粤港澳大湾区区际行政法律冲突的宪法学思考
中评社╱题：粤港澳大湾区区际行政法律冲突的宪法学思考 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生、中国法学会会员
作者指出，基于“一国两制”的宪法理性，粤港澳大湾区出现的区际行政法律冲突，对内地与港澳融合性宪制秩序的重构产生巨大挑战。尽管区际行政协议协调行政法律冲突合乎宪法规定且取得一定实效，但由于合作与争端解决机制不健全而亟需拓宽行政法律冲突的宪治空间。因此，大湾区在吸收国际一流湾区协调区域发展经验的同时，应以推动行政法律规范一体化建设为核心要义，善用授权性决定，建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度，并加强全国性法律建设和确立区际性规则的法律地位，最终消解区际行政法律冲突。
“一国两制”未能全面准确贯彻的情况下容易造成内地与港澳高度“分立”的宪制秩序，〔1〕在此种背景下，粤港澳合作所需的政府义务对接根基自然松动，三地合作的领域窄、程度低无法避免；质言之，粤港澳三地仍可坚守行政法律规范的属地效力，三地间的区际行政法律冲突并不明显。为应对港澳新形势的变化，2014年，中央发布白皮书重点强调，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，〔2〕全面管治权与高度自治权的有机结合随之成为“一国两制”的新法理，内地与港澳融合性宪制秩序的重构进程正式启动。作为宪制秩序重构的国家战略性工程——粤港澳大湾区（以下简称大湾区）横空出世后，粤港澳合作迎来新的发展机遇，三地的合作领域将比以往更宽，合作程度将比以往更高。国际一流湾区发展的经验表明：环境治理、税务、医疗卫生、建筑行业等领域的深入合作是生产要素获得高速流通的基石。大湾区欲想生产要素获得高速流通，就必须对环境治理、税务等行政领域进行协调，当共建共治共享的社会治理格局日趋生成，大湾区的区际行政法律冲突亦愈发明显。〔3〕所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间的行政法律规范同时调整一个相同的法律关系产生冲突的法律现象。〔4〕大湾区具有三个法域，区际合作愈深入，区际行政法律冲突愈明显，若不及时化解该法律冲突，将对大湾区融合性宪制秩序重构的核心要义产生巨大挑战。鉴于此，本文先从大湾区区际行政法律冲突的基本特征及其宪治瓶颈出发，再从实践与理论的双重视野对区际行政法律冲突对大湾区建设的威胁等宪治问题进行阐释，最后在借鉴纽约湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时设计能够协调区际行政法律冲突的宪治之道，期待研究成果能为大湾区建设贡献绵薄之力。
一、消解区际行政法律冲突的紧迫性
区际行政法律冲突对大湾区深度建设构成一种阻碍力，进而消耗内地与港澳宪制秩序重构的制度资源。易言之，区际行政法律冲突愈明显，宪制秩序重构的挑战愈大。那么，区际行政法律冲突是如何进行“破坏式运作”的？以下将从实践与理论的视角深入诠释区际行政法律冲突之困对大湾区深度建设的潜在堡垒。
（一）实践障碍
大湾区建设从短期与长远的视角来看，具有不同的递进式战略任务，故区际行政法律冲突之困对大湾区建设的实践威胁可从两个方面进行诠释：
首先，从阶段性战略任务来看，大湾区建设的初衷在于促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化，进而全面推进内地同港澳的互利合作。〔5〕然而，区际行政法律冲突之困会随着大湾区深度建设而产生，若任其无序发展，将削弱大湾区建设实效。以往各种版本的粤港澳合作未能取得良好预期的重要原因在于区际行政法律冲突未能有效地予以解决，环境、税务、卫生等行政领域因而未能实现共建共治共享的社会治理局面。有学者便一针见血地指出，大湾区经济发展的最大障碍便在于三地间的法律冲突。〔6〕这一判断具有一定的道理，理由在于：第一，区际行政法律冲突从本质上阐释“一国两制”为维护港澳原有法律制度不变，而在大湾区内形成不同的三套法律制度，若粤港澳三地的行政法律规范完全一致，则不必刻意制造不同的法律制度。回归前港澳的行政法律规范业已自成一体，且对社会关系的调整产生持久影响，不可能完全采用内地的行政法律规范。第二，区际行政法律冲突可以诠释内地与港澳行政法律规范间的互动关系，因为只有存在互动关系，才能让具有明显属地效力的行政法律规范产生冲突。正因如此，行政法律冲突才可能在同一层级的上位法间协调适用。如果强调形式上的法律阻隔，〔7〕则无此种逻辑倾向。第三，区际行政法律冲突产生的理由很多，基于身份为标准的人口流动管制是其中一个原因，维护国家安全、保持港澳的繁荣稳定等亦是区际行政法律冲突产生的重要原因。总之，在不触及区际行政法律冲突的前提下，大湾区建设根本不可能进入“深水区”，只能进行一种城市资源间的协调与配置、各自为战的合作，而非追求区域内部畅通、要素真正流动的合作。鉴于区际行政法律冲突之困将削弱大湾区建设的实效，增加了内地与港澳融合的成本，各方有必要尽快协调区际行政法律冲突，保障大湾区生产要素的流通不因法律冲突而被阻隔。
其次，从长远的战略任务来看，大湾区建设的最终目的在于重构内地与港澳的融合性宪制秩序，而这一秩序需要中国法律体系的融合性建设方得圆满。于一个国家的长远发展而言，区际行政法律冲突的长期存在绝非良态。不同于美欧国家保持中央与地方相对独立性的国家结构演变进路，在长期强调大一统文化基因的中华大地，法律冲突意味着不和谐，有碰撞之意，需要协商，由此而造成国家统合成本的上升，甚至为了满足少数往大多数群体融合的需要而在法律层面上制造区别对待，例如国家为了尽快推动港澳居民〔8〕的人心回归而在内地法律体系上配置优于内地居民的权利种类及其保障措施。〔9〕这种区别对待的措施固然在特定时期具有合理性，是国家统合不可避免的嬗变过程，但随着全体公民法治意识的增强，长久维持宪法权利二元配置的状态势必触碰宪法平等原则的红线，容易造成中国宪制秩序的“二元结构”，〔10〕最终不利于保持中国法律规范适用对象的普遍性与法律体系的统一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳实施，港澳居民作为中国公民暂免兵役义务。此种怪局需耗费高昂宪治成本方能实现国家法律体系的统合。大湾区深度建设必然需要推动法律一体化建设，建构对接三地政府义务的渠道，保障法律规范适用对象的普遍性，逐步实现大湾区公共产品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳与广东在法律层面将继续存在近三十年的差异，为保障港澳法律制度的相对独立性，区际行政法律冲突必然长期存在，这是中国宪制秩序上允许的合理因素，这亦意味着大湾区建设具有法律统合的历史使命。有鉴于此，大湾区建设不能忽视区际行政法律冲突对融合性宪制秩序潜在的强大消耗力，而应将这种冲突现象的消极影响降至最低，化冲突为大湾区建设的内生动力。
