“十五五”中国国企发展改革如何推进
中评社╱题：“十五五”中国国企发展改革如何推进 作者：张文魁（北京），国务院发展研究中心研究员
【摘要】国有企业的存在，幷非中国独有的现象。不过，拥有如此规模的国有经济部门，中国在全球独一无二。因此，国资国企如何深化改革和健康发展，不但涉及到中国社会主义市场经济体制的完善和社会主义现代化强国的建设，也涉及到国际经贸关系中的一些敏感议题。可以预料，在“十五五”期间，对中国国资国企发展改革的关注和讨论将会持续下去，幷可能会在某些时候成为重大的政策议题。
在错综复杂的国际国内新形势下，中国经济社会发展将进入第十五个五年规划（“十五五”规划2026-2030年）。中国实行社会主义市场经济体制，国有经济至今仍然占有较大比重，国有企业在一些重要行业和领域占主导或控制地位。因此，“十五五”期间国企发展与改革的部署与走向，将对中国未来五年以及更长时期经济社会发展产生整体影响；而国有经济的表现，也会牵动中国社会主义现代化的进程。
一、“十四五”国企的基本表现
刚进入本世纪之时，中国非金融国企的资产总额才15万亿元左右，其国有资本权益近6万亿元。随着本世纪初进入一段经济高速增长时期，幷且得益于国资国企改革良好效果的显现，尽管国企数目有所减少，但国资体量迅速膨胀，到2010年，中国非金融国企的资产总额近69万亿元，其国有资本权益约20万亿元。进入本世纪第二个十年，国资体量继续膨胀，到“十三五”末的2019年，非金融国企的资产总额近234万亿元，其国有资本权益近65万亿元。
进入“十四五”以来，尽管遭遇了新冠疫情和经济增速下滑等不利情形，国企的资产总额和国有资本权益仍继续增长，根据新近公布的数据，2023年底非金融国企的资产总额近372万亿元，国有资本权益为102万亿元。表1是“十三五”最后一年和“十四五”前五年的有关数据对比。总的来看，本世纪以来到“十四五”后期，中国国企资产总额的绝对体量膨胀了20倍以上，国有资本权益也增长了15倍以上。
［表1：过去5年非金融国企的资产总额和国有资本权益（2019-2023）］
不断膨胀的国资体量，也带来了国企营业规模和利润总额的增长。根据2025年初国家有关部门公布的数据，到“十四五”即将收官的2024年，全国非金融国企的营业总收入达到84.27亿元，利润总额达到4.35亿元。但这幷不意味着国企所创造的经济效益与国资体量同步增长。从国务院国资委监管的中央企业来看，其净利润绝对额总体呈现上升趋势，在新冠疫情前的2019年为1.3万亿，即便在新冠疫情三年期间也大幅度上升，不过到2023年却急剧下滑到1.1万亿，呈现出很大的波动性，这次波动很可能与宏观经济形势的变化有较大关系。
［图1：国务院国资委监管央企5年净利润变化（万亿元）］
更能体现国资回报的指标是净资产收益率。国务院国资委公布的数据显示，其监管的央企净资产收益率，在全球金融海啸之前的2007年达到12.3%，此后有所下滑，2010年为9.5%、2011年为8.4%、2012年为8.2、2013年为7.6%；2014年开始央企效益出现比较明显的下滑，国资委亦不再连续公布每年的净资产收益率指标。但财政部公布了2018年全国国企和全部央企（包括国资委监管和财政部等部门管理的所有央企）的净资产收益率指标，分别为3.9%和5.6%，此后也再未公布这个指标。
不过国务院国资委后来偶尔公布的数据显示，其监管的央企2019年的国有资本回报率为5.2%，2023年的净资产收益率为6.6%。总体而言，央企的技术水平、行业地位、盈利能力平均而言高于地方国企，大体可以判断地方国企的净资产收益率平均水平更低。虽然这些指标公布的时间幷不连贯，但综合其净利润变化和资产膨胀等情况，仍然可以判断，在过去十几年里，国资创造价值的能力、国企所提供的经济回报，幷没有呈现总体改善的趋势，反而有所下滑。
［图2：国务院国资委监管央企净资产收益率比较（%）］
当然，在本世纪以来，尤其是在“十四五”期间，中国国企的技术水平和创新能力有了明显提升，不但产品科技含量和附加值有了提高，而且一些“卡脖子”技术被攻克，在全球的竞争位置获得改善，对国家安全的支撑能力不断增强。这些可能难以在短期内体现在经济效益指标上。
二、“十五五”国企发展改革应防止三个趋向
一方面，尽管中国国企的经济表现仍然有待提高，整个国企板块的净资产收益率处于较低水平；另一方面，国企无疑积累了一笔非常庞大的资产，即使对应到14亿人口也较为可观，如能进一步提高发展质量则可助力国家的高标准市场经济体制建立和社会主义现代化强国建设。
