二轨路径：澳门社会治理多元的再释义与再赋能
【摘要】学界一般认为澳门社会治理源于葡萄牙殖民统治时期的“华洋分治”模式。鉴于此，本文提出葡萄牙政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了二者在澳门地区治理处于低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”；而外来移民文化的嵌入奠基了澳门多元社会结构形态，又造就了以民间社团为代表的民间自治模式的兴起。这两点共同形成了实施意义上的澳门政府治理与民间自治的二轨路径，这正是澳门社会治理模式的核心。回归以降，“一国两制”框架下澳门社会治理的二轨路径呈现政府主导与社团高度自治的协调关系，让澳门社会文化变得更加多元、包容、和谐，也丰富了人类文明新形态的实践经验。
一、多元文明延续与有效社会治理
全球化时代，人类文明发展到前所未有的新高度。不同文明共生、交融成为时代的基本特征。一方面，全球化背景下不同区域文明的交流与融合打破时间和空间的限制，促进了物质文明积累飞速发展，特别是近年来，虽然在疫情、地缘政治风险等挑战下，全球GDP总量还是在百万亿美元上下浮动，以中国、印度等为代表的新兴经济体总体持续增长在4%以上，保障了物质文明的持续稳定和繁荣发展；〔1〕另一方面，“异域文明”的曝光强化了个体对自身文明的认知，激烈的社会竞争也让个体更加愿意回归以族群、国家为基础构建的团体当中，寻求安全感和归宿感。极端情况下，某些个体把其他文明视为异端，把自身周围的社会问题、国家问题归结为“文明入侵”，主张采取暴力手段维护自己文化和文明的“纯洁性”，从而发动恐怖主义袭击，这也成为当今国际社会不稳定的因素之一。在国际政治经济格局加速变动之际，历史幷未终结，人类文明始终追求着和平与发展，全球治理理念的维度和内涵要义也重新得到国际社会的重视。
社会治理理论作为公共治理理论的重要组成部分，尽管在不同社会关系、制度框架、制度参与、文化背景下有不同的诠释和现实意义，但其内涵核心都在于解释治理秩序上社会不同行为体间权力的“分配”与“制衡”，实现所谓的社会平等，从而与文明发展相辅相成〔2〕。历史地看，尊重文明多元化发展的治理模式才是保障社会稳定、繁荣可持续的有效路径。中华传统文化文明的源远流长与有效的社会治理经验就是一组很好的例子。在传统社会，中国社会治理模式有两个典型的解释，一是费孝通先生将其解读为“双轨政治”下的基层社会自治格局，即皇权下到地方上的无为主义与地方绅权礼治的幷行模式，主要是为防止中央官到地方上滥用权力，又能维护当地社会的传统风貌和基本秩序〔3〕；二是梁漱溟先生将其描述为一种伦理本位的社会建构，即伦理道德观念与自然经济极度耦合的状况下形成的社会稳定与和谐〔4〕。但这两种解释都基于一个前提基础，即中华传统文化文明还未受到外来文明的冲击，社会治理仍在一种相对封闭的社会环境中进行。从经验来说，殖民社会中本土文明与外来文明之间往往会存在强烈的现实挑战或者激烈的社会斗争，呈现本土文化衰退甚至被吞噬现象，有一种强烈的文明冲突“宿命”。截然不同的是，澳门，既传承了中国传统文化文明，又作为葡萄牙曾经的“殖民地区”，在经历了一定的冲突、协调后形成了各放异彩的多元族群文化共生、繁荣局面。群族间互相独立却又在岛上共同生活而互相渗透，在保持各自文化的特点时又对立统一地融合，不仅在几百年的发展之中实现了文明的延续和繁荣，还形成了一种多元文化互相嵌入的人类文明新形态。
基于澳门社会治理模式的变迁与多元文明的延续提出本文的核心问题，澳门社会治理是在怎样的政治、经济、社会条件下达成文明的延续与繁荣？有学者认为，澳门治理模式的实质“是在承认与保护各族群对自身文化存在与延续的需求之基础上，通过建立统一的制度规范与引导社会不同族群通过平等合理渠道表达自身文化要求，幷努力将不同族群与文化纳入‘澳门人’这个大框架中和谐幷存的现实进程”。〔5〕在四百年间的发展之中，也正是这种治理模式的特殊性造就了澳门成为打开中国与世界不同文明交流的门户之一，将其社会的核心价值逐步演化成为“为容忍、承认、尊重以及由此产生的信任、合作、互助、共同承担和社会责任感”。〔6〕结合本文的核心问题，这种治理模式的特殊性又是如何在历史进程中演变的？其中是否涉及其他地区没有的条件和因素？