（二）理论割据
理论的开展是为了更好地为大湾区建设提供科学指导，进而促进内地与港澳的融合性宪制秩序的形成，然而，长期以来，国际私法传统理论“任性地”坚持“公法禁忌”原则，〔12〕罔顾全球化发展的时代需要，许多学者基于路径依赖而不愿承认行政法的域外效力，视区际行政法律冲突为虚假之物，致使区际行政法律冲突之困嬗变成许多理论的“良性肿瘤”。以最为直接的理论威胁而言，区际行政法律冲突之困可从两个维度进行评析：
首先，区际行政法律冲突之困容易割裂法律冲突理论的整体架构。法律冲突本属法学之基本范畴，却几乎成为国际私法的“领地”。〔13〕当今世界，国家与国家或者地区之间的交流在民商事与刑事领域颇为活跃，故传统法学理论言及法律冲突，必提民商事与刑事法律冲突，似乎行政法在其中无用武之地。事实上，由于传统观点过于强调行政法的属地效力而不承认其域外效力，容易造成法理逻辑上的矛盾。典型的刑事法律冲突尚能通过引渡协议等合作路径予以解决，而与现实社会经济活动关系密切的行政法更不能固守成规，更需要通过区际行政协议或者自行设定特殊规范取得突破。在广东自贸区中实行的“港人港税”、“澳人澳税”政策，实际上是一种协调行政法律冲突的结果。尽管该税收制度表现为内地行政法律规范的一种变通，但本质是为保障长期处于低税状态下港澳居民的合理利益而设定的。近年来，随着国际私法学界研究的深入，愈来愈多学者愿意承认区际法律冲突中有行政法律冲突之维。〔14〕可以说，在一定程度上认可行政法的域外效力是保障区际合作深度进行的关键，更是法律冲突理论焕发生命力的“润滑剂”。
无独有偶，近年来，国际行政法愈来愈发展成为一门有别于国际公法的学科，〔15〕并主要致力于促进国家间的行政协作，共同应对国际公共问题。中国作为推动人类命运共同体建设的首倡国，也许会在行政法领域受到国外不同法律制度的排挤。中外不同的行政法律制度将需要进行更多的行政合作方能实现和谐相处。可见，国际行政法自然不会放弃对国际行政法律冲突的研究。而国际行政法律冲突与区际行政法律冲突具有许多相似性，如均没有最高司法机关协调、立法权限不一致等。既然前者的解决涉及法律冲突理论，处理后者的相关问题时，也不应将该理论排除在外。因此，法律冲突理论不宜“半截子”发展，在全球化背景下应成为容纳差异的平台，并成为促进世界经济发展的法治引擎。中国应藉助大湾区建设的东风，在协调区际行政法律冲突取得突破后将此理论方案推广至国际行政法律冲突问题上，为完善法律冲突理论的整体架构贡献中国智慧与中国方案。
其次，区际行政法律冲突之困容易压缩区域法治理论的发展空间。区域合作是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成的具有区域特色的法治运行模式。〔16〕近年来，中国愈来愈多学者参与到区域合作法律问题研究的浪潮中，使得区域法治理论得以逐渐形成。区域法治理论研究日渐勃兴，本体论、价值论、方法论等维度的研究日趋深化。〔17〕有学者认为，区域合作仅包括同一法域内的合作，〔18〕然而，这一论断既不符合中国区域合作的实践情况，亦不利于推进区域法治理论之系统建构。传统区域合作包括珠三角、长三角、环渤海湾等区域，而自港澳回归以后，随着（泛）珠三角区域合作的兴起，港澳以独立的法域加入（泛）珠三角经济一体化的区域合作中。（泛）珠三角区域合作同是区域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年颁发的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。因此，区域合作应包括区际合作和同法域区域合作。据此，大湾区建设即为区际合作，长三角地区合作即为同法域区域合作。如前文所述，区际合作是一种特殊的跨法域合作形式，在这种形式下，首要的问题必然是区际法律冲突问题。因此，区域法治理论的研究方向之一必然是解决区际法律冲突，尤其是区际行政法律冲突在区域法治中的制约作用及对破解同法域行政法律冲突的借鉴意义等。可见，区域法治理论与法律冲突理论是共同致力于区域紧密合作的战友关系，但两者有不同的侧重点，后者的调整对象更不限于区域合作。质言之，消解区际行政法律冲突并形成相应的理论学说，有助于拓宽区域法治理论的发展空间，亦可为内地及其省市与港澳台的行政合作提供科学的理论指导。
二、国际一流湾区行政法律冲突的协调及其宪治启示
学界公认的国际一流湾区主要有三个：美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区，这些一流湾区均具有开放的经济结构、强大的资源配置能力、发达的国际交往网络和丰富的集聚外溢功能等特征，〔19〕而这些特征能够持续彰显又依赖于美日在协调行政法律冲突的高超技艺，以下缕述之。
（一）美国纽约湾区和旧金山湾区的行政法律协调经验
因美国的纽约湾区和旧金山湾区均实行普通法系，同受一部宪法的规制，有共同的中央国家机关体系，故这里将两个湾区合并阐述。综观两大湾区的发展现状，两者在行政区域组成上颇有差异，纽约湾区由纽约州、新泽西州、康涅狄格州三个州共31个县组成，〔20〕横跨三个法域；而旧金山湾区是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，包括旧金山、奥克兰圣荷西等9个县和101个城镇，〔21〕没有横跨州际界限，亦即没有横跨法域，但仍存在城市与城市间的行政法律冲突问题。总体而言，尽管美国各州拥有贸易等领域的立法权，各州商业法律间常出现冲突，但两大湾区蓬勃发展至今，取得不俗成就的背后依赖的是美国解决区际行政法律冲突的娴熟能力，主要体现在三个方面：第一，善于运用联邦法院系统。美国的州际诉讼主要由统一的联邦法院系统处理，这也是宪法静态规制州际法律冲突的表现。〔22〕在州际诉讼中，联邦最高法院等法院通过马伯里诉麦迪逊案、麦卡洛诉马里兰州案等判例不断强化美国宪法的权威性，即通过合宪性审查机制协调区际行政法律冲突，从而避免州与州之间就贸易、人员流动等问题产生行政分割。据此，有美国学者一针见血地指出，二战后联邦最高法院运用司法审查权干预州权的程度达至顶峰〔23〕。第二，善于运用立法手段加强联邦对全国性经济事务的行政管理权。美国宪法将贸易权、征税权、支出权等维护国家经济社会一体化的权力划归联邦拥有。从20世纪开始，国会通过《食品及药物法》、《童工法》、《紧急银行法令》、《社会保障法》等系列法案确立了联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的主导地位。第三，善于运用示范法。美国统一州法全国委员会、美国法学会等机构制定不具有法律效力的示范法供各州立法机关采用，从而形成相同或类似的实体法，逐步推动美国法律的一体化建设。〔24〕
