菲律宾政府涉台新动向：表现、动因及局限
中评社╱题：“菲律宾政府涉台新动向：表现、动因及局限” 作者：何达薷（天津），天津师范大学政治与行政学院讲师；温天鹏（北京），北京科技大学马克思主义学院讲师
【摘要】纵在国际、国家和个人三个维度因素共同作用下，当前菲律宾政府涉台出现新的发展动向，一是提出“台海冲突卷入论”和附和美国的“台海和平稳定论”，将菲律宾变成台海问题的“利益攸关方”；二是将台海安全作为与大国军事合作的议题，融入美国主导的台海军事威慑体系；三是将南海问题与台海问题连结，采取“双海联动”策略；四是提出加强与台湾地区合作，在“高位政治”出现“异动”。未来在“联盟政治”和“双海联动”驱动下，菲律宾政府介入台湾问题的主动性增强。虽受到法理、对华利益和自身实力的限制，菲律宾介入台湾问题将是有限的；但由其涉台政策两面性和矛盾性所产生的政策模糊性和破坏性需要关注和警惕。
菲律宾是中国一衣带水的重要邻国，中国政府重视与菲律宾关系的发展，在杜特尔特时期以“相互尊重、坦诚相待、平等互利、合作共赢”为原则积极构建中菲全面战略合作关系。然而，不同于杜特尔特时期的“大国平衡”外交，当前执政的小马科斯政府对华政策转向“大国制衡”，重现阿基诺三世时期的“联美制华”外交。这一对华政策转向鲜明地体现在其发布的《2023—2028 年国家安全政策》（National Security Policy 2023-2028，NSP）文件。作为国家安全政策的行动指南，该文件中明确提出将加强和扩大与美西方国家的军事合作以发挥对华威慑作用。与此同时，随着对华政策的转变，小马科斯政府在关涉中国核心利益的台湾问题上追随美国的步伐，成为美国推动台湾问题“国际化”的帮手之一。
一、小马科斯上台后菲律宾政府的涉台动向
一个中国原则是中菲建交的重要政治基础，杜特尔特执政时期，菲律宾政府恪守一个中国政策，淡化台湾问题。然而，当前执政的小马科斯政府虽声称坚持一个中国政策，却以维护“国家安全”和“区域和平稳定”为由从政策和行动上介入台湾问题，出现违背一个中国政策的行径。
（一）从“中立者”到“利益攸关者”的政策叙事变化
2017年以来，随着中美地缘政治博弈的加剧，台海危机指数不断攀升。对此，之前的杜特尔特政府虽然注意到了，但未给予过多的关注，而是在一个中国政策的基础上保持“中立”立场，不对台湾问题发表评论。与之相反，当前的小马科斯政府不仅提升对台湾问题的安全关切，而且增强了对台湾问题的安全论述，提出了“台海冲突卷入论”。2023年2月12日，菲律宾总统小马科斯在接受《日经亚洲》专访时提出“一旦爆发台海冲突，菲律宾将会被卷入”的观点，宣称菲律宾“几乎就是身在前线”；同年8月，其任内发布的国家安全文件再次强调这一观点，称台湾在地理上邻近菲律宾而且有超过15万菲律宾人在台湾，因此台湾海峡的任何军事冲突都不可避免地会影响到菲律宾。①小马科斯政府的“台海冲突卷入论”不仅显示当前菲律宾政府对台海问题关注的提升，而且将菲律宾从台海冲突的“中立者”变成了“利益攸关方”，为其介入台海问题提供藉口。
除了“台海冲突卷入论”外，小马科斯政府涉台政策叙事的另一个变化，则是附和美国的“台海和平稳定论”。2021年以来，拜登政府为推动台湾问题“国际化”而在国际上联合盟伴国家进行“维护台海和平稳定”的政策叙事传播，进而在此基础上展开战略协同。当前随着美菲同盟的深化，菲律宾政府积极配合这一政策叙事，小马科斯及其他高层官员多次在国际场合重申“维持台海和平稳定”的政策立场，幷将其纳入双边和多边共识之中。如2024年4月11日，美菲“2+2”部长级对话发布的联合声明首度纳入台海议题，主张维持台海和平稳定；5月1日，美菲领导人峰会的联合声明重申维护台海和平稳定是全球安全繁荣不可或缺的要素；除美国外，菲律宾在与日本、澳大利亚和新西兰等国家的联合声明中均强调“台海和平稳定的重要性”。2024年5月31日，小马科斯在香格里拉论坛演讲中再次提及台湾问题，声称，“东亚的经济安全取决于南海和东海的航行自由和畅通以及朝鲜半岛和台湾海峡的稳定”“由于地理位置接近和有菲律宾人在台湾，其在两岸问题上拥有合法的利益，和平与稳定必须占上风”。②以上显示当前小马科斯政府将“区域和平”与“国家利益”进行叠加，构成对台海议题的利益捆绑，为其介入台湾问题提供另一政策依据。
（二）从“局外人”到“局内人”的军事行动转变
拜登上台后，美国将联盟政治视为国家安全战略的重要支柱之一，在印太地区构建一体化军事联盟体系，加强在台海地区的军事投射，处于第一岛链幷邻近台湾的菲律宾亦成为美国重要的拉拢对象。对此，杜特尔特时期坚持外交独立，不介入台湾问题，保持“局外人”的角色。但当前的小马科斯政府显然不同，其选择向美国靠拢，参与美国的台海军事威慑体系构建，将自己变成“局内人”。2022年9月5日，菲律宾驻美大使罗曼德斯（被视为当前菲律宾重大外交政策转变的主要设计师之一）接受专访时表示，若未来台海发生冲突，在影响到菲律宾自身安全的情况下，会让美军使用军事基地；2023年4月小马科斯政府又依据美菲《增强防务合作协议》允许美军在菲增设4个新的军事基地，其中3个靠近台湾，最近的海军基地距离台湾约400公里；5月小马科斯进一步表示，与美国2014年达成的《增强防务合作协议》原本是为了改善救灾，但现在这个合作协议由于台海局势而增加了新的层面，他表示允许美国使用菲律宾军事基地是一个防卫步骤，如果台湾受到攻击可以发挥防卫作用。③2024年菲律宾的军事防线再次向北推进，菲律宾军方在最北的群岛——巴丹群岛增加部队和建筑的数量以增强其在北方的军事存在，该岛距离台湾不到200公里，是美菲“肩幷肩”联合军事演习的训练地点之一。2024年5月3日，美国国防部公布了一份涵盖美国与菲律宾国防合作指南行动方针，称未来美国将朝与菲律宾共享即时军事情报以及加强双方协调的方向发展，目的在防范中国在南海和台湾周边地区的任何胁迫行为。可见，从2022年小马科斯上台以来，菲律宾与美国在台湾问题上的连结和合作呈密切发展趋势，菲律宾政府在美国的策动下正逐渐渗透到台海军事博弈中，成为美国军事干涉台湾问题的“桥头堡”。
