中美战略竞争：台湾何去何从？
中评社╱题：“中美战略竞争：台湾何去何从？” 作者：赵春山（台湾），淡江大学中国大陆研究所荣誉教授
一、关键时刻
2019年是两岸关系发展最关键的一年，因为影响两岸关系的三个环境因素，都有可能发生重大的变化。
首先，中共实施“改革开放”政策已满四十年，依习近平的说法，从2019年到2022年的中共“二十大”，是“历史交汇时期”。习近平必须在内外政策上积极有所作为，其中包括对台政策。事实上，习已在《告台湾同胞书》四十周年纪念会的讲话中，提出两项新的诉求：一是探索“两制”台湾方案，以丰富“一国两制”的内涵；二是呼吁展开两岸的“民主协商”。代表习近平将以实际行动，来促进两岸的和平统一。
其次，2019年是中美建交四十年，也是《台湾关系法》立法四十年。无论是中美或台美关系，都已出现重大变化。中美战略互疑有增无减，台美关系则是水涨船高。美国是影响两岸关系最重要的外在因素，川普总统寻求连任，两岸政策将是他对外政策的一个重要部分。
最后，2020年是台湾的总统大选年。2018年底九合一选举的结果，改变了台湾地方政治的版图。蔡英文寻求连任，大选时将面对来自国民党的参选人，以及可能代表第三势力的柯文哲的挑战。如果选战陷入统独之争，则选举结果将改变台湾的政治生态，并使两岸陷于和战两难的窘境。
二、中美战略竞争
2017年12月18日，川普推出他任内首份《国家安全战略》报告，这份报告被视为美国对中政策的转折点。因为报告将中共与俄罗斯一起定性为“修正主义国家”，是美国的“竞争对手”；报告并指控中共采取技术、宣传和胁迫等方式，企图塑造一个与美国利益和价值对立的世界。〔1〕时隔仅一个月，美国国防部于2018年1月19日发布的《国防战略》报告中，直指中共为“战略竞争对手”〔2〕。美国对中共新的定位，反眏的是美国对中政策和中美关系的变化。
冷战结束初期，美国企图对中国大陆进行“和平演变”，故把中共视为一个“改造的对象”。小布希执政初期，则把中共视为美国的“战略竞争者”〔3〕，代表双方关系的恶化。随后，美国的反恐行动获得中共支持，促使美国在2006年的《国家安全战略》报告中，把中共定位为“负责任的利益攸关者”（responsible stakeholder）〔4〕。欧巴马任内对中共的定位，从“应对共同挑战的伙伴”到“相互尊重、互利共赢的合作伙伴”，双方形成一种竞争与合作共存的关系。欧巴马在2010年5月发表的首份《国家安全战略》报告中，甚至表达欢迎中共担任负责任的“领导角色”。〔5〕
为什么川普上台后，对于中共的战略定位会出现重大变化？前美国副助理国务卿谢淑丽（Susan Shirk）把中美关系的困难和紧张，归咎于中共处理外交政策手法的转变，而非美国采取主动。谢淑丽认为，这个转捩点始于2000年代中的胡锦涛执政时期。在中共2008年举办奥运前后，尤其是国际金融危机爆发时，中共不以西方的“民主资本主义模式”，而是透过经济刺激措施，避开了危机，并保持高速增长。于是，中国国内出现“过早胜利主义情绪”（premature triumphalism）。中共领导人和民众，要求采取更为强势的外交政策。习近平则是在这个基础上，双倍加码演出。〔6〕
然而，就算中国大陆有些人因中国崛起而雀跃不已，这又与美国何干？我想，根本原因还是中国大陆学者王缉思和美国学者李侃如（Kenneth Lieberthal）所说，中美双方不断增长的“战略互疑”（Strategic Distrust）。他们二人把“战略互疑”归纳为三个主要来源：一是不同的政治传统、价值体系和文化；二是对彼此的决策过程以及政府和其他实体之间关系的理解和认识不够；三是对中美之间实力差距日益缩小的认识。〔7〕
上述涉及结构性的因素，是深层的、是难以调和的，属于双方的主要矛盾；涉及利益冲突的部分，是表层的、是可以调和的，属于次要的矛盾。而当中美力量对比出现彼长我消的情况时，就会因利益冲突，而剑指双方的主要矛盾。2018年1月30日，在川普发表的年度《国情咨文》中，就明白指出“美国的利益和价值观，已受到来自中共的挑战”〔8〕。
因此，从利益的考量，我们发现川普虽在竞选期间发表了许多敌视中共的言论，以及因2016年12月“川蔡通话”而导致中共的疑虑，但他很快邀请习近平访美。双方多次会面后，还建立了层次更高、协商议题更广的沟通管道。即从战略及经济对话，扩展至包括外交安全、全面经济、执法及网络安全，以及社会和人文等四项领域。尤其针对敏感的军事安全部分，两国提出了建立“联合参谋本部对话机制”的构想，以避免危机升高。但这只是昙花一现，中国大陆的快速崛起，立即加深了美国对中共的战略疑惧。