日本是单一制、单一法域国家。一方面，《日本国宪法》、《地方自治法》为地方自治提供保障，地方政府的自主性得到尊重；另一方面，中央立法权高于地方立法权，地方要在涉及国家利益的领域服从中央的领导。因此，名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府可在立法、行政、司法等领域干预地方政府，诸如城市规划、企业发展等。迄今为止，在日本政府的统一规划下，日本已经形成东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈三大国际著名都市圈，其中以东京都市圈最具代表性。东京都市圈又被学界称为东京湾区。东京湾区主要由东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县“一都三县”组成，包括23个区、245个市町村。〔25〕东京湾区尽管具有不同的行政区划，不同的行政区域也有地方利益保护的需要，但能够成为国际一流湾区主要依赖于日本政府娴熟的城市规划技艺：第一，通过立法手段加强城市圈发展规划的有效实施。为推进战后复兴事业，促进工业化发展，日本致力于完善城市规划的法律体系，用法律规范引导城市规划的科学制定。1956年，日本出台《首都圈整备法》，规定东京及周边地区是“首都圈”。随后又相继颁布《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》等多部法律。〔26〕在系列法律的指引下，日本自1958年编制《第一次大东京都市圈建设规划》以来，已经编制了五个建设规划，每个均有效地适应了特定时期城市发展状况，培育了资源短缺国家及其城市可持续发展的机制和能力。第二，加强中央的权力，尤其是加强行政权力，促进跨行政区划的协作。面对分属不同行政区划的城市竞争，日本不断加强中央主导与行政主导的程度，通过统一制定城市发展规划，设立城市群协调机构，打破行政堡垒和政府本位主义。第三，加强基础设施建设。基础设施建设是一流湾区形成的必要条件，亦是湾区内公共产品得到优化配置的“加速器”。东京湾区依靠政府行政手段发展基础教育、基础产业和交通设施等，并在政策、资金扶持等方面获得倾斜，进而缩小湾区内各行政区划的差距，实现区域共同发展。〔27〕
（三）国际一流湾区行政法律协调经验对大湾区建设的宪治启示
从国际一流湾区协调行政法律冲突的经验来看，对大湾区建设的宪治启示主要有三个方面：一是强化中央的主导地位。中央与地方的权力配置问题历来是宪治的核心命题之一，央地权力配置及其运用处于一种良性互动状态方能保障宪制秩序。于大湾区而言，只有中央才可视作粤港澳的共同上级。囿于港澳要保持高度自治权，中央亦只能在全面管治权的范围内发挥主导作用。因此，中央要充分运用全面管治权对大湾区建设进行科学规划。同时，大湾区各方在遇到许可权不足时，应请求中央授权。二是强化立法协调作用。立法是协调行政法律冲突的重要方式。与解释论相比，立法论虽受尽成本高、不稳定之诟病，但在跨区域发展明显欠缺合宪性时，立法是推进合作的“加速器”。美日均通过立法手段划清中央与地方在发展经贸等活动中的权力界限，既兼顾区域发展的需要，又有效地保障了地方自治。当前，“重大改革于法有据”的宪治逻辑倒逼大湾区建设不能忽视跨境改革事项的合宪性问题。三是善用示范法缩小各行政区划的行政法律差异。〔28〕示范法具有“软法”效力，更容易让各行政单位接受。中央在一些行政区划分歧较大的领域不便于运用统一实体法进行统合时，可发挥示范法之作用，促使各行政单位趋向统一实体法，进而缩小各行政区划的行政法律差异，降低生产要素流通的堡垒程度。港澳复合式的宪制结构注定了大湾区法律体系的复合性，统一的实体法虽能最大限度地破解法律冲突，却无法满足港澳保持高度自治的需要，因而示范法于大湾区建设而言具有广阔的发展空间。
三、协调大湾区区际行政法律冲突的宪治之道
因“一国两制”的存在，内地与港澳在法律体系上的融合充满宪治意味，即三地行政法律规范一体化建设的过程必然是宪制秩序的重构，至少包含以下五个方面，兹作下述：
（一）善用授权性决定
部分学者认为包括区际行政协议在内的区域合作事项并无法律依据，故可通过解释宪法，〔29〕修改宪法〔30〕或立法完善〔31〕的方式予以完善。然而，事实并非如此。大湾区各方在全面准确理解“一国两制”后，仍可在宪法、立法法、基本法等规范中寻找区际行政协议的法律依据。第一，港澳特区拥有高度自治权，当然能够实行港澳法律制度所允许的各种区际合作形式，其中就包括签署区际行政协议这种协议。这种高度自治权受基本法的保障，是为了保障港澳繁荣稳定而设定的。第二，立法法已经明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等事项在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。〔32〕这为广东单独与港澳合作夯实法治基础。最后，基于特区法律实施的现状，在特区实施的法律规范中还包涵一种特殊的法的渊源——授权性决定。根据基本法的规定，港澳特区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力，〔33〕这意味着中央可根据港澳为保持繁荣稳定作出授予特区享有基本法未明确的其他权力。如表1所示，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在珠海横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》等多部具有授权性质的决定并未直接列入基本法的附件三中，却对港澳特区产生法律效力，是中央严格依据基本法精神行使全面管治权的重要表现。从纵深层面而言，无论深圳湾口岸，抑或横琴岛、85公里海域〔34〕，这些区域本不属于港澳，从文义解释而言，中央授权决定这一行为并未违反基本法。港澳特区立法机关根据全国人大的授权，分别制定与深圳湾口岸、横琴岛相配套的法律规范，进而将特区的法律规范直接在这些区域实施。质言之，经过中央的授权，可以划定特定区域以租赁等方式供港澳使用，以更好地破解港澳地狭人稠之症结。