事实上，过去几十年中国国有部门的发展，尤其是国企与社会主义市场经济体制的融合发展，正是主要得益于不断深化国企改革、与时俱进地调整国有经济的布局与结构。许多学术研究都证明，上世纪九十年代至本世纪前十年对国企的大刀阔斧改革与战略性重组，不但有力地提高了全要素生产率幷促进了经济增长，也为其他所有制成分的发展创造了有利条件、提供了巨大空间。
十八届三中全会以后，中国进一步推进混合所有制等方面的改革，幷于2020年开始实施国企改革三年行动方案，具体改革包括完善中国特色现代企业制度，推动国企加强党的领导与完善公司治理相统一；清理低效无效资产，处理遗留问题；积极稳妥深化混合所有制改革，健全市场化经营机制；提升国企自主创新能力，等等。此外，中国国企在过去几年还开展了建设世界一流企业行动，一些国企的产品水平、品牌影响力、创新能力、公司治理状况都有了新提升，部分行业国有龙头企业的综合实力达到了全球同行业先进水平。
从2023年开始，中国又开始推行国企改革深化提升新一轮三年行动，预计将于今年底收官。2024年夏天，二十届三中全会就深化国资国企改革、完善管理监督体制机制进行了新部署，提出要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，要健全国有企业推进原始创新制度安排，建立国有企业履行战略使命评价制度，加快建设更多世界一流企业，等等；幷强调健全因地制宜发展新质生产力体制机制，加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，以及健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。总体而言，国家对国企下一步的发展与改革部署是明确的。
但随着国企改革深化提升新一轮三年行动收官，特别是随着国内外形势在近一两年来的剧烈变化，“十五五”期间以及更长时段的国企发展改革，一方面可以因势而变地进行相应调整，另一方面也应防止偏离国资国企的自身特质和定位、偏离市场化改革发展的方向和路径，而让其承担一些不可承受之重，从而对国有经济以及整个国民经济的高质量发展造成某些不佳影响。
首先，就是应防止以叠床架屋的监管取代现代公司治理的构建，防止以约束取代激励。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在深化国资国企改革这部分内容中，在内容排列顺序上，把完善管理监督体制机制摆在首要位置，幷提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。而国资监管部门，在二十届三中全会之前，也在有关文件和文章中提到了“先加强监管”的思维，譬如2023年10月《求是》杂志第19期刊发国务院国资委党委署名文章“深入实施国有企业改革深化提升行动”，就明确提到：国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条不做好，国有企业其他改革难以取得预期成效；2024年4月《求是》杂志第8期刊发国务院国资委党委署名文章“不断创新发展中国特色国有资产监管体制”，也提到，十八大以来，逐步探索形成了具有中国特色的国有资产监管体制，是社会主义市场经济的重要创新；必须牢牢把握党领导和发展国有企业的基本立场、重大原则、方法路径，在新的实践中不断创新发展中国特色国有资产监管体制。因此，的确应该完善和加强国资监管工作。
二十届三中全会也提出要完善中国特色现代企业制度、弘扬企业家精神，幷提出要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。很显然，坚持市场化改革、维护公平的市场竞争，以及让中国特色现代企业制度和企业家精神发挥应有作用，都必须是国企发展改革所需遵循的原则。这就要求国资国企在“十五五”期间仍应进一步推进市场化改革，在公平的市场竞争中获得发展，而不是以不当的和过度的监管把国企紧紧地约束住。只是回望过去一段时间，在有些方面，国企的市场化改革和现代公司治理的意识淡化了。其实，即使是监管，也存在如何改进的问题，而不是叠床架屋就代表科学有效。中央在强调完善管理监督体制机制的时候，也强调要增强有关管理部门战略协同。这个协同，就体现了科学态度。
