美国造船业衰退背景下的涉海战略新动向与中国应对
【摘要】美国造船业因《琼斯法案》等保护主义政策陷入困境，而特朗普2.0时期将船舶工业提升至“大国竞争核心载体”，试图通过立法、行政和资本手段重塑海事竞争力，在北极加速军事化布局、通过海事立法遏制中国，幷构建“小多边”联盟争夺航运主导权。观其行动，美国的系列动作本质是将海洋问题政治化、军事化、工具化，其单边主义措施不仅引发全球产业链震荡，也对全球航运产业链和北极可持续发展构成严峻挑战。中国作为全球造船业的领军者，需继续夯实硬实力，加强海事区域联动，构建反制体系和话语权体系。
一、美国造船业的衰退现状和结构性困境
美国造船业的衰退根源可追溯至1920年《琼斯法案》的保护主义政策。该法案要求在美国港口之间运送货物和乘客，必须由美国建造、配备船员和拥有的船只运送，从而人为制造了一个封闭市场，导致美国造船成本长期居高不下，最终丧失全球竞争力。船舶作为重要的经济和军事资产，其产业状况直接关系到国家的经济实力和军事影响力。美国船舶业产能占全球比重已萎缩至0.13%，①中国国有造船企业中船集团（CSSC）2024年度建造的商用船舶吨位甚至超过了二战以来整个美国造船业的吨位总和。
美国造船业正面临民用市场竞争力崩塌和军用产能体系性失衡的双重挑战，这种衰退直接冲击美国经济安全。美国国内航运对消费者来说更昂贵，对夏威夷、阿拉斯加和波多黎各这些遥远美国海外属地的影响尤为显着。②幷且，美国商船队的萎缩直接削弱了美国推行的航运保护政策的落实能力，只能寻求藉助日韩重启闲置造船厂。
美国军用领域的困境更为严峻。美国海军目前仅存4家在营的公共造船厂，且其中3家建于1940年前，其产能不足以建造新舰艇，也无法全面维护或修理现有舰艇。根据2025年计划，美军新舰建造成本每年平均为358亿美元。美国政府问责局指出，尽管海军的造船预算几乎翻了一番，但过去20年来，其舰队舰艇数量却没有增加；幷且，采办结构的微小变化也无法打破普遍存在的交付延期和成本超支的恶性循环。③
美国曾经是世界上最强大的造船国，但衰落至今，中国的造船能力已经达到美国的232倍。④这种海事衰落是《琼斯法案》误导性保护主义的必然结果，其理论基础与经济学分析和现代海事现实都存在严重矛盾。然而，美国政客避重就轻地将该法案包装为“国防安全必需”，却不愿承认美国造船厂关闭、船队萎缩、航运成本攀升的清晰数据。实际上学者早就指出，只有当“无论通过在世界市场上购买船舶还是在国外建造新舰，都不可能获得足够的运力”的时候，这种国家安全目标才有必要性。⑤相似的，《国际武器贸易条例》的严格限制也制约了美国造船业与国际技术力量的合作。因而，美国船厂始终无法与芬兰破冰船专家进行深度技术合作，至今无法突破破冰船技术瓶颈，凸显保护主义对产业竞争力的遏制效应。
技术迭代滞后与成本失控进一步加剧危机。美国造船业劳动力平均年龄达41岁，从业者不足2万人。⑥技术工人短缺问题严重制约着美国造船业的生产潜能，同时，仅存的造船厂基础设施也逐渐老旧，无法满足建造要求。在民用船制造上，美国制造集装箱船成本需要3.3亿美元，而中国制造同类产品仅需约6000万美元。中国拥有钢铁产能带来的原材料成本优势，且允许国有造船厂将商业订单和军事生产整合，而美国却需要面对军事订单对民用产能的挤占，陷入造舰成本高企而技术代差扩大的恶性循环，造船厂的拖延还使得美国不得不在船舶建造过程中调整舰艇设计以跟上世界前沿发展，加剧成本上升和延迟交付。
造船业衰退成为撬动美国涉海战略调整的杠杆，驱动其在对华竞争中采取激进的“防守反击”策略。然而，《琼斯法案》的历史教训表明，依赖贸易保护提振造船业无异于饮鸩止渴，试图通过新一轮保护主义扭转颓势，只会重蹈历史覆辙。
二、美国涉海遏制战略的行动图谱
从此前特朗普宣称夺取巴拿马运河和格陵兰控制权，到近期有关重振美国造船业的一系列动作来看，特朗普正寻求在多方面加强美国海上力量。面对中国在造船业的全面领先和自身产能的结构性崩塌，美国被迫从“造船大国”向“战略整合者”转型。
（一）北极地区的控制权竞争升级
在特朗普第一任期之前，北极幷不是美国政府的优先关注事项。到特朗普上任之后，表现出对北极地区的“领导地位焦虑”，大力支持北极开发。自此，美国的北极政策迅速倾向军事安全、资源开发、航运以及地缘政治博弈方面。特朗普2.0时期，美国全力与中俄争夺北极航线主导权，从购买格陵兰岛到购买破冰船，美国对北极资源和控制力的主导权竞争进一步升级。
1.破冰船以买代建急速扩张
随着全球气候变暖，北极航道的适航性逐步增强，美国急切期望在北极航道开发以及资源竞争中占据主导地位。然而，目前美国仅有两艘老旧破冰船在役：重型破冰船“极地星”号从1976 年就开始服役，迄今已属于超期服役；另一艘中型破冰船“希利”号的服役时间也超过了25年。相比之下，俄罗斯对北极建设具有先发优势，拥有超过40艘破冰船。美国政府急于提升本国破冰船队实力，但其破冰船建设能力无法取得突破，只能依靠盟友的力量来维护自身权力。2024年7月11日，美国和加拿大、芬兰在北约峰会上宣布将组建联盟，幷公布《破冰船合作协议》（Icebreaker Collaboration Effort，“ICE协议”），共同开发、建造极地破冰船。在ICE协议通过前不久，俄罗斯核动力破冰船“楚科奇号”下水、中国三艘极地考察破冰船齐聚广州，引发美国的深度不安与焦虑。