当前，大湾区各方主要依托区际行政协议进行合作，在合作中尝试破解区际行政法律冲突，如粤港澳近年来在海关、环境治理、文化合作等领域签署区际行政协议，这是“一国两制”不断深化的过程。易言之，当前的区际合作模式存在宪制与权力基础。然而，合乎宪法规定并不足以解决大湾区建设需要，大湾区建设确实欠缺合作的具体途径、方式以及救济机制。〔35〕基于大湾区建设的实际情况，粤港澳必然在一些区域或者事项进行共建共治共享的工作，这些区域或者事项亦很可能触碰行政区域划分的界限。若无中央的授权，这些跨境工作将必然涉及违宪问题，如将来的河套地区共同开发、港珠澳大桥再次纳入深圳一段等重大议题。因此，大湾区要适时争取中央的授权，按照上述第三种法律依据，即基本法上的授权性决定模式，由全国人大和全国人大常委会以及中央人民政府根据实际情况专门出台授权决定，授予粤港澳三地政府进行跨境协调行政法律冲突的权力，明确相关主体行使权力的范围、方式以及粤港澳履行合作协议的法律约束力问题。为更好地推动合作进程，获得授权后的粤港澳三地政府应设立大湾区立法协调机构，以协调区际行政法律冲突为核心工作，推进大湾区行政法律规范一体化建设，确保大湾区建设严格遵循宪治路径。
（二）建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度
大湾区作为一个区域经济概念，赋予了常居于大湾区内所有居民共同的身份概念——大湾区居民。在增强港澳居民“中国人”身份认同屡遭挑战的今日，管治港澳的有关部门不妨另辟蹊径，先行建构能够容纳港澳居民在内的大湾区居民身份认同制度。而内地有关部门正为这种制度的建构配套许多改革措施。2018年8月，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可，同年9月，随着《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《居住证办法》）的正式实施，在内地居住的港澳居民能够与内地居民一样享有申领居住证的权利。尽管《居住证办法》形式上只列举港澳居民持居住证享有3项权利，但理论上却可享有与身份认证有关的系列权利，如就医权、接受法律援助权、参加职业考试权等，可以说，《居住证办法》称得上是港澳居民在内地享有相关权利的宣言书。基于这一系列的改革措施，大湾区公共产品的共同供给与分配成为可能。
法律阻隔理论虽不能从本质上阐明大湾区建设的最大障碍，但却道出了以身份为标准的公共产品分配制度对大湾区建设的制约作用，因而值得警醒。从社会认同理论来看，社会认同即是作为一个群体成员的自我定义。〔37〕若在大湾区建设背景下仍然坚持广东人与香港人、澳门人的身份区隔制度，则容易导致某一城市公共产品的享有异化为特定居民的特权，进而阻碍人才在大湾区内的流通。当前，大湾区囿于区际行政法律冲突的客观现实，加之合作各方的行政思维与龙头概念作祟，公共产品供给与分配尚未实现共建共治共享。诚然，区域公共产品的供给与分配不同于城市内部，前者作为一种集体行动更需要合作各方的共识和制度上的保障。具体制度之建构主要从两个方面入手，兹作下述：
首先，公共产品的供给与分配的性质是行政给付。行政给付涉及行政权力的行使，为防止权力的无序运行，大湾区建设领导小组有必要设立大湾区公共产品供给与分配的执行机构。该执行机构获得中央必要的授权后，以大湾区居民作为唯一区别对待的判断要素，打破行政区域界线，更好地建构起跨境社会保障互通网络，实现大湾区居民跨境携带社会福利，〔38〕激发自由市场各要素，使大湾区经贸往来更为频繁。
其次，为建立有限政府，激发社会组织参与大湾区建设的动力，大湾区可借鉴长三角合作与发展共同促进基金的运作经验，成立大湾区共同发展基金会，加强区域内的硬体建设（如通讯、电力和交通等）和软体建设（如就业服务、教育、医疗、社会养老、公共福利事业等），以更好地提供区域公共产品，促进大湾区的可持续发展。〔39〕作为宪治意义上的实施路径，大湾区共同发展基金会的一切硬体与软体建设均以提高大湾区居民的社会福祉为宗旨，保障对象不应受到区别对待，但囿于粤港澳三地发展的不平衡，福利保障内容在短时间内可存在一定的差异并随之调整。
（三）加强全国性法律建设
根据基本法的规定，全国性法律在包括港澳在内的中华人民共和国领土范围内具有法律效力，港澳特区必须在当地公布或立法实施，不能通过与“一国两制”精神相违背的形式架空全国性法律。为保障港澳的高度自治权，全国性法律不可能频繁地增减，但在大湾区建设的背景下，全国性法律可在协调区际行政法律冲突中发挥着重要作用。囿于港澳要保持特区法律制度的相对独立性，全国性法律的调整对象仅限于国防、外交和其他不属于特区自治范围的事项，中央可在这一范围内充分运用全国性法律这一规范资源。目前，在港澳地区实施的全国性法律具有以下几个特征：一是国家（主权）象征形式的法律多；二是外交事务的法律多；三是国防事务、边境管辖事务的法律多。与此同时，在港澳实施的全国性法律存在几个问题：一是除了涉及国家主权、外交与国防事务等问题，中央尚未就不属于特区自治范围内的事项进行立法；二是全国性法律在港澳的实施评估工作尚未开展。因此，加强全国性法律建设，必须考量这两个因素。
首先，着重考虑不属于特区自治范围内且粤港澳融合程度高的事项。由于大湾区的国防、外交实际上已有一套横跨三地的系统予以有效运作，全国性法律可以不再考虑，故大湾区全国性法律建设只能在不属于特区自治范围的事项“下功夫”。基于探讨区际行政法律冲突的立场，我们需要挖掘粤港澳融入程度较高、分歧较小的内地行政法律规范并将其直接纳入港澳基本法附件三中作为全国性法律，如《国家勋章和国家荣誉称号法》、《科学技术进步法》等具有行政资助色彩的规范可在港澳实施，不影响港澳依法享有的高度自治权，不减损港澳居民依法享有的权利和自由，且能更好地发挥全国性法律对港澳的统合作用。再如，内地与港澳可在法律服务方面的高度合作基础上，达成横跨三地执业范围的跨境法律职业对接协议，以律师为例，通过跨境合作培养后的学子经过特定部门考核合格后，在三地均有过实习或者学习经历的，可获得在三地执业的资格，但这资格仅限于涉及跨境纠纷，例如一项涉及到内地与香港个人间的法律纠纷，拥有三地执业资格的律师便可代理，若一项纠纷只涉及到内地或者香港或者澳门，则这个律师还须拥有当地普通律师执业资格。在加强全国性法律统合粤港澳行政法律规范的过程中，若条件尚不成熟的，可经全国人大作出决定，先行将一些仅适用于粤港澳的全国性法律列入港澳基本法附件三中。诚然，这种局部适用的全国性法律的法律地位尚未进一步探讨，但由于全国人大具有全权性且为最高权力机关，有权决定以何种法律适用于全国或局部地区。自此，粤港澳通过这一渠道而获得行政法律规范间的衔接，以更好地开展行政合作。