第一，中共采取“具有中国特色的社会主义”发展模式，并未接受美国眼中的普世价值，也没有仿效美国引以为傲的政经发展模式，就走上了富国强兵的道路，成为世界舞台的要角。
第二，中共虽强调不做霸权，但其日益增长的综合实力，已挑战到川普的“美国优先”（America First）。美国最担心的是习近平的“一带一路”倡议，已强化了中共的地缘政治和地缘经济角色。
第三，中共强调多边主义，对外构建“新型国际关系”，倡导“人类命运共同体”，推进全球治理体系和国际秩序变革。这些主张和川普所强调的单边主义和双边谈判不同，被美国视为中共意图改造世界蓝图，将对美国主导的国际秩序形成挑战。
中美利益冲突主要表现在经济领域方面。针对双方长期存在贸易逆差及智慧财产权争议，川普决定对中共实施贸易制裁。先以“301条款”挑起中美贸易争端，再以“中兴通讯事件”为工具，把战场扩至科技领域。2018年4月3日，美国贸易代表署（USTR）根据调查结果，公布拟加征五百亿美元的中国大陆商品清单，并征求公众评论。〔9〕英国《金融时报》指出，这是1970年代尼克森开启美中关系正常化以来，美国对中国大陆所采取最具攻击性的贸易回应。〔10〕接着，白宫则于2018年5月15日宣布，对五百亿美元大陆进口商品征收25%的关税，锁定“中国制造2025”〔11〕。
为了缓和双方的贸易冲突，2018年12月1日，中美在阿根廷举办的G20峰会中，取得九十天休兵的协议；但接下来就是一场马拉松式的谈判过程，可说谈谈打打，边谈边打。川普于2019年5月15日签署“保护资讯科技与服务供应链”的行政命令，禁止企业使用被认为有国安风险公司制造的电信设备。美国商务部因此将华为（Huawei）及旗下七十家子公司，全数列为出口管制黑名单。尽管这个决定已在5月20日暂缓九十天实施，但一般认为，这是“中兴事件”的翻版，其背后所隐含的意义是，川普政府正以中美关系的压舱石，作为遏制中共崛起的起手式。《新华社》明白指出：“美方挥舞关税大棒贸易霸凌、漫天要价勒索中国的背后，包藏着压迫中国改变基本经济制度的企图。”〔12〕许多大陆学者也认为，美国掀起贸易战的最终目标，是“既要钱又要命”。在他们看来，多买一点美国农产品，让贸易平衡一些，这还好办，破财消灾嘛！但如果要求中共进行经济结构重整，那就可能伤筋动骨，兹事体大。
2019年6月29日，川普与习近平在G20大阪峰会见面，双方建立的共识是：美国暂不对中国制品加征新关税，允许华为向美国供应商采购无重大国安问题的产品；中国同意采购大量美国农产品和进口更多美国商品；双方恢复贸易谈判。但这个共识在落实中又发生新变化，未来能否达成协议，还在未定之天。
三、台美关系强化
川普上台后，加强美台实质关系，为外界所预期。因为川普在正式上任前，就与蔡英文通了一次电话。谈多久无关宏旨，重要在于，这是断交后的史无前例之举。仅管川普随后和习近平见了面，“交了朋友”，也缓和了中共先前对“川蔡通话”的疑虑，但台湾已成为川普手中的一张牌。
2018年3月16日，川普签署《台湾旅行法》，为台美各层级官员互访，打开了一道门。2018年8月11日，蔡英文展开“同庆之旅”，目的地是台湾的两个邦交国巴拉圭和贝里斯，但往返过境的美国洛杉矶和休士顿，才具重要意义。这是《台湾旅行法》生效后适用的首例，也突破过去台湾领导人在美过境时不得视察侨外单位、不得参访美国联邦政府机构的限制。
川普于2017年12月签署国会通过的《2018财政年度国防授权法》（FY2018NDAA），其中有条款论及重启台美军舰互泊，以及邀请台湾参加美军演等建议。〔13〕虽然川普事后表明，此条款不具法律约束，是否落实属于宪法赋予总统之权，但这意味川普政府将持续对台军售，甚至进一步加强台美军事交流的政策。更重要的是，川普于2018年12月31日，签署了国会提出的《2018年亚洲再保证倡议法案》（ARIA）。其中第209条涉及“对台湾承诺”的部分，表明美国支持台美之间密切的经济、政治与安全关系；反对改变现状的行为，并支持台海两岸都能接受的和平解决方案。此外，美国总统应定期对台军售，也应根据《台湾旅行法》鼓励美国高层官员访问台湾；法案重申美方基于《台湾关系法》、“六项保证”和美中“三公报”，将进一步落实美国政府的对台承诺。〔14〕
台美强化实质关系最凸出的是军事交流的部分。
2019年5月22日，美国海军驱逐舰“普瑞布尔号”（USS Preble）及补给舰“狄尔号”（Walter S.Diehl），自台湾地区西南海域由南向北航经台海。这是美舰今年第五度穿越西岸台海，平均每月一次，已出现常态化现象。这是川普政府以行动展现对蔡政府的支持，尤其时间是在台湾选前的敏感时刻。
