邓利娟詹琳：论台湾基层农民与大陆交流路径
中评社香港7月20日电/闽江学院乡村振兴研究院讲座教授、海峡两岸乡建乡创发展研究院副院长、厦门大学台湾研究院教授邓利娟与闽江学院乡村振兴研究院副教授暨乡村治理与组织振兴研究中心副主任詹琳在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊总第330期发表专文《推进台湾基层农民与大陆交流交往路径探讨》。作者认为，台湾中南部农民群体长期以来是民进党的重要社会基础，但他们的政治倾向并非一成不变。近20年来大陆采取一系列涉农惠台政策并取得积极成效，不过在政治和社会互信等方面的政策成效还不如预期。新形势下大陆应转变对台涉农政策的思路，将重心转向加强与台湾农民交流交往，争取他们认同；精准聚焦涉农经贸红利的受益者，让台湾基层农渔民直接受惠；在两岸融合示范区内大胆探索台湾农民与大陆交流交往的新路。具体路径：开展差异化的台湾农民与大陆交流交往，实施更加精准的对台涉农经贸政策，充分发挥两岸民间涉农机构的桥梁沟通作用，将“台创园”打造成台湾农民对大陆交流交往的重要基地，充分重视对台湾农民的舆论宣传与政策推介等。文章内容如下：
一、问题的提出
自2016年民进党在台湾重新上台执政以来，两岸关系就陷入严峻复杂的局面。2024年民进党“双独”组合上台后，两岸关系形势更加严峻复杂及不确定。虽然民进党在2024选举中只在7成多投票率下获得了40%台湾选民的少数支持，但其仍大致巩固了所谓“基本盘”，而中南部农民群体便是这“基本盘”的重要构成。据统计，民进党比国民党选票数大约多91万票，而其中70多万票就来自农业占重要地位的中南部4个县市：嘉义、台南、高雄、屏东。①由此可见，作为台湾重要社会基础的农民群体仍是支持民进党的重要社会力量。
事实上，自2005年起大陆就陆续出台一系列涉农惠台政策，努力争取台湾基层农民对大陆的认同。不过相关政策的重点是在经贸“惠台让利”，虽然取得积极成效，但其在转化为政治和社会互信方面的收效却远不如预期。鉴于当前极为严峻复杂的两岸关系现实，对于台湾基层农民，除经贸交流合作外，更应注重文化和价值观的交流与融合，努力争取台湾基层农民的思想认同。
二、台湾基层农民政治倾向的演变
台湾基层农民政治倾向的形成和演变是一个复杂的过程，涉及历史背景、相关政策影响及社会经济状态等多种因素。这种政治倾向反映台湾农民对于特定政治议题的态度，也体现他们在台湾社会、政治及经济结构中的地位。
（一）特定历史背景下台湾农民政治倾向由“蓝”转“绿”
1949年国民党退据台湾后,为了稳固在台统治地位，实行“耕者有其田”政策,通过土地改革造就出大量的自耕农阶层，并采取优先发展农业政策，重视农业投入，农民一定程度上成为受益者。同时，国民党当局通过农(渔)会、水利会等基层组织对广大农村展开服务与控制。这样农民长期成为国民党政权重要的群众支持基础之一。但随着台湾工业化进程加快，农村青壮年大量转移到城市，加上当局“以农业培养工业”政策导致农工贸易条件长期不利农业，上世纪70年代初期后台湾农业已开始逐渐萎缩。同时，国民党当局长期实行“重北轻南”的经济发展政策，对于南部的建设投入不足，造成台湾南北在经济、社会、文化发展严重落差，而南部多为农业经济区域，农民难免收入相对减少，沦为更加弱势的群体。②
上述社会历史的变迁为新成立不久的民进党创造了拓展其社会基础的机会。他们一方面通过不断抨击国民党的“重北轻南”政策及忽视农业发展的做法，要求当局加大南部的经济发展投入，由此赢得了不少南部民众特别是农民的支持；另一方面大力主张在两岸经贸关系上采取封闭保守路线，防范大陆低价劳动力和产品的影响，这在一定程度上迎合了南部农渔民相对保守的需求。台湾基层农民特别是南部农民的政治倾向由此开始“蓝转绿”。
（二）民进党不断扩展福利措施拉拢农民群体的支持