其次，构筑全国性法律在粤港澳的实施评估机制。大湾区是粤港澳共同的美好家园，建设成败事关粤港澳的共同福祉。尽管全国性法律主要为港澳而推行的，但广东作为大湾区的重要区域，在区际行政法律融合进程中同样需要全国性法律的有效实施。因此，大湾区立法协调机构可定期进行全国性法律在粤港澳的实施评估，加强区际政府间信息交流与共享，扩大公众在评估工作中的参与面，评出最佳实施范例，宣导其他立法机关共同学习。与此同时，评估工作要及时发现全国性法律在粤港澳实施存在的问题，并形成相应的对策报告上报全国人大常委会，由全国人大常委会根据实际情况判断是否需要对实施状况不理想的全国性法律作出适当调整。
（四）确立区际性规则的法律地位
粤港澳合作多年来主要依托区际性规则进行立法协调工作，这些规则包括CEPA及其补充协议、粤港或者粤澳签署的区际行政协议、最高人民法院与港澳司法机关签署的民商事司法互助协议〔40〕等。不可否认的是，区际性规则尚未按照宪法、立法法规定的立法程序转化为通行于全国的法律，是否履行协议完全依赖于缔约主体的自觉性，故学界将这些区际法规则视作“软法”具有一定的合理性，这也是大湾区建设的法治基础不牢固之近因。〔41〕然而，在推进粤港澳合作中，切忌只以区际性规则是否有国家强制力为依据而忽视规则内在的“硬法”效力，即一旦合作一方不履行或者拖延履行协议，其他各方亦自然压缩与之合作的深度与广度，违约方甚至有承担政治责任之可能，这就暗藏强烈的约束作用。质言之，区际行政协议应属“一国两制”框架下探索出新的法的渊源，具有事实上的约束力，在尚未确立法律地位前，它的约束力表现为一种政策性、指导性的文件反复地对各方产生影响。〔42〕更进一步而言，在“一国两制”框架下，如何运用国家强制力统合港澳仍然是一个重大命题，亟需各方探索可行的方案。
从法理上而言，特区行政长官代表特区与广东签署的关于特区发展的区际性规则经过特区立法程序可适用于特区。然而，由于区际性规则具有合作范围广、程度深的特性，囊括的内容包括内地经济核心问题，其程度之深有触动特区制度之趋势，故而区际性规则的推进工作一直处于缓慢状态，泛珠三角合作也由于类似的原因致使合作效果一直不理想。从深层次原因而言，除合作各方许可权不明确而导致区际性规则难以发挥强劲法律效力外，宪法、基本法、立法法等规范并未确立“区际性规则”为中国法的渊源是一个重要原因。因此，大湾区应在中央的授权下探索区际性规则的法律地位，主要是朝着区际性规则作为当代中国新的法的渊源的方向进行。
五、结语
大湾区建设是新时代助推港澳积极融入国家发展大局的重大战略部署，也是中国建设世界级城市群和推动人类命运共同体建设的重要空间载体。大湾区建设的实效是检验国家治理体系和治理能力现代化水平高低的重要指标。随着大湾区建设的不断深入，大湾区建设中出现的区际行政法律冲突将在一定程度上削弱合作的深度与广度。鉴于此，大湾区合作各方有必要尽快在吸收纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时，建构全面而系统的宪治之道，化区际行政法律冲突之弊为增进港澳与内地全面互利合作之利，以平等、互利、共赢之心共建国际一流大湾区、共享祖国繁荣富强的伟大荣光，更可为日后和平统一后的台湾地区与内地的区际行政法律冲突提供调适之道。
*本文系国家社科基金重大项目“港澳基本法实施的相关机制研究”（项目编号：14ZDC031）的阶段性研究成果。
注释：
〔1〕尽管港澳在理论上形成“复合式宪制结构”，但这种结构是分离式的，不利于国家统合的，是未能全面准确贯彻“一国两制”的具体表现，故2019年国务院政府工作报告再次强调：我们要继续全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事。
〔2〕国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》，人民出版社2014年版，第37页。
〔3〕法律冲突是指两个或两个以上的不同法律同时调整一个相同的法律关系而在这些法律之间产生矛盾的社会现象。参见韩德培主编：《国际私法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第85页。当大湾区深度建设后，粤港澳不同的法律将可能同时调整一个相同的法律关系，从而产生法律冲突，包括行政法律冲突。
〔4〕张蕊：《区际行政法律冲突和区域行政法律冲突探究》，载《安阳师范学院学报》2009年第6期。
〔5〕参见2019年国务院政府工作报告关于港澳发展问题的表述。
〔6〕张淑钿：《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》，载《港澳研究》2017年第3期。
〔7〕叶海波：《大湾区规划意在消除“法律割据”》，载香港《明报》2019年3月1日，第A29版。
〔8〕本文中的“港澳居民”特指的是“港澳居民中的中国公民”。
〔9〕例如，在高校招生的专项计画。
〔10〕从宪法作为“根本法”的逻辑出发，宪法与基本法的关系绝非平等，有主次之分的，中国的宪制秩序只能是一元结构，港澳的宪制秩序只能称作“复合式宪制结构”，但复合式宪制结构长期强调基本法作为“小宪法”在特别行政区的凌驾性，导致宪法在特别行政区虚位的存在，宪法在特别行政区的实施难以言起，最终造成中国当下宪制秩序具有“二元结构”的异化倾向，亟需中央通过大湾区建设等重点平台进行宪制秩序的重构。
〔11〕有学者同样表达了类似的主张，他认为，从忠实于“一国两制”内在精神的方向推进，香港的法治秩序必然是一个二元建构的秩序，参见叶一舟：《改革开放与香港的法治秩序——一种法理学的观察视角》，载《中国法律评论》2018年第5期。本文认为，这种主张似乎与中国作为单一制国家的定位不相符合，更有可能挑战中国业已运作成熟的立法体制——“一元、二级、多层次”。
〔12〕PHILIP J.McConnaughay,Reviving the "Public Law Taboo"in International Conflict of Laws.Stanford Journal of International Law,1999,Vol.35,No.2,pp.255－312.
〔13〕董皞：《论法律冲突》，商务印书馆2013年版，第1页。
〔14〕袁发强：《宪法与我国区际法律冲突的协调》，法律出版社2009年版，第135-147页。
〔15〕Daniel,C.E.Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law,The Yale Law Journal,2006,Vol.115,No.7,pp.1490—1563.