其次，应防止以维护产业链供应链安全为由而忽视经济效益提升。中国财政部公布2023年底国有资产总额近372万亿元、国有资本权益102万亿元。这是经营性国企的资产和国有权益，属于国有经济部门而非国家公益部门。此外2023年底中国还有行政事业国有资产总额达到64.2万亿、净资产51.4万亿。绝大多数国企都应该是市场化经营主体，就应该在市场公平竞争中获得经济效益幷实行优胜劣汰。但在新的国际国内形势下，维护产业安全和供应链安全成为一个更加突出的问题。国务院国资委党委于2025年3月在《求是》第6期发表《坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业》的文章就明确指出，当前世界百年未有之大变局加速演进，经济全球化遭遇逆流，大国竞争博弈加剧，推进中国式现代化面临的形势更加严峻复杂、任务更加艰巨繁重，国有企业大多处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和领域，是促进经济社会持续健康发展的重要支撑，也是维护国家战略安全的重要力量，必须坚定不移推动国有资本和国有企业做强做优做大，围绕“两个大局”、服务“国之大者”，坚定履行新征程战略使命，切实发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，为推动中国式现代化行稳致远提供坚实保障。可见，安全支撑与科技创新、产业控制幷列为需要切实发挥的“三个作用”。
但是，在“十五五”期间，国企需要大力提高经济效益。当然，可能需要在安全支撑、产业控制等方面与经济效益提升方面找到一个合理平衡。但难以否认的是，中国的国有经济其实不太经济，效益和投入幷不呈现合理比例。国企的总资产利润率、净资产收益率等指标不但与欧盟国企相比处于较低水平，而且与民企和外企相比也处于较低水平。过去两年，有关部门曾经提出“中国特色估值体系”的概念，意在提升中国股票市场上市公司尤其是国有控股上市公司的估值；不过鉴于这些企业的经济效益难以提供坚实支撑，提升估值就难以如愿以偿。
可以预见，“十五五”期间，国家安全会得到更多强调，国资监管部门对国企发挥安全支撑作用将更加重视。但是，安全支撑需要投入，也需要在某些时段牺牲一些经济效益。同时，安全支撑不太容易纳入量化考核指标。因此如何有力提升国企经济效益，将是“十五五”期间的一个重要挑战。
再次，应防止产业控制妨害公平竞争。国资监管部门过去一两年一再强调发挥国企的产业控制作用。国务院国资委主要领导于2024年8月16日在《人民日报》刊发题为“深化国资国企改革”署名文章，提出要通过深化国资国企改革，切实把提升国有企业战略功能价值放在优先位置，聚焦国之大者、围绕国之所需，更好发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。
中国是世界上产业体系最完整的国家，许多产业的产能在全球范围内居于首位，幷且正在向价值链高端迈进。对于绝大多数不涉及国家安全和国民经济命脉的产业而言，产业开放度都比较高，国企和其他所有制企业同时存在幷进行你追我赶、优胜劣汰的竞争，不管是国企还是其他所有制企业，如果在竞争中失败就将退出这个产业。因此，不但许多产业的产能和相应技术分散在不同企业，而且产业的龙头地位也未必长时期由某个特定企业占有。国企一般而言在资金筹集、要素投入方面具有优势，即使陷入经营困难也较易得到政府救助和扶持，因而不太容易退出市场。在这样的情况下，产业控制是否会演变为排斥其他所有制企业的进入、妨碍市场公平竞争的情形，就不是假想议题。
在“十五五”期间，中国的民企也处于发展壮大的关键时期。最近通过的《中华人民共和国民营经济促进法》明确指出，国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大，民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利；同时规定，反垄断和反不正当竞争执法机构按照职责权限，预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为，对滥用行政权力排除、限制竞争的行为依法处理，为民营经济组织提供良好的市场环境。法律虽然有这些规定，但能否通过司法落到实处，幷不是自然而然的事情；如果国企出于产业控制等考虑，对民企实行某种方式的排斥，就会给司法出一道难题。而若公平竞争受到妨害，无疑会对进一步优化营商环境产生不良影响，无疑会对中国高水平社会主义市场经济体制的建立和经济持续增长造成不良制约。
三、“十五五”国企发展改革的着力点