（三）从“南海”到“台海”的“双海联动”策略
当前小马科斯政府在南海问题上采取联盟策略幷延伸到台湾问题上，将南海问题与台湾问题进行利益关联，推出“双海联动”的对华博弈模式，以增加其在南海问题上的政治筹码。例如2024年菲律宾在其最北方邻近台湾的城市——伊巴雅特建立了一个海岸警卫队哨所，菲律宾国家安全顾问爱德华多·阿诺称新设立的海岸警卫队哨所距离台湾不到200公里，而这个哨所的设立将有助于菲律宾加强对台湾与菲律宾之间关键国际水道吕宋海峡的监控；路透社指出，吕宋海峡不仅铺设有大量海底电缆，而且是连接菲律宾海和南中国海的关键水道。④2024年7月，菲律宾与日本签署《互惠准入协定》，不仅助力菲律宾与日本介入南海和台海问题，而且为其操弄“双海联动”策略提供重要的法律依据。菲律宾驻美大使罗曼德斯强调美菲在南海问题上存在利益一致，与此同时在台湾问题上，美国也将菲律宾视为一个非常重要的盟友，其认为在这样的地缘政治中菲律宾正处于一个很好的位置。⑤可见，“双海联动”不仅是菲律宾增强与中国在南海问题上对峙的战略资本，亦是其换取美国在南海问题上联合行动的筹码。
（四）从“低位互动”到“高位互动”的对台关系变化
由于地理邻近和经济互补等因素，菲律宾与中国台湾地区一直保持较为紧密的贸易、投资、观光及劳工合作关系，因此菲律宾成为台湾当局寻求发展实质关系的重要对象之一。然而在一个中国政策限制下，双方的政治性关系发展有限。特别是进入21世纪以来，随着菲律宾在华利益比重的增强，菲律宾与台湾的互动被限制在“低位政治”层面。当前，随着小马科斯政府涉台政策的变化，除强调深化双方的经济合作外，菲律宾与台湾在“高位政治”关系上亦出现变化。首先是菲律宾议员高调窜访台湾，公开挑衅一个中国原则，如众议员罗德里格斯称“台湾是一个独立国家”，参议员洪迪薇说她要向赖清德保证，“他在菲律宾有盟友”。其次是罕见的“政治异动”，2024年台湾“大选”结果出炉后，菲律宾总统小马科斯在社交平台称代表菲律宾人民恭贺赖清德当选成为下任“台湾总统”，这是菲自1975年与台湾地区结束官方关系后的“罕见之举”，尤其是小马科斯在贺文中使用了“台湾总统”一词。再者是菲律宾与台湾之间的军事交流，据相关报道，近年来菲律宾多次派遣海警人员前往台湾就读或受训，2023年菲律宾海警人员还前往台湾“观摩学习”“海安11号”演习，2024年6月18日台海巡部门官员杨宪灿更窜访菲律宾，与菲律宾海岸警卫队特种作战部队司令员罗萨里奥二世见面，企图推动双方海巡部队之间的合作。
二、小马科斯政府涉台变化的驱动因素
一个国家的政策变化受诸多因素的影响，就小马科斯政府而言，其涉台政策变化是国际、国家和个人三个层面因素共同作用的结果，即菲律宾在美国台海安全战略中价值的凸显催动菲律宾与美西方国家的台海议题合作，为菲律宾介入台湾问题提供了契机和平台；菲律宾政府的国家安全战略转向和南海议题的升温又催生了“双海联动”策略的出现，而小马科斯对华安全“威胁感知”的加强及“经济预期”的下降亦驱动其政策天平偏向美国，进而影响了其涉台决策。
（一）国际因素：菲律宾在美国台海安全战略中的价值凸显
菲律宾地处朝鲜半岛、日本和印尼、澳大利亚的中点，紧邻台湾，扼南海北部要冲，是“亚洲弧形防御战略”的重要组成部分，⑥因此一直以来美国将菲律宾作为其亚太战略的重要支点之一。而作为在美国庇护下独立的国家，菲律宾政府在对外关系中奉行亲美政策和对美安全依赖，该国首任总统罗哈斯就表示：“在理解以及与存在菲美之间的同志关系中，我们能够更加安全的放心我们的命运，而不是寄希望于国际道德，后者尽管值得期望，但在今天依然还只是处于发展之中。我们很幸运拥有美国作为我们安全的保护者，在今天这样的世界上，这是对小国的屏障与支持。”⑦正是基于彼此的战略需求，战后双方建立军事同盟，存在着密切的军事合作。2021年以来，拜登政府在一体化威慑战略下，强化美菲军事同盟，加强对菲律宾的军事支持。2023年拜登在美菲领导人峰会声明中表示，美国对菲律宾的防御承诺“坚若磐石”（ironclad），美国将坚定不移地履行对菲律宾的承诺，包括“有关南海的承诺”，将继续支持菲方的军事现代化。而随着台海冲突指数的上升，美国更是进一步开发和利用菲律宾在台海安全战略中的军事价值。
