从菲律宾《海洋区域法》的公布看中国《海警法》对南海维权的适用
中评社╱题：从菲律宾《海洋区域法》的公布看中国《海警法》对南海维权的适用 作者：高圣惕（武汉），武汉大学国际法研究所二级教授；张紫庭（武汉），武汉大学国际法研究所博士生
【摘要】菲律宾在2024年11月8日公布《海洋区域法》，将断续线内括海域东半部揽入其专属经济区和大陆架，妄图落实南海仲裁的非法裁决，无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛在内的中沙群岛的领土主权和海洋权利。中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》及《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》反制。而更有力的反制还是中国海警将维权执法付诸行动。南海维权执法的法律依据为《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》和《海警机构行政执法程序规定》，皆已于近三年内生效。本文将我国在南海面临的侵权行为类型化，探究中方如何依据《海警法》进行执法，并模拟对方会怎样使用国际法质疑中国海警的执法行为。笔者发现《海警法》确实能适用于南海维权，但他国亦可依据“国家主权豁免原则”反对中国海警的刑事管辖权，或依据“禁止使用武力原则”挑战中国海警的维权措施。
一、前言
2024年11月8日，菲律宾公布《海洋区域法》，将其群岛基线以西200海里揽入其专属经济区（EEZ）和大陆架（即所谓的“西菲律宾海”），妄图落实南海仲裁的非法裁决（简称“裁决”）。此举无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛的中沙群岛的领土主权和海洋权利，中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》、《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》等文告反制，幷在最近一段时间加强了海警维权执法活动。自2021年起，《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》（简称《第一号令》）和《海警机构行政执法程序规定》（简称《第三号令》）已相继出台，为中国海警在南海的维权执法提供法理依据，这些法律规章如何在南海维权上发挥作用？值得深入研究。本文第二和第三部分讨论发生于“岛礁”和“海域”的侵权行为；细分为岛礁侵占、单边岛礁开发建设、侵闯行动、渔业及单边油气资源开发五类；再依据侵权主体的不同，结合地点和行为两要件，探讨《海警法》如何适用和适用带来的法律争议。本文第四部分提出结论。
二、岛礁侵权行为的维权
（一）仁爱礁及仙宾礁维权
我国在仁爱礁海域的维权执法系针对菲国军舰“马德雷山”号长期坐滩、非法建设、换防运补及破坏海洋环境等行径而做出的反制。菲国还妄图在仙宾礁复制坐滩事件。由于仁爱礁与仙宾礁地理位置邻近、双方主张相似，可合并讨论。下文依侵权主体的不同分为⑴坐滩船与海警船、⑵船上军人及⑶运补船来论。
1.菲国坐滩船与海警船
针对仁爱礁坐滩船，可能适用《海警法》第17、20、21条。①侵权主体来看，上述条款分别涉及外国船舶、海域和岛礁上建筑物、构筑物及固定或浮动装置、外国军用船舶等。《海警法》第78条对船舶下了定义，第80条规定：本法对船舶的维权执法措施适用于“海上固定或浮动建筑、装置，固定或移动式平台”。②问题是坐滩船应如何归类？
《海警法》第78条界定船舶为“移动式装置”，将“马德雷山”号认定为船舶的说服力不够。就别的归类而言，国内法要求“海上固定设施”其“底部支撑结构固定于海底”③第80条的“海上固定建筑或平台”故应满足此条件。位于珊瑚礁上的坐滩船是否“固定于海底”？仁爱礁在海水高潮时系没入水中，坐滩船牢牢嵌在礁盘难以移动，“固定于海底”的条件似乎满足。菲国又将坐滩之“船体”当成侵权平台，将坐滩船归类为“海上固定平台”似不无道理。《海警法》中有关船舶的维权执法措施遂可适用于坐滩船，海警可依据第17条和第21条将其强制拖离。基于菲国使用建材从内加固这个舰体的事实，坐滩船似可归类为第20条所指“岛礁上建筑物、构筑物或固定装置”。相对而言，在仙宾礁滞留的菲国海警船属于“用于非商业目的的外国政府船舶”，应适用《海警法》第21条。
再从侵权行为来看，第20条规制的是“在我国管辖岛礁单方实施的建筑物和构筑物建造行为或固定装置的布设行为”。仁爱礁属南沙群岛，系“我国管辖岛礁”，菲国军人在仁爱礁对坐滩船体的巩固行为被第20条涵盖。即便仁爱礁为“低潮高地”，第21条仍可适用。仙宾礁则可适用第21条，该条规制“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。仙宾礁属于南沙群岛，主权属于中国，无论其为岛礁、低潮高地还是水下地物，其舄湖仍属南沙的内水，我国有管辖权。菲国海警船未经批准进入仙宾礁舄湖违反了《海上交通安全法》第55条，符合第21条的行为“违法性”前提。