综合上述问题，本文提出在历史进程下，葡萄牙殖民政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了澳门地区治理的低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”〔7〕；同时，外来移民文化的嵌入奠基出澳门多元社会结构形态，也造就了以民间社团为代表的民间自治模式，幷影响至今。在贯通中西、多元文化共存发展的背景下，澳门的治理模式又进一步造就了澳门各民族“兼容幷包”“共荣共生共处”的“善治”格局，推动了人类文明新形态的建设。
二、澳门“低整合”政府治理与民间社团的崛起
从16世纪中叶葡萄牙人租赁、居住、占领澳门再到澳门回归，澳门的治理主体经理了“中-葡-中”的转变。因为政府治理层面的不稳定、制度混乱等问题影响到了澳门多元群族间的基本生活和利益诉求，让澳门政府-社会关系出现了一个权力真空，即社会治理生态不得不依靠民间力量来维持平衡，也为澳门社会治理多元主义打下历史基础。
（一）葡萄牙殖民管制期内澳门“低整合”政府治理形成
从微观角度来说，无论是明清政府时期，还是葡萄牙殖民管制时期〔8〕，中国从未真正意义上放弃对澳门的主权和治权，也造成了澳门实际意义上的双重治理主体，且由于资源和双方力量的不对等，双重治理主体之间又形成了治理上的来回拉锯，造成了实质上的“低整合”政府治理阶段。本文认为可以分为三个不同阶段：
第一阶段：中方治理为主，葡方拉锯式试探（1557-1840年）
作为中国最早对外的海上门户之一，对于澳门治权的争夺就起源于其优越地理位置带来的商贸价值。该阶段的治理以中方为主，主要判断点在于葡方在治权上的试探，而主权和实际治权控制在明、清两朝中央政府手中。
1557年，葡萄牙人为获得澳门南部的居住权以每年500两白银与明朝当地政府进行租赁交易，随后在1583年未经明廷的同意成立澳门议事会管理葡人社区事务〔9〕。1616年到1783年间，葡萄牙前后派驻50多任澳门总督，幷一直扩充甚至强化总督在澳门的权力自由度。面对葡萄牙人膨胀的野心，明廷乃至清廷其实一直都有对葡萄牙人进行严格管治。例如葡萄牙人不能买卖土地、每年需缴纳500两白银给予当地政府为地租、房屋修建须经过明政府批准，甚至摧毁葡萄牙人自行修建的城墙，限定只能居住在澳门南方，且由果阿亲王管辖。为完善对居澳外国人的管理，还有两个标志性事件是：1685年成立的粤海关，在澳门执行关税主权；及1749年的治澳法令《澳夷善后事宜条议》十二条。
第二阶段：葡方治权确立，中方有心无力（1840-1910）
这一阶段中-葡在澳门权力争夺地位的演变有两方面原因：一是鸦片战争以后清朝政府在内忧外患下国势由盛转衰；二是1842年，清政府与英国签订《南京条约》割让香港岛后，葡萄牙趁火打劫，以期夺取控制澳门。1844-1864年期间，澳督亚马留（Jo.o Maria Ferreira do Amaral ）推行一系列殖民统治政策，即“有偿自治”，葡萄牙向清政府纳租，但对澳门华籍居民征收地租、人头税和不动产税，把对葡萄牙居民实行的管治权，扩大到华籍居民；1849年开始，亚马留停止向清政府缴付地租银，幷限令大清帝国海关撤出澳门，造成既成事实的管辖权扩张。
从法律意义上说，葡萄牙人幷不能有效行使主权，广东官员依旧掌握了大部分澳门居民的刑事和民事权，这就造成了1864-1887年间中葡关于澳门政治法律地位的谈判。而清廷这个时期面临的最大问题是财政危机，为谋求澳门地区经商稳定和鸦片税利，在回避澳门主权问题下，清政府最终与葡萄牙在1887年签订《中葡和好通商条约》，正式确认葡萄牙永居管理澳门的权利，也成为了澳门社会发展的历史转折点。
第三阶段：中方逐步恢复治权，葡方略有反复但节节败退（1910-1979）
20世纪以后，中-葡在澳门治权关系上发生变化的主要原因有二：一是中葡两国政制皆发生变动，从而涉及到的政治、经济、社会发展及主权归属问题；二是葡萄牙政府因为内部斗争而无暇顾及对澳的控制问题。
辛亥革命后，国民党政府致力废除一切不平等条约幷收回澳门，但由于英国从香港向澳门派出战舰施压等原因，澳门的主权问题再次搁置，不过推动了关税自主和领事裁判权，且在1927年建立国民党澳门支部。
1945年日本宣布无条件投降之后，时任中国驻葡大使张谦要求里斯本政府放弃葡萄牙在华领事裁判权。中华人民共和国成立后更是加速了收复澳门的历程。经过中葡多次谈判，澳门最终于1999年实现回归。实质意义上，在这80年以来，葡萄牙几乎没有对澳门制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施。
（二）二轨路径的构建：政府治理与民间自治