2000年台湾首次政党轮替，民进党当局一方面针对南北经济发展的不平衡及南部农业经济日趋衰落问题，对民进党执政的南部县市刻意多加照顾，投入了大量的财力、资源和建设项目；另一方面就是不断推出福利措施极力拉拢台湾农民支持。“老农津贴”议题就是典型例子。早在上世纪90年代初期，民进党就开始将“老农津贴”作为选举的政见，此后每月“老农津贴”金额就在历次选举中与国民党激烈博弈下不断提高，③从1995年的新台币3000元增加至2024年的8110元。2016年民进党二度上台后，更是强化对农民的福利政策，持续推动农民健康保险、农民职业灾害保险、农业保险、农民退休储金等福利措施。2024年岛内选举时赖清德又高喊“幸福农业、快乐农民”口号，努力吸引农民群体的支持。
（三）民进党的舆论宣传强化台湾农民亲“绿”的政治倾向
多年来台湾农民年龄老化趋势明显，统计资料显示，45岁以下青年农民占比由1980年的39.61%，下降至2022年的25.28%；而46-64岁农民占比从45.09%上升至53.2%；65岁以上农民占比由15.28%增加到21.3%。而在教育程度上，2022年台湾农民超过半数（55.5%）只有初中以下学历，有高中学历的，占比30.9%，大专以上占比只有13.4%。④年龄老化及较低的教育水平在相当程度上影响了台湾农民群体特别是南台湾农民群体对政治议题的理解和接受新信息的能力。他们对于政治议题的瞭解和观点形成大都局限于周边社交网络和官方的信息影响。民进党正是在过去几十年中通过其有效的信息传播策略及社会动员能力，不断强化中南部农民亲“绿”倾向。民进党长期掌控中南部媒体特别是地下电台阵地，不断对基层农渔民进行“反中抗中”的“洗脑式”宣传。南台湾的草根社会尤其众多渔民长期以来养成了不同于北部的视听习惯——广播媒体，民进党便利用地下电台等媒体大肆传播“台独”分裂理念，不仅歪曲大陆对台惠农政策的诚意，甚至用情绪性的话语恶意造谣攻击大陆，骗取南台湾农渔民相信。
虽然台湾农民特别是中南部农民长期是支持民进党的重要社会力量，但这种状态并非一成不变。从台湾农民政治倾向变化过程可见，经济利益始终是影响农民政治倾向的核心因素，与之相关的是不同政治力量对台湾农业及农民重视与否会直接影响农民的政治选择。
（一）大陆对台惠农政策及两岸交往的积极影响
大陆自2005年起实施一系列对台惠农政策并积极推动一系列两岸涉农交流合作。对台惠农政策方面，持续扩大台湾农产品准入，实施零关税进口的台湾农产品不断增加，同时，采取多种形式积极对台农产品采购。两岸涉农交流合作方面，通过展会及推介会等多种渠道帮助台湾农产品拓展大陆市场;设立台湾农民创业园，服务台湾农民在大陆投资创业；以“海峡论坛”等重要平台加强与台湾基层农民交流互动。2018年以后大陆方面又陆续出台了一系列促进两岸涉农融合发展的措施。
大陆一系列举措首先是让台湾基层农民受惠经济利益。台湾对大陆农产品出口大幅增长，由2005年的1.45亿美元，提高到2010年的2.49亿美元及2019年的11.2亿美元。⑤与此同时，台湾基层农民增加了对大陆直观认知并感受到大陆对他们的诚意与善意。2014年，时任国台办主任张志军赴台，台南学甲渔民自动包车北上接机，以感谢大陆与他们“契作”虱目鱼，照顾他们生计，就是个典型例证。但总体而言，近十多年来大陆对台涉农举措重点在“惠台让利”，而相关措施在转化为政治和社会互信方面收效还不明显。
（二）民进党当局恶化两岸关系引发台湾农民反感
2016年蔡英文上台后，施政以政治利益与意识形态为导向，“只拼政治不拼经济”，导致民怨激增，“讨厌民进党”的民意大增。一方面，岛内政党恶斗，社会改革困顿，经济政策严重政治化，造成台湾经济发展环境恶化，经济沉闷不振；另一方面，由于民进党当局恶化两岸关系，致使大陆赴台游客减少、大陆对台农渔产品采购减少，进一步加剧台湾社会的失业、低薪化等问题。在此背景下岛内民众对民进党当局施政的不满与日俱增。
（三）农民经济利益成为民进党加快谋“独”操作的“牺牲品”