总之，我方可将仁爱礁坐滩军舰认定为岛礁上建筑物、海上固定平台或固定装置，要求菲国拆除或强制拆除。我方另可责令滞留仙宾礁的菲国海警船离开、强制驱离或拖离。
2.船上的军人
针对坐滩船上的菲国军人维权，可适用《海警法》第20、22、23条④。从侵权主体来看，这三条均以“外国组织”为侵权主体，菲国军人无疑满足此条件。我国《外国国家豁免法》将“外国主权国家授权行使主权权力且基于该项授权从事活动的组织或者个人”纳入“外国国家”的定义内，⑤足证外国军人属于“外国组织”。其实，国际法的国家豁免（State Immunity）规范适用于司法管辖领域，不适用于海上安全保卫和行政执法的情形，不禁止一国针对另一国军人维权执法。换言之，甲国国家不得在乙国法院被诉或被强制执行，并不意味其豁免于乙国政府依其国内法实施的海上安全保卫及行政执法措施。因此，菲国军人在这种情况下并不享有豁免权。
从行为来看，本案涉及菲国军人侵占仁爱礁、加固“马德雷山”号舰体和破坏环境的行为。《海警法》第20条规制了外国的单方岛礁上的建造行为，坐滩舰体若为岛礁上建筑物、构筑物或固定装置，菲国对其的建造加固则符合该条的行为要件。第22条对付“国家主权、主权权利和管辖权”在海上受到侵害的情形，我国主张包含仁爱礁在内的南沙主权，坐滩军舰改装成容纳菲国军人的侵权平台或堡垒，即犯我主权。第23条禁止“违反海洋生态保护法规”的行为，让不断锈蚀的庞大舰体重压珊瑚礁，就是剥夺珊瑚生存空间，违反《海洋环境保护法》第81条，符合第23条的行为要件。
就地点而言，第20、22、23条分别规制“我国管辖海域、岛礁”和“海上”的侵权行为。第22条规制他国“正在”或“即将”在海上实施的侵犯中国主权、主权权利和管辖权的行为。渡海而来的菲国军人和建筑材料进入坐滩船，将船体建造为构筑物和固定装置，作为军事据点的侵权平台，一再凸显菲国“在”海上和“从”海上侵犯中国对仁爱礁及周边海域的主权以及海洋生态环境。中国海警可援引第20和22条阻止菲国换防和运送建材、责令坐滩军人停止建造、或直接制止，必要时可使用武器，也可依据《海警法》第23条和《第三号令》第十四章有关处理涉外行政案件的程序规定，对菲国军人实施行政执法措施。
若菲国军人涉及犯罪，《海警法》第五章有关海上犯罪侦查的条款以及《第一号令》的管辖条款并未排除海警对外国军人的刑事管辖权。⑥然而依据“国家主权豁免原则”，一国无权刑事管辖他国主权行为，主权行为的判定可参照行为性质和目的，⑦《外国国家豁免法》亦如此规定。⑧事实上，坐滩船上军人是由菲国授权驻守在仁爱礁的有组织成员，意在军事窃占仁爱礁，属于只有国家才能实施的“主权行为”。若海警对坐滩军人行使刑事管辖，《外国国家豁免法》和国际法的国家主权豁免原则是一障碍。
3.补给船
坐滩船的补给船若为菲国民用船舶，《海警法》第16、17、18条可能适用。其中，第16和18条规制了“在我国管辖海域内航行及有违法嫌疑的外国船舶”。⑨仁爱礁附近海域属于“我国管辖海域”，我国海警可依法对在此航行的菲国民用船舶识别查证。上述船舶提供补给如超出《中菲临时性安排》允许范围，疑似偷运建筑材料的，海警可跟踪监视、登临检查和拦截紧追。第17条则规制了“非法进入我国领海及以内海域”的行为。仁爱礁附近海域应属南沙内水，菲国民用船舶未经批准进入则违反《海上交通安全法》第55条，满足第17条的行为非法性条件，海警有权责令其离开或扣留、强制驱离或拖离。此外，上述船舶擅自进入仁爱礁海域将触犯《治安管理处罚法》第53条，符合《海警法》第23条的适用条件，海警机构可对船上人员实施罚款或拘留，并应符合《第三号令》的程序规定。若船上人员涉及刑事犯罪，还可依据《第一号令》第14、15条，由海警执行刑事管辖。
如果补给船属于菲方公务或军用船舶，擅自进入仁爱礁海域并为坐滩船提供补给，可适用《海警法》第21条。该条的侵权主体包含此类船舶，规制的是“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。其实，上述船舶擅自进入仁爱礁海域（我国内水）将违反《海上交通安全法》第55条，从而满足第21条的行为非法性条件，海警机构遂有权制止、责令离开、强制驱离或拖离。然而，菲方公务或军用船舶的人员应具备军人或公职身分，如触犯我国刑法而从事犯罪行为，根据“国家主权豁免原则”的国内法和国际法规范，海警不便执行刑事管辖。
4.国际法的障碍
菲国基于“裁决”和其《海洋区域法》主张仁爱礁和仙宾礁为“低潮高地”，为其EEZ及大陆架的海床一部分，否认中国对仁爱礁、仙宾礁及附近海域的领土和海洋权利主张。若中国海警⑴依第20条制止菲国军人对坐滩舰体的加固建设，⑵依16、17、23条对菲国民用补给船实施识别查证、跟踪监视、登临检查、拦截紧追及刑事侦查，或⑶依第21条制止菲国海警船或军舰的补给行为或责令离开，菲国可能主张中国侵犯《公约》规定的沿海国在其EEZ的主权权利和管辖权。然而，《公约》第56条虽然赋予菲国在其群岛基线以西的EEZ内开发建设的权利，但仁爱礁和仙宾礁位于中菲海域主张重迭的海域，国际法不禁止两国各自在此类海域执法。⑩
