粤港澳大湾区重大合作平台建设的问题分析及对策建议
【摘要】横琴、前海、南沙、河套是国家部署的四个粤港澳大湾区重大合作平台，其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设，拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局，为推动形成全面开放新格局探索经验。四个重大合作平台经过前期基础设施建设，正迈入产业导入的关键阶段。然而，平台在建设中仍然面临跨境协同发展机制有待完善、与自贸试验区未充分联动、面临产业导入升级难题、基层交流交往仍然存在制约等问题。为此，建议四大平台要在新兴领域对标国际经贸规则开展压力测试；处理好合作区“一线放开”与“二线管住”之间的关系；发展科技服务业，加强与港澳科研资源链接；在医疗、教育和金融等领域，推动全产业链集成创新；优化政策体系，简化兑现流程，加快政策迭代。
2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出共建粤港澳合作发展平台。2021年9月，中共中央、国务院先后印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。在此之后，国务院还出台了《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，是建设高水平对外开放门户、推动创新发展、打造优质生活圈的重要举措，《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》具有深港跨境接壤、“一区两园”的优势。四大平台在功能定位上各有侧重，但其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设，拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。
一、粤港澳合作与中国经济现代化的历史演变
香港、澳门在中国经济现代化进程中各个时期都发生不同的作用。改革开放初期，香港、澳门是中国大陆连接国际市场最重要的枢纽和桥梁。①60年代和70年代，香港在劳动密集型的轻工业和消费品工业的加工工业取得了很大发展②，香港工业内移推动了沿海地区外向型经济的发展，是中国大陆引进外资的重要渠道，“前店后厂”“两头在外”的模式推动了珠三角地区经济发展。到1996年底，广东累计利用外资668.95亿美元，其中75%来自港澳，在广东注册三资企业共60597家，其中86.3%由港澳商人投资兴建。香港也是中国发展对外贸易重要的转口港，加工贸易带动转口贸易，进而带动香港成为三大国际金融中心之一。③此外，为了推动两地高科技产业发展，就有学者提议粤港之间联合举办科学工业园区，由于去香港对于内地经济、科技人士不太方便，建议将园区放在珠海、深圳等地，利用内地经济特区的“内引外联”“两个辐射”的功能。④
港澳回归以来，粤港澳资源与要素开始整合重组，逐渐开始了制度与结构的调整，制造业快速下降，港澳成为全球重要的以服务业为中心的经济体系，珠三角被誉为“世界工厂”，香港为珠三角地区提供银行结汇、仓储、运输、金融保险、通讯和中介等转口服务，澳门发展以博彩为主业的休闲旅游产业。⑤从二十世纪初期开始，粤港澳合作领域进一步拓展，由传统工业转向高新产业、金融领域、旅游、房地产业和服务业等，⑥中国加入WTO，也为粤港澳三地建设“体制接近，规则统一”奠定了基础。2009年1月，国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）》，强调要推进珠三角地区与港澳更紧密合作，推进重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式等。包括此后《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称，CEPA）则强调服务业开放方面，就是要淡化经济意义上的边界，降低三地之间的交易成本，消除制度性障碍和壁垒，不能因为制度差异就实行经济隔离。
