粤港澳大湾区重大疫情的应急法治协同建设
【摘要】重大疫情的应急法治协同建设是高质量建设粤港澳大湾区不可或缺的环节。在全面依法治国的新时代，应急法治是粤港澳大湾区协同处置重大疫情的制度基础、基本保障以及现实进路。在“一国两制”框架内，粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设具有跨法域性、双维纵横性、多重技术性等基本特征。而统一、效能和安全是粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设的价值导向。粤港澳三地政府应加快完善应急法治体制、尽快构筑应急法治保障机制以及大力促进应急法治制度创新，积极推进粤港澳大湾区重大疫情的应急法治协同建设。
重大疫情是人类的共同敌人和抗争对象，给全球公共卫生安全带来巨大挑战，其中包括重大动物疫情、重大传染病疫情等，具有复杂性、突发性、冲击性等特征。为此，“十四五”规划郑重提出：“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。……强化跨区域、跨流域灾害事故应急协同联动。”可见，跨区域重大疫情应对是优化国家应急管理能力体系建设的重要环节。作为中国跨区域典型样本的粤港澳大湾区自2017年启动建设以来，一直探索重大疫情的应急法治协同建设之道。然而，由于顶层设计的制度机制建设相对缓慢，粤港澳在协同工作中仍面临着各种障碍，这在新冠疫情协同防治中表现得淋漓尽致。为此，本文拟对大湾区重大疫情的应急法治协同建设问题进行研究，期待能为高质量建设大湾区建言献策。
一、应急法治于大湾区协同处置重大疫情的制度理性
（一）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的制度基础
风险与人类社会共存。为了应对各种突发事件，几乎每个国家都建构了相对完善的应急体制机制。中国是自然灾害最为严重的国家之一。随着经济、科技等快速发展，各类重特大事故频发，影响着国家的公共安全①。由于突发事件的出现往往意味着社会进入紧急状态，为了集中力量解决问题，行政机关往往需要突破常态下的法律规范体系，采取事实上的行政应急处置措施甚至非常措施。因此，行政应急权必然会扩张。②如若行政机关一味追求行政效率，势必大大压缩公民权利的空间。祇有把行政应急权纳入法治轨道，才能将行政应急行为对公民的损害程度控制在最小的限度内，进而在保障人权和协同高效处置重大疫情中取得平衡。
法治作为尊重和保障公民权利、约束和监督国家权力运行的制度基础，不仅在常规状态下对国家和社会治理意义重大，更成为应急状态下国家应对重大突发公共事件的重要保障。重大疫情是重大突发公共事件的典型，能否得到妥善处理，直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化水平之高低。而运用法治思维应对重大风险，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。要发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，才能打牢大湾区协同处置重大疫情的制度基础。
（二）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的基本保障
应急法治在大湾区协同处置重大疫情中起着举足轻重的作用。面对重大疫情，人民的身体健康和生命安全始终是第一位的。而重大疫情往往带有多样化、复杂化、复合化等特点，一旦失去有效控制，则极易演变成为全国乃至全球公共卫生威胁。应对重大疫情，不仅需要在实践探索、经验法则的基础上形成相对稳定的应对方法，并上升为法律和行政法规，从而保障疫情防控的针对性和风险防范的有效性，更需要藉助法律的权威和强制力，运用更具有集中性、强制性和自由裁量性的行政应急权，在较短时间内有效地组织和调配国家各种资源，确保应对时获得人力、物力和财力的充分支持，力图在最短的时间内把重大疫情的损害降到最低。