〔16〕张文显：《变革时代区域法治发展的基本共识》，载公丕祥主编：《变革时代的区域法治发展》，法律出版社2014年版，第3页。
〔17〕夏锦文：《区域法治发展的基础理论研究框架》，载公丕祥主编：《法制现代化研究》，法律出版社2013年版，第43—64页。
〔18〕张蕊：《区际行政法律冲突和区域行政法律冲突探究》，载《安阳师范学院学报》2009年第6期。
〔19〕姚迈新：《粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题及对策》，载《探求》2018年第1期。
〔20〕Kidokoro,T.&Murayama,A.(ed.).New Directions in Urban Regeneration and the Governance of City Regions,Kidokoro,T.&Harata,N.(ed).Sustainable City Regions: Space,Place and Governance,Tokyo: Shinichiro Ohgaki,2008,p.5.
〔21〕Statista.GDP of the San Francisco Bay Area from 2001 to 2017 (in billion U.S.dollars),https://www.statista.com/statistics/183843/gdp-of-the-san-francisco-bay-area/,2018-11-15.
〔22〕袁发强：《宪法与我国区际法律冲突的协调》，法律出版社2009年版，第50-51页。
〔23〕Saye,A.B &Allums,J.F &Pound,M.B.Principles of American Government,Upper Saddle River: Prentice-Hall,Inc,1982,p.77.
〔24〕王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第147页。
〔25〕Jacobs,A.J.Has Central Tokyo Experienced Uneven Development? An Examination of Tokyo's 23 Ku Relative to America’s Largest Urban Centers,Journal of Urban Affairs ,2005,Vol.27,No.5,pp.521-555.
〔26〕王玉婧、顾京津：《东京都市圈的发展对我国环渤海首都区建设的启示》，载《城市》2010年第2期。
〔27〕朱丽娜：《日本东京都市圈对我国都市圈发展的启示》，载《上海房产》2018年第2期。
〔28〕从上文的分析而言，日本五个东京都市圈建设规划事实上具有示范法的效力，即各行政区划要据此而制定相应的城市建设法律规范，以保障都市圈建设规划的落地。
〔29〕叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
〔30〕何渊：《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改》，载《南京社会科学》2015年第5期。
〔31〕叶必丰：《我国区域经济一体化背景下的行政协议》，载《法学研究》2006年第2期。
〔32〕参见《立法法》第十三条。
〔33〕参见《香港基本法》第二十条、《澳门基本法》第二十条。
〔34〕2015年，在重新调整的《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图（草案）》中，中央人民政府决定将澳门特别行政区海域面积明确为85平方公里，澳门社会发展空间进一步扩大。
〔35〕邹平学、冯泽华：《改革开放四十年广东在粤港澳法律合作中的实践创新与历史使命》，载《法治社会》2018年第5期。
〔36〕诚然，广深港高铁“一地两检”决定并无授权字眼，但综观整个决定的内容来看，授权性决定之意蕴甚浓，有学者亦认同这一决定为授权性决定，参见柯静嘉：《粤港澳大湾区投资合作的法律机制及其构建》，载《广东财经大学学报》2018年第5期。
〔37〕Abrams,D.&Michael,A.H.(ed.).Social Identity Theory: Constructive and Critical Advances,New York: Harvester Wheatsheaf,1990,p.2
〔38〕据报导，香港特区政府的医疗券计画在2015年率先在香港大学深圳医院试点，便利居住在深圳的香港长者直接在深圳就医。目前，这一跨境社会福利实施计画情况理想，未发现存在滥用等监管问题，应该进一步扩大在内地的适用范围，参见高俊威：《医劵研拓至内地方便北上养老》，载《文汇报》2018年4月9日，第A10版。这一典型例子即为社会福利跨境携带的典型例子，值得大湾区公共产品执行机构加以推广。
〔39〕姚迈新：《粤港澳大湾区公共物品供给的治理难题及对策》，载《探求》2018年第1期。
〔40〕不可否认，相对于CEPA及其补充协议、粤港或者粤澳签署的区际行政协议等协议无十分明确的法律依据而言（可通过体系解释、目的解释补强），民商事司法互助协议依据的是基本法关于港澳可与内地司法机关进行司法协助的规定而具有十分明确的法律依据。然而，由于两地司法长期处于不信任的状态，故民商事司法互助协议仍需要通过明确为法的渊源以获得更深一层的国家强制力，从而保障协议得到全面贯彻落实。
〔41〕朱孔武：《粤港澳大湾区跨域治理的法治实践》，载《地方立法研究》2018年第4期。
〔42〕慕亚平、钟燕莲：《内地和港澳区域经济一体化及相关文件的性质、定位和作用》，载慕亚平主编：《区域经济一体化中的法律问题研究——以粤港澳大湾区为例》，社会科学文献出版社2017年版，第33页。
〔43〕唐燕：《德国大都市地区的区域治理与协作》，中国建筑工业出版社2011年版，第42-49页。
〔44〕Jessen,J.Regional Governance and Urban Regeneration: The Case of the Stuttgart Region,Germany,Kidokoro,T.&Harata,N.(ed).Sustainable City Regions: Space,Place and Governance,Tokyo: Shinichiro Ohgaki,2008,pp.227-245.
〔45〕Frederick,L.Z &Mitchell,W.The Law and Use of Interstate Compacts.Chicago: The Council of State Governments,1976,p.12.