四个重大合作平台是新时期粤港澳合作“抓手”，进一步发挥合作平台在深化改革、扩大开放、促进合作的“试验示范”作用。中央在决定开放横琴时，就有学者提出建设自由岛为澳门未来发展提供广阔空间，从而促进澳门的繁荣，加强澳门的经济地位。⑦也有学者提出建立“横琴高教特区”⑧，但受制于边境管理体制，与横琴的联动发展作用不大，当前横琴的澳门大学的“溢出效应”没有充分发挥，打造国际科技创新中心是粤港澳大湾区的核心目标之一。也有学者提出在香港与深圳交界的莲塘设立科学园区，后来香港特区政府邀请各方面专家论证，改在大埔白石角地方开辟科学园区，也就是当前香港科学园所在地。⑨在合作模式上，包括技术人员入股、“双厂”模式和工业村模式。也就是后来河套地区提出三大定位：深港科技创新开放合作先导区、国际先进科技创新规则试验区、粤港澳大湾区中试转化集聚区。粤港澳大湾区科技创新关键在于构建跨行政区域的组织与协调机构，利用市场机制整合各类资源，构建跨行政区域的区域创新系统。粤港澳从以往产业转移，到“前店后厂”、高端服务业开放，到当下科技创新、“走出去”与“引进来”、共建“一带一路”，与中国式现代化同频共振，具有时代的特殊性。
二、粤港澳大湾区四个重大合作平台的建设成效
横琴建设促进澳门经济适度多元发展新平台及便利澳门居民生活就业新空间，2024年实现地区生产总值（GDP）538.48亿元，与之相比2024年澳门特区本地生产总值为4033亿元（澳门元），合作区服务业（第三产业）增加值440.06亿元，同比增长6.5%，对经济增长的贡献率达到98.3%。科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业等“四新”产业，占横琴GDP比重达59.4%。合作区澳资经营主体6798户（含澳资企业6681户），占全部经营主体的11.6%。⑩科技研发和高端制造产业，截至2022年9月，在合作区注册的科技型企业约10000家，其中澳资企业超1000家、国家高新技术企业335家。⑪中医药科技产业园吸引了广药集团、天祥集团、盈科瑞、智能碳云、丽凡达等知名企业聚集，注册企业已超千家。文旅会展商贸产业，横琴长隆国际海洋度假区，2024年前三季度，横琴主要景区游客量近1110万人次，同比增长27.2%。现代金融产业方面，合作区经国家金融管理部门批准或备案的持牌金融企业及其分支机构80家，基金管理公司及其他资产管理机构资产管理规模5.54万亿元，经QFLP试点认定的澳资管理企业10家，占QFLP试点管理企业总数的43.5%。⑫
在制度创新方面，横琴合作区正式实施“分线管理”政策，为构建趋同澳门的生产生活环境，实现琴澳一体化发展提供了基础性制度支撑。“一线”方面，横琴口岸与澳门实现了高效的联合通关模式，包括旅检大厅的“三道门”查验、车道的“联合一站式”通关，以及与澳门轻轨的无缝对接，创新举措显着提高了通关效率，从传统的两分钟查验缩短至40秒，大幅提升了人员与货物的流动效率。“二线”方面，合作区通过政策创新实现了对货物和人员的有效管理。“二线”对人员进出不作限制，推行出区车辆分类管理、智慧验放等举措。横琴口岸全国首创“粤澳联合一站式”查验，实现“一次排队、一次采集、一次放行”。“澳门新街坊”实现公共服务趋同澳门，包括教育体系方面，澳门子弟学校濠江中学附属横琴学校享受澳门等同的升学保送安排；医疗服务由澳门卫生局医疗人员为澳门居民提供免费医疗服务，可使用在澳门已上市的部分药品。开通国际广播电视业务，可收看27套境外电视频道、澳广视澳视澳门频道。⑬在规则衔接与机制对接方面，横琴与澳门签署合作文件15份，涵盖两地通关、卫生检疫、食品安全、动植物检疫、技术合作等五大领域，一系列标志性合作成果落地见效。
前海“依托香港、服务内地、面向世界”，支持香港经济发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局。前海深港现代服务业合作区2024年地区生产总值达3008.8亿元，增长8.6%，相当于每平方公里GDP产出达25亿元，在地进出口实现7066.5亿元，实际使用外资266.5亿元，前海蛇口自贸片区进出口额5379.8亿元，增长51.2%。前海深港青年梦工场累计孵化创业团队1395家，其中港澳台及国际团队累计974家。已实现香港注册建筑师、港澳税务师、港澳导游等25类港澳专业人士可直接或经备案（登记）后在前海执业。⑭前海提出打造深港国际金融城、深港国际法务区、前海国际人才港三大国际化平台，和风投创投、大宗商品、融资租赁、跨境电商、财税服务、高端智库、人工智能、供应链、科技服务、现代海洋、国际咨询、规划设计、国际医疗、文化创意等18个特色产业集聚区建设。随着深圳“一签多行”政策的实施，内地居民赴港消费与香港市民赴内地城市跨境消费活动日益频繁，跨境消费热度持续上升，前海率先联合香港八达通推出数字人民币“硬钱包”，支持境外人士在微信直接绑定境外银行卡境内消费，扩大微信支付香港钱包在境内移动支付试点范围。