就大湾区而言，粤港澳三地政府尤其是其中的应急管理部门，要切实依据《国家突发公共事件总体应急预案》的工作原则，坚持以人为本，始终把人民的生命安全和身体健康放在第一位，将危害程度降到最低，在党中央、国务院的统一领导下，以预防、控制突发公共事件为主要目标，加强建设应急预案体系，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，加快公共安全科学研究和技术开发，并做到三地之间资讯的互通有无，在面对重大疫情时才能快速反应，协同应对，真正保障好大湾区人民的权益。
（三）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的现实进路
应急法治还是粤港澳重大疫情协同处置的最优手段。法律相较于其他规制手段，具有稳定性、程序性、可预测性与规范性，这些特性和优势使得法律在面对重大疫情时可以有效地提供制度保障，最大限度地发挥政府的环境保护职能，最大程度地限制公权力，增强政府公信力，提升政府形象。粤港澳地区具有相对完善的法律制度和较为深厚的法制底蕴，法律规制手段更被社会普通民众认可和接受。因此，在切实保障社会经济体系、社会秩序的高效运行这一维度而言，应急法治对于大湾区协同处置重大疫情极具现实意义。
重大疫情处理的好坏与人民的生态环境、生活环境和健康状况息息相关。正如2012年，国务院在政府工作报告中指出：要重点保护环境，加大力度解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题。由此可见，应急法治是保障“公众环境权”的现实需要，而频发的突发公共事件损害公众享有良好生态环境的权利，重大疫情的堆迭更是造成较大范围的自然资源流失，严重影响“公众环境权”的实现。通过法治协同在重大疫情的事前、事中、事后形成全链条的应对体系，将保护人类赖以生存与发展的环境落到实处，也是实现人与自然和谐共处的应有之义。
二、大湾区重大疫情应急法治协同建设的基本特征
（一）跨法域性
内地与港澳分属不同的三个法域，内地为具有浓厚大陆法色彩的社会主义法系，香港为普通法系，澳门为大陆法系。内地与澳门在法律体系上相似，属于成文法系，诉讼以法官为中心，主要强调成文法的作用，香港则沿用英国的普通法系，以适用判例法为主、制定法为辅，诉讼以当事人为中心，侧重判例在司法中的作用。粤港澳大湾区“一国两制三法系三法域”格局决定粤港澳的立法权、执法权和司法权均相互独立。
在立法权上，大湾区内中央立法、地方立法与港澳自行立法、经济特区立法同时并存，如何充分利用和尊重规则和差异，推进粤港澳立法协商、制度协同，实现规则衔接和机制对接是大湾区重大疫情应急法治协同建设的先行挑战。在执法权上，粤港澳政府均有行政管理权，但在海关、税务、经济活动、环境治理等行政领域的管理制度、执法标准、执法程序方面存在巨大差异，这使得应急法治协同建设中人流、物流、资金流、资讯流等要素流动面临瓶颈和壁垒。在司法权上，广东省是内地普通行政区，港澳则是特别行政区，拥有相对独立的司法权、终审权。③在此种语境下，应急法治协同建设存在诉讼管辖权、法律查明适用、裁决认可执行及民刑行政三大诉讼衔接等问题。不仅如此，粤港澳的法律文化传统并不一致，内地与澳门法律传统比较相似，香港无论是法律制度还是技术层面都与内地存在较大差异，这使得三地在应急法治领域的制度衔接产生较大的困难。
诚然，不同的法律制度，是在“一国两制”框架下为保障三地各自独立的司法权和终审权而设计的，如何通过立法、执法、司法以及守法的各个环节，畅通法治统一的各种管道，缓解粤港澳三地法律规范的差异所形成的内在张力，将“制度之异”转变为“制度之利”，置三地法治协调于“一国”与“两制”的动态平衡中，是重大疫情应急处置协同的重中之重。面对这一尚无先例可循、也无成熟经验借鉴的崭新课题，唯有探索出粤港澳法律制度间的“最大同心圆”，方能为三地共同处理重大疫情提供坚实的法律保障。