自2016年5月蔡英文上任至2019年4月为止，川普政府已批准三次对台军售案。第一次是2017年6月29日，价值十四亿二千万美元的鱼雷、飞弹及早期预警雷达的技术支援等内容。〔15〕
第二次是2018年9月24日，价值超过三亿美元的军售，项目包括F-16战隼战斗机、F-5战斗机、C-130运输机以及IDF经国号战机之系统备件等。〔16〕
第三次是2019年4月15日，包括在美培训台F-16战斗机飞行员及相关后勤维护支援的费用，共计五亿美元。〔17〕
最近的一次是根据2019年6月《路透社》报导，美拟售台逾一百辆战车及千枚以上飞弹，台湾军方表示，针对这四项军购案已提出“发价书需求信函”(LOR for LOA)，目前均按相关军售程序执行，进度正常。〔18〕
有军事专家认为，美国对台军售从“包裹式”的整批交易，转为“逐案处理”，是重大突破；但忽略了这也提供美国在台美中三边关系里，更多弹性的活动空间。
美国长期以来，就是以“三公报一法”来处理两岸问题。触及台湾问题时，都是刻意保持战略模糊，避免挑动中共那根敏感的神经。但现在中美关系紧张，台美关系的基础从“一法”增至“三法”，台美活动的空间扩大了，而中美转圜的余地则缩小了；中美处理台湾问题，已从战略模糊，转为战略清晰。
川普上台后，不断强化台美实质关系，让民进党有人产生向美国“一面倒”的幻想。理由是对岸至今仍拒绝与民进党政府来往，台湾夹在中美之间，没有太多的政策选择空间。这话听来也言之成理，问题是，川普心中究竟做什么打算？
对美国而言，台湾最大的价值是作为一个民主典范，以及双方共同享有的安全利益；但2018年底台湾九合一选举显示，只有稳固的经济基础，才能维持台湾的民主运作。人民对经济安全的需求，超过对军事安全的需求。美国想玩“台湾牌”，除了提供台湾安全保障，也必须满足台湾的经济需求。但精打细算的川普，在这部分能给台湾多少？
川普商人出身，他为了分担防卫支出，都能与美国的欧洲盟邦和亚洲的日韩盟友斤斤计较，台湾凭什么可以吃到免费的午餐？美国南加州大学教授何林翰（Tom Hollihan）曾提出警告，认为“目前的台湾政府与川普总统走得很近，这很危险，不利于台湾与美国长期的合作关系”；他提醒，“台湾应该看到川普是如何对待加拿大和德国等长期盟友，未来对台的支持是否持续值得观察。”〔19〕曾因揭发“水门案”而一举成名的《华盛顿邮报》记者伍华德（Bob Woodward），在其著作《恐惧：川普入主白宫》（Fear：Trump in the White House）书中，揭露川普曾质疑，美国保护台湾，到底能得到什么好处？〔20〕这就是典型的现实主义思考模式。伍华德的说法被川普斥为“纯属虚构”，但却得到小布希政府时期白宫发言人佛莱谢（Ari Fleischer）的背书。佛莱谢强调，伍华德这个人向来有话直说，不会揑造事实。〔21〕
1996年台海飞弹危机后，美国是否会再次驰援、在什么情况下会驰援，依然是美台关系的核心题目。〔22〕除非台湾能够从美国取得足够的安全保障，以及确知台湾必须付出什么代价；否则，台湾贸然选边站，就可能有“人财两失”的危险。
川普政府大力推动“印太战略”，想把台湾纳入，台湾有人受宠若惊，希望自己成为美国围堵中国大陆的“马前卒”；但包括日本、印度、澳洲等成员，都是各有所图，对“印太战略”的期待，应是经济合作大于军事同盟，强调“印太战略”不是用来对付中共。二战后的历史经验显示，除非成员国存在共同的假想敌，并形成“同仇敌忾”的氛围，否则任何“集体安全体系”，都无法提供成员国集体安全保障。
2020年的台湾总统选举，是台湾总统直选以来，气氛最诡异的一次。在执政的民进党，蔡英文引用她家乡屏东人常说的一句话，“起厝起一半，不能换师傅”，为争取连任找正当性。但她没有想到，会在党内提名时，就遭到她所任命的前行政院长赖清德的挑战，蔡的初选赢得很辛苦。在国民党，高雄市长韩国瑜，在“韩粉”的怂恿下，乘胜追击，想问鼎中央；郭台铭看似半路杀出的程咬金，但爆发力和财力一样惊人；王金平因觉党内初选机制“奇奇怪怪”，宣布退出初选；朱立伦行政历练丰富，备战已久，反而成了“路人甲”。而台北市长柯文哲则被归类为中间独立人士，迟未表态参选，但跃跃欲试，伺机而动。
蔡英文一向谨言慎行，但为了争取年轻族群，已不惜火力全开，变身为“辣台妹”，她在两岸问题的口吻，已逐渐向光谱的另一端靠拢；在国民党内，高雄市长韩国瑜在哈佛大学吐出一句“国防靠美国”，这也许是一句不经意的话，但却引发争议；郭台铭虽坚持“一中各表”，但却被贴上了“两个中国”的标签。至于柯文哲的治国理念是什么？外界懵懵懂懂，恐怕只有他自己才搞得清楚。