海上执法使用武力，不当然违反“禁止使用武力原则”。包含1988 年《制止危及海上航行安全非法行为公约》的2005 年《议定书》在内的国际公约、包含“渔业管辖权”案和“圭亚那诉苏里南”案在内的国际司法判例以及国家实践证明在三种例外之下，国家可于海上维权执法时使用武力：⑴在受到武力攻击时进行自卫；⑵执法过程中遇到阻碍时进行排除；⑶打击海上犯罪。⑮《海警法》第22条及第47条似乎也反映这些例外。
总之，中国海警依据第22条及第47条对菲国军人亮出或使用武器不一定违反“禁止使用武力原则”，但在使用武器时需考虑相关条约和国际判例，程度上应符合“比例原则”，程序上应先“发出警告信号”。⑯若依据第20、21条登上仁爱礁拆除菲国军舰，或对菲国军舰及仙宾礁上海警船实施强制驱离或拖离措施时，应注意前述规范。
（二）单边岛礁开发建设维权
菲国在窃占的中业岛和越南在数个南沙窃占岛礁进行大规模开发建设，构成我国维权执法另一种情况，可整合为岛礁开发建设维权来论。
对于此类岛礁上的建筑、装置等，《海警法》第20条可能适用。该条的侵权主体为外国组织和个人，就我国法律法规而言，在被窃占岛礁开发建设的外国防卫机构或武装部队应属于外国组织。从侵权地点来看，该条适用于我国管辖岛礁，的确包含中业岛等。从侵权行为来看，菲、越未经中国批准就在中国岛礁上建设则构成“单边建造”。我国海警遂可依据第20条限期拆除或制止和强制拆除。
从国际法视角看，在遭窃占岛礁“强制”拆除窃占者的建筑，不能不“使用武力”。就存在主权争端的岛屿而言，国家实践、司法案例和国际条约倾向于限缩解释“禁止使用武力原则”。不论占领国的领土主张合法与否，另一方若不援引自卫权，都将违反“禁止使用武力原则”。因此，中国海警虽可依据第20条责令停止、制止或限期拆除。若要强制拆除，则需要“契机”。
对于参与单边岛礁建设开发的组织人员，可适用《海警法》第23条、《海洋环境保护法》第101条和《海岛保护法》第47条。我国法律法规并未将越菲负责开发建设的政府、军队和海岸警卫队等公主体排除出“建设单位”的范围。海警机构遂可依据《海警法》第23条和《第三号令》中有关涉外行政案件办理的条款，对越南和菲国相关建设人员实施行政处罚。在这种情况之下，他国可能主张我国侵犯其领土主权或在EEZ的权利。然而，不论双方对岛礁主张的权利类型如何，这些岛礁均属于有争议的领土或海域，国家依国内法对其实施管辖并不被国际法所禁止。此外，上述公主体单方建设南沙岛礁可能触犯环境类犯罪，海警可依据《海警法》第38条和《第一号令》第15条第3款实行刑事管辖。但他国可能援引“国家主权豁免原则”，将该类行为认定为国家行为，排除我国海警的刑事管辖。
三、海域侵权行为的维权
（一）侵闯行动维权
黄岩岛海域的维权情况在于菲国海警船、公务船及军舰持续侵闯内部舄湖或领海，规制此类情形属于海警履行海上安全保卫职责的一部分。依据《黄岩岛领海基线的声明》，黄岩岛内部舄湖属于内水，基线外12海里系指领海，应分论之。
擅闯黄岩岛舄湖的是菲国军舰、海警船及公务船，《海警法》第21条的侵权主体明确包含上述船舶，规制的是“在我国管辖海域违反我国法律、法规”的行为。这些船舶未经批准擅闯我国黄岩岛舄湖的行为违反《海上交通安全法》第55条，遂满足第21条的行为“非法性”条件。
擅闯黄岩岛领海的菲国军舰、海警船及公务船则违反了领海无害通过的规定。首先，外国军用船舶未经批准擅闯黄岩岛领海的行为违反我国《领海及毗连区法》第6条。其次，菲国海警及公务船进入黄岩岛领海妄图夺岛、压制我国对黄岩岛的领土主张或是彰显菲国的主权主张的行为，均属于《联合国海洋法公约》（简称《公约》）第19条第2款规定的“损害沿海国的和平、良好秩序或安全的行为”，不满足“无害”通过领海的条件，也违反《领海及毗连区法》第8条。此皆符合《海警法》第21条的行为“非法性”条件，我国海警有权依法责令其立即离开，或采取强制驱离和拖离等措施。
从国际法视角看，部分学者主张：《海警法》第21条的适用将违反国际法中的领海无害通过权、外国军舰及船舶的豁免权⑰和禁止使用武力原则，连菲国都不一定采纳这些论点。菲国主张对黄岩岛及其领海的主权，岂能主张船舶进入黄岩岛周围12海里系依据《公约》行使领海无害通过权？如此等于承认黄岩岛及其领海的主权不属于菲国。菲国最可能的主张是中国依据第21条采取强制驱离或拖离措施违反“禁止使用武力原则”或《国际海上避碰规则》（COLREGS）。
就“禁止使用武力原则”而言，基于国际法院判例和国家实践关于“使用武力或威胁使用武力”与“单纯的执法行为”的看法，对菲国政府及军用船舶实施“强制驱离或拖离”措施可能被认定为“使用武力”。此外，在有主权争端的岛礁，国家实践、司法案例和国际条约倾向于限缩解释“禁止使用武力原则”，如前所述，我国应等待诉诸自卫权的“契机”。