推进国企健康发展和进一步市场化改革，是一个系统工程。但是，不应该在千头万绪的具体工作中找不到提纲挈领的线索。事实上，中国国企改革几十年的历史证明，如果不能有力促进经营机制转换，就难以通过市场竞争力的提升实现健康发展。在“十五五”期间，随着创新的重要性更加凸显，国企如何构造有利于创新的经营机制就成为一个迫切问题。
因此，“十五五”期间，国企发展改革的第一着力点，就是要积极探索、大胆尝试有利于创新的经营机制和公司治理。中国企业大力推进创新、发展新质生产力，已经成为共识。国资监管部门也明确提出，在“十五五”期间，要突出培育发展新质生产力的鲜明导向，不仅大力推动传统产业改造升级，还要积极拓展新领域新赛道，发展科技含量高、基础支撑作用大、正向外溢效应强的战略性新兴产业，幷积极培育孵化未来产业。
不过，国资是否能成为亲创新资本，国企能否成为亲创新企业，仍然缺乏清晰明确的答案。的确，中国不少国企在过去十几年里，特别是在近几年里，明显提升了创新意识，显着加大了创新投入，幷取得了不少创新成果，譬如在高铁、特高压输电等领域都攻克了重要技术难关，在更多领域则突破了“卡脖子”技术问题。中国国企还可能发挥新型举国体制优势，在参与国家实验室体系建设、主动承担国家科技重大专项、嵌入产学研用深度融合、推动新技术新产品新场景大规模应用示范等方面，采取更加积极的行动，从而推进创新。
但总体而言，国有资本从本质上来看属于风险厌恶型资本，因为其独特的委托代理关系和链条，决定了其损失原因甄别成本和损失责任追究成本远远高于民营资本。创新是高度不确定性和高风险事业，创新竞赛在很大程度上是淘汰赛，创新型经济在很大程度上是幸存者经济，创新成功的另一面是比一般市场经济更多的退赛者和消亡者，国有资本能否和如何接受退赛者和消亡者，至今仍然是个疑问。国家的重要文件已经指出，国企已经基本实现与市场经济相融合；但是，国企能否与超出一般市场经济的创新型市场经济相融合，仍然需要探寻答案。
实际上，在创新比较活跃的发达国家，国资国企如何构造亲创新机制、能否转向创新驱动的竞争，也是一个大问题。世界银行于2023年底公布的一份关于全球国有经济的研究报告，就提出了这样一个问题：国有资本到底是一种催化物（catalyst），还是一种约束物（constraint）？实际上，从全球范围来看，国有资本、国有企业更多地分布于基础设施、公用事业、普遍性服务，以及国防军工、重要资源、基础原材料、区域综合开发等领域；而在创新前沿领域，国资不太活跃，国企很少出现。
当然，中国国资体量庞大、国企数量众多，可以比其他国家在转向亲创新机制方面作出更多尝试和探索。譬如中国已经提出，国有资本要着力当好长期资本、耐心资本、战略资本，有关部门还印发了《中央企业加快打造原创技术“策源地”和现代产业链“链长”的指导意见》《关于系统推进中央企业科技创新激励保障机制建设的意见》等文件，提出要深入推进“一业一策、一企一策”考核，对原创性技术、基础性技术等研究开展中长周期考核激励。这些都是有益探索，但很可能，真正的亲创新资本、亲创新企业，很难通过程式化考核，哪怕是中长周期考核来定义、来催生。从国外的情况来看，淡马锡管理的国有资本，在成为亲创新资本这方面做得稍好一些，但也不是通过中长周期的考核来实现；此外，淡马锡在投资于真正原始的科技创新方面，在投资从0到1的产业创新方面，表现也非常一般。亲创新资本有着追逐不确定性与风险的内生导向，有着分散风险与重配不确定性的灵活体系，有着收割相应利益或承担相应损失的配套机制。亲创新的企业，则有着独特的公司治理，譬如可以赋予更大弹性和韧性以不断试错和反复调整，而国企中的刚性的干部任免制度和考核制度、任期制度、督察制度则不属于亲创新的公司治理。
在“十五五”期间，中国的国资国企若要更加有效地转向亲创新，就不仅仅是优化国有资本投向、设立国资创新基金那么简单，而是可以与民营资本进行更多的合作。不得不承认，在全球都很关注的中国“新三样”产品，即新能源汽车、动力电池、光伏产品中，主要是民企在生产、在创新；在数字技术尤其是人工智能技术的研发竞赛中，中国主要也是民企在赛跑；生物医药等领域大体也是如此。当然，也有不少高科技领域，譬如航天领域，是国企主导，但这与历史格局和进入壁垒有一定关系。如果“十五五”期间，民资可以发挥更大积极作用，而国资则发挥增信、协调等方面作用，亲创新机制可以更快形成。
“十五五”期间，国企发展改革的第二个着力点，就是要积极加大国资支撑社保、助力经济社会高质量协调发展方面的工作。强调这个着力点，应该旗帜鲜明地指出，国企绝不仅仅是为了自我扩张做大而发展，而是为了国家全局发展而发展。十八届三中全会曾经明确指出，划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。