在规则衔接与标准对接方面，推动医疗服务业全产业链创新，全国首个“国际版”医院评审标准，加快实现医疗服务跨境衔接“标准通”，首家香港独资医院通过认证，实施“港澳药械通”，6种香港、澳门药械在前海蛇口自贸区医院投入临床使用。推进工程建设与港澳规则衔接改革，新增9家、累计19家港企承接前海项目，率先采用香港建筑环评标准进行新建项目评估。以跨境金融为特色探索人民币国际化前海经验，率先实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向人民币资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”业务，吸引渣打、汇丰、瑞银、法国安盛等354家金融机构，其中港资外资89家，162家机构入驻风投创投集聚区，管理基金规模3057亿元，成为境内港资、外资金融机构集聚度最高的区域之一。香港注册安全主任、专业工程师（环境）、专业工程师（建造）、香港社工、香港护士、教师等22类专业人士经备案即可在前海执业。
南沙定位为“中国企业‘走出去’综合服务基地”，要求南沙携手港澳不断深化对外经贸合作，还提出要增强国际航运物流枢纽功能。2024年，实现地区生产总值2323.54亿元，规模以上工业总产值3862.52亿元，进出口总额2912.10亿元。在南沙产业结构中，规模以上先进制造业增加值557.59亿元、占规模以上工业增加值的75.9%，战略性新兴产业增加值856.21亿元，占GDP的36.8%，芯粤能、大族半导体、巨湾技研、融捷锂电池等一批项目试投产。⑮南沙港区集装箱累计吞吐量突破2000万标箱，成为继上海港洋山港区后中国第二个年吞吐量超过2000万标箱的单一港区，跻身全球前十，开辟了连通全球100多个国家和地区的400多个港口的国际航线。成立广州南沙粤港合作咨询委员会设立了商贸合作、科技合作、资讯科技、政策研究与推动、法律及解决服务等共14个专项工作组。河套深港科技创新合作区深圳园区与香港园区一河之隔，直接跨境接壤，目前一号通道已开通，科研人员和港牌小汽车可直接通行，大幅提升了通关效率。已引入20个高端科研项目，累计聚集超过200个科研项目，涵盖信息技术、生物医药、新材料和新能源等领域。吸引了16名海内外院士专家和1600多名科研人员，形成了强大的科研团队。
重大合作平台是帮助港澳融入国家发展大局的重要抓手，仍然面临着粤港澳三地的权力分割、行政体制碎化、政策协同难等问题，导致基层和一线部门经常诟病的“大门开了，小门没开”的情况。⑯
跨境协同发展机制有待完善。法律层面，深圳和香港分别适用内地法律和普通法体系，法律制度的差异导致跨境合作中的政策协调难度较大。行政层面，深圳和香港在合作平台的土地规划、产业布局、人才引进等方面缺乏统一的顶层设计，导致资源分散、重复建设等问题，未能充分发挥区域协同效应。制度层面，粤港澳存在较大的差异，以税制为例，与澳门相比，内地的税种多达20种，而澳门仅有10种，且澳门依靠博彩业税收即可支撑其社会福利与制度的运行，因而能够实行较为简单的税制。然而，内地由于人口众多、税收种类复杂，难以实现类似的简单税制。横琴粤澳深度合作区实行“一线放开，二线管住”，在协同机制方面有一定突破，澳门公务员与内地公务员联合办公实施仍存在一些问题：一是享受优惠政策的主体范围有限，社会基础较小，政策放开的力度与预期相比仍显不足；二是部分政策附加条件较多，限制了实际操作的灵活性；三是消费免税政策尚未覆盖个人消费环节，限制了政策红利的进一步释放。此外，二线监管的复杂性和成本增加也对执行部门提出了更高要求。河套地区也面临同样情况，包括深港两地在管理制度、政策体系、运营机制等方面存在差异，需要进一步加强协调和对接。