（二）双维纵横性
纵的面向体现为：一是特定时期内的冲突。港澳基本法均有规定，“一国两制”下的港澳保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变，拥有“港人治港，澳人治澳，高度自治”的权利，这折射出港澳回归后五十年内，粤港澳大湾区行政法治差异的面貌仍然存在，法治协同有待健全，协调工作不会停息。应急法治协同建设必须立足于这一特定状况，在实践中不断探索。二是中央立法、地方立法和自主立法、特区立法之间的行政法治差异。改革开放后我国总结建国以来的法制建设经验，对立法权限做基本划分，在保证中央统一领导时给予地方适当自主权，逐步确立了中国特色的中央-地方两级立法体制，对大湾区而言还有香港、澳门拥有的自主立法和深圳、珠海享有的特区立法。显然，四者之间存在层级、意志、利益和程序等维度的差异，在应急法治协同建设中有待弥合。
横的面向包括：一是立法主体间的平等。粤港澳拥有多元化的立法主体和法律形态，尤其是2015年《立法法》修改后，大湾区瞬增至十二个立法主体，有广东一个省级地方立法权，有广州、佛山、惠州等设区的市的地方立法权，还有基本法规定授权香港和澳门分别享有高度自治的立法权，以及全国人大及其常委会表决授予的深圳、珠海经济特区立法权。由于港澳绝大多数法律属于自行立法，相对广东在立法上拥有高度自主权，大陆方面随着修法后地方立法权的扩大，特区立法与中央立法、地方立法在一定程度上是平等的，加之十一个城市之间并无隶属关系，这要求大湾区行政法治协调、应急法治协同必然要处于一种相对平等的地位进行。二是不存在共同的最高司法机关或者仲裁机构负责协调。与美国、澳大利亚等国家区际行政法治协调具有司法机关或者仲裁机构负责协调不同，珠三角九市的各级司法机关与港澳的各级司法机关互不隶属，相互间不能干预司法审判。
（三）多重技术性
大湾区城市化水平越来越高、人员越来越集中，突发事件更易演变成重大公共安全危机，新冠肺炎疫情更是暴露出中国应急法治体系在现实情境下的缺陷与不足，④因此必须进一步补足法律短板、回应现实需求，建立健全中国特色的应急法治体系。应急法治本身具有多重技术性，涉及法学、管理学、医学、环境学等多学科交叉和多技术融合，需要各领域专家学者携手共建、出谋划策。尽管如此，其价值导向和最终目标相互统一，即实现突发事件时的安全、稳定、秩序和规范。
从法学的角度来看，以重大疫情为代表的突发事件具有不确定性、不稳定性的本质特征，应急法治体系建设也因此具有鲜明的特殊性，相较于其他领域的法律体系，应急法治在刚性和弹性、稳定性和变动性、普适性和个别性等方面都存在明显的内在张力。⑤这向立法者、执法者、裁判者和法学学者都抛出了新课题，在应急法治建设中要避免过于僵化地恪守传统的法学理论教条，加大对应急法律制度基础性、框架性内容的学习，做到灵活式理解、实质化把握这一法律的价值、精神和目的。同时，应急管理的绝大多数问题也牵涉到法律制度规定，呈现出“两面一体，高度融合”的特点，在应急法治实践中要将法学和管理学置于同一维度进行研究和总结。
从医学的角度来看，重大疫情属于重大突发公共卫生事件，而公共卫生事件事关国家总体安全发展，建立健全科学的突发公共卫生体系、防范和化解重大疫情风险是新时代疾病预防、控制体系的重要方向⑥。近年来，世界范围内突发公共卫生事件爆发频次越来越高，治理难度不断增大，尤其是当下全球持续蔓延的新冠肺炎疫情，对我国大类医学学科，尤其是公共卫生学、预防医学提出很高要求，也使突发公共卫生联防联控治理体系面临很大挑战。同时，重大疫情的有增无减也反映出人类对自然资源的掠夺、对生态环境的破坏没有停止。面对这一环境学的深刻命题，需要进一步思考如何构建人与自然和谐共生的发展格局，从环境污染、生态破坏的困境中走出来。