关于《国际海上避碰规则》，仅适用于公海和连接公海的一切通航水域中航行的船舶。中菲两国在黄岩岛及其领海有主权归属争端，中国在2012年从菲国手中夺回控制权。自此菲国想方设法妄图夺回。要求中国在此对于有极大敌意和野心的菲国船只适用海上避碰规则，就是要中国开门揖盗。
总之，针对菲国在黄岩岛的侵闯行动，中国海警可依据第21条责令离开，这是《公约》第30条赋予沿海国的权利。但应谨慎采取强制驱离或拖离措施，特别要注意菲国将主权争端包装成COLREGS的适用争端，这招在2013-2016年的南海仲裁已经用过一次。
（二）渔业维权
南海渔业维权的情况有二：西沙海域发生的越南侵渔行为和菲国执法船在牛轭礁海域“渔业管理”我国渔船。
具体而言，西沙侵渔就是越南渔船未经批准进入西沙群岛内水、领海及EEZ捕鱼，分别违反了《海上交通安全法》第55条、《领海及毗连区法》第11条、以及《专属经济区和大陆架法》第5条。就此，我国海警可依据《海警法》第23条和《渔业法》第46条，责令其离开或将其驱逐，另可没收渔获物、渔具、渔船，还可并处罚款。实施上述行政处罚措施时应符合《第三号令》关于罚款、没收财物及办理涉外行政案件的程序性规定。越南渔船上人员在西沙群岛内水及领海犯罪的，或在西沙群岛领海以外的海域对我国国家或公民的犯罪，依据《第一号令》第14条和第15条第3款，可由海警机构立案侦查。
有学者从国际法视角对中国维权执法提出质疑：对于越南渔船进入西沙海域的侵渔，若适用《海警法》第17条执法，将违反领海的无害通过制度，若适用第22条则侵犯了外国船只享有的豁免权且违反国际法关于使用武器的规范⑱。但是，越南主张的是西沙领土主权，岂能又主张西沙领海的无害通过权？此外，无害通过权不包含捕鱼权。再者，越南渔船并非军用或政府船舶，如何主张豁免权？越南可能主张的是中国渔业执法侵犯越南EEZ的捕鱼权和渔业管理权，及中国执法时违反“禁止使用武力原则”。
中国既然享有西沙群岛的主权，也就享有周围的海洋权利，这些海域与越南自其大陆延伸出来的EEZ（越南称为“东海”）重迭，完成海洋划界之前，中国在重迭海域执法不违反国际法。另外，除非越南渔船扮演“海上民兵”，否则中国海警不太可能依据《海警法》第22和47条第3款使用武力，遑论这会违反“禁止使用武力原则”。第22条作为例外条款，赋予海警机构在“国家主权、主权权利和管辖权受到不法侵害或紧迫危险”的情形下使用武器的权力；第47条第3款将情形限缩至“拒不服从停船指令或以其他方式拒绝接受登临、检查”。如前述，条约、国家实践和国际司法判例允许国家在“执法过程遇到阻碍”时使用武力。对越南渔船（海上民兵）使用武器时，应遵守《海警法》第46-51条先行警告，考量“危险程度”和“紧迫性”及使用武器的“必要性”的原则性规定。在具体情况下还应考虑相关国际判例对“自卫或保障有效执法”和“比例原则”等要求。
就菲国海警船和公务船在牛轭礁对中国渔船的“渔业管理行为”，中国主张对于牛轭礁在内的南沙群岛整体的主权，并主张对此海域的渔业资源有养护和管理的主权权利。菲国基于所谓的《海洋区域法》主张的EEZ和大陆架和我国主张的海域重迭，在两国海洋划界争端解决前，《海警法》第21-22条提供对抗和护渔依据，条件是“用于非商业目的的外国政府船舶在我国管辖海域违反我国法规”，和“国家主权权利和管辖权在海上正在受到外国组织不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险”。当菲国海警船和公务船未经批准进入牛轭礁海域，将违反《海上交通安全法》第55条，产生了“非法”情况，海警机构有权采取“强制驱离，强制拖离”和“包括使用武器在内的必要措施制止侵害、排除危险”。
菲国可能依“裁决”主张牛轭礁为低潮高地、为其EEZ和大陆架海床的一部分，否认牛轭礁作为领土主权主张的客体，也否认中国对于附近海域的主权权利和管辖权，接着主张中国海警⑴依据第21-22条维权执法侵犯了菲国在其EEZ和大陆架内的主权权利和管辖权，或⑵违反“禁止使用武力原则”。但是，牛轭礁，无论如何，系位于中菲的重迭海域，国际法不禁止争端国在此执法，但须注意“禁止使用武力原则”的限缩解释。我国海警在牛轭礁附近海域对菲国海警船和公务船可依据第21-22条责令离开，并在“契机”出现时谨慎使用武器。
南海维权执法的另一情况在于油气资源的单边开发，例如越南和马来西亚分别在南沙群岛的万安滩和曾母暗沙等海域实施的侵权行为。
首先，对于在万安滩及曾母暗沙附近海域从事海洋资源开发的外国船舶，例如钻井船等作业船舶，《海警法》第16、17、18条适用“在我国管辖海域内作业或非法进入我国领海及以内海域的外国船舶”。依据我国南海主张，万安滩及曾母暗沙附近海域应属于南沙群岛的内水、领海或历史性权利存在的海域，由我国享有主权、主权权利和管辖权。越南及马国船舶在上述海域开展油气开发活动，我国海警可依法对其识别查证、跟踪监视、登临检查、拦截紧追，并可责令离开、扣留、强制驱离或拖离。