整体来看，回归前澳门的社会治理呈现出政府管制下社会经济发展的无力作为和民间社会自治团体的积极有为两种形态。也有学者将此治理模式形容为“双核三社区”基本模式。“双核”是指以议事会为中心的葡萄牙人政权及以望厦为中心的中国政权的双核模式，从而衍生出不同族群社会。而“三社区”是指澳门特色的群族分布，即葡人社区、华人社区、中葡民族混居社区。〔10〕这个时期的“双核三社区”的模式让社会各单元相互依赖性增强，形成了多元文化相互依存的嵌入型治理结构，也让社会功能性整合得到有效发挥，证明了澳门不同族群在历史先机下打造的“共生”文化成为了澳门权力多元分布最为平稳的历史保障。
1.二轨路径的萌芽
早期澳门的二轨路径是葡萄牙殖民管治薄弱加上以慈善为核心的社团文化民间自治力量〔11〕。1614年，明廷针对葡人逐渐在澳从事走私、偷税漏税以至骚乱海疆等非法行为，开始“建城设官而县治之”的方针。对于当时的葡萄牙政府而言，远在万里之外的澳门地区虽然有明显的经济利益，但葡萄牙基本没有能力和意图制定有效的管理措施。〔12〕正是这种特殊的治理模式造成了明显的权力缝隙，让澳门社团文化逐渐流行起来，在社会发展中逐渐充当着协调政府-社会-市场关系的重要角色。澳门最早的社团是由教会组织从事慈善、赈难公益活动而设立，包括1569年(明隆庆三年)耶稣会士贾尼劳神父（D.Belchior Carneiro Leit.o）在澳门创办的仁慈堂，1871年成立的澳门镜湖医院慈善会和1892年成立的澳门同善堂。〔13〕
［图1：政府治理与民间自治的二轨路径形成原因］
2.二轨路径成形
19世纪末期到20世纪中期，是澳门治理二轨路径成形的时期。这段期间，葡萄牙殖民政府处于内斗严重及管治薄弱时期，让不同种族、社会群体之间，社会群体与政府之间，尤其是华人社群，虽有着明显的利益诉求但存在严重的沟通障碍。除华人、葡人、土生葡人群体，澳门人口群还囊括了整个亚洲南部海洋地区的各个民族——华人、马来人、缅甸人、日本人、印度人、帝汶人、甚至非洲人。〔14〕澳门逐渐形成了一个伶仃洋海上移民社会，幷在社会经济的发展下，澳门民间自治力量开始蓬勃生长，结合群族文化来说，形成了某种意义上澳门独有的“差序格局”。诞生了包括华人社群的各类爱国组织、宗亲会、同乡会、土生葡人社团、各行工会和商会，以及各慈善组织，也让“结社”（结成社团）从这个时期开始成为澳门民间互帮互助的传统。
3.二轨路径确立
回归以降，“一国两制”框架开创了“澳人治澳”的新局面，澳门社团积极发挥其民间力量，从1700个发展到1万多个，60万人口的小城平均每百人就有一个社团，每人参加两三个社团是寻常事。〔15〕诸如街坊会联合总会、中华总商会、工会联合总会、妇女联合会、归侨总会、中华教育会等社团推动了澳门社团文化的繁荣发展。随着现代化文明社会的发展，澳门二轨治理格局特别是民间自治层面也越发强大，以“社团”为核心的民间自治力量担当起政府、市场与社会的对话和协调平台，俨然成为一个中介功能和纽带，全方位地引领着澳门民众在政治、经济、教育等领域的活动，也为政治参与扩大的多元主义治理模式打下坚实基础。
三、澳门社会治理二轨路径的再释义、再赋能
从宏观来看，澳门社会治理二轨路径的内涵价值在历史变迁中得到再释义与再赋能。结合前文分析，澳门社会治理结构的核心是政府治理与民间自治的二轨路径；伴随现代化进程，特别是澳门回归以来，治理结构表现为“一国两制”框架下政府主导与社团高度自治的多元治理结构。那么如何理解澳门的二轨路径在新时代、新格局下的内涵价值？
首先，需要理清二轨路径从形成到成型的逻辑问题。纵观文明进步与现代社会的关系，借鉴斐迪南·滕尼斯（Ferdinand T.nnies）“共同体”与“社会”的观念，可以将澳门治理文化的演进理解为历史进程中共同体（逐步瓦解的大清帝国与葡国殖民体系逐步瓦解幷轨的历史）与社会（近现代民主自治进程与自由经济带来的深刻变革）对立的双层理论谱系，它们各自交融又形成了新的社会秩序。〔16〕简单来说，就是澳门的各社会行为体在政治体制演变和经济社会发展的交织下达成了追求权力平衡的共同认知观，从而让澳门社会文化在历史进程中螺旋式前进着。
其次，发现二轨路径与社会文化的相互依存关系。从社会学与本体论切入，社会世界幷不是完全独立于人类意识的物质存在，当文明共生、融合且发展到一定高度则会对社会构造的层次与内涵产生强烈影响，致使社会文明发生转折，其中表现就是文化基础与政治活动有机结合，而让文明永续。〔17〕