（一）统一
随着粤港澳大湾区建设的有序推进，“一国两制三法域”的独特属性，既保障了粤港澳三地在协同开展重大疫情应急法治的过程中各有优势、各显特色，也决定了三地不可避免地涉及到诸多纠纷。鉴于此，统一这一价值指引在粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设中的作用不言而喻，亦是三地得以协同建设的理念基础。例如需要由统一的部门根据情况对各地的救援物资进行调动和分配，并且协调各地各部门的合作与分工，以应对重大疫情。再如需要统一的规范衔接机制，将三地重大疫情应急方面的法律较好地对接起来，就同一情形的三地的法律规定，尽可能“抽取”出“同类项”。三地重大疫情应急法治的方方面面依托统一体制机制发挥作用，需要统一管理部门统筹调度，即对大湾区内较为分散的政府组织和行政权力予以整合，改变应急法治的“各自为政”。值得注意的是，统一并不意味着同一，更不代表否认和消除粤港澳在社会制度、行政管理等方面的差异。恰恰相反，三地的体制差异是大湾区发展潜力、未来优势之所在，也是重大疫情应急法治协同建设的根本前提，切不能片面追求协同效率的最大化，因噎废食。
（二）效能
重大疫情具有突发性、冲击性、易传播和高危害等特点，重大疫情的特点要求行政主体、社会组织等应急主体必须积极主动、迅速作为，及时采取高效、有力的措施来消除危险，坚决控制疫情的蔓延传播，尽快实现病例的有效救治，否则将很难达到重大疫情的应急效果。粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设概莫能外，亦要将行政效能摆在突出位置，将快速反应、坚决服从、及时控制、高效救治作为行政效能的核心目标，并贯穿协同法治建设始终。在重大疫情发生后，必须要求所有职能相关部门人员马上回应，第一时间到位上岗，不得无故离岗脱岗，事后严惩不服调度者；与此同时，也要留心可能存在的“抢功”“贪功”现象，不是自身职责范围内的，并且也不属于此次协同处理重大疫情任务范围的“行政行为”绝不能听之任之，要坚决予以纠正、严肃给予处分，因为重大疫情应急处理是一项系统工程，涉及面广、涉及部门多，一旦某项任务的对接出了问题，将影响整个协同建设的效率，后果不堪设想。
（三）安全
安全和稳定是国家发展的首要前提，也是粤港澳大湾区建设的首要目标。生态环境安全是国家安全的重要组成部分。大湾区各地重大疫情应急法治的协同建设，要始终遵循共同、综合、合作、可持续的安全观，抓住大湾区环境安全这个“牛鼻子”，把健全重大疫情应急管理体系作为提升治理能力的重要一环，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，慎终如始抓好常态化重大疫情防控。具体而言，三地行政机关在应对重大疫情的紧急状态时，必须做到互通有无、齐头并进，及时协同采取各类行政救助措施，防止重大疫情的影响扩大，不遗余力保障受灾居民生命安全和身体健康，想方设法帮助恢复生产、重建家园。需要强调的是，在重大疫情下行政应急权必然扩张的背景下，行政机关运用行政应急权时采用的一系列如行政征收、征用以及行政强制等应急性行政措施，必须遵照法律、法规或者规章的具体规定，同时也要符合比例原则的严格要求。如若公民的合法权益遭受损害，那么行政机关必须在事后予以相应的补偿。
四、大湾区重大疫情应急法治协同建设的现实路径
（一）完善大湾区重大疫情应急法治体制
1.健全大湾区应急立法供给体系
