Journal of International Law,Vol.35,No.2,1999,pp.255－312.
〔2〕黄进：《论宪法与区际法律冲突》，《法学论坛》2003年第3期。
〔3〕董皞：《论法律冲突》，商务印书馆2013年版，第26页。
〔4〕马怀德、张泽想：《行政冲突规范探讨》，《行政法学研究》1993年第2期。
〔5〕沈涓：《区际冲突法的概念》，《法学研究》1999年第5期。
〔6〕参见杨解君：《行政法学》，北京：中国方正出版社2002年版，第52-54页。
〔7〕参见张蕊：《区际行政法律冲突和区域行政法律冲突探究》，《安阳师范学院学报》2009年第6期。
〔8〕参见郑方辉、邱佛梅：《以法治推进粤港澳大湾区发展》，《中国社会科学报》2017年8月30日第007版。
〔9〕参见潘鹏飞、郑丽珍：《论公法规范在国际私法中的适用》，《闽江学院学报（社会科学版）》2006年第3期。
〔10〕章晶：《反思冲突法“公法禁忌”原则之突破》，南京大学2012年硕士学位论文。
〔11〕UglješA GrušIć,The Right to Strike versus Fundamental Economic Freedoms in the English Courts,Again: Hiding Behind The “Public Law Taboo”in Private International Law,Journal of Private International Law,Vol.9,No.3,2013,pp.413-430.
〔12〕George A.Bermann.Public Law in the Conflict of Laws,American journal of comparative law,Vol.34,Extra 1,1986,pp.157-192.
〔13〕Stanislas De Peuter.The Application of Foreign Public Law in Conflict of Laws: An Outline.International Business Law Journal,Vol.6,No.1,1990,pp.79-113.
〔14〕李双元：《国际私法（冲突法篇）》，武汉：武汉大学出版社2001年版，第280页。
〔15〕张利民：《经济行政法的域外效力》，北京：法律出版社2008年版，第4页。
〔16〕陈虎：《国际法视角下的中美审计监管冲突》，《甘肃理论学刊》2013年第5期。
〔17〕参见欧阳曦：《粤港澳大湾区建设中的区际海关法律冲突及合作》，《湖北警官学院学报》2018年第3期。
〔18〕张玉阁：《粤港澳大湾区要素自由流通的制约及改善——以粤港口岸通关为例》，《港澳研究》2017年第4期。
〔19〕于钧泓：《大气污染区域治理法律协调机制价值的法哲学分析》，《理论月刊》2018年第2期。
〔20〕参见谢伟：《粤港澳大湾区环境行政执法协调研究》，《广东社会科学》2018年第3期。
〔21〕参见蔡岚：《粤港澳大湾区大气污染联动治理机制研究——制度性集体行动理论的视域》，载《学术研究》2019年第1期。
〔22〕参见王玉明：《粤港澳大湾区环境治理合作的回顾与展望》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2018年第1期。
〔23〕谢伟：《近十年澳门与内地环境法律制度比较研究》，《公民与法》2010年第1期。
〔24〕黄晓慧：《CEPA 框架下粤港环保合作的趋势与障碍的法律分析》，《广东社会科学》2016年第6期。
〔25〕任颖：《粤港澳大湾区环境监察协同治理研究》，《城市观察》2018年第2期。
〔26〕陈竹华：《证券法域外管辖权的合理限度——以美国法为例的研究》，中国政法大学2006年博士学位论文，179-180页。
〔27〕高菲：《论美国反托拉斯法及其域外适用》，广州：中山大学出版社，1993年，第178-240页。
〔28〕郭滨辉、成慕杰、刘瑞华、田淑华、彭文华：《粤港澳大湾区经济一体化中税收协调的必要性及政策建议》，《商业会计》2018年第20期。
〔29〕盛清才：《粤港澳知识产权执法合作研究》，《探求》2011年第6期。
〔30〕梁玉霞、袁媛：《欧盟统一商标制度对我国内地与港澳知识产权冲突解决的启示》，《前沿》2012年第21期。