最后，理解澳门社会形态的多元性就是超越文明隔阂、冲突从而共生、共荣的实践经验。结合澳门的多元文化特点与社会构造来看，因为自古以来海上商贸文化、中华民族传统文化、移民文化、土生葡人文化、宗族文化、佛教文化、天主教文化等多文明元素的交织影响，群族间早已习惯互相独立、互相渗透的生活方式，在保持着各自文化的特点时对立统一地融合，故而在动荡的社会变革中也能维持文明的发展，为多元文化互相嵌入的人类文明新形态奠基。
历史制度主义（Historical Institutionalism）认为，历史进程中关键节点形成的制度会在后期的路径变迁中留下印记，形成路径依赖，幷影响到社会、文化、政治、经济等层次的行为构造。历史契机下民间与政府的沟通依靠着不同社团、宗亲会进行，延续到现代化治理格局中保留了澳门这一特殊的“治理惯性”，从而在纵向上不断推进治理格局的制度变迁，在横向上不断拓展治理层面的功能要义。
综上所述，关于澳门社会治理二轨路径的现代化价值内涵——多元文化互相嵌入的人类文明新形态，笔者认为主要从三方面来再释义、再赋能。
（一）政府主导与社团高度自治：“社团”社会
从多群族在澳门的“共生”“自治”到如今“社团社会”形成不可替代的多元治理模式，让澳门社会环境变得更加包容、繁荣，构成了现代化治理视角下政府主导与社团高度自治的协调关系。民间自治从最早的慈善组织逐渐形成“结社”的传统，再到今天各类型的社团组织，已有400多年历史。在葡治时期，这些社团除了团结彼此、服务社会之余，也成为民间与政府沟通的重要桥梁，甚至参政议政，积极主动地推动着社会民生的建设〔18〕。回归以来，澳门社团继续发展，不仅数量之多，覆盖面广，且影响力深。社团的多元性作为政府与民间的协调与共识，俨然成为澳门公共治理的代表性力量，甚至成为“澳门故事”的主要表现形式——澳门经验、澳门叙事、澳门文化。据澳门印务局（Imprensa Oficial）的统计，在澳门回归25周年之际，已有11787家社团组织登记。涉及的领域包括学术智库、艺术文化、科学技术、文娱活动、体育、宗教、宗族、工商服务、业主会、基金会、环境、劳工、医疗卫生、社会服务等〔19〕。开放的社会环境下民众参政议政，积极推动着就业、医疗卫生、教育、环境整改、文化遗存、智慧城市等各方面议题，以至社会制度的改革、社会治理模式的创新、社会治理功能的完善。区别于早期慈善工会的活动，澳门现在的社团活动更具现代化、世俗化、多元均衡分布的特征，功能也更加精细、明确，与政府相辅相成地保障着澳门社会秩序的有效运转，在现代化进程中也反映出一定的政治智慧。
（二）多元一体格局：和谐共处的新型人类社会
从文化多样性角度看，澳门群族文化的整体环境是多元化、多维度、多层次、边界认同逐渐淡化且又深刻存在的一个系统，即多元一体的社会生态。在社会转型和群体发展的研究路径中，美国社会学家派克（Robert E.Park）就族群关系演化论述到，“族群关系发展是以一个从竞争（Competition）、冲突（Conflict）、适应（Accommodation）到同化（Assimilation）的过程。”〔20〕挪威人类学家巴斯（Fredrik Barth）提出群族边界论，他认为造成群族现象最主要的机制是“社会边界”，以保持群族文化的自我延续、自我识别，而非种族、文化、习俗、语言等特征性内涵。〔21〕澳门社会一直未出现单一的社会主导意识，也未让整体关系朝着“同化”“失范”或者“异化”方向而去，反而是诞生出一种和谐共处的新型人类社会。特别是近代以来，世界处于一个文明演进之交，脱离殖民体系的民族解放运动更是助力澳门向着现代化文明治理体系转变。在葡萄牙人管治后期，殖民政府呈现无力作为甚至内斗严重趋势，社会治理生态不得不依靠民间力量来维持平衡，具体表现有群体间混合文化的诞生、群族认同边界淡化、社会经济发展的自由作为和民间社会自治团体的积极有为……在这些历史契机中，不同族群、居民在风俗、文化、信仰上求同存异，诞生了共存共生、互融互促的社会文化，从而促使群体去寻找适合自己的政治共同体。因此，对于澳门群族文化的释义俨然不能用“单纯”的民族边界、认同感、种族特征等词汇来进行抽象概括，其特色、特征已融合在语言、政治、经济、风俗、遗存、法律、宗教等实践过程中，表现为一个包容共济的多元一体格局。