2025年2月29日，特朗普在社交平台宣布“美国需要采购破冰船来保卫北极”，幷透露将从芬兰购买48艘破冰船。对于美国政府来说，购买破冰船是当下最快速开辟北极航道、参与“破冰争霸”的最优解。除了能够快速解决美国破冰船的数量短板、利用芬兰的技术“弯道超车”，还能够起到军事和地缘上的作用：在军事上，破冰船能在战时作为移动军事基地，携带无人机平台等模块化军事平台，从而成为美国在北极投射军事力量的承载工具，对冲俄罗斯北极军事基地的陆基优势；在地缘上，芬兰与俄罗斯有长达约1340公里的边界线，若芬兰因此订单倒向美国，则俄罗斯将面临更严峻的北约压力。特朗普政府一边宣扬“美国优先”，一边在自己的劣势领域加强与北欧国家的合作，实际上是要拉拢盟友构建北极伙伴关系网络，分担自身“北极称霸”成本。
2.军事外交动作频繁
2024年7月，美国发布新版《北极战略》，将北极描述为“具有重要战略意义的地区”。该战略提出三项核心防务举措：增强北极地区作战能力、深化盟友协同合作、提升部队全域行动效能，幷明确将“综合威慑能力”作为战略重心，意在把美军一体化威慑的防务理念推向北极地区。自特朗普重新当选美国总统以来，美国在北极地区的军事行动愈发频繁。2025年1月至3月，美军在阿拉斯加和芬兰北部密集开展三场北极军事演习，其中，“北极熔炉25”的开展地点距离俄罗斯边境仅仅一百多公里，显然意在震慑俄罗斯。
在军事部署升级的同时，特朗普政府更试图通过“购岛”改写北极版图。格陵兰岛具有重要的地理位置、丰富的能源储备和高度的军事安全战略地位，已成为“北极争夺战”的重点对象。格陵兰岛是美军的防御薄弱之处，但若能够控制格陵兰岛，则能够拥有在北极快速部署军事力量的能力，对俄罗斯形成军事威慑。因此，早在2019年，特朗普便公开表示对格陵兰岛的兴趣，2024年大选后，这一计划从“政治噱头”演变为系统性行动：2025年1月，特朗普儿子小唐纳德访问格陵兰岛；2025年3月28日，美国副总统万斯率团抵达格陵兰岛的美国太空基地；3月29日，特朗普再次公开表示“美国必须拥有格陵兰岛”，且不排除使用“军事手段”。从“经济诱惑”到“军事威慑”，美国步步施压，把国家主权当做商品试图买卖，暴露其“新殖民主义”逻辑。
（二）海事领域的遏制策略加速推进
对应其自身的全面落后，美国针对中国海事、物流、造船业采取一系列限制措施逐步升级和深化，通过立法赋权、规则重构与资本渗透构建保护主义体系。
美国在立法层面采取了一系列保护主义的海事限制措施，旨在通过法律手段维护其在全球航运市场的主导地位和国家安全。一方面，立法者力求阻止中国获取专有航运数据，将航运监管与“国家安全”绑定，强化对全球航运数据的控制。2022年，美国通过了《2022年海运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022，“OSRA 2022”），收紧对航运市场的数据监管。在此之后，《2023年航运改革实施法》（“OSRA 2.0”）强化对中国承运人和航交所的监管，允许美国联邦海事委员会（FMC）调查上海航运交易所等外国航运交易所，幷专门做出针对上海航交所的审查措施。OSRA 2.0还进一步炒作数据安全，禁止港口管理机构使用LOGINK等中国国有物流信息平台。尽管中国是最大的海运物流市场，但美国意图通过侵犯中国的数据主权来加强在全球数字化航运中的话语权和规则制定权，实现航运业的数字霸权。另一方面，2024年12月19日提交《造船和港口基础设施促进美国繁荣与安全法案》（下称“《船舶法案》”）明确了国防安全和经济繁荣双重目标。该法案对中国采取了多项遏制举措，幷采取渐进式实施路径来逐步加码。例如，法案提出“美货美运”配额制，要求在法案生效后的15年内，中国输美货物由美籍船只运输的比例逐年上升，直至达到10%。
特朗普二度上任后，对华海上遏制体系呈现出更为体系化的特征，在短短数月之内就形成了“法律-行政-资本”三位一体的系列打击措施。美国贸易代表办公室（USTR）发布对华海事、物流和造船业301调查报告，幷于2025年4月17日披露了收费“新方案”：对中国籍船舶，每艘船停靠美国第一个港口时，按“净吨位”收费；对于使用中国造船舶的非中国公司，按照净吨位或装箱数二选一择高者收费。与征费措施相配合，FMC于3月17日发布了“全球海上要道通航限制调查令”，启动对全球七大海运咽喉要道的专项审查，调查悬挂外国国旗的船只运营方。FMC主席公开强调“从中国船只收取的费用应该用来支持美国航运业发展”，显示其藉航道审查之名行美国“航运霸权”之实。
航道审查与《船舶法案》、301调查等政策联动，形成对美激励与对华遏制的政策幷举共同构成美国对华航运遏制的“立体工具箱”，助推特朗普政府的对华竞争。除了法律与行政工具，特朗普政府更通过资本与地缘的联动争夺全球物流节点。2025年3月4日，李嘉诚家族控制的长江和记实业与美国资管公司贝莱德牵头的财团达成原则性协议，出售其覆盖23个国家的43个港口业务核心资产。这些港口不仅涉及“一带一路”沿线国家港口，还包括巴拿马运河边的巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港。控制港口意味着掌握了物流和供应链的关键节点，若是美国掌握这些港口，不仅将使特朗普距离“控制巴拿马运河”的目标更进一步，还将打击“一带一路”贸易的正常发展。因此，这场一揽子交易反映出美国正在开展全球航运物流控制权的争夺。作为美国对华海权博弈的一部分，若贝莱德财团成功收购这些港口，势必会配合美国的战略需求调整运营策略，对华开展遏制措施。目前，香港政府紧急接洽长和，长江和记暂缓了出卖计划，这一事件已经成为观察美国对华涉海战略的窗口。