立法是法治的龙头环节，可为粤港澳大湾区应急法治协同建设提供规范依据和协调机制。目前大湾区重大疫情协同处置尚缺乏统一制度安排，各自法律并无域外效力，需要健全应急立法供给体制，推动三地应急法律规范衔接，共建应急法律制度体系，共享良性应急法治成果。一是中央主导式立法。由全国人大及其常委会牵头进行顶层设计，尽快制定涵涉大湾区应急管理、环境行政、公共卫生等方面的法律制度，统筹粤港澳政府重大疫情应急法治协同建设各类事宜。二是探索制定区域示范法。参照国际经验和国内实践，在大湾区应急管理部门、卫生环境行政部门的指导下组织粤港澳三地应急法学专家、实务工作者和社会组织负责人起草制定区域示范法，形成应急法治与管理领域的区域示范法版本，推动规范走向趋同化，统一粤港澳应急处置规定。三是健全软法跨境适用机制。大湾区内大量跨境区域性行为规范在应急管理中起着重要作用，需要完善行政协议的缔结程序、权义分配、各方责任和纠纷解决等内容，同时加强三地应急管理社会组织合作，完善民间适用的内部行为规则。
2.完善大湾区行政组织体制
一般而言，重大疫情处置的应急主体是代表公权力的政府，而粤港澳应急处置具有跨境跨区域、多元行政主体、协调机构缺位等特征，行政组织权力、人员和资源相对分散衍生许多弊端。新冠肺炎疫情以来，内地与港澳在跨境疫情联防联控的应急处置在现实防疫情境中暴露出诸多缺陷。珠海与澳门甚至出现长达110天的人员流动限制，更说明现行跨境防疫衔接机制、行政组织体制存在较大不足。要完善大湾区行政组织体制，关键在于要变“九龙治水”为“一龙管水”，建立大湾区跨境高阶的应急法治协同机构。可借鉴美国田纳西河流域的管理经验，建立大湾区内拥有广泛权力的“田纳西河管理局”。综合我国国情和湾区建设实际，建议交由全国人大及其常委会授权大湾区建设领导小组下设应急协调机构，由三地政府负责人组成领导班子，“9+2”城市应急管理部门负责人担任机构成员，作为大湾区应急处置的最高权力机构，实行垂直领导，负责日常状态下的应急预案制定和紧急状态下的跨境资源调配，促进粤港澳跨境防疫机制衔接和三地应急部门协同治理。
3.革新大湾区社会管理体制
有别于内地长三角、京津冀等区域合作模式，社会管理体制创新对大湾区跨境、跨法域、跨制度的行政应急处置具有现实意义。粤港澳政府在疫情防控、卫生标准、环境治理等应急领域的管理制度、执法标准、执法程序方面存在巨大差异，不能以偏概全将某地制度上升为统一标准，而应当在相互尊重、包容以及合作的基础上创新社会管理体制机制，加强应急法治制度对接。粤港澳政府可在中央有关部门授权和指导下，由应急管理部门、环境行政部门和卫生事业单位等牵头，通过罗列应急管理事项清单，完善联合执法互认互通，广泛开展各制度衔接实践，逐步细化各领域机制对接，如建构大湾区动物检验检疫互通制度。广东可在海关总署的授权下，与港澳以大湾区为试点区域达成动物检验互通协议，简化动物检疫流程，互认对方的官方检疫证书或疫苗接种证书等检验检疫凭证，实现宠物也能在大湾区内自由流动，保障往返港澳居民安心工作。当产生成效时，可将互通区域逐步扩大至整个内地与港澳区域。值得注意的是，大湾区应急处置牵涉社会管理体制的多领域、多部门，还需要有力推动跨境跨领域跨部门应急执法综合改革试点，必要时可组建应急联合执法机构。
（二）构筑大湾区重大疫情应急法治保障机制
1.构筑区域利益协调机制
“区域利益”是一切区域合作行为产生和发展的基础。⑦粤港澳政府正是基于“理性经济人”的考量，不惜举全省之力、全域之能办好大湾区，但难以要求城市主体放弃自身利益最大化而追求整体利益最大化。相反，缺乏恰当的利益协调和约束，湾区合作极易陷入区域合作的“囚徒困境”，难以实现“帕累托最优”。清晰认知这一规律、深刻把握利益平衡对立足“一国两制”的大湾区建设则更为重要，亟待构筑起湾区利益协调机制，处理好应急法治协同治理的内在张力。一是构筑应急利益补偿机制。重大疫情下湾区各城市承担的疫情防控压力、卫生救治责任和环境治理损耗并不等同，需要根据多因素合理确定防疫投入成本，科学衡量“牺牲”程度。基于此，由全国人大及其常委会或大湾区建设领导小组牵头构建利益补偿机制，如纵向的城市税收激励办法、横向的财政转移支付机制等，平衡好大湾区各城市在应急法治协同建设的利益。二是建立应急激励约束制度，科学评估湾区城市的重大疫情动员水平、组织预案、能力保障等应急能力，对作出突出贡献的城市、组织给予适当激励，纳入地方政府和社会组织考核指标，反之亦然。