与自贸试验区未充分联动。香港和澳门都是自由港，如果与广东自由贸易试验区充分联动，能够对自贸区试验区制度创新起到很好的“示范效应”，能够形成更多可复制、可推广的制度创新成果，通过自由贸易试验区向更多地方推广，但两者之间联动发展的机制还未建立。一方面，是由于自由贸易试验区自身发展遇到“瓶颈”。包括对接高标准国际贸易投资规则的测试不够，⑰“一事一议”授权方式协调和审批的成本较高，⑱没有建立“容错纠错”机制等问题。另一方面，粤港澳合作当中也有部分特殊政策，难以复制推广。幷且与港澳之间合作也都是跨关区，需要通过签署类似《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）等经贸协议的方式来推进，与其他自由贸易试验区与其他平台之间联动还有所不同，需要有新的机制安排。此外，经贸规则往往涉及国家、法律层面的事项，虽然有CEPA和《关于修订〈《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）服务贸易协议〉的协议二》等制度安排，仍然有部分是特殊政策，同时也存在落实难问题，很难形成向其他地区复制推广的范本。
合作区面临产业导入升级难题。以前海金融业为例，虽然已经形成了产业集聚，但跨国金融机构总部和分支机构落户仍然偏少，持牌金融机构新涉及异地迁入难度增大，还未形成产业生态等问题。需在招引港资、外资金融机构方面进一步加强。横琴粤澳合作区由于澳门、横琴两地经济总量较小，产业结构、产业类型较为单一，产业导入更困难。一是横琴金融等产业没有在岛内实质性运营，虽然证券公司、基金公司为横琴贡献较多税收，但实际办公人员较少。二是商业建筑空置率高，人气集聚效应仍未显现。第一太平戴维斯发布《横琴粤澳深度合作区及珠海商业地产市场2022年下半年回顾与展望》报告显示，至2022年底，横琴及珠海写字楼市场无新增供应入市，有高达44.5%的空置率。三是横琴区内生活成本较高，截至2025年2月，横琴的新房均价已攀升至4.3万-5万元/㎡，而二手房均价则在3.7万-4.2万元/㎡之间。核心区域的豪宅单价更是突破了7万元，远远高于珠海其他区域的房价。南沙产业发展空间最大，但由于产业政策体系存在对支柱产业支撑力不足、新兴产业政策精准度有偏差、政策红利“虹吸效应”减弱等问题，没有发展形成优势产业集群。
基层交流交往仍然存在制约。一是虽然签署了各类合作协议，但内地政府部门更重实体，港澳则更重程序，重要问题都需要经过立法会，同时还会有被司法挑战的风险，重大合作平台不少港澳事项仍需要层层上报等候指示导致效率低，港澳问题不仅具有政治敏感性，而且不少事项也超越地方事权范围，使得地方长期以来形成了涉港澳事项向上级汇报、等候上级指示的习惯。二是除了横琴以外，其他平台基层官员之间交流交往较少，香港官员在金融、贸易等经济领域，具有丰富经验，与世界接轨程度较高，但与大湾区内地基层之间交流互动相对较少，在各类政策具体执行过程中还有很多制度机制需要完善。例如，香港科研人员进入深圳工作需要办理复杂的手续，科研设备和资金跨境流动也受到一定限制，影响了两地科研合作的效率和便利性。三是对于与内地融合存在社会排斥现象，唯恐“新港人”抢走他们的工作机会，分享他们的福利待遇。调研发现大部分土生土长的香港青年幷不知道内地相关政策，他们对于报考内地公职兴趣较大，但对内地招考制度、考试内容不熟悉，现阶段没有明确的港澳专项招聘政策。
四、推进粤港澳大湾区重大合作平台建设的对策建议
坚守“一国”之本，善用“两制”之利。一方面，四大平台作为特殊经济区，政策优势能够吸引较多的港澳企业集聚；另一方面，试验一些融合发展举措，推动制度创新，同时也向粤港澳大湾区及更广大的内陆地区复制推广。此外，可以作为“内循环”与“外循环”的窗口，帮助企业更好地“走出去”“引进来”。
一是在新兴领域对标国际经贸规则开展压力测试。现有政策更多是对标CPTPP、DEPA、落实CEPA协议二，但在一些前沿领域，需要拓宽视野，结合经贸规则新进展，对数字贸易、人工智能、研发服务等新规则开展对接。例如，《英国－新加坡数字经济协定》（UKSDEA）等协议专门拟定了有关金融服务计算机设施位置的条款，即“在金融监管部门能够立即、直接、完整和持续地获取涵盖的金融服务提供者信息的前提下，禁止任何一方使用或设置金融服务计算设施，作为在该境内开展业务的前提条件”，在源代码保护方面，《欧盟-新加坡数字伙伴关系协定》（EUSDPA）明确维护了知识产权框架的核心原则，规定不应要求或强迫企业转让技术，特别是不应将转让或提供对源代码的访问，作为进口、分销、销售、使用该软件的条件。这些先行先试的举措和压力测试都可以放在合作区进行。