4月9日，特朗普签署了一项行政令，旨在通过法律授权、财政激励、对华征费、海事基金等组合拳重塑美国造船业竞争力。观察这一系列行动的时间点，可见美国近期的涉海政策均非孤立行动，而是与海事立法、巴拿马运河战略表态和军事行动共同构成的海上遏制体系，标志着美国对华涉海战略已从关税对抗实现向海事产业链控制的升级转型。
三、美国影响下的全球海事前景及中国应对
特朗普2.0时代继续将“美国优先”作为外交起点，以“大国竞争”作为政策基调，无论是重振美国造船业的政治经济诉求，还是在北极的军事安全布局，都充分体现美国扩张海权、妄图海洋称霸的野心。全球海洋治理秩序正面临分裂重构的风险，中国需构建完善的海事反制与话语权体系，以应对全球海事领域的变革与竞争。
（一）美国海事政策引发的全球产业链震荡与地缘反噬风险
特朗普“让造船业再次伟大”的命令加速了美国海事相关政策的推进，美国已经将船舶工业提升至与芯片产业等同的战略高度，其激进的海事政策引发全球产业链系统性震荡与地缘政治反噬效应。
中国是全球造船业核心枢纽——全球在营集装箱船队运力的29%由中国船厂建造；在建新船中则有70%由中国船厂承建。⑦因此，美国对华航运遏制必然产生“伤敌一千自损八百”的效果，不仅直接影响全球综合运力最大的中远海运等中国企业，也波及马士基、地中海航运等大量订购中国船舶的国际巨头。航运业是全球最具成本效率的行业之一，航运成本最终通过供应链传导至终端消费，加剧全球通胀压力，同时引发航运市场份额重新分配，冲击供应链稳定性。2025年4月末的最新数据显示，美国洛杉矶港口中美的每日海运集装箱订单量同比下降了20%。2018年美国对华展开关税贸易战时，洛杉矶港就经历了在关税生效前“先激增后骤降”的震荡模式，可以预计，在中美关税战和航运征费双重刺激之下，这一震荡趋势将更为明显。
相比之下，政策的短期冲击幷不会大幅削弱中国造船业的全球竞争力。截至2024年底，中国造船企业手持订单预订量为2.0872亿载重吨，意味着大部分企业手持订单平均可满足约3-4年生产量。⑧造船业特有的长周期特性为中国提供了战略缓冲期，即便美国强制实施“美货美运”配额制，在其设定的过渡期内，中国船企仍可通过现有订单维持产能稳定。即便特朗普任期结束后，美国下一任总统的对华政策存在变数，但造船业特有的时间滞后性足以使中国从容进行战略调整。
美国的造船能力很难在短期内大幅提升，预计特朗普政府会继续推行“小多边”同盟建设，加强盟伴造船联盟的建设。然而，美国单边主义的海事政策正在制造国内外双重反噬效应。一方面，美国在依赖他国力量时陷入军事安全悖论。美国海军依赖韩国现代重工建造军舰，却深受自身法律束缚：根据《伯恩斯·托尔弗森修正案》，美军所有船舶及其主要零部件均不得由外国造船厂制造，虽然美国总统有权放弃这一点，但目前特朗普尚未通过相关议案，因而陷入了停滞困境。特朗普向芬兰采购48艘破冰船的订单更因超出全球产能暴露政治作秀本质，加剧丹麦等欧洲盟国对其“新殖民主义”意图的警惕。另一方面，美国所谓的盟友体系出现裂痕。在特朗普宣布要购买格陵兰岛之后，丹麦和欧洲其他国家已掀起抵制美国商品运动，盟友协同性持续瓦解。
美国“合则用、不合则弃”的单边主义逻辑不仅难以解决造船业结构性矛盾，反而加速全球供应链紊乱，同时破坏全球航运市场公平竞争环境，引发“以邻为壑”的效仿风险，其长期代价将远超短期政治收益。
面对美国在北极地区加速推进的战略性、军事化布局，中国作为“近北极国家”和北极理事会成员国，要抓紧北极航道的发展机遇，通过强化硬实力、重塑软规则的策略应对北极地缘竞争。
1.构建中俄北极战略支点网络
北极航线在成本、效率上具有超越传统航线的优势，北极航道可成为抵御美国地缘遏制的新路径。中俄的北极合作具有深厚基础，中俄可以港口升级与能源合作为核心，打造陆港联动的多式联运枢纽，贯通北极能源走廊，实现陆港联动、能源互联的北极基建网络。
其一，推进北极基建立体化、网络化，构建北极运输新体系。由于气候的制约，北极地区难以建设传统意义上成片连续布局的港口，而只能通过精准选址形成支点港口网络。摩尔曼斯克港作为天然不冻港成为首选的理想港口，俄罗斯要求“采取一切必要措施”尽快完成该港口运能升级项目；⑨中远海运也投资了挪威北部希尔克内斯港口，构建中欧货物中转站。未来，应着力完善铁路与港口的陆海联运无缝衔接，使其成为北极多式联运枢纽。其二，中国应将航运实践与技术融合，将北极科考能力转化为产业竞争力。中远海运特运的“天恩号”自2018年起多次穿越北冰洋，2025年仅用28天完成上海至鹿特丹航程，较苏伊士运河航线缩短40%，验证了北极航道常态化运营的可行性。随着自主技术升级，中国的北斗卫星导航系统和俄罗斯的格洛纳斯系统也已经实现兼容和互操作，中俄可藉此升级北极冰情监测网络，削弱美国GPS的垄断地位。中国以科考开启北极治理之路，科考也成为中国开展北极经济合作和资源开发的硬实力工具，为中国参与北极治理规则制定奠定了硬件基础。