〔31〕尹怡然：《浅谈粤港澳大湾区建设中的知识产权定位》，《中国发明与专利》2018年第5期。
〔32〕卢纯昕：《粤港澳大湾区法治化营商环境建设中的知识产权协调机制》，《学术研究》2018年第7期。
〔33〕参见慕亚平主编：《区域经济一体化中的法律问题研究——以粤港澳大湾区为例》，北京：社会科学文献出版社2017年版，第31-33页。
〔34〕参见邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，《法治社会》2018年第5期。
〔35〕参见张淑钿：《粤港澳法律合作二十年：成就与展望》，《法治社会》2018年第4期。
〔36〕张亮、黎东铭：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，《地方立法研究》2018年第4期。
〔37〕刘宁元：《自我约束的单边方法和国际协调——以美国反垄断法域外管辖实践为视角》，载《政治与法律》2011年第11期。
〔38〕叶海波：《大湾区规划意在消除“法律割据”》，《明报》2019年03月10日第A29版。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年10月号，总第262期）
在传统国际私法理论的路径依赖下，行政法作为公法的域外效力被否定。因此，在否定论者看来，中国不存在区际行政法律冲突。然而，伴随着粤港澳大湾区建设的深入，中国区际行政法律冲突愈发明显。不同法域的冲突性不能阻挡主权国家的统一性。因此，在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突，但前者由于享有相对独立的立法权，在环境保护、税收规则、建筑标准等方面的立法权限高于内地省市。
从国际私法的传统观点来看，各国或者各法域一般严守公法的地域效力原则，不承认域外公法在本法域的效力，因此不会产生公法冲突，由于行政法是最典型的公法，故行政法的地域效力尤为明显。然而，随着粤港澳大湾区（以下简称大湾区）建设的深入，中国内地（或称大陆）与港澳台全面互利合作进程的加快，彼此间的行政事务随之密切合作，容易产生不同法域的行政法对同一行政事务竞相要求调整的现象，这就必然催生区际行政法律冲突。一般认为，尽管大陆与台湾的政治关系尚未确立，但目前两岸的法律关系实际运作模式类似于内地与港澳地区。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）特别强调：“在‘一国两制’下，粤港澳社会制度不同，法律制度不同，分属于不同关税区域，市场互联互通水平有待进一步提升，生产要素高效便捷流动的良好局面尚未形成。”当前，中国区际行政法律冲突主要表现为执法过程。内地与港澳台在执法合作中通过协商的方式予以调适部分行政法律冲突。随着粤港澳三地的高速融合，司法间的行政法律冲突亦随之而至，进而影响至港澳台与整个内地的融合关系。因此，本文拟从否定中国区际行政法律冲突的理论逻辑出发，追寻肯定中国区际行政法律冲突的内在意蕴及其具体表现，最后就中国区际行政法律冲突的终极归宿提出若干面向，期待研究成果能够推动行政法学、港澳台法学、区际司法理论共同向前发展。
一、中国区际行政法律冲突的内涵与外延
所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间行政区域的行政法律产生冲突的法律现象。解读这一内涵，我们可从“区域”着手。从总体上看，法学视域中的“区域”概念，具有全球意义上的区域和国家层面上的区域之双重意义。全球意义上的区域，如区域性国际组织，国家层面上的区域，如珠三角洲地区。而本文所言的“区域”，特指国家层面上的区域。由于“一国两制”并未改变中国单一制的国家结构，港澳自治的法源仍在中央手中，民族国家意义的区域亦可包括粤港澳大湾区。基于这样的概念前置，国际行政法律冲突与区际行政法律冲突的区别在于行政法律冲突是否发生在同一国家里——不在同一国家内的是国际行政法律冲突，在同一国家内的是区际行政法律冲突。当今的中国，共有四大法域——内地、香港、澳门、台湾。内地与港澳、大陆与台湾、港澳与台湾的行政法律冲突属于区际性质的，即归属区际行政法律冲突的范畴。