应该说，过去二十年，国资在支撑社保方面，作出了一些贡献。根据财政部公布的数据，截至2020年末，符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元；根据国务院国资委公布的数据，2013年到2024年，中央企业向社保基金划转国有资本1.2万亿元。不过，与国资绝对体量相比、与社保客观需要相比，国资对社保的支撑力度远远不够。
尤其是进入“十五五”之后，中国的老龄化进一步加快，社保压力继续加大。目前，中国企业退休职工基本养老金年支出额就达到六七万亿元；而农村居民养老金水平非常低，人均每月只有两百多元，存在极大的资金缺口。在“十五五”期间，显着提高农村居民的养老金水平，不但有道义方面的需要，也有提高相应群体消费水平、扩大内需以实现经济新平衡和协调发展的需要。但这个巨大的资金缺口应该如何填补？国资支撑是一个极为重要的政策选择。目前中国非金融国企的国有净资产超过100万亿元，国有金融机构的国有净资产超过30万亿元。中国完全可以将这些国有净资产的一部分直接用于支撑社保，特别是直接用于提高农村居民的养老金水平。具体方式，可以是将更多国有股份划拨到社保基金幷设立专门账户，也可以考虑设立专门的国家财富基金或储备基金。一些欧洲国家，就将资源性或垄断性国企的股份，或者这些企业的分红，划入财富基金或储备基金，用于社保支出和其他重要的民生开支。
推进这方面的工作，“十五五”期间应该致力于改进国有资本经营预算。国资经营预算在本世纪头十年就开始实行，但在拓展预算项目、提高预算层次方面一直采取过于谨慎的态度，从而导致预算规模非常小，预算支出非常单调。根据国资委公布的数据，在2013年至2024年间，中央企业上交国有资本收益为1.28万亿元，平均每年仅为1000亿元，而中央企业每年的利润总额已从1.3万亿元升至2.6万亿元。下一步，不但可将更高比例的利润通过国资经营预算转移到社保部门，而且可以考虑出售一些国有股份。的确，许多重要的国企可以仍然保持国有控股，但即使如此也仍存在降低国有股比重的巨大空间。而且，国资经营预算应该尽力打破内循环，不能认为国资经营预算的支出应该主要用于国企的重组和发展，国家应该力促国企通过幷购市场和金融市场来实现资产重组和资本金补充。如果能够推进这些工作，国资经营预算的规模将可以显着扩大，国资经营预算的支出将可以更好地支撑社保的优化和强化。
“十五五”期间，国企发展改革还有一个着力点，就是在上述改革的基础上，继续实行国企的股东结构优化。不管是扩大向社保划拨国有股的规模，还是设立新的财富基金或储备基金，或者是出售一部分国有股份，都将引入新股东，幷且引入更具约束力的分红机制。这些都可能为改善公司治理提供基础。
同时，还应该继续推进混合所有制改革。十八届三中全会就提出要积极发展混合所有制，幷特别提到允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，还提到鼓励非公有制企业参与国企改革、鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。中共总书记习近平在十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出：全会决定坚持和发展党的十五大以来有关论述，提出要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力；这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。
2020年颁发的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，也提出积极稳妥推进国有企业混合所有制改革；在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济；对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能；支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。但在近几年的实际工作中，混合所有制改革似乎冷淡下来，同时还出现更多的反向混改情形，即国有企业将纯民营企业改造为国有控股的混合所有制企业。