其次，对于在上述海域建造油气平台的外国组织和个人，《海警法》第20条可以适用。该条授权海警对“未经我国主管机关核准的”外国组织和个人建造的“海上固定或浮动装置”维权执法。此外，《海警法》第23条可规制“组织和个人违反海洋资源开发利用法律规章”的行为。在上述海域从事海洋资源开发的主体通常为外国国有企业，符合我国法律对“组织”的定义。越南和马国未经批准在万安滩及曾母暗沙附近海域从事海洋资源开发的行为，首先违反了我国《领海及毗连区法》第11条和《专属经济区和大陆架法》第7条，我国海警可依据《海警法》第23条对其实施行政处罚、强制措施，并应符合《第三号令》的程序性规定。此外，由于此类行为侵犯我国（对海洋资源开发利用的）主权及主权权利，海警机构还可依据第22条制止其侵害行为，甚至使用武器。若构成对我国国家或公民犯罪的，根据《第一号令》第15条第3款，可由海警机构实行刑事管辖。
从国际法角度看，越南和马来西亚分别主张万安滩和曾母暗沙属于从越南大陆和婆罗洲岛产生的EEZ的一部分，再依“裁决”否认中国在此拥有基于《公约》和习惯国际法的EEZ、大陆架和历史性权利和管辖权。因此，中国依据《海警法》第16、17、18条在此海域对其油气作业活动的管辖和执法可能被批评为侵犯越、马在其EEZ的主权权利和管辖权。然而，基于中越和中马两两主张的海域重迭，国际法就争议海域不禁止各声索国执法。需注意的是执法手段应避免违反国际法，尤其是在依据《海警法》第22条使用武器时需符合国际法规定的目的、限度和程序。此外，包含我国在内的大多数国家采取“国家主权豁免理论”的“限制豁免主义”，油气作业活动作为一种以商业交易为目的的行为，不享有管辖豁免。因此，外国国有公司及人员开展油气作业活动的过程中涉及对我国国家或公民犯罪的，不能享受刑事管辖豁免。
四、结论
综上，作为打击侵权行为的维权依据，《海警法》第16-18条可对付为仁爱礁提供补给的菲国民用船舶和在万安滩及曾母暗沙从事海洋资源开发的马国及越南船舶。第20条可处理仁爱礁坐滩船及菲国军人、菲国在中业岛及越南在染青沙洲等修建的建筑装置。第21条可适用于为仁爱礁提供补给、擅闯黄岩岛舄湖、在牛轭礁附近海域实施“渔业管理”的菲国海警船、公务船、军舰以及在仙宾礁滞留的菲国海警船。第22条可应对于仁爱礁坐滩船上的菲国军人、西沙群岛侵渔的越南渔船和在万安滩和曾母暗沙建造油气平台的马国和越南国有公司。第23条则可制裁于西沙侵渔的越南渔船以及在万安滩和曾母暗沙建造油气平台的马国和越南国有公司。上述条款的适用系符合国际法赋予中国（作为海洋划界争端当事国）在重迭海域的权利。海警依法实施强制拆除、强制驱离、拖离措施时，仍需注意“禁止使用武力原则”的国际法规范。使用武力“前”必须等待“契机”，使用武力“时”必须遵守国际法对使用武力的“目的”、“限度”和“程序”的规范。建议参考国际法院判例而对《海警法》第三章有关海上安全保卫的条款和第六章有关使用武器的条款制定细则，以降低违反国际法的风险。
其次，《海警法》第四、五章以及《第一号令》和《第三号令》适用于南海仁爱礁维权、西沙渔业维权、万安滩和曾母暗沙单边油气资源开发维权，针对的是菲国民用船舶上的人员、越南渔民以及越南和马国国有公司的人员违反行政管理法律法规和触犯刑事犯罪的情形。“国家主权豁免原则”能阻挡中国海警对外国军人及公务员行使刑事管辖，《第一号令》遂不便适用于⑴仁爱礁坐滩船及菲国军舰和政府船舶上的菲国军人和公务员、⑵在南沙执行单边岛礁开发建设行为的菲国和越南政府、军队及海警人员、⑶侵闯我国黄岩岛舄湖及领海的菲国军舰及政府船舶上的人员、和⑷在牛轭礁和仙宾礁硬推“渔业和海洋环境保护管理”的菲国海警船和公务船上的人员。
总之，《海警法》为我国南海维权奠定了良好的法律基础，但在执法时仍应审慎应对法律争议。本法的核心条件是“我国管辖海域”一词，适用南海各方较量时，对手国常抬出碎裂中国南海领土主张和极小化中国南海海洋权利的“裁决”，妄称“核心条件”不存在于当下，⑲故批驳“裁决”仍是巩固《海警法》适用于南海之根本。最后，在黄岩岛宣布领海基线，是具体化“我国管辖海域”的妙招。建议中方尽快在南沙岛礁公布领海基点基线，完整制衡菲国的《海洋区域法》。
基金项目：国家社科基金重大项目，项目号：22VHQ012。
注释：
①《海警法》第17条：“对非法进入我国领海及其以内海域的外国船舶，海警机构有权责令其立即离开，或者采取扣留、强制驱离、强制拖离等措施。”《海警法》第21条：“对外国军用船舶和用于非商业目的的外国政府船舶在我国管辖海域违反我国法律、法规的行为，海警机构有权采取必要的警戒和管制措施予以制止，责令其立即离开相关海域；对拒不离开并造成严重危害或者威胁的，海警机构有权采取强制驱离、强制拖离等措施。”《海警法》第20条：“未经我国主管机关批准，外国组织和个人在我国管辖海域和岛礁建造建筑物、构筑物，以及布设各类固定或者浮动装置的，海警机构有权责令其停止上述违法行为或者限期拆除；对拒不停止违法行为或者逾期不拆除的，海警机构有权予以制止或者强制拆除。”