关于菲律宾在台海冲突中的战略价值，加拿大康考迪亚大学的国际问题专家朱利安·丘吉尔在《没有菲律宾美国无法在台海战争中获胜》（America Can’t Win a War for Taiwan Without the Philippines）一文中进行了分析。朱利安在该文中称如果没有菲律宾的后勤帮助，台湾不可能在中国坚决的封锁和入侵中幸存下来，因为美国和日本在冲绳、九州或关岛建立的空军基地要么极其脆弱，要么非常遥远，例如美国在日本冲绳的空军基地和机场，其中最近的距离台湾海峡中线450公里；日本九州岛有两个空军基地、七个机场和广泛的港口，但距离台湾海峡1,300公里；安德森空军基地所在的关岛更远，距离2,800公里；与之相反，菲律宾与台湾仅以巴士海峡相隔，较之日本，菲律宾的位置更加靠近台湾；从中国空军基地的角度来看，菲律宾主要的吕宋岛位于台湾的“后面”，使潜在的美国用户可以从其纵深位置中受益，既可以保护台湾，又可以在台湾上空提供空中掩护。⑧菲律宾前三军参谋总长包蒂斯塔亦强调菲律宾是中美竞争的“关键地带”，中美都想控制有如咽喉点的菲律宾周边水道与前往台湾的要道；因为对美国而言，这是对台“补给线”，而中国则要阻止美国利用这些“补给线”。可见，菲律宾在拜登政府的台海安全战略中占据重要的地位，为此，拜登政府加强对菲律宾的政治、经济和军事承诺，从而驱动菲律宾的外交政策偏向于美国幷在台海问题上选择与美国保持战略一致。
（二）国家因素：地缘政治竞争激化下菲律宾的安全战略转向
自2010年以来，历任菲律宾总统上台后均发布一份国家安全政策文件为应对国家安全挑战提供战略指引和行动方针。2023年8月，小马科斯政府亦发布了任内安全政策文件《2023-2028 年国家安全政策》，该文件将地缘政治极性的扩大和战略竞争的加剧视为最重要的国家安全战略环境挑战，提出政府将通过提升自身防卫能力和加强与美西方国家的军事合作形成威慑以应对主权和安全威胁。这一安全政策显示在地缘政治竞争背景下，小马科斯政府的国家安全战略不是保持“中立”，而是选择“军事联盟”，将参与美西方国家的一体化军事威慑体系作为应对地缘政治变化和安全挑战的重要手段。台湾问题是当前美西方国家安全合作中的重要议题连结，在美国的操弄下，已经形成台海问题“同盟联动”的格局，因此小马科斯政府融入美西方军事同盟体系的选择亦驱动着菲律宾政府的涉台政策变化，成为美国主导的台海“同盟联动”的一员。
当前菲律宾涉台政策的变化除受到联盟政治的影响外，同时也是其南海政策衍生的策略选择。谋求南海主权被菲律宾政府视为重要的国家利益诉求，即使在中菲关系良好时期，其在南海问题上的立场亦没有变化。例如在被称为中菲“黄金十年”的阿罗约时期，菲律宾国会通过领海基线法案，将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。⑨杜特尔特时期将南海争端视为对菲律宾主权和领土完整的最大安全挑战，而小马科斯政府在其发布的国家安全政策文件中也强调南海问题“仍然是首要国家利益”，称中菲对主权存在的分歧继续构成战略挑战。然而与杜特尔特政府“搁置争议、共同开发合作”的政策不同，当前小马科斯政府在南海问题上采取强硬竞争姿态，谋求利用美西方国家的“遏华”力量在南海问题上与中国抗衡。因此，小马科斯上台后，菲律宾政府加大了对南海主权的声索力度，与中国展开一系列交锋，积极推动美国、日本和澳大利亚等国介入南海问题，举行密集的联合军演，展现南海问题“同盟联动”的态势和力量。如2024年4月7日，美国、日本、澳大利亚和菲律宾在南海举行首次联合海上演习；7月30日，美菲外长防长“2+2”会谈后，31日美菲两国海军随即在南海举行海上联合演习；8月2日，菲律宾与日本在南海举行历史上第一次联合军事军演；8月7日，美国、加拿大、澳大利亚和菲律宾4国部队在南海开展海空联合演习，用以加强各国军队之间的协同作战能力；9月28日菲律宾与美国、日本、澳大利亚和新西兰五国海军舰艇又在南海进行大规模联合军演。为了增强南海博弈的筹码，小马科斯政府利用美国推动台湾问题“国际化”的契机，将“同盟联动”策略向台海问题延伸，将南海议题与台海议题进行连结，推动“双海联动”策略，用与美国在台海问题的战略一致换取美国对菲律宾的南海承诺和支持。
（三）个人因素：小马科斯对华的“威胁感知”与“经济预期”变化
外交政策是决策者/决策集体，在一个复杂的环境中反复认知、互动，以做出选择的过程，简单地说，决策就是在存在着不确定因素的各备选方案中做出选择的行为。⑩学者锺龙彪亦提出国际环境的变动和国内环境的变化是外交调整的根源，是结构性条件，但外交是否调整、如何调整，则取决于决策者的认知、评估和反应。⑪换句话说，决策者的认知对政策选择具有直接的关键性影响。从这一角度对战后菲律宾的对华政策演变进行分析，可以发现菲律宾的对华政策受到了体系层次和单元层次的影响，但领导者的政治认知和决策偏好亦起着关键性作用，即领导者对体系层次的认知+领导者对单元层次的认知+领导者的决策偏好构成了对华决策的重要影响变量。而就当前菲律宾政府对华政策而言，正是小马科斯对华“威胁感知”和“经济预期”的变化影响其对华决策，进而导致其涉台政策的变化。
一是小马科斯对华“威胁感知”的增强。长期以来，菲律宾的对华政策在“重发展”与“重安全”两大区间之间反复与徘徊。杜特尔特时期选择“重发展”，而当前的小马科斯政府则选择“重安全”。2022年9月，小马科斯在第77届联合国大会上的发言中提出，全球社会的持续生存面临四大挑战：气候变化、正在迅速改变人类生活的先进技术的发展、地缘政治极性的扩大和战略竞争的加剧，以及国家内部和国家之间的不平等，2023年发布的国家安全政策文件同样将这四个方面列为重要的安全战略环境挑战。这四个安全挑战体现了小马科斯的安全威胁感知主要来源于外部，即认为外部安全挑战大于内部安全挑战。其中，中美的地缘政治竞争被视为最大的安全战略环境挑战和威胁，其指出中美地缘政治两极的扩大和战略竞争的加剧是弥漫在全球版图的现实，亦正渗透到不断变化的地区格局之中，限制了地区国家的战略选择。当前中美竞争被美国定位为“自由、民主、开放的国际秩序”的维护者和改变者之间的竞争，而来自于亲美的精英阶层的小马科斯将菲律宾定位为“基于规则的国际秩序”的支持者和推动者。以上小马科斯的安全评估和意识形态站队使其在安全领域上选择制衡战略，融入美国的“一体化威慑”战略，以利用联盟的力量在南海问题上威慑中国。⑫2024 香格里拉对话会在新加坡举行，菲律宾总统马科斯在晚宴演讲中就表示菲律宾面临中国的海上压力越来越大，美国的军事存在“对东南亚的地区和平至关重要”，清晰显示其对华“威胁感知”的增强和“联美制华”的战略意图，进而在涉台政策上选择追随美国。