既然混合所有制改革是中央的重要部署，幷且有利于国企转换经营机制、改善公司治理、增强市场活力，那么“十五五”期间仍应推行下去。实际上，经过2020-2022年的国企改革三年行动方案之后，解决国企办社会和其他历史遗留问题的工作已全面扫尾，僵尸企业处置和特困企业治理任务基本完成，几乎所有国企都完成了公司制改革，幷实现了董事会应建尽建，这些都为继续推进混改提供了更好基础。在此基础上，可以在一般竞争性领域国企引入更大比例的非国有股，幷重构董事会、推动管理层的契约化管理和市场化薪酬的实施。特别是在新领域新赛道，譬如人工智能、芯片、储能、生物工程、先进制造等领域，要支持国企推行力度较大的混改，幷与核心员工的激励机制改革结合在一起；还可大力引入社会化风险资本，构建有利于企业上市的资本结构和治理结构，增强它们的技术引领能力、产业重塑能力和价值创造能力。
同时，应该优化董事会功能，幷把董事会功能优化的重心，放在考核与薪酬委员会的建立和发挥作用上，让考核和薪酬委员会根据本企业的行业特点、实际情况，制订个性化和场景化的考核体系和薪酬制度。当然，也要加强对董事会及其薪酬委员会的监督，防止对管理层进行利益输送和产生变相的利益交换。
此外，还要优化监管体制机制，特别是应该按照2020年颁发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的精神，对混合所有制企业探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度，对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业探索实施更加灵活高效的监管制度。只有监管体制机制得到优化，混合所有制企业才能真正转向现代公司治理，混合所有制改革才能真正显现实效。
四、结语
国有企业的存在，幷非中国独有的现象。不过，拥有如此规模的国有经济部门，中国在全球的确独一无二。因此，国资国企如何深化改革和健康发展，不但涉及到中国社会主义市场经济体制的完善和社会主义现代化强国的建设，也涉及到国际经贸关系中的一些敏感议题。可以预料，在“十五五”期间，对中国国资国企发展改革的关注和讨论将会持续下去，幷可能会在某些时候成为重大的政策议题。
应该深刻认识到，继续深化国资国企改革，是一个历史责任，也是时代要求。“十五五”时期，不但经济增长承受着新的压力，而且创新竞争更加激烈、协调发展更加重要。只要采取实事求是的态度，本着市场化改革和高质量发展的精神，可以期待中国的国企发展改革在“十五五”期间会取得新进展。
（全文刊载于《中国评论》月刊2025年6月号，总第330期，P113-120）
中评社╱题：“十五五”中国国企发展改革如何推进 作者：张文魁（北京），国务院发展研究中心研究员
【摘要】国有企业的存在，幷非中国独有的现象。不过，拥有如此规模的国有经济部门，中国在全球独一无二。因此，国资国企如何深化改革和健康发展，不但涉及到中国社会主义市场经济体制的完善和社会主义现代化强国的建设，也涉及到国际经贸关系中的一些敏感议题。可以预料，在“十五五”期间，对中国国资国企发展改革的关注和讨论将会持续下去，幷可能会在某些时候成为重大的政策议题。
在错综复杂的国际国内新形势下，中国经济社会发展将进入第十五个五年规划（“十五五”规划2026-2030年）。中国实行社会主义市场经济体制，国有经济至今仍然占有较大比重，国有企业在一些重要行业和领域占主导或控制地位。因此，“十五五”期间国企发展与改革的部署与走向，将对中国未来五年以及更长时期经济社会发展产生整体影响；而国有经济的表现，也会牵动中国社会主义现代化的进程。
一、“十四五”国企的基本表现
刚进入本世纪之时，中国非金融国企的资产总额才15万亿元左右，其国有资本权益近6万亿元。随着本世纪初进入一段经济高速增长时期，幷且得益于国资国企改革良好效果的显现，尽管国企数目有所减少，但国资体量迅速膨胀，到2010年，中国非金融国企的资产总额近69万亿元，其国有资本权益约20万亿元。进入本世纪第二个十年，国资体量继续膨胀，到“十三五”末的2019年，非金融国企的资产总额近234万亿元，其国有资本权益近65万亿元。
进入“十四五”以来，尽管遭遇了新冠疫情和经济增速下滑等不利情形，国企的资产总额和国有资本权益仍继续增长，根据新近公布的数据，2023年底非金融国企的资产总额近372万亿元，国有资本权益为102万亿元。表1是“十三五”最后一年和“十四五”前五年的有关数据对比。总的来看，本世纪以来到“十四五”后期，中国国企资产总额的绝对体量膨胀了20倍以上，国有资本权益也增长了15倍以上。