②参见《海警法》第78条第2款：“船舶，是指各类排水或者非排水的船、艇、筏、水上飞行器、潜水器等移动式装置，不包括海上石油、天然气等作业平台。”；第80条：“本法规定的对船舶的维权执法措施适用于海上各种固定或者浮动建筑、装置，固定或者移动式平台。”
③见《中华人民共和国船舶技术法规体系框架（2020）》规定：“海上设施是指水上水下各种固定或者浮动建筑、装置和固定平台。”；“海上固定设施是指通过导管架桩基、重力式基础或负压筒基础等底部支撑结构固定于海底，用于特定功能的建筑、装置。”。
④《海警法》第22条：“国家主权、主权权利和管辖权在海上正在受到外国组织和个人的不法侵害或者面临不法侵害的紧迫危险时，海警机构有权依照本法和其他相关法律、法规，采取包括使用武器在内的一切必要措施制止侵害、排除危险。”；第23条：“海警机构对违反海上治安、海关、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理等法律、法规、规章的组织和个人，依法实施包括限制人身自由在内的行政处罚、行政强制或者法律、法规规定的其他措施。”
⑤参见《中华人民共和国外国国家豁免法》第2条。
⑥《第一号令》第14、15条确立了对“在我国外国人在中华人民共和国领海以外的海域对中华人民共和国国家或者公民犯罪”。第321条仅规定了外交和领事特权与豁免，没有规定国家主权豁免。
⑦王铁崖：《国际法》，北京：法律出版社1995年版，第93-96页。
⑧参见《中华人民共和国外国国家豁免法》，第2条第3款、第3条、第7条。
⑨《海警法》第16条：“为维护海上安全和秩序，海警机构有权依法对在我国管辖海域航行、停泊、作业的外国船舶进行识别查证，判明船舶的基本信息及其航行、作业的基本情况。对有违法嫌疑的外国船舶，海警机构有权采取跟踪监视等措施。”；第18条：“海警机构执行海上安全保卫任务，可以对在我国管辖海域航行、停泊、作业的船舶依法登临、检查。海警机构登临、检查船舶，应当通过明确的指令要求被检查船舶停船接受检查。被检查船舶应当按照指令停船接受检查，并提供必要的便利；拒不配合检查的，海警机构可以强制检查；现场逃跑的，海警机构有权采取必要的措施进行拦截、紧追。海警机构检查船舶，有权依法查验船舶和生产作业许可有关的证书、资料以及人员身份信息，检查船舶及其所载货物、物品，对有关违法事实进行调查取证。对外国船舶登临、检查、拦截、紧追，遵守我国缔结、参加的国际条约的有关规定。”
⑩See Suk Kyoon Kim,"An International Law Perspective on the China Coast Guard Law and Its Implications for Maritime Security in East Asia",International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.37,No.2,2022,p.246.
⑪Guyana v.Suriname,PCA Case No.2004-04,Award of 17 September 2007,p.147,para.445.
⑫The M/V "Saiga"(Saint Vincent and the Grenadines v.Guinea).ITLOS case No.2,Judgment of 1 July 1999,pp.61-63,paras.153-159.
⑬Fisheries Jurisdiction (Spain v.Canada),Jurisdiction of the Court,Judgment,I.C.J.Reports 1998,p.432,paras.4.59-4.61.
⑭Guyana v.Suriname,PCA Case No.2004-04,Award of 17 September 2007,p.143,para.439.
⑮参见高健军：《海上执法过程中的武力使用问题研究———基于国际实践的考察》，《法商研究》，2009年第4期，第26-27页。
⑯同⑫,para.156.
⑰See Shigeki Sakamoto,Anatomy of China's Maritime Strategy: Threatening the Maritime Order through Its National Legislation and Self-Centered Interpretation of UNCLOS,International Law Studies Series,US Naval War College,Vol.100,2023,p.385.
⑱Raul Pedrozo,Maritime Police Law of the People's Republic of China,International Law Studies Series,US Naval War College,Vol.97,2021,p.470.