2.推进北极合作机制制度化建设
北极航道的战略价值已超越单纯的经济利益范畴，成为中国重构全球贸易网络格局的关键性支点，不仅能降低对马六甲海峡的依赖、减少石油运输地缘安全风险，更可通过北极航线布局港口群，构建欧亚联运新网络。
俄罗斯作为中国北极开发的核心合作伙伴，十余年来已形成一系列制度化合作成果：从能源基建的资源互补到规则共建，中俄通过“一带一路”与欧亚经济联盟对接等制度化建设，持续提升北极合作效能。2024年，两国在总理定期会晤机制下成立北极航道合作分委会幷通过《北极航道分委会条例》，将中俄北极合作制度建设推向更高层级。
不过，俄罗斯作为北极大国，在关于航道主权的问题上与中国存在内部张力，但整体来看，中俄双方在北极开发的共同利益远超矛盾。未来需以亚马尔项目为蓝本，推动合作从能源向数字化绿色航运、安全治理等方向延伸，克服北极航道的法律地位之争，软化俄罗斯主权立场，逐步实现北极航道从内水治理到全球治理的规则转型。在美国加强北极开发力度的背景之下，中国应与北极国家建立更多合作支点，推动合作机制制度化、稳定化，方能使北极合作超越短期利益交换，实现海权秩序的制度创新。
（三）海事治理碎片化的中长期趋势
当前中美之间大国竞争态势突出，美国的单边主义政策加速全球海洋治理秩序分裂重构，全球海洋治理很可能呈现美国治理规则体系与中俄治理体系的“二元化”分野，辅以“小多边”“区域化”的碎片化治理规则嵌套。
与美国前政府单方扩展外大陆架相似，特朗普强势宣称美国要“购买格陵兰岛”“收回巴拿马运河”，对现行国际秩序和国际关系基本原则造成极其严重的冲击和破坏，也反映了特朗普回归政坛后继续将“美国优先”作为外交起点，以“大国竞争”作为基调的政策规划。美国在北极地区推出ICE协议，将中俄北极科考合作污名为“军事存在”；在亚太地区推动“印太海事安全倡议”，构建“不包括中国”的区域海事监控网络，排斥中国参与北极航道、南海等区域的治理议程。美国推行的“小多边”机制以意识形态作为门槛，通过技术标准、军事联盟固化阵营优势。在未来，美国可能将继续加强与盟伴的区域性安排，继续推行单边主义和保护主义政策来维护其海洋霸权，致使全球海事规则呈现“美式自由航行”与“发展导向合作”的二元对立。
大国主导的规则对冲与区域化、阵营化的治理嵌套对中小国家权益构成系统性风险。大多数国家试图在中美之间保持战略平衡，中美制度对冲在低政治度领域给各国提供了更多的选择和合作机会。但对于军事安全问题，美国惯于通过“胁迫外交”迫使中小国家选边站队，例如，巴拿马拒绝美国“收回运河”要求后，就面临美军军事部署的风险和压力。⑩全球航运规则的分裂推高中小国家合规成本；北极航道“主权化”与“国际化”之争，则使北欧国家面临生态保护与地缘站队的双重压力。中美在海事领域的利益冲突若进一步加强，则不仅加剧地缘竞争，更可能导致中小国家陷入治理赤字，成为大国博弈的牺牲品。
未来，全球海洋治理面临规则分层，低政治度领域将保留多边合作空间，但高政治度领域则面临阵营对抗的加剧。若美国持续滥用单边主义措施幷扩大军事存在，可能还将致使国际海事组织（IMO）等机制失效。
（四）构建中国海事反制与话语权体系
面对美国在海事领域的遏制性政策与舆论霸权的双重压力，中国需以系统思维构建反制能力与话语权重构幷重的战略体系，既通过技术突破与产业布局夯实硬实力反制根基，更要以舆论叙事革新与规则制定权争夺实现软实力破局。
1.用硬实力构建航运业反制体系
由于目前WTO上诉机构陷入实质瘫痪，故而WTO争端解决机制实际上无法解决中美之间关于WTO条约的争端。因此，中国应采取直接反制措施，通过对等损害或者反制征税的方式对美国形成威慑。
首先，中国应加强关于反外国制裁的规则制衡与政策配套，强化海事产业链自主可控。不同于美国巧立名目的收费措施，中国可鼓励将港口与金融联动，将海事金融服务与中上游产业链贯通。例如，2024年11月，广州航运交易公司完成了首笔数字人民币在船舶交易场景下的跨境支付，打开人民币结算出海通道，有利于削弱美元金融霸权对航运链的控制。
其次，中国可依托现有的区域性合作机制强化伙伴关系，开辟绕开美线的新航道。2025年4月，中马《联合声明》提出了“中国—东盟—海合会”合作倡议，三方峰会预示着亚洲三个关键经济政治地缘体之间将深化应对特朗普政府印太战略的围堵，中国可以在加强全球南方合作的过程中打出航运“投建营一体化”的组合拳，通过中外联营的方式共同建设，将基础设施红利转化为民生福祉，同时在项目中嵌入中国技术标准，推动航运规则从“西方主导”向“南南共治”转型。
2.用软实力构建话语权体系
特朗普政府擅长“交易型外交”，通过制造威胁和不确定性来抬高自身谈判筹码。造船业和航运业作为资金密集型行业，对政治风险的敏感度极高。美国正是抓住了这一特性，将政治操作与商业决策绑定，通过宣扬遏制中国的策略和计划，触发全球资本风险厌恶情绪，以低于经济制裁的成本引导造船、航运资本转移投资重心，冲击中国企业在国际市场上的竞争力。