无论各自推出的候选人是谁，民进党的选战诉求将是主打民主、主权和国防；国民党是强调拚经济；柯文哲如加入选战，则从选票考量，会在蓝绿的诉求之间游移。其实，中共已经习惯于台湾政治人物的选举语言。中共对蔡、赖两人的“反中”言论不会意外，但针对上述韩、郭两人的说法，有港媒做出下列评论：
大陆不干涉台湾选举，但关注每一位参选人的一言一行。口若悬河、口不择言、口是心非，口无遮拦者都会被纪录在案，随时被翻出来晒晒、究责。主张、鼓吹台独、或“两个中国”、或“一中一台”，都触碰大陆底线，无论蓝绿，都会被视为“挑衅者”、“麻烦制造者”。〔23〕
AIT理事主席莫健（James Moriarty）于2018年台湾“九合一”选前，影射中共利用假新闻影响选举；〔24〕也有外国学者引述台湾执法单位的说辞，认为北京正复制俄罗斯影响克里米亚及美国选举的招式，试图影响台湾的选举。〔25〕美方这些动作，都是过去很少见到的。
美国国防部印太事务助理部长薛瑞福（Randall Schriver），在参加华府智库国家亚洲研究局（The National Bureau of Asian Research，NBR）与美国国防大学国家战略研究所（INSS）联合举办的亚洲政策论坛时，以1996和2000年的两次台湾大选为例，说明中共介入台湾选举。为避免中共干预2020年台湾大选，美台已经就此展开对话，希望能提供协助，强化台湾应对能力。〔26〕薛瑞福的说法，夸大了中共对台湾选举的影响力，但却明白显示，美国政府对蔡英文争取连任的支持。
五、两岸合则两利
习近平强调两岸的融合发展，我认为两岸进入融合的过程，双方就不会兵戎相见。连战说过“两岸一起赚世界的钱”，在经济全球化的今天，我认为加强两岸经贸合作非常重要。因此，两岸应思考台湾参与“一带一路”倡议的问题。在马政府时代，台湾曾提出成为“亚洲基础设施投资银行”（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB，简称“亚投行”）意向创始成员的申请，遗憾未被接受，原因当然和政治因素有关。
多数专家同意，第一，台湾参与“一带一路”有助于深化两岸的和解，使两岸从多边主义的思维，考量在国际社会的互利共赢之道；第二，台湾在经济方面，已拥有吸引最优质人才，以及成为东亚下一个经贸中心的基础建设与基本条件；第三，过去六十年来，台湾在区域建立的绵密商业与人脉网络，乃是台湾无价的资产。台湾位于东亚枢纽，较区域任何国家在地理上更能掌握商机。
台湾有参与一带一路的有利条件，但参与的障碍，不仅是执政当局的主观愿望，更重要的是对岸的态度，是否还是一切都从政治因素考量。
蔡政府上台后抛出“新南向政策”，过去李登辉执政时也曾提出“南向政策”的构想，但难以落实。赔钱的生意没人做，商人的脑筋动得比政府还快，不会以吃老本来配合政策。蔡英文的初衷或许跟李登辉一样，是想藉新南向政策引导台商往东南亚布局，逐步减少对大陆的依赖；但时至今日，大陆仍是台湾第一大出口市场，第一大进口来源，〔27〕也是台湾主要对外投资地区之一。新南向政策或许能开拓市场，但无法取代大陆市场，更无法与“一带一路”争夺市场，因为两岸拥有的经济资源和外交筹码，实在无法等量齐观。
马英九执政八年，强调以“不统、不独、不武”来维持两岸现状。蔡英文也声称要维持现状，虽然她对现状有不同的解读。维持现状是台湾主流民意，但现状是动态、而非静态的概念。影响两岸关系的内外环境因素都已发生变化，“不统、不独、不武”的现状，不可能长久维持下去
如果现状不足恃，看来台湾未来只有趋独和趋统两种选择。“分久必合，合久必分”，我们可以有“合”的不同选择，但不能抗拒“合”的发展趋势。“分”就要准备战争，何况是“独”，而作战是不能靠“扫帚”的。
台湾有人不讲统一，但却渴望和平；不愿战争，又要主张独立。我认为大陆有统一方案，就是一国两制；台湾不赞成一国两制，但早有针对统合问题的研究和讨论。先求“合”，再议“统”，“君子和而不同”，统一也需要一个融合的过程。习近平在G20大阪峰会与川普会谈的开场白就是：“合则两利，斗则俱伤”。这句话也可以用在两岸关系上。
注释：
〔1〕"National Security Strategy,"The White House,December 2017,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf
〔2〕"Summary of the 2018 National Defense Strategy,"Department of Defense,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf
〔3〕http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/1236923.stm
〔4〕"The National Security Strategy,"The White House,March 2006,https://www.state.gov/documents/organization/64884.pdf
〔5〕"National Security Strategy,"The White House,May 2010,http://unipd-centrodirittiumani.it/public/docs/USA_NSS_2010.pdf
〔6〕《谢淑丽：中国对外政策转变导致美中关系紧张》，美国之音，2018年11月23日，https://www.voacantonese.com/a/us-china-relations-susan-shirk-20181122/4670924.html。
〔7〕Kenneth Lieberthal and Wang Jisi,"Addressing U.S.-China Strategic Distrust,"John Thornton China Center at Brookings,March 2012,<https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/0330_china_lieberthal.pdf>.中文版《中美战略互疑：解析与应对》，https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/0330_china_lieberthal_chinese.pdf。
〔8〕"President Donald J.Trump's State of the Union Address,"The White House,January 30,2018.https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/
〔9〕"Under Section 301 Action,USTR Releases Proposed Tariff List on Chinese Products,"Office of the United States Trade Representative,April 3,2018,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/april/under-section-301-action-ustr
〔10〕"US-China trade brinkmanship sends global markets reeling,"Financial Times,April 5,2018.https://www.ft.com/content/cbf567fc-37e5-11e8-8b98-2f31af407cc8
〔11〕"Statement by the President Regarding Trade with China,"The White House,June 15,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-regarding-trade-china/
〔12〕《评论：企图改变中国基本经济制度不会得逞》，新华财金网，2019年5月23日，sc.xfafinance.com/html/In_depth/2019/295713.shtml。
〔13〕H.R.2810 -National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018,https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810/text
〔14〕S.2736 -Asia Reassurance Initiative Act of 2018,https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2736/text
〔15〕《【川普首次对台军售】美将卖台湾飞弹与鱼雷等武器金额达433亿台币》，上报，2017年6月30日，https://www.upmedia.mg/news_info.php?SerialNo=19894。