二是处理好合作区“一线放开”与“二线管住”之间的关系，在货物贸易层面率先实行自由贸易港的政策。粤港澳重大合作平台兼具园区经济的属性，追求高水平高效率，包括遵循园区经济基本发展规律，依据自然禀赋、特色产业、产业集群、供应链等促进香港产业发展。首先，对于产业发展还需要处理好“一线放开，二线管住”之间的关系，对于合作区内的“一线”要给予充分的自由，可以对标香港、澳门一些自由港的做法和举措，可以只管“边控”，让各类要素充分自由流动。在特殊区域内，要不断探索新产业、新模式，服务跨境电子商务、融资租赁、平台经济、数字经济、新质生产力、未来产业等培育发展。其次，通过“一线”向“二线”辐射，从“1”到“N”空间放大，就需要设立“N”个特殊园区和产业集群，具体拓展不同领域、模式、产业、要素功能，实现最高水平对外开放。此外，还需通过对“N”实现新兴产业“面”的监管，“抓大放小”实现政府治理方式的改革与创新。通过跨境“飞地”“合作园区”等模式推动粤港澳合作，对标香港、澳门的先进制度，幷在全国复制推广，乃至在“一带一路”共建国家的自贸区推广相关举措。
三是发展科技服务业，加强与港澳科研资源链接。一方面，与港澳知名高校共同组建联合研究中心、联合实验室、国际合作实验室等，联合建设科技成果转化平台，开展高价值专利培育、专利导航、知识产权质押融资，提升知识产权创造运用水平。推动四大平台与港澳在知识产权权属互认、数据互认、证据互认、处理结果互认等方面达成共识，联合港澳加强知识产权服务品牌机构培育，支持机构提供深加工的专利信息和增值服务。打通科技成果转化障碍，参考港澳模式，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。另一方面，利用港澳资金优势，联合发展科技金融。利用港澳资金规模优势，发挥四大平台政策性金融机构的作用，打造产业+基金的资本驱动产业链，为科创企业的科技创新“保驾护航”，金融助力新兴产业、未来产业发展。此外，完善跨境数据跨境流通管理体系，包括监管技术、个人隐私及信息安全规则、试点政策等内容，打造与港澳趋同的通信网络环境，建设国际大数据产业园区，在国内率先开展以跨境数据云服务为核心的跨境电商、跨境金融、跨境直播、跨境物流等新业态。
四是在医疗、教育、文化和金融等领域，推动全产业链集成创新。参考海南自由贸易港，通过全国人民代表大会常务委员会授权，暂时调整适用有关法律规定。进一步放宽相关举措，在开放港澳医院在四大平台设立独资的医疗机构基础之上，是否可以参考港澳对于卫生健康管理相关监管措施予以监管。取消港澳方出资的港澳律师事务所、券商银行等金融机构、外资举办学前、普通高中和高等教育机构的股比限制；注重监管政策协调性，通过服务产品标准化（金融、会计、专业服务等）去降低彼此监管政策差异，通过非官方的民间组织、行业协会、社团等渠道制定服务业行业标准。率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式。可根据高标准经贸规则相关要求，参考港澳地区的一些做法，幷形成可复制可推广的制度创新案例和引领性的规则经验，在知识产权、数字贸易、劳工保护等方面可以率先形成系统性、集成化的制度体系。
五是优化政策体系，简化兑现流程，加快政策迭代。一方面，应联合港澳出台四大平台的政策，避免“自说自话”。例如，参考香港补贴中小企业科技券等政策，四大平台内的港澳企业也可以享受同等政策。针对物业闲置问题，支持企业利用闲置物业建设创新创业孵化载体，通过商改住等方式解决横琴、前海保障性住房短缺等。另一方面，政策发布同步能够实现网上政策兑现。细化“实质性运营”条件，对雇佣人数、租住的办公场地等明确要求，针对实质性运营的条款进一步细化，增加需满足雇佣人数、租住的办公场地等要求。推行全程电子化兑现流程最便利，如无特殊情况，企业无需到现场提交纸质资料，所有信息收集及资料的提交均可在政策兑现服务平台上实现，收录规范性文件和兑现典型案例，方便企业查询和参考。在前海、南沙等重点合作平台，实行基层公务员互派制度。前海和南沙，是对港澳深度合作的重点地区，可通过互派官员增进彼此瞭解，沟通在政策制定和执行过程中所存在的问题。最后，加快新兴产业和未来产业政策迭代速度，加强跨部门之间的统筹协调。
本文系国家社会科学基金一般项目“粤港澳大湾区科技创新促进未来产业发展的机制、路径与政策研究（项目号：23BJL119）”阶段性成果。
注释：
①③⑤冯邦彦：《香港在中国经济现代化进程中的作用》，载《经济研究》，1989年第04期。
②陈可焜：《香港经济——一个值得特别研究的题目》，载《经济研究》，1985年第10期。