其一，中国航运业正在大力发展新质生产力，通过技术标准输出与舆论战体系构建实现战略突围。在美国通过OSRA2.0炒作数据风险之时，中国已经向“一带一路”沿线13国开展了港口数字化转型培训，⑪幷推动沿线港口数字化与绿色船舶技术深度融合，带动发展中国家解锁智能航运新场景。在2025年3月的IMO法律委员会会议上，中国提交的自主船舶履行法律委员会公约文书导则（草案）成功纳入工作议程，幷提议纠正GISIS系统中关于中国船东的错误数据。这不仅能够维护中国航运业形象，也提升了中国在相关议题的话语权。
其二，中国应构建“攻防兼备”的舆论战体系。无视舆论幷不能阻止美国以“规则霸权”消解中国海事竞争力，中国需扭转“被动应对”惯性，一方面以北极航道建设、造船业主导地位等硬实力成果构建事实反叙事，展示中国造船业数据，证明中国海事发展的可持续性；另一方面，可主动揭露美国海事规则的“双重标准”。舆论场早已成为国际竞争的“第二战场”，中国应当保持战略定力，既要应对美西方的舆论攻击，更要勇于进攻，主动设置绿色航运标准等议题，传播中国声音，牢牢掌握舆论主导权。
四、结论
特朗普2.0时代，对海事产业进行的遏制措施更为体系化，从1.0时期的单一关税手段转向全链条产业遏制。但是，分析美国一系列立法、政策等规则重塑手段，可以得出美国对华海事产业的遏制本质上是“以政策干预对抗市场规律”的战略误判。
中国在造船领域已形成难以撼动的规模优势，USTR 征费等措施虽可能短期冲击中国航运企业，却更可能引发全球供应链震荡，对美国自身的提振作用却有限。特朗普政府保护主义导向的立法倾向、难以遏制的产业空心化和盟友利益分化等矛盾，正使其政策效能持续递减。
历史镜鉴显示，封闭政策只会导致技术滞后与成本失控，保护主义政策终将反噬自身。在航运绿色转型与数字化变革的关键期，美国将海事问题政治化的做法，既违背全球产业链分工规律，也阻碍低碳船舶、智能航运等前沿领域的国际合作。
目前，美国多项涉海政策仍处于实施窗口期，为战略博弈留下缓冲空间，也给中美谈判留有余地。未来，全球海洋秩序或呈现“双轨化”格局：一方是美国主导的排他性“小圈子”，另一方是中国推动的“发展型”多边合作网络。中美竞争的焦点在于发展路径而非军事对抗，中国应以共建“一带一路”等公共产品供给软化战略扩张的对抗性，在全球海洋治理中推动发展性合作。唯有将硬实力提升与软规则输出深度融合，方能在海洋秩序重构中掌握战略主动。
基金项目：本文系作者章成主持的国家社科基金青年项目《提升中国参与极地治理体系的法律外交能力研究》（18CGJ014）及武汉大学中央高校基本科研业务经费项目/国家领土主权与海洋权益协同创新中心科研培育项目《提升中国北极渔业治理参与能力的法律途径研究》（413000070）的阶段性研究成果。
【注释】
①Jeffrey L.Seavy,“The United States Must Improve Its Shipbuilding Capacity”,U.S.NAVAL INSTITUTE,Vol.150,2024.
②Russ Kashian,Jeff Pagel,Ike Brannon,“THE JONES ACT IN PERSPECTIVE: A survey of the costs and effects of the 1920 Merchant Marine Act”,Grassroot Institute of Hawaii,2017,p.13.
③U.S.Government Accountability Office: Navy Shipbuilding: Enduring Challenges Call For Systemic Change,GAO-25-108225,Mar 25,2025.
④Joseph Trevithick,“Alarming Navy Intel Slide Warns Of China's 200 Times Greater Shipbuilding Capacity”,TWZ,Jul 11,2023,https://www.twz.com/alarming-navy-intel-slide-warns-of-chinas-200-times-greater-shipbuilding-capacity.
⑤Ferguson,A.R.,“Reform of maritime policy: Building blocks of an integrated program”,REGULATION.Vol.17,No.2,1994,pp.28-36.
⑥Zippia: Ship Worker demographics and statistics in the US [2025].
⑦包志明：《美国对中国造船舶征费短期影响低于预期万箱船年交费至多1.2亿元》，财新网，2025年4月18日。
⑧See iMARINE: “Chinese Shipyards Dominate 2024 as Global Ship Orders Surge to 15-Year High”,01/08/2025,https://www.imarinenews.com/18529.html; iMARINE:“China’s shipbuilding statistics for 2024 released”,01/21/2025,https://www.imarinenews.com/18918.html.