近现代以来，澳门作为文明交流互鉴的前沿阵地，以中华传统文化为根基，发展到各民族“兼容幷包”“共荣共生共处”，这样的文化特色下构建出澳门的现代化“善治”格局。随着冷战的结束和全球化的国际治理需求，国际社会从80年代末开始呼吁“善治”，表现形式为治理主体和模式的多元化、公平化、相互依赖化，发展到今天俨然成为了一种社会文明的范式理念。关于“善治”，幷非是西方社会的提倡。其实中国传统文化中就蕴含着丰富的“善治”理念——仁政，幷且自古以来就是社会主流的美好追求。〔22〕历史证明，二轨路径的存在让多元文明、文化得以繁荣延续其实本源还是中华传统儒家文明在这片土地上的影响，也让澳门的西方移民群体有了区别于海外殖民文化的“善治”认知，而今澳门社会的和谐稳定更是“善治”格局得以构建的证明；幷且这种格局的形成是由政府发挥主导作用，政府及各社会参与主体之间进行协商和合作，从而形成了三个层次的互动关系。首先是“一国两制”下中央政府和特区政府的关系协调；其次是现代化治理视角下政府主导与社团高度自治的关系协调；最后是经济适度多元发展主旨下政府、市场、社会团体的社会功能协调。三个层次间的互动扩大民众有序参与澳门的“善治”格局。
四、澳门社会治理多元模式的可持续发展空间
观察社会治理模式，笔者认为治理本身不是目的，能让人类文明繁荣发展的模式才是研究的价值所在。澳门在治理格局上的历史性抉择保障了其文化的繁荣与兴盛，且社会结构已和多元文化相互依存，成为了澳门社会治理的基础存量和历史印记。在“一国两制”事业步入新发展阶段之际，澳门社会治理在积极融入国家发展大局中也需要在现有的存量基础上进行增量的探索：
一是增强“制度性”协调功能，拓展治理关系的横向和纵深空间。当前，澳门在公共治理领域方面已形成政府、市场、社团相互分工的稳定格局。伴随着澳门经济适度多元化的转轨和社会发展的转型，这一稳定格局如何维持下去，其中涉及的“有为政府”、“有效市场”、“有能公共组织”等相关主体要坚持在治理关系上的协调配合、紧密衔接，即处理好上文所提及的三个层次互动关系。有效防止社团间因利益、观念不合形成的恶性竞争、分化、排他等行为，还要兼顾不同群族、新移民、新居民等利益诉求，从而不断丰富澳门“社团社会”的定性描述，让“善治”实践行稳致远。
二是优化社会服务功能，提升专业化、精细化、现代化水平。面对人工智能带来的技术变革，澳门在社会治理方面也迎来了服务功能转型升级等挑战。特别是从医疗、卫生、教育等领域看，依靠传统的资源和技术已不能满足与时俱进的时代需求。对此，澳门社会治理水平也要与时俱进，不能仅维稳“善治”基础，也要积极促进社会制度的“新”，还要促进社会服务功能的“新”，以及管理人才的“新”，不断提升现代化公共服务水平，丰富我国现代化治理路径，增强社会公信力，健全社会保障功能。
三是提高资源的整合和互补功能，促进社团功能转型升级，提高社会发展效率。澳门的社会工作服务来源目前分为官办公营、官资民办、民办自营三种类型。在社团财政开支方面，澳门社团的财政来源依赖于政府资源的输入。例如澳门基金会作为澳门最大的资助部门，2022 年批给社团运作项目款项就高达22 亿澳门元。〔23〕除了澳门基金会，旅游局、环境保护局等也有大量赞助社团的经费。许多传统大型社团每年获得拨款甚至超过千万澳门元，因此社团对政府资助的依赖都比较大。考虑到复杂多变的经济形式且澳门单一的经济结构，在提升治理经验价值、创新社会治理方式方面，为减少治理赤字，要提高资源的整合和互补功能。在不影响稳就业、惠民生的原则下，促进社团功能转型升级，从而使治理环境更加稳定、公平、可持续。
四是坚持爱国爱澳的思想基础，提升民众的身份认同感，确保“一国两制”实践行稳致远。党的十八大以来，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，爱国爱澳统一战线创新发展方面取得了突出成就。为维护澳门长期繁荣稳定，也为夯实地缘政治风险下社会治理的经济基础，构建更加公平、民主的社会秩序，澳门作为中国开放的窗口和桥梁，要继续推进和团结广大澳门群众发扬爱国爱澳精神，坚定贯彻“爱国者治澳”原则，创新推进“一国两制”新事业，维护澳门多元群族社会系统的繁荣，促进人类文明新形态的构建。
注释：
〔1〕参见国际货币基金组织，《世界经济展望》，2023年10月。https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2023/10/10/world-economic-outlook-october-2023，引于2023年12月。
〔2〕de Tocqueville,Alexis,Democracy in America,George Lawrence (trans.).New York: Harper Collins.1966,50.