二是小马科斯的对华“经济预期”的下降。21世纪以来，东亚地区逐渐形成二元的权力格局，即以美国为中心的安全结构和以中国为中心的经济结构，由此东南亚国家也出现安全靠美国、经济靠中国的政策选择。但2017年以来美国对华经济战和科技战的不断升级、2023年经济“去风险”的政策叙事和2024年的反对中国“产能过剩”等经济措施都引起了东南亚国家的经济安全疑虑。与此同时，为拉拢菲律宾，美国不断加大对菲律宾的经济输出，如2024年4月美日菲领导人峰会拜登讨论美国政府将如何帮助菲律宾发展半导体供应链、电信等关键经济领域，以及港口、铁路、农业等关键基础设施，幷宣布建立亚太地区首个全球基础设施和投资伙伴关系走廊——“吕宋经济走廊”；同年7月30日在马尼拉召开第四次美菲2+2部长级对话，双方重申确保联盟促进最广泛意义上的安全的重要性——建设更具韧性和可持续性的社区和经济体，增加与更多样化和更可靠的伙伴的贸易，幷阻止、打击和减轻潜在经济胁迫造成的危害。此外，数字经济的发展和美西方国家对中国的芯片遏制的升级在降低菲律宾对中国的经济预期的同时还增强其对美西方国家的数字技术依赖。因此当前小马科斯政府不仅选择在安全方面依赖美国，而且在经济上也在寻求加强与美西方国家的联系，参与美国构建的新的多边经济合作机制。如2024年4月，与新西兰总理克里斯托弗·卢克森的联合声明中就强调了美国主导建立的印太经济框架的重要性。正是以上原因，小马科斯不同于其父亲实施的多元外交，寻求打破对美的安全—经济双重依赖，而是采取倒向美国，强化对美的安全和经济连结，从而在涉台立场上追随美国。此外，随着数字技术和经济的发展，菲律宾对台湾的经济期待上升，2023年6月12日，马尼拉经济文化办事处在台北举办“菲律宾独立125周年”国庆酒会，菲律宾驻台代表贝约表示台湾在全球制造业及电脑零组件等产业扮演重要角色，特别是半导体及晶片领域居于领先地位，但许多零件亦由菲律宾人制造，可以共同打造“繁荣收获”；同年8月，小马科斯政府发布的国家安全政策文件中亦提出5G通信、人工智能和量子技术等前沿技术的发展以及战争技术的变化导致日本、韩国和台湾等经济体对技术的价值增加。因此，2024年1月，小马科斯在祝贺赖清德当选时，表示“期盼密切菲台合作，强化共同利益”的关系发展意向。
三、小马科斯政府涉台政策变化的局限
当前，小马科斯政府利用印太地缘政治形势进行利益扩张，在“联美制华”政策下融入美国主导的台海军事威慑体系，推动“双海联动”策略，意图以台湾问题作为对华博弈的政治筹码。从当前的政治现实发展看，未来在“联盟政治”和“双海联动”策略驱动下，菲律宾将进一步配合美西方国家“维护台海和平稳定”的政策叙事以及台海军事部署，其介入台湾问题的主动性和积极性呈增强趋势，但总的来说，小马科斯政府介入台湾问题是有限的，这主要受到以下限制：
（一）法理限制
一个中国原则是国际社会的普遍共识和国际法的基本原则，台湾问题属于中国内政，任何干涉台湾问题的行为都将被视为侵犯和破坏中国的主权，菲律宾缺乏正当的身份介入台湾问题。因此，尽管小马科斯政府以地理邻近和在台的菲律宾人利益为由提出“台海冲突卷入论”，为其介入台湾问题提供依据，但显然这一说法无法构成干涉别国内政的理由。此外，一个中国原则是国际关系的基本准则，中菲建交亦是以一中原则为政治基础，若菲律宾要保持中菲关系的发展就必须恪守一个中国原则，以上两点直接限制了菲律宾介入台湾问题的条件。正因如此，2024年1月23日，小马科斯在电视采访中郑重表示“自从我们采取一个中国政策以来，我们一直严格、认真地坚持一个中国政策，这一点没有改变，也不会改变。我们不支持‘台独’。台湾是中国的一个省，它们以何种方式重新整合是他们的内部事务”。⑬5月24日菲律宾国防部长吉尔伯特·特奥多罗回答记者提问时亦表示：“我不会对台湾海峡的任何事情发表评论，因为那是他们的内部事务。”⑭
（二）利益限制
国家利益是菲律宾制定外交政策的出发点和落脚点。冷战时期，正是基于对本国利益的选择，菲律宾政府走向外交政策自主之路和结束对华的敌对政策。2023年2月小马科斯在谈及外交政策时强调以国家利益为考量，称“我们必须考虑怎么做对菲律宾才是有好处的”。因此，虽然当前小马科斯政府政策偏向美国，但中菲关系仍旧是小马科斯政府不得不正视和重视的关系，因为菲律宾存在重要的在华利益。如下表1所示，从2016年以来，中国一直是菲律宾的最大贸易国，这也决定了中国在菲律宾经济发展中具有不可替代性，这种不可替代性也直接限制了小马科斯在台湾问题上的作为。因为若菲律宾过多地介入台湾问题必将引发中菲之间的政治和军事对立，中菲经济关系亦因此发生变化，进而直接冲击菲律宾的经济发展，显然这幷不符合菲律宾的国家利益。事实上菲律宾政府亦深知中菲关系发展的重要性，因此在小马科斯政府发布的国家安全政策文件中，在主张加强同盟关系增强威慑能力的同时也提出在地缘政治领域应谨慎平衡结盟原则；2024年5月，小马科斯在香格里拉论坛演讲中亦表示，中国对该地区安全局势和经济发展的决定性影响是一个永久的事实，而美国的稳定存在对地区和平至关重要，这从来都不是选择，这两个国家都很重要，该地区的持续稳定需要中国和美国以负责任的方式管理这一竞争，减轻核冲突的风险。可见，以上小马科斯政府对华立场决定了其介入台湾问题的谨慎性和有限性。