从中国目前的部门法划分而言，行政法与经济法是并列的两个部门法。然而，在行政法学界看来，尤其是实务界人士看来，经济法渗透着诸多的行政管理痕迹，可以从笼统的角度定义为行政法学科中的一个分支。本文无意于介入各种学说争拗，但将一切涉及行政管理事务的法学领域均纳入到区际行政法律冲突的研究领域，如税收、环境保护、跨境建筑标准、跨境卫生行政法律冲突等等，再如知识产权法，在传统意义上属于民商事范畴，但深度专研知识产权法，尤其是中国内地的知识产权法，各项知识产权的管理制度无不渗透着行政管理色彩，这折射出知识产权也可作为区际行政法律冲突的研究对象。
二、否定中国区际行政法律冲突
否定中国区际行政法律冲突源自于国际私法固有的研究范式，即不承认域外公法的效力。英国学者戴西和莫里斯认为，法院无权受理要求执行外国惩罚性、税收和其他公法性质法律的诉讼。因为，在西方学界的传统视野看来，在诉讼程序中，法院可以基于属地原则，拒绝承认外国公法的效力。这就是著名的法律冲突理论中的“公法禁忌”原则。美国学者Andreas F.Lowenfeld进一步深化“公法禁忌”原则的意蕴，该原则有两层涵义：一是禁止使用外国公法；二是禁止适用其他法律替代法院地的公法。〔1〕尽管从“公法禁忌”原则的产生、扩张以及衰落之变迁历程来看，该原则从未覆盖全部公法部门，但自该原则运用于司法实践以来，几乎覆盖所有公法，甚至波及具有公法因素的竞争法、证券法。在这种思维范式下，中国香港的司法机关认为，即使证券法不具有惩罚性，但其是公法，不能被执行。英国司法机关也认为美国证券法是为了美国和保护公众而制定的，不具有域外执行的效力。国际私法之所以肯定“公法禁忌”原则与国家主权原则密切相连，在国家主权原则的驱使下，公法具有严格的域内效力被过度神化，一国司法系统自然排除域外公法的适用，包括行政法以及与行政管理有关的经济法部门。无论如何，传统研究范式的影响已经深入到整个国际冲突法理论，以至于法律冲突已经蜕变为国际私法的专有术语，几乎成为国际私法的独占领域。
自区际法律冲突进入国内学界研究领地以来，多数学者始终坚持“公法禁忌”原则，不轻易承认公法在域外的效力，导致区际行政法律冲突完全成为区际私法（区际法律冲突）的“禁区”。黄进教授认为，区际法律冲突是指在一个主权国家内具有独特法律制度的不同地区的法律之间的冲突，它产生于一国内不同地区的人们之间的民商事交往。〔2〕董皞教授也认为，中国区际法律冲突是中国大陆地区民商事法律和特别行政区民商事法律之间平等地位的法律冲突。〔3〕受此理论范式的影响，许多文章在论证中国内地与港澳台在行政法律方面存在巨大差异，但最后却将民商事为区际法律冲突的独占领域。
综前所述，固有研究范式的制约，中国区际行政法律冲突便成为一个没有传统法理支撑的新概念。过往区际民事事法律冲突特指区际私法这一研究范式的生成，与浓厚的主权国家意味作为法域界限存在直接关系。然而，在同一主权国家内不同法域间天然褪去司法主权色彩，倘若“照搬照抄”国际私法中以主权为依托的研究范式，不仅不利于同一主权国家融合不同法域、消解彼此的法律冲突，而且不利于贯通国内市场生产资源的有效流通、促进经贸往来与人文交流。这也是区际私法学界一直试图突破“公法禁忌”原则的内生动力。
三、肯定中国区际行政法律冲突
在肯定论者看来，中国存在区际行政法律冲突。中国的区际行政法律冲突在本质上等同于中国内地（大陆）内部各省市间的行政法律冲突，是中国作为主权国家内一级行政单位间因行政法律规范不完全一致而产生的冲突。无独有偶，1987年《瑞士联邦私法》明确将外国公法规范纳入冲突规范的制定范围，开创一国承认域外效力之先河，尔后，韩国、吉尔吉斯等国家亦有类似规定。这意味着中国区际行政法律冲突的调适之路将具有众多域外经验可以借鉴。实际上，以公共秩序保留作为排除域外公法适用的理由，并不能就所有的域外公法规范的适用加以先验的排除。参照行政法上分为一般行政法与特别行政法的研究路径，本文将区际行政法律冲突的研究动向划分为抽象式研究与具体式研究。
（一）抽象式研究
所谓的抽象式研究，是指从综合性的角度对中国区际行政法律冲突进行研究，旨在提炼出所有区际行政法律冲突表现的一般性法理。抽象式研究主要从两个方面着手：