〔3〕费孝通:《乡土中国》，上海：世纪出版集团，2007年，第280－281页。
〔4〕梁漱溟：《中国文化要义》，上海：上海人民出版社，2011年，第79页、第99页。
〔5〕周大鸣：《澳门模式：多元文化与中华民族共同体》，澳门：《澳门理工学报》，2020年第2期。
〔6〕吴志良：《寻找澳门文化意义》，澳门：《澳门日报》，2006年，第103页。
〔7〕有关回归前的澳门治理模式、“缝隙效应”、社团功能“拟政府化”等内容，可参见娄胜华《转型时期澳门社团研究———多元社会中法团主义体制解析》，广州，广东人民出版社，2004年。
〔8〕其中1580-1640年期间葡萄牙被西班牙统治，但澳门仍然悬挂葡萄牙旗帜，西班牙沿用的也是葡萄牙的治理架构、任命澳门总督，所以一般仍被笼统认定为葡萄牙殖民管制期。
〔9〕参见吴志良、汤开建、金国平：《澳门编年史第一卷》，广东：人民出版社，2009年12月，第343页、第350页。
〔10〕尹忠明：《一个海风吹来的城市：早期澳门城市发展史研究》，广东：人民出版社，2006年1月，第86-87页。
〔11〕George Bryan Souza.The Survival of Empire: Portuguese Trade and Society in China and the South China Sea,1630-1754 〔M〕.New York : Cambridge University Press,2004.Benjamim Videira Pires.A viagem de comercio Macau-Manila nos seculos XVI a XIX 〔M〕.Museu Maritimo de Macau,1994.
〔12〕参见时任澳门总督的马沙多所言“澳门作为殖民地，无需因为解决鸡毛蒜皮的小事和轻而易举的措施而要葡国事先同意甚至干预”。载álvaro de Mello Machado，Coisas de Macau(《澳门事务》)，Lisboa,Livraria Ferreira,1913,56-60.
〔13〕吴志良、汤开建、金国平：《澳门编年史》第一卷，广州：广东人民出版社，2009年，第145页。
〔14〕霍志钊：《澳门土生葡人的宗教信仰从“单一”到“多元混融”的变迁趋势》，北京：社会科学文献出版社，2009年12月，第2页。
〔15〕新华网：《澳门最大“居委会”管什么？》，2016年1月14日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-01/14/c_128625851.htm
〔16〕参见T.nnies,Ferdinand.Gemeinschaft und gesellschaft: grundbegriffe der reinen Soziologie.Curtius,1912.
〔17〕参见马克思·韦伯1895年“弗莱堡演讲”。其从民族性出发分析德国容克庄园体制。载Weber,Max.Roman Agrarian History in Its Relation to Roman Public &Civil Law.Regina Books,2008,172．
〔18〕参见娄胜华：《消逝与新生：澳门民间结社的变迁及其线索》，载吴志良、金国平、汤开建主编：《澳门史新编》（第三册），澳门基金会，2008年。
〔19〕资料来源：澳门印务局，https://www.io.gov.mo/cn/entities/assoc，引于2023年12月。
〔20〕参见Lyman,Stanford M.The race relations cycle of Robert E.Park.Pacific Sociologi-cal Review,1968,11.1: 16-22.
〔21〕参见Fredrik Barth.Ethnic groups and Boundaries: The Social Organization of Culture and Difference.Boston: Little,Brown and Company,1969.