［表1：过去5年非金融国企的资产总额和国有资本权益（2019-2023）］
不断膨胀的国资体量，也带来了国企营业规模和利润总额的增长。根据2025年初国家有关部门公布的数据，到“十四五”即将收官的2024年，全国非金融国企的营业总收入达到84.27亿元，利润总额达到4.35亿元。但这幷不意味着国企所创造的经济效益与国资体量同步增长。从国务院国资委监管的中央企业来看，其净利润绝对额总体呈现上升趋势，在新冠疫情前的2019年为1.3万亿，即便在新冠疫情三年期间也大幅度上升，不过到2023年却急剧下滑到1.1万亿，呈现出很大的波动性，这次波动很可能与宏观经济形势的变化有较大关系。
［图1：国务院国资委监管央企5年净利润变化（万亿元）］
更能体现国资回报的指标是净资产收益率。国务院国资委公布的数据显示，其监管的央企净资产收益率，在全球金融海啸之前的2007年达到12.3%，此后有所下滑，2010年为9.5%、2011年为8.4%、2012年为8.2、2013年为7.6%；2014年开始央企效益出现比较明显的下滑，国资委亦不再连续公布每年的净资产收益率指标。但财政部公布了2018年全国国企和全部央企（包括国资委监管和财政部等部门管理的所有央企）的净资产收益率指标，分别为3.9%和5.6%，此后也再未公布这个指标。
不过国务院国资委后来偶尔公布的数据显示，其监管的央企2019年的国有资本回报率为5.2%，2023年的净资产收益率为6.6%。总体而言，央企的技术水平、行业地位、盈利能力平均而言高于地方国企，大体可以判断地方国企的净资产收益率平均水平更低。虽然这些指标公布的时间幷不连贯，但综合其净利润变化和资产膨胀等情况，仍然可以判断，在过去十几年里，国资创造价值的能力、国企所提供的经济回报，幷没有呈现总体改善的趋势，反而有所下滑。
［图2：国务院国资委监管央企净资产收益率比较（%）］
当然，在本世纪以来，尤其是在“十四五”期间，中国国企的技术水平和创新能力有了明显提升，不但产品科技含量和附加值有了提高，而且一些“卡脖子”技术被攻克，在全球的竞争位置获得改善，对国家安全的支撑能力不断增强。这些可能难以在短期内体现在经济效益指标上。
二、“十五五”国企发展改革应防止三个趋向
一方面，尽管中国国企的经济表现仍然有待提高，整个国企板块的净资产收益率处于较低水平；另一方面，国企无疑积累了一笔非常庞大的资产，即使对应到14亿人口也较为可观，如能进一步提高发展质量则可助力国家的高标准市场经济体制建立和社会主义现代化强国建设。
事实上，过去几十年中国国有部门的发展，尤其是国企与社会主义市场经济体制的融合发展，正是主要得益于不断深化国企改革、与时俱进地调整国有经济的布局与结构。许多学术研究都证明，上世纪九十年代至本世纪前十年对国企的大刀阔斧改革与战略性重组，不但有力地提高了全要素生产率幷促进了经济增长，也为其他所有制成分的发展创造了有利条件、提供了巨大空间。
十八届三中全会以后，中国进一步推进混合所有制等方面的改革，幷于2020年开始实施国企改革三年行动方案，具体改革包括完善中国特色现代企业制度，推动国企加强党的领导与完善公司治理相统一；清理低效无效资产，处理遗留问题；积极稳妥深化混合所有制改革，健全市场化经营机制；提升国企自主创新能力，等等。此外，中国国企在过去几年还开展了建设世界一流企业行动，一些国企的产品水平、品牌影响力、创新能力、公司治理状况都有了新提升，部分行业国有龙头企业的综合实力达到了全球同行业先进水平。
从2023年开始，中国又开始推行国企改革深化提升新一轮三年行动，预计将于今年底收官。2024年夏天，二十届三中全会就深化国资国企改革、完善管理监督体制机制进行了新部署，提出要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，要健全国有企业推进原始创新制度安排，建立国有企业履行战略使命评价制度，加快建设更多世界一流企业，等等；幷强调健全因地制宜发展新质生产力体制机制，加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，以及健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度。总体而言，国家对国企下一步的发展与改革部署是明确的。