⑲高圣惕：《2019 年马来西亚外大陆架划界案的外交照会：争端与法律意涵》，《国际法研究》，2021年第3期，第20-42页。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年1月号，总第325期，P118-126）
中评社╱题：从菲律宾《海洋区域法》的公布看中国《海警法》对南海维权的适用 作者：高圣惕（武汉），武汉大学国际法研究所二级教授；张紫庭（武汉），武汉大学国际法研究所博士生
【摘要】菲律宾在2024年11月8日公布《海洋区域法》，将断续线内括海域东半部揽入其专属经济区和大陆架，妄图落实南海仲裁的非法裁决，无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛在内的中沙群岛的领土主权和海洋权利。中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》及《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》反制。而更有力的反制还是中国海警将维权执法付诸行动。南海维权执法的法律依据为《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》和《海警机构行政执法程序规定》，皆已于近三年内生效。本文将我国在南海面临的侵权行为类型化，探究中方如何依据《海警法》进行执法，并模拟对方会怎样使用国际法质疑中国海警的执法行为。笔者发现《海警法》确实能适用于南海维权，但他国亦可依据“国家主权豁免原则”反对中国海警的刑事管辖权，或依据“禁止使用武力原则”挑战中国海警的维权措施。
一、前言
2024年11月8日，菲律宾公布《海洋区域法》，将其群岛基线以西200海里揽入其专属经济区（EEZ）和大陆架（即所谓的“西菲律宾海”），妄图落实南海仲裁的非法裁决（简称“裁决”）。此举无视中国在南沙群岛以及包含黄岩岛的中沙群岛的领土主权和海洋权利，中国政府遂于11月10日相继发布《黄岩岛领海基线的声明》、《中国海警局关于涉黄岩岛问题的声明》等文告反制，幷在最近一段时间加强了海警维权执法活动。自2021年起，《海警法》、《海警机构办理刑事案件程序规定》（简称《第一号令》）和《海警机构行政执法程序规定》（简称《第三号令》）已相继出台，为中国海警在南海的维权执法提供法理依据，这些法律规章如何在南海维权上发挥作用？值得深入研究。本文第二和第三部分讨论发生于“岛礁”和“海域”的侵权行为；细分为岛礁侵占、单边岛礁开发建设、侵闯行动、渔业及单边油气资源开发五类；再依据侵权主体的不同，结合地点和行为两要件，探讨《海警法》如何适用和适用带来的法律争议。本文第四部分提出结论。
二、岛礁侵权行为的维权
（一）仁爱礁及仙宾礁维权
我国在仁爱礁海域的维权执法系针对菲国军舰“马德雷山”号长期坐滩、非法建设、换防运补及破坏海洋环境等行径而做出的反制。菲国还妄图在仙宾礁复制坐滩事件。由于仁爱礁与仙宾礁地理位置邻近、双方主张相似，可合并讨论。下文依侵权主体的不同分为⑴坐滩船与海警船、⑵船上军人及⑶运补船来论。
1.菲国坐滩船与海警船
针对仁爱礁坐滩船，可能适用《海警法》第17、20、21条。①侵权主体来看，上述条款分别涉及外国船舶、海域和岛礁上建筑物、构筑物及固定或浮动装置、外国军用船舶等。《海警法》第78条对船舶下了定义，第80条规定：本法对船舶的维权执法措施适用于“海上固定或浮动建筑、装置，固定或移动式平台”。②问题是坐滩船应如何归类？
《海警法》第78条界定船舶为“移动式装置”，将“马德雷山”号认定为船舶的说服力不够。就别的归类而言，国内法要求“海上固定设施”其“底部支撑结构固定于海底”③第80条的“海上固定建筑或平台”故应满足此条件。位于珊瑚礁上的坐滩船是否“固定于海底”？仁爱礁在海水高潮时系没入水中，坐滩船牢牢嵌在礁盘难以移动，“固定于海底”的条件似乎满足。菲国又将坐滩之“船体”当成侵权平台，将坐滩船归类为“海上固定平台”似不无道理。《海警法》中有关船舶的维权执法措施遂可适用于坐滩船，海警可依据第17条和第21条将其强制拖离。基于菲国使用建材从内加固这个舰体的事实，坐滩船似可归类为第20条所指“岛礁上建筑物、构筑物或固定装置”。相对而言，在仙宾礁滞留的菲国海警船属于“用于非商业目的的外国政府船舶”，应适用《海警法》第21条。
再从侵权行为来看，第20条规制的是“在我国管辖岛礁单方实施的建筑物和构筑物建造行为或固定装置的布设行为”。仁爱礁属南沙群岛，系“我国管辖岛礁”，菲国军人在仁爱礁对坐滩船体的巩固行为被第20条涵盖。即便仁爱礁为“低潮高地”，第21条仍可适用。仙宾礁则可适用第21条，该条规制“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。仙宾礁属于南沙群岛，主权属于中国，无论其为岛礁、低潮高地还是水下地物，其舄湖仍属南沙的内水，我国有管辖权。菲国海警船未经批准进入仙宾礁舄湖违反了《海上交通安全法》第55条，符合第21条的行为“违法性”前提。