［表1：2016-2023年菲律宾前十贸易合作伙伴］
（三）实力限制
虽然融入美西方国家的印太军事威慑体系给菲律宾介入台湾问题提供了机会与平台，其利用台海问题对华博弈的意识增强，但作为一个中等国家，其实力是无法与中国相抗衡的。据2024年全球火力排行榜显示，中国全球火力指数（GFP）排第3位，而菲律宾则排在第34位，其火力指数还不如中国台湾地区（台湾地区火力指数排在24位），⑮中菲军事实力对比悬殊，具体如下表2所示。中菲之间巨大的军力差距必然限制了菲律宾介入台湾问题的意愿和决心，因此2023年6月台对外事务主管部门负责人吴钊燮接受菲律宾媒体采访提出菲律宾和台湾应考虑展开安全合作时，菲律宾国防部长特奥多罗表示，菲律宾与台湾安全合作“发生的可能性为零”，同年10月，菲律宾武装部队总参谋长布劳纳受邀与菲律宾外国记者协会座谈时亦表示菲律宾与台湾没有军事接触，未来不会和台湾有任何军事合作。
［表2：2024年中菲军事实力对比表］
四、结语
综上所述，小马科斯政府的对华政策重心从杜特尔特时期的“重发展”转向“重安全”，幷在美国的支持下介入台湾问题，融入美国主导的台海军事威慑体系，台湾问题中的菲律宾因素显现。虽然当前小马科斯声称坚持一个中国政策不改变，台湾问题属于中国内部事务，军方亦表示不会和台湾进行军事合作，但实际却是积极配合美国的台海军事部署，间接介入台湾问题，成为美国推动台湾问题国际化和对华台海遏制的帮手，这显示其涉台政策的两面性、矛盾性乃至不稳定性。这种政策两面性和矛盾性将推动台海地区新安全困境的进一步形成，不仅破坏了台海地区的安全稳定，而且使菲律宾面临陷入地缘政治冲突的风险。未来，随着南海问题的升温和台湾问题国际化的扩大，小马科斯政府在“双海联动”下介入台湾问题的主动性和积极性扩大，其将进一步配合美国在台海地区的安全战略部署，成为美国涉台军事威慑的重要前沿。对此，中国需要保持高度警惕，采取预防性外交，控制台湾问题中菲律宾因素的进一步发展。
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“大国竞争视域下台湾问题‘国际化’的风险评估及对策研究”（编号：24YJCGAT002）；国家社科基金一般项目“欧盟涉台政策变化及对策研究”（编号：23BGJ088）。
注释：
①National Security Council,“National Security Policy 2023-2028”,August 2023,https://nsc.gov.ph/images/NSS_NSP/National_Security_Policy_Manual_FINAL_E-COPY_with_WATERMARK_140823.pdf.
②“President of the Philippines Ferdinand R Marcos,Jr delivers Keynote Address”，IISS，31 May 2024，https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2024/plenary-sessions/keynote-address/.
③“菲律宾总统说如果台湾被攻击菲律宾军事基地能发挥作用”，美国之音中文网2023年5月6日，https://www.voachinese.com/a/7080971.html.
④“菲律宾在靠近台湾的北方岛屿上建立海岸警卫队哨所”，美国之音中文网2024年05月24日，https://www.voachinese.com/a/philippines-builds-coastguard-station-in-islands-near-taiwan-20240524/7625369.html.
⑤Richard Javad Heydarian，“Interview: the man behind Marcos’swift shift to the US”，March 9,2023，https://asiatimes.com/2023/03/interview-the-man-behind-marcos-swift-shift-to-the-us/.
⑥⑨张向荣：《从菲律宾的对外政策看“中间地带”国家的战略选择》，《东南亚南亚研究》，2014年第4期，第38页，第39页。
⑦代帆，金是用：《安全与发展：菲律宾对华政策研究》，《南洋问题研究》，2009年第3期，第41页。
⑧Julian Spencer-Churchill,“America Can’t Win a War for Taiwan Without the Philippines”,October 9,2022,https://nationalinterest.org/feature/america-can%E2%80%99t-win-war-taiwan-without-philippines-205240.