④彭乃店：《关于加深粤港澳经贸合作的思考》，载《国际贸易》，1988年第6期。
⑥李桂贞、梁育民：《试析粤港澳合作的新内涵》，载《东南亚研究》，2001年第2期。
⑦林少立：《珠海特区发展的新选择:建设横琴自由岛》，载《南方经济》，1995年第3期。
⑧夏泉、熊杰：《关于设立"横琴高教特区"的若干思考》，载《高等教育研究》，2009年第9期。
⑨周运源：《略论高科技和粤港澳科技合作的若干问题》，载《广东财经大学学报》，1997年第02期。
⑩数据来源：横琴粤澳深度合作区统计局：《横琴粤澳深度合作区2024年经济运行简况》，2025年2月5日整理所得。网址：https://www.hengqin.gov.cn/stats/tjsj/jjyxqk/content/post_3763600.html
⑪数据来源：21世纪经济报道，数读｜横琴“四新”产业图谱，2022年9月16日。网址：https://www.21jingji.com/article/20220916/herald/9b96d15dca10cb38ffc3fcadc8b24e5e.html
⑫数据来源：横琴粤澳深度合作区统计局：《横琴粤澳深度合作区金融统计月报（2025年1月）》，2025年3月12日整理所得。
⑬资料来源：横琴执委会官网、南方网，《湾区案例|“澳门新街坊”实现公共服务趋同澳门》，2025年2月27日。
⑭资料来源：南方+，《前海地区生产总值首破3000亿》，2025年1月29日。
⑮数据来源：南沙区人民政府办公室，《2024年政府工作报告》。
⑯杨爱平：《港澳融入国家发展大局的三重逻辑》，载《港澳研究》。
⑰毛艶华：广东自贸试验区试点改革成效与制度创新方向，载《国际贸易》，2017年第6期。
⑱佟家栋：中国自由贸易试验区启动试验以来的思考，载《城市观察》，2016年第1期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年5月号，总第329期，P113-119）
【摘要】横琴、前海、南沙、河套是国家部署的四个粤港澳大湾区重大合作平台，其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设，拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局，为推动形成全面开放新格局探索经验。四个重大合作平台经过前期基础设施建设，正迈入产业导入的关键阶段。然而，平台在建设中仍然面临跨境协同发展机制有待完善、与自贸试验区未充分联动、面临产业导入升级难题、基层交流交往仍然存在制约等问题。为此，建议四大平台要在新兴领域对标国际经贸规则开展压力测试；处理好合作区“一线放开”与“二线管住”之间的关系；发展科技服务业，加强与港澳科研资源链接；在医疗、教育和金融等领域，推动全产业链集成创新；优化政策体系，简化兑现流程，加快政策迭代。
2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出共建粤港澳合作发展平台。2021年9月，中共中央、国务院先后印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。在此之后，国务院还出台了《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，是建设高水平对外开放门户、推动创新发展、打造优质生活圈的重要举措，《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》具有深港跨境接壤、“一区两园”的优势。四大平台在功能定位上各有侧重，但其建设的本质是服务粤港澳大湾区建设，拓展港澳发展空间、服务港澳更好融入国家发展大局，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。
一、粤港澳合作与中国经济现代化的历史演变