〔16〕《提升台湾防御能力！五角大厦同意对台军售F-16等战机备件》，风传媒，2018年9月25日，https://www.storm.mg/article/511196。
〔17〕《美批准对台5亿美元军售提供F-16培训与后勤》，中央社，2019年4月16日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201904160013.aspx。
〔18〕《M1A2战车军购案国防部证实已向美提发价书》，中央社，2019年6月6日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201906060038.aspx。
〔19〕《美学者：台湾太倾特朗普，很危险！》，中评台湾网，2018年9月1日，www.crntt.tw/doc/1051/7/6/1/105176106.html?coluid=93&kindid=10095&docid=105176106。
〔20〕鲍布·伍华德（Bob Woodward）着，林添贵译，《恐惧：川普入主白宫》，台北市：远流，2019年2月，页416。
〔21〕《前白宫发言人背“书”：伍华德不会瞎编》，世界日报，2018年9月5日，https://www.worldjournal.com/5854607/article-前白宫发言人背“书”：伍华德不会瞎编。
〔22〕唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）着，林添贵译，《一九四九年后的海峡风云实录：美中台三边互动关系大揭秘》，台北市：黎明文化，2012年2月，页12至13。
〔23〕《快评：大陆有底线“参选人”须谨言慎行》，中国评论新闻网，2019年5月15日，http://www.crntt.com/doc/1054/2/7/5/105427548.html。
〔24〕《AIT主席警告“外在势力撼选情”苏贞昌：努力守护民主》，SETN三立新闻网，2018年11月17日，https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=457990。
〔25〕《金融时报：中国效法俄罗斯网攻台湾选举》，自由时报，2018年7月10日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1215449。
〔26〕《薛瑞福：中国以“全政府”力量破坏台湾稳定美将助台防范中国干预选举》，美国之音，2019年6月21日，https://www.voachinese.com/a/us-taiwan-countering-chinas-whole-of-government-campainto-undermine-elections-20190619/4967574.html。
〔27〕经济部国贸局，https://cus93.trade.gov.tw/FSC3040F/FSC3040F。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年10月号，总第262期）
中评社╱题：“中美战略竞争：台湾何去何从？” 作者：赵春山（台湾），淡江大学中国大陆研究所荣誉教授
一、关键时刻
2019年是两岸关系发展最关键的一年，因为影响两岸关系的三个环境因素，都有可能发生重大的变化。
首先，中共实施“改革开放”政策已满四十年，依习近平的说法，从2019年到2022年的中共“二十大”，是“历史交汇时期”。习近平必须在内外政策上积极有所作为，其中包括对台政策。事实上，习已在《告台湾同胞书》四十周年纪念会的讲话中，提出两项新的诉求：一是探索“两制”台湾方案，以丰富“一国两制”的内涵；二是呼吁展开两岸的“民主协商”。代表习近平将以实际行动，来促进两岸的和平统一。
其次，2019年是中美建交四十年，也是《台湾关系法》立法四十年。无论是中美或台美关系，都已出现重大变化。中美战略互疑有增无减，台美关系则是水涨船高。美国是影响两岸关系最重要的外在因素，川普总统寻求连任，两岸政策将是他对外政策的一个重要部分。
最后，2020年是台湾的总统大选年。2018年底九合一选举的结果，改变了台湾地方政治的版图。蔡英文寻求连任，大选时将面对来自国民党的参选人，以及可能代表第三势力的柯文哲的挑战。如果选战陷入统独之争，则选举结果将改变台湾的政治生态，并使两岸陷于和战两难的窘境。
二、中美战略竞争