〔22〕道家认为“上善若水，水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。居善地，心善渊，与善仁，言善信，正善治，事善能，动善时”。所谓“正善治”就是政善治。此概念被儒家吸纳幷发扬光大，在君与民的关系中强调“为政以德”，即为“仁政”。
〔23〕数据来源：《澳门基金会年度活动报告2022》，2022年12月，https://www.fmac.org.mo/annual/2022/，引于2023年12月。
（全文刊载于《中国评论》月刊2024年6月号，总第318期，P63-70）
【摘要】学界一般认为澳门社会治理源于葡萄牙殖民统治时期的“华洋分治”模式。鉴于此，本文提出葡萄牙政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了二者在澳门地区治理处于低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”；而外来移民文化的嵌入奠基了澳门多元社会结构形态，又造就了以民间社团为代表的民间自治模式的兴起。这两点共同形成了实施意义上的澳门政府治理与民间自治的二轨路径，这正是澳门社会治理模式的核心。回归以降，“一国两制”框架下澳门社会治理的二轨路径呈现政府主导与社团高度自治的协调关系，让澳门社会文化变得更加多元、包容、和谐，也丰富了人类文明新形态的实践经验。
一、多元文明延续与有效社会治理
全球化时代，人类文明发展到前所未有的新高度。不同文明共生、交融成为时代的基本特征。一方面，全球化背景下不同区域文明的交流与融合打破时间和空间的限制，促进了物质文明积累飞速发展，特别是近年来，虽然在疫情、地缘政治风险等挑战下，全球GDP总量还是在百万亿美元上下浮动，以中国、印度等为代表的新兴经济体总体持续增长在4%以上，保障了物质文明的持续稳定和繁荣发展；〔1〕另一方面，“异域文明”的曝光强化了个体对自身文明的认知，激烈的社会竞争也让个体更加愿意回归以族群、国家为基础构建的团体当中，寻求安全感和归宿感。极端情况下，某些个体把其他文明视为异端，把自身周围的社会问题、国家问题归结为“文明入侵”，主张采取暴力手段维护自己文化和文明的“纯洁性”，从而发动恐怖主义袭击，这也成为当今国际社会不稳定的因素之一。在国际政治经济格局加速变动之际，历史幷未终结，人类文明始终追求着和平与发展，全球治理理念的维度和内涵要义也重新得到国际社会的重视。
社会治理理论作为公共治理理论的重要组成部分，尽管在不同社会关系、制度框架、制度参与、文化背景下有不同的诠释和现实意义，但其内涵核心都在于解释治理秩序上社会不同行为体间权力的“分配”与“制衡”，实现所谓的社会平等，从而与文明发展相辅相成〔2〕。历史地看，尊重文明多元化发展的治理模式才是保障社会稳定、繁荣可持续的有效路径。中华传统文化文明的源远流长与有效的社会治理经验就是一组很好的例子。在传统社会，中国社会治理模式有两个典型的解释，一是费孝通先生将其解读为“双轨政治”下的基层社会自治格局，即皇权下到地方上的无为主义与地方绅权礼治的幷行模式，主要是为防止中央官到地方上滥用权力，又能维护当地社会的传统风貌和基本秩序〔3〕；二是梁漱溟先生将其描述为一种伦理本位的社会建构，即伦理道德观念与自然经济极度耦合的状况下形成的社会稳定与和谐〔4〕。但这两种解释都基于一个前提基础，即中华传统文化文明还未受到外来文明的冲击，社会治理仍在一种相对封闭的社会环境中进行。从经验来说，殖民社会中本土文明与外来文明之间往往会存在强烈的现实挑战或者激烈的社会斗争，呈现本土文化衰退甚至被吞噬现象，有一种强烈的文明冲突“宿命”。截然不同的是，澳门，既传承了中国传统文化文明，又作为葡萄牙曾经的“殖民地区”，在经历了一定的冲突、协调后形成了各放异彩的多元族群文化共生、繁荣局面。群族间互相独立却又在岛上共同生活而互相渗透，在保持各自文化的特点时又对立统一地融合，不仅在几百年的发展之中实现了文明的延续和繁荣，还形成了一种多元文化互相嵌入的人类文明新形态。
基于澳门社会治理模式的变迁与多元文明的延续提出本文的核心问题，澳门社会治理是在怎样的政治、经济、社会条件下达成文明的延续与繁荣？有学者认为，澳门治理模式的实质“是在承认与保护各族群对自身文化存在与延续的需求之基础上，通过建立统一的制度规范与引导社会不同族群通过平等合理渠道表达自身文化要求，幷努力将不同族群与文化纳入‘澳门人’这个大框架中和谐幷存的现实进程”。〔5〕在四百年间的发展之中，也正是这种治理模式的特殊性造就了澳门成为打开中国与世界不同文明交流的门户之一，将其社会的核心价值逐步演化成为“为容忍、承认、尊重以及由此产生的信任、合作、互助、共同承担和社会责任感”。〔6〕结合本文的核心问题，这种治理模式的特殊性又是如何在历史进程中演变的？其中是否涉及其他地区没有的条件和因素？