总之，我方可将仁爱礁坐滩军舰认定为岛礁上建筑物、海上固定平台或固定装置，要求菲国拆除或强制拆除。我方另可责令滞留仙宾礁的菲国海警船离开、强制驱离或拖离。
2.船上的军人
针对坐滩船上的菲国军人维权，可适用《海警法》第20、22、23条④。从侵权主体来看，这三条均以“外国组织”为侵权主体，菲国军人无疑满足此条件。我国《外国国家豁免法》将“外国主权国家授权行使主权权力且基于该项授权从事活动的组织或者个人”纳入“外国国家”的定义内，⑤足证外国军人属于“外国组织”。其实，国际法的国家豁免（State Immunity）规范适用于司法管辖领域，不适用于海上安全保卫和行政执法的情形，不禁止一国针对另一国军人维权执法。换言之，甲国国家不得在乙国法院被诉或被强制执行，并不意味其豁免于乙国政府依其国内法实施的海上安全保卫及行政执法措施。因此，菲国军人在这种情况下并不享有豁免权。
从行为来看，本案涉及菲国军人侵占仁爱礁、加固“马德雷山”号舰体和破坏环境的行为。《海警法》第20条规制了外国的单方岛礁上的建造行为，坐滩舰体若为岛礁上建筑物、构筑物或固定装置，菲国对其的建造加固则符合该条的行为要件。第22条对付“国家主权、主权权利和管辖权”在海上受到侵害的情形，我国主张包含仁爱礁在内的南沙主权，坐滩军舰改装成容纳菲国军人的侵权平台或堡垒，即犯我主权。第23条禁止“违反海洋生态保护法规”的行为，让不断锈蚀的庞大舰体重压珊瑚礁，就是剥夺珊瑚生存空间，违反《海洋环境保护法》第81条，符合第23条的行为要件。
就地点而言，第20、22、23条分别规制“我国管辖海域、岛礁”和“海上”的侵权行为。第22条规制他国“正在”或“即将”在海上实施的侵犯中国主权、主权权利和管辖权的行为。渡海而来的菲国军人和建筑材料进入坐滩船，将船体建造为构筑物和固定装置，作为军事据点的侵权平台，一再凸显菲国“在”海上和“从”海上侵犯中国对仁爱礁及周边海域的主权以及海洋生态环境。中国海警可援引第20和22条阻止菲国换防和运送建材、责令坐滩军人停止建造、或直接制止，必要时可使用武器，也可依据《海警法》第23条和《第三号令》第十四章有关处理涉外行政案件的程序规定，对菲国军人实施行政执法措施。
若菲国军人涉及犯罪，《海警法》第五章有关海上犯罪侦查的条款以及《第一号令》的管辖条款并未排除海警对外国军人的刑事管辖权。⑥然而依据“国家主权豁免原则”，一国无权刑事管辖他国主权行为，主权行为的判定可参照行为性质和目的，⑦《外国国家豁免法》亦如此规定。⑧事实上，坐滩船上军人是由菲国授权驻守在仁爱礁的有组织成员，意在军事窃占仁爱礁，属于只有国家才能实施的“主权行为”。若海警对坐滩军人行使刑事管辖，《外国国家豁免法》和国际法的国家主权豁免原则是一障碍。
3.补给船
坐滩船的补给船若为菲国民用船舶，《海警法》第16、17、18条可能适用。其中，第16和18条规制了“在我国管辖海域内航行及有违法嫌疑的外国船舶”。⑨仁爱礁附近海域属于“我国管辖海域”，我国海警可依法对在此航行的菲国民用船舶识别查证。上述船舶提供补给如超出《中菲临时性安排》允许范围，疑似偷运建筑材料的，海警可跟踪监视、登临检查和拦截紧追。第17条则规制了“非法进入我国领海及以内海域”的行为。仁爱礁附近海域应属南沙内水，菲国民用船舶未经批准进入则违反《海上交通安全法》第55条，满足第17条的行为非法性条件，海警有权责令其离开或扣留、强制驱离或拖离。此外，上述船舶擅自进入仁爱礁海域将触犯《治安管理处罚法》第53条，符合《海警法》第23条的适用条件，海警机构可对船上人员实施罚款或拘留，并应符合《第三号令》的程序规定。若船上人员涉及刑事犯罪，还可依据《第一号令》第14、15条，由海警执行刑事管辖。
如果补给船属于菲方公务或军用船舶，擅自进入仁爱礁海域并为坐滩船提供补给，可适用《海警法》第21条。该条的侵权主体包含此类船舶，规制的是“在我国管辖海域违反我国法律法规的行为”。其实，上述船舶擅自进入仁爱礁海域（我国内水）将违反《海上交通安全法》第55条，从而满足第21条的行为非法性条件，海警机构遂有权制止、责令离开、强制驱离或拖离。然而，菲方公务或军用船舶的人员应具备军人或公职身分，如触犯我国刑法而从事犯罪行为，根据“国家主权豁免原则”的国内法和国际法规范，海警不便执行刑事管辖。
4.国际法的障碍
菲国基于“裁决”和其《海洋区域法》主张仁爱礁和仙宾礁为“低潮高地”，为其EEZ及大陆架的海床一部分，否认中国对仁爱礁、仙宾礁及附近海域的领土和海洋权利主张。若中国海警⑴依第20条制止菲国军人对坐滩舰体的加固建设，⑵依16、17、23条对菲国民用补给船实施识别查证、跟踪监视、登临检查、拦截紧追及刑事侦查，或⑶依第21条制止菲国海警船或军舰的补给行为或责令离开，菲国可能主张中国侵犯《公约》规定的沿海国在其EEZ的主权权利和管辖权。然而，《公约》第56条虽然赋予菲国在其群岛基线以西的EEZ内开发建设的权利，但仁爱礁和仙宾礁位于中菲海域主张重迭的海域，国际法不禁止两国各自在此类海域执法。⑩