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年9月号，总第261期）
中评社╱题：粤港澳大湾区区际行政法律冲突的宪法学思考 作者：冯泽华（深圳），深圳大学港澳基本法研究中心博士研究生、中国法学会会员
作者指出，基于“一国两制”的宪法理性，粤港澳大湾区出现的区际行政法律冲突，对内地与港澳融合性宪制秩序的重构产生巨大挑战。尽管区际行政协议协调行政法律冲突合乎宪法规定且取得一定实效，但由于合作与争端解决机制不健全而亟需拓宽行政法律冲突的宪治空间。因此，大湾区在吸收国际一流湾区协调区域发展经验的同时，应以推动行政法律规范一体化建设为核心要义，善用授权性决定，建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度，并加强全国性法律建设和确立区际性规则的法律地位，最终消解区际行政法律冲突。
“一国两制”未能全面准确贯彻的情况下容易造成内地与港澳高度“分立”的宪制秩序，〔1〕在此种背景下，粤港澳合作所需的政府义务对接根基自然松动，三地合作的领域窄、程度低无法避免；质言之，粤港澳三地仍可坚守行政法律规范的属地效力，三地间的区际行政法律冲突并不明显。为应对港澳新形势的变化，2014年，中央发布白皮书重点强调，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，〔2〕全面管治权与高度自治权的有机结合随之成为“一国两制”的新法理，内地与港澳融合性宪制秩序的重构进程正式启动。作为宪制秩序重构的国家战略性工程——粤港澳大湾区（以下简称大湾区）横空出世后，粤港澳合作迎来新的发展机遇，三地的合作领域将比以往更宽，合作程度将比以往更高。国际一流湾区发展的经验表明：环境治理、税务、医疗卫生、建筑行业等领域的深入合作是生产要素获得高速流通的基石。大湾区欲想生产要素获得高速流通，就必须对环境治理、税务等行政领域进行协调，当共建共治共享的社会治理格局日趋生成，大湾区的区际行政法律冲突亦愈发明显。〔3〕所谓的区际行政法律冲突，是指同一国家内不同法域间的行政法律规范同时调整一个相同的法律关系产生冲突的法律现象。〔4〕大湾区具有三个法域，区际合作愈深入，区际行政法律冲突愈明显，若不及时化解该法律冲突，将对大湾区融合性宪制秩序重构的核心要义产生巨大挑战。鉴于此，本文先从大湾区区际行政法律冲突的基本特征及其宪治瓶颈出发，再从实践与理论的双重视野对区际行政法律冲突对大湾区建设的威胁等宪治问题进行阐释，最后在借鉴纽约湾区等一流湾区协调区域发展经验的同时设计能够协调区际行政法律冲突的宪治之道，期待研究成果能为大湾区建设贡献绵薄之力。
一、消解区际行政法律冲突的紧迫性
区际行政法律冲突对大湾区深度建设构成一种阻碍力，进而消耗内地与港澳宪制秩序重构的制度资源。易言之，区际行政法律冲突愈明显，宪制秩序重构的挑战愈大。那么，区际行政法律冲突是如何进行“破坏式运作”的？以下将从实践与理论的视角深入诠释区际行政法律冲突之困对大湾区深度建设的潜在堡垒。
（一）实践障碍
大湾区建设从短期与长远的视角来看，具有不同的递进式战略任务，故区际行政法律冲突之困对大湾区建设的实践威胁可从两个方面进行诠释：
首先，从阶段性战略任务来看，大湾区建设的初衷在于促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化，进而全面推进内地同港澳的互利合作。〔5〕然而，区际行政法律冲突之困会随着大湾区深度建设而产生，若任其无序发展，将削弱大湾区建设实效。以往各种版本的粤港澳合作未能取得良好预期的重要原因在于区际行政法律冲突未能有效地予以解决，环境、税务、卫生等行政领域因而未能实现共建共治共享的社会治理局面。有学者便一针见血地指出，大湾区经济发展的最大障碍便在于三地间的法律冲突。〔6〕这一判断具有一定的道理，理由在于：第一，区际行政法律冲突从本质上阐释“一国两制”为维护港澳原有法律制度不变，而在大湾区内形成不同的三套法律制度，若粤港澳三地的行政法律规范完全一致，则不必刻意制造不同的法律制度。回归前港澳的行政法律规范业已自成一体，且对社会关系的调整产生持久影响，不可能完全采用内地的行政法律规范。第二，区际行政法律冲突可以诠释内地与港澳行政法律规范间的互动关系，因为只有存在互动关系，才能让具有明显属地效力的行政法律规范产生冲突。正因如此，行政法律冲突才可能在同一层级的上位法间协调适用。如果强调形式上的法律阻隔，〔7〕则无此种逻辑倾向。第三，区际行政法律冲突产生的理由很多，基于身份为标准的人口流动管制是其中一个原因，维护国家安全、保持港澳的繁荣稳定等亦是区际行政法律冲突产生的重要原因。总之，在不触及区际行政法律冲突的前提下，大湾区建设根本不可能进入“深水区”，只能进行一种城市资源间的协调与配置、各自为战的合作，而非追求区域内部畅通、要素真正流动的合作。鉴于区际行政法律冲突之困将削弱大湾区建设的实效，增加了内地与港澳融合的成本，各方有必要尽快协调区际行政法律冲突，保障大湾区生产要素的流通不因法律冲突而被阻隔。
其次，从长远的战略任务来看，大湾区建设的最终目的在于重构内地与港澳的融合性宪制秩序，而这一秩序需要中国法律体系的融合性建设方得圆满。于一个国家的长远发展而言，区际行政法律冲突的长期存在绝非良态。不同于美欧国家保持中央与地方相对独立性的国家结构演变进路，在长期强调大一统文化基因的中华大地，法律冲突意味着不和谐，有碰撞之意，需要协商，由此而造成国家统合成本的上升，甚至为了满足少数往大多数群体融合的需要而在法律层面上制造区别对待，例如国家为了尽快推动港澳居民〔8〕的人心回归而在内地法律体系上配置优于内地居民的权利种类及其保障措施。〔9〕这种区别对待的措施固然在特定时期具有合理性，是国家统合不可避免的嬗变过程，但随着全体公民法治意识的增强，长久维持宪法权利二元配置的状态势必触碰宪法平等原则的红线，容易造成中国宪制秩序的“二元结构”，〔10〕最终不利于保持中国法律规范适用对象的普遍性与法律体系的统一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳实施，港澳居民作为中国公民暂免兵役义务。此种怪局需耗费高昂宪治成本方能实现国家法律体系的统合。大湾区深度建设必然需要推动法律一体化建设，建构对接三地政府义务的渠道，保障法律规范适用对象的普遍性，逐步实现大湾区公共产品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳与广东在法律层面将继续存在近三十年的差异，为保障港澳法律制度的相对独立性，区际行政法律冲突必然长期存在，这是中国宪制秩序上允许的合理因素，这亦意味着大湾区建设具有法律统合的历史使命。有鉴于此，大湾区建设不能忽视区际行政法律冲突对融合性宪制秩序潜在的强大消耗力，而应将这种冲突现象的消极影响降至最低，化冲突为大湾区建设的内生动力。