随着民进党当局加快推进“台独”分裂路线，两岸关系恶化形势不断加剧。民进党当局一方面先后修订所谓“国安五法”及出台所谓“反渗透法”，煽动两岸社会对抗，大肆制造“绿色恐怖”，竭力阻遏两岸交流合作；另一方面，配合美国为遏制中国崛起而发起的贸易战及科技战，大力操弄两岸经贸脱钩。包括农产品贸易在内的两岸贸易环境骤然恶化，台湾农民的经济利益进一步成为民进党谋“独”的“牺牲品”。其一，两岸制度化经贸沟通机制停摆，难以处理日益增多的两岸农产品贸易摩擦。由于台湾输入大陆的主要农渔产品时常被检出虫害、有害物质残留以及商品注册等问题，大陆为维护生态安全，自2021年以来对台湾相关问题产品陆续采取暂停输入措施。因两岸失去政治互信基础，原有沟通管道失效，农产品相关问题无法通过协商进行解决，台湾农产品出口大陆因此大受影响。其二，作为经贸领域反制“台独”的重要措施，2023年4月大陆依法依规宣布，就台湾地区对大陆贸易限制措施进行贸易壁垒调查，涉及产品达2455项（后调整为2509项），其中涉农产品1066项，占比超过40%。2024年9月国务院关税税则委员会公告，自2024年9月25日起停止执行对台34项农产品免征进口关税政策。台湾农产品出口大陆的前景无疑面临了更大挑战与不确定。
事实上，由于民进党当局加快恶化两岸关系，2019年以来两岸农产品贸易大幅下滑，贸易额自2018年的25.09亿美元下降至2023年的18.32亿美元。其中，台湾出口大陆农产品下滑更为明显，由2018年的12.68亿美元下降至2023年的5.02亿美元。大陆在台湾农产品出口市场比值也相应由2018年的23.2%逐年降至2023年的10.2%。⑦两岸农产品贸易明显受阻，台湾农民损失严重。当前大多数台湾农渔民的共同心声就是迫切期盼台湾当局改善两岸关系，不要将农业及农民变成政治的“牺牲品”。
面对两岸关系严峻复杂形势下更多的挑战，大陆方面需要积极创新对台涉农政策的思路，不断加强台湾农民对大陆认同的交流，反对“台独”分裂，共同推进两岸统一进程。如前所述，台湾基层农民并非是民进党“天然”的“基本盘”，近年来亲“绿”倾向也有松动迹象，倘若大陆能够针对他们政治倾向变动的主要原因而加强引导他们认同大陆，就有发生再转变的可能。
（一）对台涉农政策重心应转向争取台湾农民认同
过去近20年大陆采取的一系列对台涉农政策总体上还没有取得明显的政治和社会互信的效果，究其原因是多方面的。客观方面，两岸关系存在结构性问题及岛内政治生态的特殊性等因素致使大陆对台湾涉农的政策环境更加复杂化及不稳定；主观方面，农民群体在台湾社会属于地位较弱势的中下阶层，整体上参与两岸交流合作的机会仍较少，对于两岸关系的瞭解有限、理性判断能力也较低，容易受到民进党恶意宣传的蛊惑。但其原因显然也与以往大陆对台涉农政策偏重经贸“惠台让利”，而对认同交流还不够重视与充分有关。当前两岸关系形势更加严峻复杂与不确定，“反独促统”已是极其紧迫的历史任务。对台涉农政策理应转以加强对大陆认同为导向，将政策重心转向争取台湾农民认同，更加注重两岸基层农民的文化和价值观的交流与融合，同时要高度重视对台湾农民特别是南部农民的舆论宣传教育与政策推介，这是提升台湾基层农民对大陆认知的重要步骤。
（二）精准聚焦涉农经贸红利的受益者，让台湾基层农渔民直接受惠
强调重视台湾农民对大陆认同交流，并非是要放弃两岸涉农经贸交流合作，事实上经贸利益正是台湾基层农民关注的核心问题，也是影响他们对大陆认同的重要因素之一。需要重视的是，要调整及完善以往对台经贸惠农的政策，对两岸经贸红利的受益者要精准化，政策运作则应朝向“市场化”而非偏向“行政化”。
（三）发挥“示范区”功能，大胆探索台湾农民与大陆交流交往的新路
福建在对台工作全局中一向具有独特地位和作用。2023年9月中央公布了关于支持福建建设两岸融合发展示范区的意见，这是新形势下中央对台重大政策举措。《意见》要求“充分发挥福建对台独特优势和先行示范作用，善用各方资源”，“坚持问题导向，突出先行先试，扩大授权赋能，持续推进政策和制度创新”。⑧努力打破当前两岸关系障碍，大胆探索台湾农民与大陆交流交往的新路，率先推动两岸基层社会融合发展，无疑是示范区建设的重要任务。事实上，由于地缘与历史的关系，福建对台涉农交流合作，争取台湾基层农民认同，具有独特优势和良好条件。因此，在示范区内实施更加开放、更加灵活的对台涉农政策，应是新形势下争取台湾农民对大陆认同的有力抓手。
五、推进台湾基层农民与大陆交流交往的路径