综合上述问题，本文提出在历史进程下，葡萄牙殖民政府与明清政府在各自国内政治上的特殊性造就了澳门地区治理的低整合状态，形成了政府权力控制收缩的“缝隙效应”〔7〕；同时，外来移民文化的嵌入奠基出澳门多元社会结构形态，也造就了以民间社团为代表的民间自治模式，幷影响至今。在贯通中西、多元文化共存发展的背景下，澳门的治理模式又进一步造就了澳门各民族“兼容幷包”“共荣共生共处”的“善治”格局，推动了人类文明新形态的建设。
二、澳门“低整合”政府治理与民间社团的崛起
从16世纪中叶葡萄牙人租赁、居住、占领澳门再到澳门回归，澳门的治理主体经理了“中-葡-中”的转变。因为政府治理层面的不稳定、制度混乱等问题影响到了澳门多元群族间的基本生活和利益诉求，让澳门政府-社会关系出现了一个权力真空，即社会治理生态不得不依靠民间力量来维持平衡，也为澳门社会治理多元主义打下历史基础。
（一）葡萄牙殖民管制期内澳门“低整合”政府治理形成
从微观角度来说，无论是明清政府时期，还是葡萄牙殖民管制时期〔8〕，中国从未真正意义上放弃对澳门的主权和治权，也造成了澳门实际意义上的双重治理主体，且由于资源和双方力量的不对等，双重治理主体之间又形成了治理上的来回拉锯，造成了实质上的“低整合”政府治理阶段。本文认为可以分为三个不同阶段：
第一阶段：中方治理为主，葡方拉锯式试探（1557-1840年）
作为中国最早对外的海上门户之一，对于澳门治权的争夺就起源于其优越地理位置带来的商贸价值。该阶段的治理以中方为主，主要判断点在于葡方在治权上的试探，而主权和实际治权控制在明、清两朝中央政府手中。
1557年，葡萄牙人为获得澳门南部的居住权以每年500两白银与明朝当地政府进行租赁交易，随后在1583年未经明廷的同意成立澳门议事会管理葡人社区事务〔9〕。1616年到1783年间，葡萄牙前后派驻50多任澳门总督，幷一直扩充甚至强化总督在澳门的权力自由度。面对葡萄牙人膨胀的野心，明廷乃至清廷其实一直都有对葡萄牙人进行严格管治。例如葡萄牙人不能买卖土地、每年需缴纳500两白银给予当地政府为地租、房屋修建须经过明政府批准，甚至摧毁葡萄牙人自行修建的城墙，限定只能居住在澳门南方，且由果阿亲王管辖。为完善对居澳外国人的管理，还有两个标志性事件是：1685年成立的粤海关，在澳门执行关税主权；及1749年的治澳法令《澳夷善后事宜条议》十二条。
第二阶段：葡方治权确立，中方有心无力（1840-1910）
这一阶段中-葡在澳门权力争夺地位的演变有两方面原因：一是鸦片战争以后清朝政府在内忧外患下国势由盛转衰；二是1842年，清政府与英国签订《南京条约》割让香港岛后，葡萄牙趁火打劫，以期夺取控制澳门。1844-1864年期间，澳督亚马留（Jo.o Maria Ferreira do Amaral ）推行一系列殖民统治政策，即“有偿自治”，葡萄牙向清政府纳租，但对澳门华籍居民征收地租、人头税和不动产税，把对葡萄牙居民实行的管治权，扩大到华籍居民；1849年开始，亚马留停止向清政府缴付地租银，幷限令大清帝国海关撤出澳门，造成既成事实的管辖权扩张。
从法律意义上说，葡萄牙人幷不能有效行使主权，广东官员依旧掌握了大部分澳门居民的刑事和民事权，这就造成了1864-1887年间中葡关于澳门政治法律地位的谈判。而清廷这个时期面临的最大问题是财政危机，为谋求澳门地区经商稳定和鸦片税利，在回避澳门主权问题下，清政府最终与葡萄牙在1887年签订《中葡和好通商条约》，正式确认葡萄牙永居管理澳门的权利，也成为了澳门社会发展的历史转折点。
第三阶段：中方逐步恢复治权，葡方略有反复但节节败退（1910-1979）
20世纪以后，中-葡在澳门治权关系上发生变化的主要原因有二：一是中葡两国政制皆发生变动，从而涉及到的政治、经济、社会发展及主权归属问题；二是葡萄牙政府因为内部斗争而无暇顾及对澳的控制问题。
辛亥革命后，国民党政府致力废除一切不平等条约幷收回澳门，但由于英国从香港向澳门派出战舰施压等原因，澳门的主权问题再次搁置，不过推动了关税自主和领事裁判权，且在1927年建立国民党澳门支部。
1945年日本宣布无条件投降之后，时任中国驻葡大使张谦要求里斯本政府放弃葡萄牙在华领事裁判权。中华人民共和国成立后更是加速了收复澳门的历程。经过中葡多次谈判，澳门最终于1999年实现回归。实质意义上，在这80年以来，葡萄牙几乎没有对澳门制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施。