⑨The Independent Barents Observer,“US sanctions target new Murmansk seaport”,ARCTICTODAY,January 14,2025,https://www.arctictoday.com/us-sanctions-target-new-murmansk-seaport/.
⑩CNN: “Pentagon tasked with providing ‘military options’to ensure US access to Panama Canal,memo says”,March 14,2025,https://edition.cnn.com/2025/03/13/politics/pentagon-panama-canal-options/index.html.
⑪中国水运报：《我国向“一带一路”沿线13国提供港口数字化转型培训》，2024年6月19日。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年6月号，总第330期，P43-50）
【摘要】美国造船业因《琼斯法案》等保护主义政策陷入困境，而特朗普2.0时期将船舶工业提升至“大国竞争核心载体”，试图通过立法、行政和资本手段重塑海事竞争力，在北极加速军事化布局、通过海事立法遏制中国，幷构建“小多边”联盟争夺航运主导权。观其行动，美国的系列动作本质是将海洋问题政治化、军事化、工具化，其单边主义措施不仅引发全球产业链震荡，也对全球航运产业链和北极可持续发展构成严峻挑战。中国作为全球造船业的领军者，需继续夯实硬实力，加强海事区域联动，构建反制体系和话语权体系。
一、美国造船业的衰退现状和结构性困境
美国造船业的衰退根源可追溯至1920年《琼斯法案》的保护主义政策。该法案要求在美国港口之间运送货物和乘客，必须由美国建造、配备船员和拥有的船只运送，从而人为制造了一个封闭市场，导致美国造船成本长期居高不下，最终丧失全球竞争力。船舶作为重要的经济和军事资产，其产业状况直接关系到国家的经济实力和军事影响力。美国船舶业产能占全球比重已萎缩至0.13%，①中国国有造船企业中船集团（CSSC）2024年度建造的商用船舶吨位甚至超过了二战以来整个美国造船业的吨位总和。
美国造船业正面临民用市场竞争力崩塌和军用产能体系性失衡的双重挑战，这种衰退直接冲击美国经济安全。美国国内航运对消费者来说更昂贵，对夏威夷、阿拉斯加和波多黎各这些遥远美国海外属地的影响尤为显着。②幷且，美国商船队的萎缩直接削弱了美国推行的航运保护政策的落实能力，只能寻求藉助日韩重启闲置造船厂。
美国军用领域的困境更为严峻。美国海军目前仅存4家在营的公共造船厂，且其中3家建于1940年前，其产能不足以建造新舰艇，也无法全面维护或修理现有舰艇。根据2025年计划，美军新舰建造成本每年平均为358亿美元。美国政府问责局指出，尽管海军的造船预算几乎翻了一番，但过去20年来，其舰队舰艇数量却没有增加；幷且，采办结构的微小变化也无法打破普遍存在的交付延期和成本超支的恶性循环。③
美国曾经是世界上最强大的造船国，但衰落至今，中国的造船能力已经达到美国的232倍。④这种海事衰落是《琼斯法案》误导性保护主义的必然结果，其理论基础与经济学分析和现代海事现实都存在严重矛盾。然而，美国政客避重就轻地将该法案包装为“国防安全必需”，却不愿承认美国造船厂关闭、船队萎缩、航运成本攀升的清晰数据。实际上学者早就指出，只有当“无论通过在世界市场上购买船舶还是在国外建造新舰，都不可能获得足够的运力”的时候，这种国家安全目标才有必要性。⑤相似的，《国际武器贸易条例》的严格限制也制约了美国造船业与国际技术力量的合作。因而，美国船厂始终无法与芬兰破冰船专家进行深度技术合作，至今无法突破破冰船技术瓶颈，凸显保护主义对产业竞争力的遏制效应。
技术迭代滞后与成本失控进一步加剧危机。美国造船业劳动力平均年龄达41岁，从业者不足2万人。⑥技术工人短缺问题严重制约着美国造船业的生产潜能，同时，仅存的造船厂基础设施也逐渐老旧，无法满足建造要求。在民用船制造上，美国制造集装箱船成本需要3.3亿美元，而中国制造同类产品仅需约6000万美元。中国拥有钢铁产能带来的原材料成本优势，且允许国有造船厂将商业订单和军事生产整合，而美国却需要面对军事订单对民用产能的挤占，陷入造舰成本高企而技术代差扩大的恶性循环，造船厂的拖延还使得美国不得不在船舶建造过程中调整舰艇设计以跟上世界前沿发展，加剧成本上升和延迟交付。
造船业衰退成为撬动美国涉海战略调整的杠杆，驱动其在对华竞争中采取激进的“防守反击”策略。然而，《琼斯法案》的历史教训表明，依赖贸易保护提振造船业无异于饮鸩止渴，试图通过新一轮保护主义扭转颓势，只会重蹈历史覆辙。
二、美国涉海遏制战略的行动图谱
从此前特朗普宣称夺取巴拿马运河和格陵兰控制权，到近期有关重振美国造船业的一系列动作来看，特朗普正寻求在多方面加强美国海上力量。面对中国在造船业的全面领先和自身产能的结构性崩塌，美国被迫从“造船大国”向“战略整合者”转型。
（一）北极地区的控制权竞争升级