（二）理论割据
理论的开展是为了更好地为大湾区建设提供科学指导，进而促进内地与港澳的融合性宪制秩序的形成，然而，长期以来，国际私法传统理论“任性地”坚持“公法禁忌”原则，〔12〕罔顾全球化发展的时代需要，许多学者基于路径依赖而不愿承认行政法的域外效力，视区际行政法律冲突为虚假之物，致使区际行政法律冲突之困嬗变成许多理论的“良性肿瘤”。以最为直接的理论威胁而言，区际行政法律冲突之困可从两个维度进行评析：
首先，区际行政法律冲突之困容易割裂法律冲突理论的整体架构。法律冲突本属法学之基本范畴，却几乎成为国际私法的“领地”。〔13〕当今世界，国家与国家或者地区之间的交流在民商事与刑事领域颇为活跃，故传统法学理论言及法律冲突，必提民商事与刑事法律冲突，似乎行政法在其中无用武之地。事实上，由于传统观点过于强调行政法的属地效力而不承认其域外效力，容易造成法理逻辑上的矛盾。典型的刑事法律冲突尚能通过引渡协议等合作路径予以解决，而与现实社会经济活动关系密切的行政法更不能固守成规，更需要通过区际行政协议或者自行设定特殊规范取得突破。在广东自贸区中实行的“港人港税”、“澳人澳税”政策，实际上是一种协调行政法律冲突的结果。尽管该税收制度表现为内地行政法律规范的一种变通，但本质是为保障长期处于低税状态下港澳居民的合理利益而设定的。近年来，随着国际私法学界研究的深入，愈来愈多学者愿意承认区际法律冲突中有行政法律冲突之维。〔14〕可以说，在一定程度上认可行政法的域外效力是保障区际合作深度进行的关键，更是法律冲突理论焕发生命力的“润滑剂”。
无独有偶，近年来，国际行政法愈来愈发展成为一门有别于国际公法的学科，〔15〕并主要致力于促进国家间的行政协作，共同应对国际公共问题。中国作为推动人类命运共同体建设的首倡国，也许会在行政法领域受到国外不同法律制度的排挤。中外不同的行政法律制度将需要进行更多的行政合作方能实现和谐相处。可见，国际行政法自然不会放弃对国际行政法律冲突的研究。而国际行政法律冲突与区际行政法律冲突具有许多相似性，如均没有最高司法机关协调、立法权限不一致等。既然前者的解决涉及法律冲突理论，处理后者的相关问题时，也不应将该理论排除在外。因此，法律冲突理论不宜“半截子”发展，在全球化背景下应成为容纳差异的平台，并成为促进世界经济发展的法治引擎。中国应藉助大湾区建设的东风，在协调区际行政法律冲突取得突破后将此理论方案推广至国际行政法律冲突问题上，为完善法律冲突理论的整体架构贡献中国智慧与中国方案。
其次，区际行政法律冲突之困容易压缩区域法治理论的发展空间。区域合作是国家法治在一定区域内的展开，是根据区域不同的自然环境、经济基础、历史传统、民族习惯等因素实施法治治理，形成的具有区域特色的法治运行模式。〔16〕近年来，中国愈来愈多学者参与到区域合作法律问题研究的浪潮中，使得区域法治理论得以逐渐形成。区域法治理论研究日渐勃兴，本体论、价值论、方法论等维度的研究日趋深化。〔17〕有学者认为，区域合作仅包括同一法域内的合作，〔18〕然而，这一论断既不符合中国区域合作的实践情况，亦不利于推进区域法治理论之系统建构。传统区域合作包括珠三角、长三角、环渤海湾等区域，而自港澳回归以后，随着（泛）珠三角区域合作的兴起，港澳以独立的法域加入（泛）珠三角经济一体化的区域合作中。（泛）珠三角区域合作同是区域合作的典型例子，且在中央官方文件上予以肯定，如2016年颁发的《国务院关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。因此，区域合作应包括区际合作和同法域区域合作。据此，大湾区建设即为区际合作，长三角地区合作即为同法域区域合作。如前文所述，区际合作是一种特殊的跨法域合作形式，在这种形式下，首要的问题必然是区际法律冲突问题。因此，区域法治理论的研究方向之一必然是解决区际法律冲突，尤其是区际行政法律冲突在区域法治中的制约作用及对破解同法域行政法律冲突的借鉴意义等。可见，区域法治理论与法律冲突理论是共同致力于区域紧密合作的战友关系，但两者有不同的侧重点，后者的调整对象更不限于区域合作。质言之，消解区际行政法律冲突并形成相应的理论学说，有助于拓宽区域法治理论的发展空间，亦可为内地及其省市与港澳台的行政合作提供科学的理论指导。
二、国际一流湾区行政法律冲突的协调及其宪治启示
学界公认的国际一流湾区主要有三个：美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区，这些一流湾区均具有开放的经济结构、强大的资源配置能力、发达的国际交往网络和丰富的集聚外溢功能等特征，〔19〕而这些特征能够持续彰显又依赖于美日在协调行政法律冲突的高超技艺，以下缕述之。
（一）美国纽约湾区和旧金山湾区的行政法律协调经验
因美国的纽约湾区和旧金山湾区均实行普通法系，同受一部宪法的规制，有共同的中央国家机关体系，故这里将两个湾区合并阐述。综观两大湾区的发展现状，两者在行政区域组成上颇有差异，纽约湾区由纽约州、新泽西州、康涅狄格州三个州共31个县组成，〔20〕横跨三个法域；而旧金山湾区是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，包括旧金山、奥克兰圣荷西等9个县和101个城镇，〔21〕没有横跨州际界限，亦即没有横跨法域，但仍存在城市与城市间的行政法律冲突问题。总体而言，尽管美国各州拥有贸易等领域的立法权，各州商业法律间常出现冲突，但两大湾区蓬勃发展至今，取得不俗成就的背后依赖的是美国解决区际行政法律冲突的娴熟能力，主要体现在三个方面：第一，善于运用联邦法院系统。美国的州际诉讼主要由统一的联邦法院系统处理，这也是宪法静态规制州际法律冲突的表现。〔22〕在州际诉讼中，联邦最高法院等法院通过马伯里诉麦迪逊案、麦卡洛诉马里兰州案等判例不断强化美国宪法的权威性，即通过合宪性审查机制协调区际行政法律冲突，从而避免州与州之间就贸易、人员流动等问题产生行政分割。据此，有美国学者一针见血地指出，二战后联邦最高法院运用司法审查权干预州权的程度达至顶峰〔23〕。第二，善于运用立法手段加强联邦对全国性经济事务的行政管理权。美国宪法将贸易权、征税权、支出权等维护国家经济社会一体化的权力划归联邦拥有。从20世纪开始，国会通过《食品及药物法》、《童工法》、《紧急银行法令》、《社会保障法》等系列法案确立了联邦政府在宏观经济、市场监管和社会保障领域的主导地位。第三，善于运用示范法。美国统一州法全国委员会、美国法学会等机构制定不具有法律效力的示范法供各州立法机关采用，从而形成相同或类似的实体法，逐步推动美国法律的一体化建设。〔24〕