2017年12月18日，川普推出他任内首份《国家安全战略》报告，这份报告被视为美国对中政策的转折点。因为报告将中共与俄罗斯一起定性为“修正主义国家”，是美国的“竞争对手”；报告并指控中共采取技术、宣传和胁迫等方式，企图塑造一个与美国利益和价值对立的世界。〔1〕时隔仅一个月，美国国防部于2018年1月19日发布的《国防战略》报告中，直指中共为“战略竞争对手”〔2〕。美国对中共新的定位，反眏的是美国对中政策和中美关系的变化。
冷战结束初期，美国企图对中国大陆进行“和平演变”，故把中共视为一个“改造的对象”。小布希执政初期，则把中共视为美国的“战略竞争者”〔3〕，代表双方关系的恶化。随后，美国的反恐行动获得中共支持，促使美国在2006年的《国家安全战略》报告中，把中共定位为“负责任的利益攸关者”（responsible stakeholder）〔4〕。欧巴马任内对中共的定位，从“应对共同挑战的伙伴”到“相互尊重、互利共赢的合作伙伴”，双方形成一种竞争与合作共存的关系。欧巴马在2010年5月发表的首份《国家安全战略》报告中，甚至表达欢迎中共担任负责任的“领导角色”。〔5〕
为什么川普上台后，对于中共的战略定位会出现重大变化？前美国副助理国务卿谢淑丽（Susan Shirk）把中美关系的困难和紧张，归咎于中共处理外交政策手法的转变，而非美国采取主动。谢淑丽认为，这个转捩点始于2000年代中的胡锦涛执政时期。在中共2008年举办奥运前后，尤其是国际金融危机爆发时，中共不以西方的“民主资本主义模式”，而是透过经济刺激措施，避开了危机，并保持高速增长。于是，中国国内出现“过早胜利主义情绪”（premature triumphalism）。中共领导人和民众，要求采取更为强势的外交政策。习近平则是在这个基础上，双倍加码演出。〔6〕
然而，就算中国大陆有些人因中国崛起而雀跃不已，这又与美国何干？我想，根本原因还是中国大陆学者王缉思和美国学者李侃如（Kenneth Lieberthal）所说，中美双方不断增长的“战略互疑”（Strategic Distrust）。他们二人把“战略互疑”归纳为三个主要来源：一是不同的政治传统、价值体系和文化；二是对彼此的决策过程以及政府和其他实体之间关系的理解和认识不够；三是对中美之间实力差距日益缩小的认识。〔7〕
上述涉及结构性的因素，是深层的、是难以调和的，属于双方的主要矛盾；涉及利益冲突的部分，是表层的、是可以调和的，属于次要的矛盾。而当中美力量对比出现彼长我消的情况时，就会因利益冲突，而剑指双方的主要矛盾。2018年1月30日，在川普发表的年度《国情咨文》中，就明白指出“美国的利益和价值观，已受到来自中共的挑战”〔8〕。
因此，从利益的考量，我们发现川普虽在竞选期间发表了许多敌视中共的言论，以及因2016年12月“川蔡通话”而导致中共的疑虑，但他很快邀请习近平访美。双方多次会面后，还建立了层次更高、协商议题更广的沟通管道。即从战略及经济对话，扩展至包括外交安全、全面经济、执法及网络安全，以及社会和人文等四项领域。尤其针对敏感的军事安全部分，两国提出了建立“联合参谋本部对话机制”的构想，以避免危机升高。但这只是昙花一现，中国大陆的快速崛起，立即加深了美国对中共的战略疑惧。
第一，中共采取“具有中国特色的社会主义”发展模式，并未接受美国眼中的普世价值，也没有仿效美国引以为傲的政经发展模式，就走上了富国强兵的道路，成为世界舞台的要角。
第二，中共虽强调不做霸权，但其日益增长的综合实力，已挑战到川普的“美国优先”（America First）。美国最担心的是习近平的“一带一路”倡议，已强化了中共的地缘政治和地缘经济角色。
第三，中共强调多边主义，对外构建“新型国际关系”，倡导“人类命运共同体”，推进全球治理体系和国际秩序变革。这些主张和川普所强调的单边主义和双边谈判不同，被美国视为中共意图改造世界蓝图，将对美国主导的国际秩序形成挑战。
中美利益冲突主要表现在经济领域方面。针对双方长期存在贸易逆差及智慧财产权争议，川普决定对中共实施贸易制裁。先以“301条款”挑起中美贸易争端，再以“中兴通讯事件”为工具，把战场扩至科技领域。2018年4月3日，美国贸易代表署（USTR）根据调查结果，公布拟加征五百亿美元的中国大陆商品清单，并征求公众评论。〔9〕英国《金融时报》指出，这是1970年代尼克森开启美中关系正常化以来，美国对中国大陆所采取最具攻击性的贸易回应。〔10〕接着，白宫则于2018年5月15日宣布，对五百亿美元大陆进口商品征收25%的关税，锁定“中国制造2025”〔11〕。