依循上述对策思路，新形势下大陆除了应继续发挥“海峡论坛”等重要平台作用，加强台湾基层农渔民认同交流；更加重视两岸同名村、同宗村及祖地村的交流互动，大力促进两岸乡村的情感与认同等原有举措外，⑨还应采取适应新形势的新举措。
1.积极推进台湾返乡青年群体对大陆的交流交往。近年大陆在做台湾青年工作方面取得较好成效，但主要涉及城市需要就业创业的青年台胞，而对构成台湾农民群体的重要部分的返乡青年却关注不够，他们较少到大陆来发展的机会。“农二代”或返乡青年农民，他们的政治倾向相对较开放及实用主义，更关心能够直接影响自己生活和工作的政策措施，同时，他们通常教育水平相对较高及获取信息能力较强，较不容易受恶意宣传的蛊惑。加强与他们的交流交往，需要从满足他们对农业发展、技术进步和市场拓展的实际需求出发，通过提供具体的合作项目、技术培训和市场信息等，让他们在实际合作中感受到大陆方面的诚意。同时，要努力为他们提供全面、多元的两岸交流正面信息，帮助他们建立更加客观和全面的两岸关系认知，从而在心理和情感层面上减少对大陆的陌生感和疏离感，增进对大陆的理解和友好感情。
2.对台湾不同区域开展差异化的农民交流交往。针对台湾多元复杂的政治生态，对台湾不同的区域应采取差异化的农民交流交往策略。对蓝营管辖区域，除加强和深化现有的合作关系以保持和扩大影响力外，重点工作一是灵活运用大陆“惠台”政策，突显加强两岸友好交流沟通的好处，近期大陆重新开放台湾的菠萝释迦进口的“台东模式”就是一个例证；二是加强涉农县市层面的两岸交流合作，通过地方政府的力量，推动双方农业生产及技术合作，举办专业及文化等交流活动等，提升当地基层民众的收益及认同感。在绿营管辖地区，对农民交流交往则需要采取更为细腻和灵活的策略，一是更加重视基层农渔民实际经济利益，设法推动与当地农渔产品“契作”生产，让其直接受惠；二是加强文化交流和宣传教育工作，逐渐建立起基于文化和情感的互信；三是积极创造机会让这些地区更多的基层农渔民到大陆参访交流，加强对大陆的客观认知。
（二）实施更加精准的对台涉农经贸政策
1.在“示范区”内采取特别开放优惠的对台涉农经贸措施。当前形势下，作为反制“台独”的重要经贸措施，类似ECFA以整个台湾社会为对象的“惠台”政策应予以调整或取消。但是，作为中央对台重大政策举措的建设两岸融合发展示范区，应可考虑保留ECFA早收清单中台湾农渔产品零关税输入福建的待遇，同时继续让台湾农产品销往福建通关检疫走绿色通道，推进闽台农业经济先行深度融合发展。这在本质上符合示范区建设的宗旨。
3.依托福建自贸区打造两岸农产品跨境电商平台。构建两岸农产品跨境电商平台，可以推进台湾基层农渔业者与大陆市场的直接对接，有利于减少对台惠农政策利益传递的中间环节，保障基层农渔业者直接受惠。当前形势下，大陆方面可积极寻找台湾适当的企业与涉农社会机构，与大陆相关电子商务平台合作，共同建构“台湾农渔产品大陆市场供销体系”，让更多台湾基层农渔民通过省时省钱的跨境电商服务获得经济利益。
（三）充分发挥两岸民间涉农机构的桥梁沟通作用
当前形势下，充分发挥两岸社会平台的桥梁功能，有助于弱化行政色彩。两岸农业协会、合作社等民间组织拥有接地气的优势和专业性，能够直接呼应基层农民的需求和关切，为两岸农民提供更实际、更直接的合作机会和经济利益。其一，两岸农渔会、农业协会之间可以定期组织专业交流活动和培训项目，内容包括农业新技术介绍、农业管理经验及现代化农业实践案例分享等。两岸农民可在相互学习中提高农业技术和管理水平并增进感情。其二，两岸农渔会和协会可在对方地区设立代表处或联络点，为两岸农渔业者提供信息及咨询服务，帮助解决跨海经营中遇到的问题，同时也可以作为合作项目的协调处。其三，支持两岸农渔会、协会合作建立线上线下农产品直销平台，促进两岸农产品的直接交易。这样可以减少中间环节，提高农民的收益，也为消费者提供更加丰富优质的农产品选择。