⑩陆晓红着：《外交决策的科学理性探析》，世界知识出版社，2012年版，第105页。
⑪锺龙彪：《双层认知与外交调整——以20世纪80年代中国外交政策调整为例》，《世界经济与政治》，2009年第3期，第26页。
⑫薛亮：《菲律宾国家安全政策评析》，《国家安全研究》，2023年第5期，第90-91页。
⑬Ruth Abbey Gita-Carlos,“PBBM: PH respects One China policy,not endorsing Taiwan independence”,January 23,2024,https://www.pna.gov.ph/articles/1217514.
⑭“Philippine defence chief says Taiwan Strait situation an ‘internal matter’”，Reuters，May 24,2024，https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippine-defence-chief-says-taiwan-strait-situation-an-internal-matter-2024-05-24/.
⑮“2024 Military Strength Ranking”，globalfirepower，https://www.globalfirepower.com/countries-listing.php.
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年2月号，总第326期，P72-80）
中评社╱题：“菲律宾政府涉台新动向：表现、动因及局限” 作者：何达薷（天津），天津师范大学政治与行政学院讲师；温天鹏（北京），北京科技大学马克思主义学院讲师
【摘要】纵在国际、国家和个人三个维度因素共同作用下，当前菲律宾政府涉台出现新的发展动向，一是提出“台海冲突卷入论”和附和美国的“台海和平稳定论”，将菲律宾变成台海问题的“利益攸关方”；二是将台海安全作为与大国军事合作的议题，融入美国主导的台海军事威慑体系；三是将南海问题与台海问题连结，采取“双海联动”策略；四是提出加强与台湾地区合作，在“高位政治”出现“异动”。未来在“联盟政治”和“双海联动”驱动下，菲律宾政府介入台湾问题的主动性增强。虽受到法理、对华利益和自身实力的限制，菲律宾介入台湾问题将是有限的；但由其涉台政策两面性和矛盾性所产生的政策模糊性和破坏性需要关注和警惕。
菲律宾是中国一衣带水的重要邻国，中国政府重视与菲律宾关系的发展，在杜特尔特时期以“相互尊重、坦诚相待、平等互利、合作共赢”为原则积极构建中菲全面战略合作关系。然而，不同于杜特尔特时期的“大国平衡”外交，当前执政的小马科斯政府对华政策转向“大国制衡”，重现阿基诺三世时期的“联美制华”外交。这一对华政策转向鲜明地体现在其发布的《2023—2028 年国家安全政策》（National Security Policy 2023-2028，NSP）文件。作为国家安全政策的行动指南，该文件中明确提出将加强和扩大与美西方国家的军事合作以发挥对华威慑作用。与此同时，随着对华政策的转变，小马科斯政府在关涉中国核心利益的台湾问题上追随美国的步伐，成为美国推动台湾问题“国际化”的帮手之一。
一、小马科斯上台后菲律宾政府的涉台动向
一个中国原则是中菲建交的重要政治基础，杜特尔特执政时期，菲律宾政府恪守一个中国政策，淡化台湾问题。然而，当前执政的小马科斯政府虽声称坚持一个中国政策，却以维护“国家安全”和“区域和平稳定”为由从政策和行动上介入台湾问题，出现违背一个中国政策的行径。
（一）从“中立者”到“利益攸关者”的政策叙事变化
2017年以来，随着中美地缘政治博弈的加剧，台海危机指数不断攀升。对此，之前的杜特尔特政府虽然注意到了，但未给予过多的关注，而是在一个中国政策的基础上保持“中立”立场，不对台湾问题发表评论。与之相反，当前的小马科斯政府不仅提升对台湾问题的安全关切，而且增强了对台湾问题的安全论述，提出了“台海冲突卷入论”。2023年2月12日，菲律宾总统小马科斯在接受《日经亚洲》专访时提出“一旦爆发台海冲突，菲律宾将会被卷入”的观点，宣称菲律宾“几乎就是身在前线”；同年8月，其任内发布的国家安全文件再次强调这一观点，称台湾在地理上邻近菲律宾而且有超过15万菲律宾人在台湾，因此台湾海峡的任何军事冲突都不可避免地会影响到菲律宾。①小马科斯政府的“台海冲突卷入论”不仅显示当前菲律宾政府对台海问题关注的提升，而且将菲律宾从台海冲突的“中立者”变成了“利益攸关方”，为其介入台海问题提供藉口。
除了“台海冲突卷入论”外，小马科斯政府涉台政策叙事的另一个变化，则是附和美国的“台海和平稳定论”。2021年以来，拜登政府为推动台湾问题“国际化”而在国际上联合盟伴国家进行“维护台海和平稳定”的政策叙事传播，进而在此基础上展开战略协同。当前随着美菲同盟的深化，菲律宾政府积极配合这一政策叙事，小马科斯及其他高层官员多次在国际场合重申“维持台海和平稳定”的政策立场，幷将其纳入双边和多边共识之中。如2024年4月11日，美菲“2+2”部长级对话发布的联合声明首度纳入台海议题，主张维持台海和平稳定；5月1日，美菲领导人峰会的联合声明重申维护台海和平稳定是全球安全繁荣不可或缺的要素；除美国外，菲律宾在与日本、澳大利亚和新西兰等国家的联合声明中均强调“台海和平稳定的重要性”。2024年5月31日，小马科斯在香格里拉论坛演讲中再次提及台湾问题，声称，“东亚的经济安全取决于南海和东海的航行自由和畅通以及朝鲜半岛和台湾海峡的稳定”“由于地理位置接近和有菲律宾人在台湾，其在两岸问题上拥有合法的利益，和平与稳定必须占上风”。②以上显示当前小马科斯政府将“区域和平”与“国家利益”进行叠加，构成对台海议题的利益捆绑，为其介入台湾问题提供另一政策依据。