一是直接研究区际行政法律冲突问题。从笔者所收集的公开文献显示，在中国内地，马怀德、张泽想（后更名为杨解君）最早提出与区际行政法律冲突理论有关的基础概念——“区际行政冲突规范”，意指解决中国内地与港澳台不同法域间的行政法律规范冲突问题的行政冲突规范。〔4〕沈涓随后提出区际法律冲突是包括行政法律冲突在内的一国不同法域间的法律冲突，〔5〕但没有深入探讨“区际行政法律冲突”的相关理论问题。尔后，杨解君首次提出“区际行政法律冲突”这一学理概念，并进一步深化了相关基础理论的研究，他在2002年便提出中国四个独立的行政法律体系及其制度难以适应中国加入WTO的新变化，应通过设置“区际行政法”规则解决彼此间的冲突问题。〔6〕尔后，杨教授与孟红共同撰写的《“一国两制”与区际行政法》一文系统地阐释了“一国两制”背景下需要着手解决区际行政管辖冲突、区际行政协助、区际行政司法协助等重大问题。张蕊继承和发扬了这一研究范式，并认为，区际行政法律冲突异于区域行政法律冲突，前者强调跨法域性，后者强调同一个法域内不同行政区域，〔7〕近年来，不少国际法学者开始认可中国区际法律冲突不仅包括民商事，而且包括行政法领域。郑方辉、邱佛梅认为粤港澳大湾区不仅是静态意义上的民商事、经济管理方面的冲突，更是包括执法权行使上的冲突。〔8〕
二是通过突破冲突法理论中“公法禁忌”原则而为区际行政法律冲突提供理论支撑。公私法间的划分并不绝对，国际私法中“公法禁忌”原则越来越不适应跨国经济交往的要求，值得检讨。潘鹏飞、郑丽珍通过实证的方式，以1975年国际法协会《威斯巴登决议》、荷兰公司股票案等大量例子证成公法规范在国际私法司法中的地位。〔9〕章晶认为，支持公法禁忌原则的理论渐难适应现实发展，条约安排有助于实现公法域外效力。〔10〕在实际应用中，坚守“公法禁忌”原则容易“误伤”一些公法中的私法元素。如不成熟的理论视野将竞争法视作公法，但在国际竞争关系领域，私人执行中的国际竞争关系属于私法性质的法律关系，中国在冲突法中坚持“公法禁忌”原则不利于规制国际竞争关系，未来立法应同时规定国际反不正当竞争关系与国际反垄断关系的法律适用。在国外，不断有学者致力于突破“公法禁忌”原则的研究工作。英国学者UglješA GrušIć认为，在欧洲法律体系一体化的过程中，英国司法机关坚守“公法禁忌”原则不利于保障欧洲劳动者的罢工权利和基本权利。〔11〕美国学者George A.Bermann认为，司法机关过度推行“公法禁忌”原则不利于美国各州贸易往来。〔12〕法国学者Stanislas De Peuter认为，“公法禁忌”原则的坚守无助于法国更好地与外国贸易往来，但不能过于推行，要保持一个适度的原则。〔13〕
三是区分私法冲突与公法冲突。李双元教授别出心裁地提出，国际私法只解决私法冲突，不能与排除域外公法混为一谈。〔14〕张利民进一步认为，国际私法只解决私法冲突问题，不涉及公法冲突，经济公法的冲突属经济行政法律冲突法解决的范畴。〔15〕陈虎主张国际行政冲突是存在的，但其认为，冲突法只能由本国法院在涉外民商事案件中适用，行政诉讼中不具有适用冲突法的可能性。〔16〕诚然，公私法之间本来界限不明，尤其是在当代社会，各种新兴的法学学科诞生以后，许多领域往往既蕴涵行政管理，又强调意思自治，例如大数据法、电子商务法、人工智能等等。在这种背景下，国际私法学界所强调的民商事底色显然无法满足日新月异的社会需求。适度将私法冲突与公法冲突分离是中国区际行政法律冲突获得生长的理论前提。
（二）具体式研究路径
所谓的具体式研究，是指从中国区际行政法律冲突的具体表现与调适之路进行细节性研究。当前，袁发强独着的《宪法与我国区际行政法律冲突的协调》一书通过一章的内容系统阐述中国区际行政法律冲突的具体表现，包括海关、环境保护、跨境经济活动等领域。而其他学者普遍没有从理论自觉的深度阐释区际行政法律冲突的法理意蕴，而是将其归于府际合作中不同领域上的法律冲突。尽管如此，这丝毫不影响他们所作研究的性质是关于区际行政法律冲突的。
1.区际海关法律冲突
粤港澳三地海关制度的许多具体标准差异甚大，造成彼此间生产要素流通减缓，如在港珠澳大桥上行使的三地车辆超限标准不一。袁发强认为，引发区际海关冲突的原因在于内地与港澳彼此间的人员出入境的条件和防止偷渡、非法移民、货物监管以及打击走私活动。海关工作者欧阳曦从综合性的角度探讨内地与港澳的海关法律冲突问题，她认为，内地与港澳存在关税政策、贸易管制、外汇管制和旅客监管等海关法律冲突，故应在“一国”的前提下创新区际海关“执法合作”，以执法合作带动立法互通。〔17〕张玉阁认为，可通过强化粤港口岸通关的顶层设计，推进大通关和电子口岸建设以及提升人员通关便利化水平等方面优化粤港口岸通关制度。〔18〕内地与港澳应减少动物检疫程序，让往返居民安心，实现大湾区宠物也能自由流动。总体而言，关于内地与港澳台间的海关法律冲突研究尚属于一个前沿命题，现有的成果少，基础理论建构方兴未艾。