香港、澳门在中国经济现代化进程中各个时期都发生不同的作用。改革开放初期，香港、澳门是中国大陆连接国际市场最重要的枢纽和桥梁。①60年代和70年代，香港在劳动密集型的轻工业和消费品工业的加工工业取得了很大发展②，香港工业内移推动了沿海地区外向型经济的发展，是中国大陆引进外资的重要渠道，“前店后厂”“两头在外”的模式推动了珠三角地区经济发展。到1996年底，广东累计利用外资668.95亿美元，其中75%来自港澳，在广东注册三资企业共60597家，其中86.3%由港澳商人投资兴建。香港也是中国发展对外贸易重要的转口港，加工贸易带动转口贸易，进而带动香港成为三大国际金融中心之一。③此外，为了推动两地高科技产业发展，就有学者提议粤港之间联合举办科学工业园区，由于去香港对于内地经济、科技人士不太方便，建议将园区放在珠海、深圳等地，利用内地经济特区的“内引外联”“两个辐射”的功能。④
港澳回归以来，粤港澳资源与要素开始整合重组，逐渐开始了制度与结构的调整，制造业快速下降，港澳成为全球重要的以服务业为中心的经济体系，珠三角被誉为“世界工厂”，香港为珠三角地区提供银行结汇、仓储、运输、金融保险、通讯和中介等转口服务，澳门发展以博彩为主业的休闲旅游产业。⑤从二十世纪初期开始，粤港澳合作领域进一步拓展，由传统工业转向高新产业、金融领域、旅游、房地产业和服务业等，⑥中国加入WTO，也为粤港澳三地建设“体制接近，规则统一”奠定了基础。2009年1月，国务院颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020）》，强调要推进珠三角地区与港澳更紧密合作，推进重大基础设施对接、加强产业合作、共建优质生活圈、创新合作方式等。包括此后《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称，CEPA）则强调服务业开放方面，就是要淡化经济意义上的边界，降低三地之间的交易成本，消除制度性障碍和壁垒，不能因为制度差异就实行经济隔离。
四个重大合作平台是新时期粤港澳合作“抓手”，进一步发挥合作平台在深化改革、扩大开放、促进合作的“试验示范”作用。中央在决定开放横琴时，就有学者提出建设自由岛为澳门未来发展提供广阔空间，从而促进澳门的繁荣，加强澳门的经济地位。⑦也有学者提出建立“横琴高教特区”⑧，但受制于边境管理体制，与横琴的联动发展作用不大，当前横琴的澳门大学的“溢出效应”没有充分发挥，打造国际科技创新中心是粤港澳大湾区的核心目标之一。也有学者提出在香港与深圳交界的莲塘设立科学园区，后来香港特区政府邀请各方面专家论证，改在大埔白石角地方开辟科学园区，也就是当前香港科学园所在地。⑨在合作模式上，包括技术人员入股、“双厂”模式和工业村模式。也就是后来河套地区提出三大定位：深港科技创新开放合作先导区、国际先进科技创新规则试验区、粤港澳大湾区中试转化集聚区。粤港澳大湾区科技创新关键在于构建跨行政区域的组织与协调机构，利用市场机制整合各类资源，构建跨行政区域的区域创新系统。粤港澳从以往产业转移，到“前店后厂”、高端服务业开放，到当下科技创新、“走出去”与“引进来”、共建“一带一路”，与中国式现代化同频共振，具有时代的特殊性。
二、粤港澳大湾区四个重大合作平台的建设成效
横琴建设促进澳门经济适度多元发展新平台及便利澳门居民生活就业新空间，2024年实现地区生产总值（GDP）538.48亿元，与之相比2024年澳门特区本地生产总值为4033亿元（澳门元），合作区服务业（第三产业）增加值440.06亿元，同比增长6.5%，对经济增长的贡献率达到98.3%。科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业等“四新”产业，占横琴GDP比重达59.4%。合作区澳资经营主体6798户（含澳资企业6681户），占全部经营主体的11.6%。⑩科技研发和高端制造产业，截至2022年9月，在合作区注册的科技型企业约10000家，其中澳资企业超1000家、国家高新技术企业335家。⑪中医药科技产业园吸引了广药集团、天祥集团、盈科瑞、智能碳云、丽凡达等知名企业聚集，注册企业已超千家。文旅会展商贸产业，横琴长隆国际海洋度假区，2024年前三季度，横琴主要景区游客量近1110万人次，同比增长27.2%。现代金融产业方面，合作区经国家金融管理部门批准或备案的持牌金融企业及其分支机构80家，基金管理公司及其他资产管理机构资产管理规模5.54万亿元，经QFLP试点认定的澳资管理企业10家，占QFLP试点管理企业总数的43.5%。⑫