（二）从“局外人”到“局内人”的军事行动转变
拜登上台后，美国将联盟政治视为国家安全战略的重要支柱之一，在印太地区构建一体化军事联盟体系，加强在台海地区的军事投射，处于第一岛链幷邻近台湾的菲律宾亦成为美国重要的拉拢对象。对此，杜特尔特时期坚持外交独立，不介入台湾问题，保持“局外人”的角色。但当前的小马科斯政府显然不同，其选择向美国靠拢，参与美国的台海军事威慑体系构建，将自己变成“局内人”。2022年9月5日，菲律宾驻美大使罗曼德斯（被视为当前菲律宾重大外交政策转变的主要设计师之一）接受专访时表示，若未来台海发生冲突，在影响到菲律宾自身安全的情况下，会让美军使用军事基地；2023年4月小马科斯政府又依据美菲《增强防务合作协议》允许美军在菲增设4个新的军事基地，其中3个靠近台湾，最近的海军基地距离台湾约400公里；5月小马科斯进一步表示，与美国2014年达成的《增强防务合作协议》原本是为了改善救灾，但现在这个合作协议由于台海局势而增加了新的层面，他表示允许美国使用菲律宾军事基地是一个防卫步骤，如果台湾受到攻击可以发挥防卫作用。③2024年菲律宾的军事防线再次向北推进，菲律宾军方在最北的群岛——巴丹群岛增加部队和建筑的数量以增强其在北方的军事存在，该岛距离台湾不到200公里，是美菲“肩幷肩”联合军事演习的训练地点之一。2024年5月3日，美国国防部公布了一份涵盖美国与菲律宾国防合作指南行动方针，称未来美国将朝与菲律宾共享即时军事情报以及加强双方协调的方向发展，目的在防范中国在南海和台湾周边地区的任何胁迫行为。可见，从2022年小马科斯上台以来，菲律宾与美国在台湾问题上的连结和合作呈密切发展趋势，菲律宾政府在美国的策动下正逐渐渗透到台海军事博弈中，成为美国军事干涉台湾问题的“桥头堡”。
（三）从“南海”到“台海”的“双海联动”策略
当前小马科斯政府在南海问题上采取联盟策略幷延伸到台湾问题上，将南海问题与台湾问题进行利益关联，推出“双海联动”的对华博弈模式，以增加其在南海问题上的政治筹码。例如2024年菲律宾在其最北方邻近台湾的城市——伊巴雅特建立了一个海岸警卫队哨所，菲律宾国家安全顾问爱德华多·阿诺称新设立的海岸警卫队哨所距离台湾不到200公里，而这个哨所的设立将有助于菲律宾加强对台湾与菲律宾之间关键国际水道吕宋海峡的监控；路透社指出，吕宋海峡不仅铺设有大量海底电缆，而且是连接菲律宾海和南中国海的关键水道。④2024年7月，菲律宾与日本签署《互惠准入协定》，不仅助力菲律宾与日本介入南海和台海问题，而且为其操弄“双海联动”策略提供重要的法律依据。菲律宾驻美大使罗曼德斯强调美菲在南海问题上存在利益一致，与此同时在台湾问题上，美国也将菲律宾视为一个非常重要的盟友，其认为在这样的地缘政治中菲律宾正处于一个很好的位置。⑤可见，“双海联动”不仅是菲律宾增强与中国在南海问题上对峙的战略资本，亦是其换取美国在南海问题上联合行动的筹码。
（四）从“低位互动”到“高位互动”的对台关系变化
由于地理邻近和经济互补等因素，菲律宾与中国台湾地区一直保持较为紧密的贸易、投资、观光及劳工合作关系，因此菲律宾成为台湾当局寻求发展实质关系的重要对象之一。然而在一个中国政策限制下，双方的政治性关系发展有限。特别是进入21世纪以来，随着菲律宾在华利益比重的增强，菲律宾与台湾的互动被限制在“低位政治”层面。当前，随着小马科斯政府涉台政策的变化，除强调深化双方的经济合作外，菲律宾与台湾在“高位政治”关系上亦出现变化。首先是菲律宾议员高调窜访台湾，公开挑衅一个中国原则，如众议员罗德里格斯称“台湾是一个独立国家”，参议员洪迪薇说她要向赖清德保证，“他在菲律宾有盟友”。其次是罕见的“政治异动”，2024年台湾“大选”结果出炉后，菲律宾总统小马科斯在社交平台称代表菲律宾人民恭贺赖清德当选成为下任“台湾总统”，这是菲自1975年与台湾地区结束官方关系后的“罕见之举”，尤其是小马科斯在贺文中使用了“台湾总统”一词。再者是菲律宾与台湾之间的军事交流，据相关报道，近年来菲律宾多次派遣海警人员前往台湾就读或受训，2023年菲律宾海警人员还前往台湾“观摩学习”“海安11号”演习，2024年6月18日台海巡部门官员杨宪灿更窜访菲律宾，与菲律宾海岸警卫队特种作战部队司令员罗萨里奥二世见面，企图推动双方海巡部队之间的合作。
二、小马科斯政府涉台变化的驱动因素
一个国家的政策变化受诸多因素的影响，就小马科斯政府而言，其涉台政策变化是国际、国家和个人三个层面因素共同作用的结果，即菲律宾在美国台海安全战略中价值的凸显催动菲律宾与美西方国家的台海议题合作，为菲律宾介入台湾问题提供了契机和平台；菲律宾政府的国家安全战略转向和南海议题的升温又催生了“双海联动”策略的出现，而小马科斯对华安全“威胁感知”的加强及“经济预期”的下降亦驱动其政策天平偏向美国，进而影响了其涉台决策。