为了缓和双方的贸易冲突，2018年12月1日，中美在阿根廷举办的G20峰会中，取得九十天休兵的协议；但接下来就是一场马拉松式的谈判过程，可说谈谈打打，边谈边打。川普于2019年5月15日签署“保护资讯科技与服务供应链”的行政命令，禁止企业使用被认为有国安风险公司制造的电信设备。美国商务部因此将华为（Huawei）及旗下七十家子公司，全数列为出口管制黑名单。尽管这个决定已在5月20日暂缓九十天实施，但一般认为，这是“中兴事件”的翻版，其背后所隐含的意义是，川普政府正以中美关系的压舱石，作为遏制中共崛起的起手式。《新华社》明白指出：“美方挥舞关税大棒贸易霸凌、漫天要价勒索中国的背后，包藏着压迫中国改变基本经济制度的企图。”〔12〕许多大陆学者也认为，美国掀起贸易战的最终目标，是“既要钱又要命”。在他们看来，多买一点美国农产品，让贸易平衡一些，这还好办，破财消灾嘛！但如果要求中共进行经济结构重整，那就可能伤筋动骨，兹事体大。
2019年6月29日，川普与习近平在G20大阪峰会见面，双方建立的共识是：美国暂不对中国制品加征新关税，允许华为向美国供应商采购无重大国安问题的产品；中国同意采购大量美国农产品和进口更多美国商品；双方恢复贸易谈判。但这个共识在落实中又发生新变化，未来能否达成协议，还在未定之天。
三、台美关系强化
川普上台后，加强美台实质关系，为外界所预期。因为川普在正式上任前，就与蔡英文通了一次电话。谈多久无关宏旨，重要在于，这是断交后的史无前例之举。仅管川普随后和习近平见了面，“交了朋友”，也缓和了中共先前对“川蔡通话”的疑虑，但台湾已成为川普手中的一张牌。
2018年3月16日，川普签署《台湾旅行法》，为台美各层级官员互访，打开了一道门。2018年8月11日，蔡英文展开“同庆之旅”，目的地是台湾的两个邦交国巴拉圭和贝里斯，但往返过境的美国洛杉矶和休士顿，才具重要意义。这是《台湾旅行法》生效后适用的首例，也突破过去台湾领导人在美过境时不得视察侨外单位、不得参访美国联邦政府机构的限制。
川普于2017年12月签署国会通过的《2018财政年度国防授权法》（FY2018NDAA），其中有条款论及重启台美军舰互泊，以及邀请台湾参加美军演等建议。〔13〕虽然川普事后表明，此条款不具法律约束，是否落实属于宪法赋予总统之权，但这意味川普政府将持续对台军售，甚至进一步加强台美军事交流的政策。更重要的是，川普于2018年12月31日，签署了国会提出的《2018年亚洲再保证倡议法案》（ARIA）。其中第209条涉及“对台湾承诺”的部分，表明美国支持台美之间密切的经济、政治与安全关系；反对改变现状的行为，并支持台海两岸都能接受的和平解决方案。此外，美国总统应定期对台军售，也应根据《台湾旅行法》鼓励美国高层官员访问台湾；法案重申美方基于《台湾关系法》、“六项保证”和美中“三公报”，将进一步落实美国政府的对台承诺。〔14〕
台美强化实质关系最凸出的是军事交流的部分。
2019年5月22日，美国海军驱逐舰“普瑞布尔号”（USS Preble）及补给舰“狄尔号”（Walter S.Diehl），自台湾地区西南海域由南向北航经台海。这是美舰今年第五度穿越西岸台海，平均每月一次，已出现常态化现象。这是川普政府以行动展现对蔡政府的支持，尤其时间是在台湾选前的敏感时刻。
自2016年5月蔡英文上任至2019年4月为止，川普政府已批准三次对台军售案。第一次是2017年6月29日，价值十四亿二千万美元的鱼雷、飞弹及早期预警雷达的技术支援等内容。〔15〕
第二次是2018年9月24日，价值超过三亿美元的军售，项目包括F-16战隼战斗机、F-5战斗机、C-130运输机以及IDF经国号战机之系统备件等。〔16〕
第三次是2019年4月15日，包括在美培训台F-16战斗机飞行员及相关后勤维护支援的费用，共计五亿美元。〔17〕
最近的一次是根据2019年6月《路透社》报导，美拟售台逾一百辆战车及千枚以上飞弹，台湾军方表示，针对这四项军购案已提出“发价书需求信函”(LOR for LOA)，目前均按相关军售程序执行，进度正常。〔18〕
有军事专家认为，美国对台军售从“包裹式”的整批交易，转为“逐案处理”，是重大突破；但忽略了这也提供美国在台美中三边关系里，更多弹性的活动空间。
美国长期以来，就是以“三公报一法”来处理两岸问题。触及台湾问题时，都是刻意保持战略模糊，避免挑动中共那根敏感的神经。但现在中美关系紧张，台美关系的基础从“一法”增至“三法”，台美活动的空间扩大了，而中美转圜的余地则缩小了；中美处理台湾问题，已从战略模糊，转为战略清晰。
川普上台后，不断强化台美实质关系，让民进党有人产生向美国“一面倒”的幻想。理由是对岸至今仍拒绝与民进党政府来往，台湾夹在中美之间，没有太多的政策选择空间。这话听来也言之成理，问题是，川普心中究竟做什么打算？