吸引更多台湾农民到大陆的台湾农民创业园来发展，直接享受大陆给予的经济实惠。台创园不仅要成为两岸农业合作的示范样板，还应发展成为争取台湾农民思想认同的重要基地，增强对台湾农民的吸引力。首先，各级政府要从对台工作战略高度，切实加强支持台创园政策力度，努力提高台创园涉台农民及企业所占比重。其次，大胆创新台创园管理模式，让台湾管理团队经营台创园或“园中园”，为台湾农民创造其所熟悉的创业氛围。第三，将台创园打造成两岸“三农”交流互动的新平台。鼓励台创园的台农积极返台宣传交流，并邀请岛内同行到大陆交流考察。第四，充分发挥福建台创园的示范作用。多年来福建台创园建设始终走在全大陆前列，成效显着。2024年11月，国务院及国台办再批准福建新设立8个台创园。新形势下，福建在推进台创园建设提档升级过程中，应当积极将台创园打造成争取台湾农民思想认同的重要基地，如加强与岛内涉农机构及基层农渔民交流互动，打造闽台“三农”交流互动的新平台；积极承担“两岸青年农民交流营”等工作，促进两岸基层民众心灵相通。
（五）充分重视对台湾农民的舆论宣传与政策推介
1.创新宣传方式，突破信息传播障碍。其一，利用地方合作网络，与台湾地区的农渔会、乡镇社区建立合作关系，通过这些农民组织传播大陆的对台涉农政策、两岸“三农”交流合作的成果及大陆发展现状等信息。其二，针对南台湾农渔民的视听习惯，增加在广播电台上的宣传力度，通过制作广播节目、专题访谈等形式，传播两岸正面信息。其三，重视新媒体宣传，充分利用新媒体技术，如社交平台、短视频等，以更贴近农民年轻一代的方式传递信息。
2.优化信息传播策略，深入基层社区。在台湾中南部农业地区培训熟悉当地文化和习俗的当地宣传员（如大陆配偶），使其成为两岸信息传播交流的桥梁，他们可以深入农村基层与农渔民进行面对面的沟通和宣传。大陆方面则可根据当地农渔民的具体需求和关切，制作定制化的宣传内容，确保宣传材料贴近他们的实际生活和工作、易于接受和理解。
3.努力建立长期的情感链接与信任。开展两岸基层社会人文交流计划，通过两岸农民家庭互访、举办形式多样的“两岸青年农民交流营”等活动，逐步建立起两岸基层社会长期的情感链接，增进相互间的理解和信任。
基金项目：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重大项目《坚持和完善“一国两制”制度体系研究》（批准号：23ZDA120）的阶段性研究成果。
①郑媁：“南部惨输70多万票……蓝白合破局、年轻化不足国民党败选检讨3因素”，台湾《联合报》2024年1月17日，https://udn.com/news/story/6656/7716268。
②林劲：《民进党社会基础的主要特征分析》，《台湾研究》2010,(01)。
③邓利娟、刘乐：《转型期台湾收入差距的调节手段分析》，《台湾研究集刊》2012（3）。
④台湾农业主管部门：《农林渔牧业普查报告（1980）》https://srda.sinica.edu.tw/datasearch_detail.php?id=299；《人力资源调查统计年报（2022）》https://www.taiwanjobs.gov.tw/upload/108/9654f675-878d-4d86-9658-14e6d18c392d.odt。
⑤徐芬丽：《两岸农产品贸易面临的新问题及未来展望》，《台湾研究》2020（4）。
⑥李武忠：《台湾选举农民大胜利》，https://tiandainstitute.org/2019/01/15/%E5%8F%B0%E6%B9%BE%E9%80%89%E4%B8%BE-%E5%86%9C%E6%B0%91%E5%A4%A7%E8%83%9C%E5%88%A9/。
⑦台湾农业主管部门：各年农业贸易统计表，https://agrstat.moa.gov.tw/sdweb/public/trade/tradereport.aspx。
⑧新华社：《中共中央国务院关于支持福建探索海峡两岸融合发展新路 建设两岸融合发展示范区的意见》，2023-09-12，https://www.gov.cn/zhengce/202309/content_6903509.htm。
⑨邓利娟：《加快闽台乡村融合发展，发挥两岸基层融合的示范作用》，《台湾研究》2023（6）。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年6月号，总第330期，P74-80）