在制度创新方面，横琴合作区正式实施“分线管理”政策，为构建趋同澳门的生产生活环境，实现琴澳一体化发展提供了基础性制度支撑。“一线”方面，横琴口岸与澳门实现了高效的联合通关模式，包括旅检大厅的“三道门”查验、车道的“联合一站式”通关，以及与澳门轻轨的无缝对接，创新举措显着提高了通关效率，从传统的两分钟查验缩短至40秒，大幅提升了人员与货物的流动效率。“二线”方面，合作区通过政策创新实现了对货物和人员的有效管理。“二线”对人员进出不作限制，推行出区车辆分类管理、智慧验放等举措。横琴口岸全国首创“粤澳联合一站式”查验，实现“一次排队、一次采集、一次放行”。“澳门新街坊”实现公共服务趋同澳门，包括教育体系方面，澳门子弟学校濠江中学附属横琴学校享受澳门等同的升学保送安排；医疗服务由澳门卫生局医疗人员为澳门居民提供免费医疗服务，可使用在澳门已上市的部分药品。开通国际广播电视业务，可收看27套境外电视频道、澳广视澳视澳门频道。⑬在规则衔接与机制对接方面，横琴与澳门签署合作文件15份，涵盖两地通关、卫生检疫、食品安全、动植物检疫、技术合作等五大领域，一系列标志性合作成果落地见效。
前海“依托香港、服务内地、面向世界”，支持香港经济发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局。前海深港现代服务业合作区2024年地区生产总值达3008.8亿元，增长8.6%，相当于每平方公里GDP产出达25亿元，在地进出口实现7066.5亿元，实际使用外资266.5亿元，前海蛇口自贸片区进出口额5379.8亿元，增长51.2%。前海深港青年梦工场累计孵化创业团队1395家，其中港澳台及国际团队累计974家。已实现香港注册建筑师、港澳税务师、港澳导游等25类港澳专业人士可直接或经备案（登记）后在前海执业。⑭前海提出打造深港国际金融城、深港国际法务区、前海国际人才港三大国际化平台，和风投创投、大宗商品、融资租赁、跨境电商、财税服务、高端智库、人工智能、供应链、科技服务、现代海洋、国际咨询、规划设计、国际医疗、文化创意等18个特色产业集聚区建设。随着深圳“一签多行”政策的实施，内地居民赴港消费与香港市民赴内地城市跨境消费活动日益频繁，跨境消费热度持续上升，前海率先联合香港八达通推出数字人民币“硬钱包”，支持境外人士在微信直接绑定境外银行卡境内消费，扩大微信支付香港钱包在境内移动支付试点范围。
在规则衔接与标准对接方面，推动医疗服务业全产业链创新，全国首个“国际版”医院评审标准，加快实现医疗服务跨境衔接“标准通”，首家香港独资医院通过认证，实施“港澳药械通”，6种香港、澳门药械在前海蛇口自贸区医院投入临床使用。推进工程建设与港澳规则衔接改革，新增9家、累计19家港企承接前海项目，率先采用香港建筑环评标准进行新建项目评估。以跨境金融为特色探索人民币国际化前海经验，率先实现跨境人民币贷款、跨境双向发债、跨境双向人民币资金池、跨境双向股权投资、跨境资产转让、跨境金融基础设施等“六个跨境”业务，吸引渣打、汇丰、瑞银、法国安盛等354家金融机构，其中港资外资89家，162家机构入驻风投创投集聚区，管理基金规模3057亿元，成为境内港资、外资金融机构集聚度最高的区域之一。香港注册安全主任、专业工程师（环境）、专业工程师（建造）、香港社工、香港护士、教师等22类专业人士经备案即可在前海执业。
南沙定位为“中国企业‘走出去’综合服务基地”，要求南沙携手港澳不断深化对外经贸合作，还提出要增强国际航运物流枢纽功能。2024年，实现地区生产总值2323.54亿元，规模以上工业总产值3862.52亿元，进出口总额2912.10亿元。在南沙产业结构中，规模以上先进制造业增加值557.59亿元、占规模以上工业增加值的75.9%，战略性新兴产业增加值856.21亿元，占GDP的36.8%，芯粤能、大族半导体、巨湾技研、融捷锂电池等一批项目试投产。⑮南沙港区集装箱累计吞吐量突破2000万标箱，成为继上海港洋山港区后中国第二个年吞吐量超过2000万标箱的单一港区，跻身全球前十，开辟了连通全球100多个国家和地区的400多个港口的国际航线。成立广州南沙粤港合作咨询委员会设立了商贸合作、科技合作、资讯科技、政策研究与推动、法律及解决服务等共14个专项工作组。河套深港科技创新合作区深圳园区与香港园区一河之隔，直接跨境接壤，目前一号通道已开通，科研人员和港牌小汽车可直接通行，大幅提升了通关效率。已引入20个高端科研项目，累计聚集超过200个科研项目，涵盖信息技术、生物医药、新材料和新能源等领域。吸引了16名海内外院士专家和1600多名科研人员，形成了强大的科研团队。