在特朗普第一任期之前，北极幷不是美国政府的优先关注事项。到特朗普上任之后，表现出对北极地区的“领导地位焦虑”，大力支持北极开发。自此，美国的北极政策迅速倾向军事安全、资源开发、航运以及地缘政治博弈方面。特朗普2.0时期，美国全力与中俄争夺北极航线主导权，从购买格陵兰岛到购买破冰船，美国对北极资源和控制力的主导权竞争进一步升级。
1.破冰船以买代建急速扩张
随着全球气候变暖，北极航道的适航性逐步增强，美国急切期望在北极航道开发以及资源竞争中占据主导地位。然而，目前美国仅有两艘老旧破冰船在役：重型破冰船“极地星”号从1976 年就开始服役，迄今已属于超期服役；另一艘中型破冰船“希利”号的服役时间也超过了25年。相比之下，俄罗斯对北极建设具有先发优势，拥有超过40艘破冰船。美国政府急于提升本国破冰船队实力，但其破冰船建设能力无法取得突破，只能依靠盟友的力量来维护自身权力。2024年7月11日，美国和加拿大、芬兰在北约峰会上宣布将组建联盟，幷公布《破冰船合作协议》（Icebreaker Collaboration Effort，“ICE协议”），共同开发、建造极地破冰船。在ICE协议通过前不久，俄罗斯核动力破冰船“楚科奇号”下水、中国三艘极地考察破冰船齐聚广州，引发美国的深度不安与焦虑。
2025年2月29日，特朗普在社交平台宣布“美国需要采购破冰船来保卫北极”，幷透露将从芬兰购买48艘破冰船。对于美国政府来说，购买破冰船是当下最快速开辟北极航道、参与“破冰争霸”的最优解。除了能够快速解决美国破冰船的数量短板、利用芬兰的技术“弯道超车”，还能够起到军事和地缘上的作用：在军事上，破冰船能在战时作为移动军事基地，携带无人机平台等模块化军事平台，从而成为美国在北极投射军事力量的承载工具，对冲俄罗斯北极军事基地的陆基优势；在地缘上，芬兰与俄罗斯有长达约1340公里的边界线，若芬兰因此订单倒向美国，则俄罗斯将面临更严峻的北约压力。特朗普政府一边宣扬“美国优先”，一边在自己的劣势领域加强与北欧国家的合作，实际上是要拉拢盟友构建北极伙伴关系网络，分担自身“北极称霸”成本。
2.军事外交动作频繁
2024年7月，美国发布新版《北极战略》，将北极描述为“具有重要战略意义的地区”。该战略提出三项核心防务举措：增强北极地区作战能力、深化盟友协同合作、提升部队全域行动效能，幷明确将“综合威慑能力”作为战略重心，意在把美军一体化威慑的防务理念推向北极地区。自特朗普重新当选美国总统以来，美国在北极地区的军事行动愈发频繁。2025年1月至3月，美军在阿拉斯加和芬兰北部密集开展三场北极军事演习，其中，“北极熔炉25”的开展地点距离俄罗斯边境仅仅一百多公里，显然意在震慑俄罗斯。
在军事部署升级的同时，特朗普政府更试图通过“购岛”改写北极版图。格陵兰岛具有重要的地理位置、丰富的能源储备和高度的军事安全战略地位，已成为“北极争夺战”的重点对象。格陵兰岛是美军的防御薄弱之处，但若能够控制格陵兰岛，则能够拥有在北极快速部署军事力量的能力，对俄罗斯形成军事威慑。因此，早在2019年，特朗普便公开表示对格陵兰岛的兴趣，2024年大选后，这一计划从“政治噱头”演变为系统性行动：2025年1月，特朗普儿子小唐纳德访问格陵兰岛；2025年3月28日，美国副总统万斯率团抵达格陵兰岛的美国太空基地；3月29日，特朗普再次公开表示“美国必须拥有格陵兰岛”，且不排除使用“军事手段”。从“经济诱惑”到“军事威慑”，美国步步施压，把国家主权当做商品试图买卖，暴露其“新殖民主义”逻辑。
（二）海事领域的遏制策略加速推进
对应其自身的全面落后，美国针对中国海事、物流、造船业采取一系列限制措施逐步升级和深化，通过立法赋权、规则重构与资本渗透构建保护主义体系。
美国在立法层面采取了一系列保护主义的海事限制措施，旨在通过法律手段维护其在全球航运市场的主导地位和国家安全。一方面，立法者力求阻止中国获取专有航运数据，将航运监管与“国家安全”绑定，强化对全球航运数据的控制。2022年，美国通过了《2022年海运改革法》（Ocean Shipping Reform Act of 2022，“OSRA 2022”），收紧对航运市场的数据监管。在此之后，《2023年航运改革实施法》（“OSRA 2.0”）强化对中国承运人和航交所的监管，允许美国联邦海事委员会（FMC）调查上海航运交易所等外国航运交易所，幷专门做出针对上海航交所的审查措施。OSRA 2.0还进一步炒作数据安全，禁止港口管理机构使用LOGINK等中国国有物流信息平台。尽管中国是最大的海运物流市场，但美国意图通过侵犯中国的数据主权来加强在全球数字化航运中的话语权和规则制定权，实现航运业的数字霸权。另一方面，2024年12月19日提交《造船和港口基础设施促进美国繁荣与安全法案》（下称“《船舶法案》”）明确了国防安全和经济繁荣双重目标。该法案对中国采取了多项遏制举措，幷采取渐进式实施路径来逐步加码。例如，法案提出“美货美运”配额制，要求在法案生效后的15年内，中国输美货物由美籍船只运输的比例逐年上升，直至达到10%。