（一）国际因素：菲律宾在美国台海安全战略中的价值凸显
菲律宾地处朝鲜半岛、日本和印尼、澳大利亚的中点，紧邻台湾，扼南海北部要冲，是“亚洲弧形防御战略”的重要组成部分，⑥因此一直以来美国将菲律宾作为其亚太战略的重要支点之一。而作为在美国庇护下独立的国家，菲律宾政府在对外关系中奉行亲美政策和对美安全依赖，该国首任总统罗哈斯就表示：“在理解以及与存在菲美之间的同志关系中，我们能够更加安全的放心我们的命运，而不是寄希望于国际道德，后者尽管值得期望，但在今天依然还只是处于发展之中。我们很幸运拥有美国作为我们安全的保护者，在今天这样的世界上，这是对小国的屏障与支持。”⑦正是基于彼此的战略需求，战后双方建立军事同盟，存在着密切的军事合作。2021年以来，拜登政府在一体化威慑战略下，强化美菲军事同盟，加强对菲律宾的军事支持。2023年拜登在美菲领导人峰会声明中表示，美国对菲律宾的防御承诺“坚若磐石”（ironclad），美国将坚定不移地履行对菲律宾的承诺，包括“有关南海的承诺”，将继续支持菲方的军事现代化。而随着台海冲突指数的上升，美国更是进一步开发和利用菲律宾在台海安全战略中的军事价值。
关于菲律宾在台海冲突中的战略价值，加拿大康考迪亚大学的国际问题专家朱利安·丘吉尔在《没有菲律宾美国无法在台海战争中获胜》（America Can’t Win a War for Taiwan Without the Philippines）一文中进行了分析。朱利安在该文中称如果没有菲律宾的后勤帮助，台湾不可能在中国坚决的封锁和入侵中幸存下来，因为美国和日本在冲绳、九州或关岛建立的空军基地要么极其脆弱，要么非常遥远，例如美国在日本冲绳的空军基地和机场，其中最近的距离台湾海峡中线450公里；日本九州岛有两个空军基地、七个机场和广泛的港口，但距离台湾海峡1,300公里；安德森空军基地所在的关岛更远，距离2,800公里；与之相反，菲律宾与台湾仅以巴士海峡相隔，较之日本，菲律宾的位置更加靠近台湾；从中国空军基地的角度来看，菲律宾主要的吕宋岛位于台湾的“后面”，使潜在的美国用户可以从其纵深位置中受益，既可以保护台湾，又可以在台湾上空提供空中掩护。⑧菲律宾前三军参谋总长包蒂斯塔亦强调菲律宾是中美竞争的“关键地带”，中美都想控制有如咽喉点的菲律宾周边水道与前往台湾的要道；因为对美国而言，这是对台“补给线”，而中国则要阻止美国利用这些“补给线”。可见，菲律宾在拜登政府的台海安全战略中占据重要的地位，为此，拜登政府加强对菲律宾的政治、经济和军事承诺，从而驱动菲律宾的外交政策偏向于美国幷在台海问题上选择与美国保持战略一致。
（二）国家因素：地缘政治竞争激化下菲律宾的安全战略转向
自2010年以来，历任菲律宾总统上台后均发布一份国家安全政策文件为应对国家安全挑战提供战略指引和行动方针。2023年8月，小马科斯政府亦发布了任内安全政策文件《2023-2028 年国家安全政策》，该文件将地缘政治极性的扩大和战略竞争的加剧视为最重要的国家安全战略环境挑战，提出政府将通过提升自身防卫能力和加强与美西方国家的军事合作形成威慑以应对主权和安全威胁。这一安全政策显示在地缘政治竞争背景下，小马科斯政府的国家安全战略不是保持“中立”，而是选择“军事联盟”，将参与美西方国家的一体化军事威慑体系作为应对地缘政治变化和安全挑战的重要手段。台湾问题是当前美西方国家安全合作中的重要议题连结，在美国的操弄下，已经形成台海问题“同盟联动”的格局，因此小马科斯政府融入美西方军事同盟体系的选择亦驱动着菲律宾政府的涉台政策变化，成为美国主导的台海“同盟联动”的一员。
当前菲律宾涉台政策的变化除受到联盟政治的影响外，同时也是其南海政策衍生的策略选择。谋求南海主权被菲律宾政府视为重要的国家利益诉求，即使在中菲关系良好时期，其在南海问题上的立场亦没有变化。例如在被称为中菲“黄金十年”的阿罗约时期，菲律宾国会通过领海基线法案，将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。⑨杜特尔特时期将南海争端视为对菲律宾主权和领土完整的最大安全挑战，而小马科斯政府在其发布的国家安全政策文件中也强调南海问题“仍然是首要国家利益”，称中菲对主权存在的分歧继续构成战略挑战。然而与杜特尔特政府“搁置争议、共同开发合作”的政策不同，当前小马科斯政府在南海问题上采取强硬竞争姿态，谋求利用美西方国家的“遏华”力量在南海问题上与中国抗衡。因此，小马科斯上台后，菲律宾政府加大了对南海主权的声索力度，与中国展开一系列交锋，积极推动美国、日本和澳大利亚等国介入南海问题，举行密集的联合军演，展现南海问题“同盟联动”的态势和力量。如2024年4月7日，美国、日本、澳大利亚和菲律宾在南海举行首次联合海上演习；7月30日，美菲外长防长“2+2”会谈后，31日美菲两国海军随即在南海举行海上联合演习；8月2日，菲律宾与日本在南海举行历史上第一次联合军事军演；8月7日，美国、加拿大、澳大利亚和菲律宾4国部队在南海开展海空联合演习，用以加强各国军队之间的协同作战能力；9月28日菲律宾与美国、日本、澳大利亚和新西兰五国海军舰艇又在南海进行大规模联合军演。为了增强南海博弈的筹码，小马科斯政府利用美国推动台湾问题“国际化”的契机，将“同盟联动”策略向台海问题延伸，将南海议题与台海议题进行连结，推动“双海联动”策略，用与美国在台海问题的战略一致换取美国对菲律宾的南海承诺和支持。