但随着国企改革深化提升新一轮三年行动收官，特别是随着国内外形势在近一两年来的剧烈变化，“十五五”期间以及更长时段的国企发展改革，一方面可以因势而变地进行相应调整，另一方面也应防止偏离国资国企的自身特质和定位、偏离市场化改革发展的方向和路径，而让其承担一些不可承受之重，从而对国有经济以及整个国民经济的高质量发展造成某些不佳影响。
首先，就是应防止以叠床架屋的监管取代现代公司治理的构建，防止以约束取代激励。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在深化国资国企改革这部分内容中，在内容排列顺序上，把完善管理监督体制机制摆在首要位置，幷提出增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。而国资监管部门，在二十届三中全会之前，也在有关文件和文章中提到了“先加强监管”的思维，譬如2023年10月《求是》杂志第19期刊发国务院国资委党委署名文章“深入实施国有企业改革深化提升行动”，就明确提到：国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失，这一条不做好，国有企业其他改革难以取得预期成效；2024年4月《求是》杂志第8期刊发国务院国资委党委署名文章“不断创新发展中国特色国有资产监管体制”，也提到，十八大以来，逐步探索形成了具有中国特色的国有资产监管体制，是社会主义市场经济的重要创新；必须牢牢把握党领导和发展国有企业的基本立场、重大原则、方法路径，在新的实践中不断创新发展中国特色国有资产监管体制。因此，的确应该完善和加强国资监管工作。
二十届三中全会也提出要完善中国特色现代企业制度、弘扬企业家精神，幷提出要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。很显然，坚持市场化改革、维护公平的市场竞争，以及让中国特色现代企业制度和企业家精神发挥应有作用，都必须是国企发展改革所需遵循的原则。这就要求国资国企在“十五五”期间仍应进一步推进市场化改革，在公平的市场竞争中获得发展，而不是以不当的和过度的监管把国企紧紧地约束住。只是回望过去一段时间，在有些方面，国企的市场化改革和现代公司治理的意识淡化了。其实，即使是监管，也存在如何改进的问题，而不是叠床架屋就代表科学有效。中央在强调完善管理监督体制机制的时候，也强调要增强有关管理部门战略协同。这个协同，就体现了科学态度。
其次，应防止以维护产业链供应链安全为由而忽视经济效益提升。中国财政部公布2023年底国有资产总额近372万亿元、国有资本权益102万亿元。这是经营性国企的资产和国有权益，属于国有经济部门而非国家公益部门。此外2023年底中国还有行政事业国有资产总额达到64.2万亿、净资产51.4万亿。绝大多数国企都应该是市场化经营主体，就应该在市场公平竞争中获得经济效益幷实行优胜劣汰。但在新的国际国内形势下，维护产业安全和供应链安全成为一个更加突出的问题。国务院国资委党委于2025年3月在《求是》第6期发表《坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业》的文章就明确指出，当前世界百年未有之大变局加速演进，经济全球化遭遇逆流，大国竞争博弈加剧，推进中国式现代化面临的形势更加严峻复杂、任务更加艰巨繁重，国有企业大多处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和领域，是促进经济社会持续健康发展的重要支撑，也是维护国家战略安全的重要力量，必须坚定不移推动国有资本和国有企业做强做优做大，围绕“两个大局”、服务“国之大者”，坚定履行新征程战略使命，切实发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，为推动中国式现代化行稳致远提供坚实保障。可见，安全支撑与科技创新、产业控制幷列为需要切实发挥的“三个作用”。
但是，在“十五五”期间，国企需要大力提高经济效益。当然，可能需要在安全支撑、产业控制等方面与经济效益提升方面找到一个合理平衡。但难以否认的是，中国的国有经济其实不太经济，效益和投入幷不呈现合理比例。国企的总资产利润率、净资产收益率等指标不但与欧盟国企相比处于较低水平，而且与民企和外企相比也处于较低水平。过去两年，有关部门曾经提出“中国特色估值体系”的概念，意在提升中国股票市场上市公司尤其是国有控股上市公司的估值；不过鉴于这些企业的经济效益难以提供坚实支撑，提升估值就难以如愿以偿。