特朗普二度上任后，对华海上遏制体系呈现出更为体系化的特征，在短短数月之内就形成了“法律-行政-资本”三位一体的系列打击措施。美国贸易代表办公室（USTR）发布对华海事、物流和造船业301调查报告，幷于2025年4月17日披露了收费“新方案”：对中国籍船舶，每艘船停靠美国第一个港口时，按“净吨位”收费；对于使用中国造船舶的非中国公司，按照净吨位或装箱数二选一择高者收费。与征费措施相配合，FMC于3月17日发布了“全球海上要道通航限制调查令”，启动对全球七大海运咽喉要道的专项审查，调查悬挂外国国旗的船只运营方。FMC主席公开强调“从中国船只收取的费用应该用来支持美国航运业发展”，显示其藉航道审查之名行美国“航运霸权”之实。
航道审查与《船舶法案》、301调查等政策联动，形成对美激励与对华遏制的政策幷举共同构成美国对华航运遏制的“立体工具箱”，助推特朗普政府的对华竞争。除了法律与行政工具，特朗普政府更通过资本与地缘的联动争夺全球物流节点。2025年3月4日，李嘉诚家族控制的长江和记实业与美国资管公司贝莱德牵头的财团达成原则性协议，出售其覆盖23个国家的43个港口业务核心资产。这些港口不仅涉及“一带一路”沿线国家港口，还包括巴拿马运河边的巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港。控制港口意味着掌握了物流和供应链的关键节点，若是美国掌握这些港口，不仅将使特朗普距离“控制巴拿马运河”的目标更进一步，还将打击“一带一路”贸易的正常发展。因此，这场一揽子交易反映出美国正在开展全球航运物流控制权的争夺。作为美国对华海权博弈的一部分，若贝莱德财团成功收购这些港口，势必会配合美国的战略需求调整运营策略，对华开展遏制措施。目前，香港政府紧急接洽长和，长江和记暂缓了出卖计划，这一事件已经成为观察美国对华涉海战略的窗口。
4月9日，特朗普签署了一项行政令，旨在通过法律授权、财政激励、对华征费、海事基金等组合拳重塑美国造船业竞争力。观察这一系列行动的时间点，可见美国近期的涉海政策均非孤立行动，而是与海事立法、巴拿马运河战略表态和军事行动共同构成的海上遏制体系，标志着美国对华涉海战略已从关税对抗实现向海事产业链控制的升级转型。
三、美国影响下的全球海事前景及中国应对
特朗普2.0时代继续将“美国优先”作为外交起点，以“大国竞争”作为政策基调，无论是重振美国造船业的政治经济诉求，还是在北极的军事安全布局，都充分体现美国扩张海权、妄图海洋称霸的野心。全球海洋治理秩序正面临分裂重构的风险，中国需构建完善的海事反制与话语权体系，以应对全球海事领域的变革与竞争。
（一）美国海事政策引发的全球产业链震荡与地缘反噬风险
特朗普“让造船业再次伟大”的命令加速了美国海事相关政策的推进，美国已经将船舶工业提升至与芯片产业等同的战略高度，其激进的海事政策引发全球产业链系统性震荡与地缘政治反噬效应。
中国是全球造船业核心枢纽——全球在营集装箱船队运力的29%由中国船厂建造；在建新船中则有70%由中国船厂承建。⑦因此，美国对华航运遏制必然产生“伤敌一千自损八百”的效果，不仅直接影响全球综合运力最大的中远海运等中国企业，也波及马士基、地中海航运等大量订购中国船舶的国际巨头。航运业是全球最具成本效率的行业之一，航运成本最终通过供应链传导至终端消费，加剧全球通胀压力，同时引发航运市场份额重新分配，冲击供应链稳定性。2025年4月末的最新数据显示，美国洛杉矶港口中美的每日海运集装箱订单量同比下降了20%。2018年美国对华展开关税贸易战时，洛杉矶港就经历了在关税生效前“先激增后骤降”的震荡模式，可以预计，在中美关税战和航运征费双重刺激之下，这一震荡趋势将更为明显。
相比之下，政策的短期冲击幷不会大幅削弱中国造船业的全球竞争力。截至2024年底，中国造船企业手持订单预订量为2.0872亿载重吨，意味着大部分企业手持订单平均可满足约3-4年生产量。⑧造船业特有的长周期特性为中国提供了战略缓冲期，即便美国强制实施“美货美运”配额制，在其设定的过渡期内，中国船企仍可通过现有订单维持产能稳定。即便特朗普任期结束后，美国下一任总统的对华政策存在变数，但造船业特有的时间滞后性足以使中国从容进行战略调整。
美国的造船能力很难在短期内大幅提升，预计特朗普政府会继续推行“小多边”同盟建设，加强盟伴造船联盟的建设。然而，美国单边主义的海事政策正在制造国内外双重反噬效应。一方面，美国在依赖他国力量时陷入军事安全悖论。美国海军依赖韩国现代重工建造军舰，却深受自身法律束缚：根据《伯恩斯·托尔弗森修正案》，美军所有船舶及其主要零部件均不得由外国造船厂制造，虽然美国总统有权放弃这一点，但目前特朗普尚未通过相关议案，因而陷入了停滞困境。特朗普向芬兰采购48艘破冰船的订单更因超出全球产能暴露政治作秀本质，加剧丹麦等欧洲盟国对其“新殖民主义”意图的警惕。另一方面，美国所谓的盟友体系出现裂痕。在特朗普宣布要购买格陵兰岛之后，丹麦和欧洲其他国家已掀起抵制美国商品运动，盟友协同性持续瓦解。
美国“合则用、不合则弃”的单边主义逻辑不仅难以解决造船业结构性矛盾，反而加速全球供应链紊乱，同时破坏全球航运市场公平竞争环境，引发“以邻为壑”的效仿风险，其长期代价将远超短期政治收益。