2.建构突发公共卫生事件风险评估与处置机制
人类无法规避突发公共卫生事件的发生，无法回避自然界重大疫情的风险，祇能在总结过往经验的基础上“防患于未然”，对可能发生但尚未发生的公共卫生事件进行监测、预防和准备，这就需要建构突发公共卫生的风险评估和处置机制，防止“天灾”事件发生时出现“人祸”，最大限度减轻突发事件影响。一是建立跨境公共卫生协同预案体制。大湾区应急预案需立足“两制”协同制定、衔接规划并定期完善，在三地政府广泛交流和各方专家充分论证下建立健全跨区域、分性质的卫生协同预案和现场行动方案。二是增强早期监测预警能力。早发现是有效防范化解公共卫生重大风险的前提，也是当前大湾区应急法治建设的当务之急。⑧三地政府可依托众多科研院所和医学机构，着力完善公共卫生监测系统，改进社会健康监测机制。三是健全湾区重大疫情风险评估机制。粤港澳联手对可能存在的公共卫生安全风险，尤其是跨境可能性风险进行系统性、深层次评估，在此基础上构建涵盖民众生命安全、经济要素流动、网络舆情引导、社会心理健康等多尺度的风险评估体系。
3.建立公共卫生信息共享与联动机制
公共卫生信息共享与联动是重大疫情应急法治协同的建设基础，也是大湾区应急法律体系有效实施的关键环节。历史经验一再证明，全球化背景下区域重大疫情极易演变成世界公共卫生危机，需要通过全面的信息共享和广泛的交流合作来积极应对。粤港澳一体建设下，一旦进入疫情防控的紧急状态，透明的信息共享与高效联动处理机制作用突出，将是大湾区应急管理和危机应对成效的一大决定因素。一是建设湾区信息共享平台，贯彻《全国公共卫生信息化建设标准与规范（试行）》发展理念，加快信息技术与公共卫生融合应用。建议由粤港澳卫生健康部门牵头，协同环境行政部门、社会组织和第三方检测机构推进大湾区数字化卫生数字信息平台建设，实现粤港澳公共卫生信息、公民健康数据等在医院、卫生医疗机构、疾病预防控制中心等专业组织跨境流动和资源共享。二是建立公共卫生联动机制。所谓联动，指信息的理解、共识和共同行动。大湾区要在信息共享的基础上加强应急管理、卫生健康、环境治理等相关部门的沟通协作，推进公共卫生跨境治理合作实践，争取形成可复制、可推广的联动经验。
（三）促进大湾区重大疫情应急法治制度创新
1.建立区际纠纷解决制度
纠纷解决机制是国家治理体系的重要组成部门，也是粤港澳大湾区的重要法治保障，还是应急法治协同建设的“最后一公里”。大湾区“同级行政”的重大疫情应急协同处置过程中必然存在不少行政纠纷、府际矛盾。这些无法诉诸司法的区际行政纠纷，依靠过往以行政协议为主的内部协商收效甚微，可仿照粤港澳跨境商事案件解决机制，探索建立湾区一体化建设下府际行政纠纷的多元解决机制。一是建立湾区工作调解机制。调解具有灵活性强、成本低的优势，契合应急法治快速回应、高效协同需求，可由大湾区建设领导小组主导，由粤港澳行政司法部门整合，建立由内地、港澳和国际上具有区际、府际和跨境调解经验的法学、管理专家和行政工作者组成府际纠纷调解机构或委员会，作为化解府际矛盾的第一道防线，必要时可规定为纠纷后续处理的前置程序。二是创设湾区临时仲裁庭制度。临时仲裁区别于常态化的机构仲裁，具有公平、简便的优点，组建临时仲裁庭就双方争议的某一具体事项作出裁判，仲裁结束后即告解散。三是建立国务院区际纠纷解决机制。由国务院这一共同上级就应急处置矛盾进行一裁终局的判断，但作出前需征询香港基本法委员会和澳门基本法委员会的意见。
2.健全区际行政协调制度
应急行政协调制度是粤港澳一体化建设的“定盘星”，是大湾区应急协同建设“一盘棋”的落脚点。基于应急管理目标的整体性、统一性，行政协调将是未来大湾区多元行政主体跨专业、多领域合作的一大行政行为，引导部门组织、机构人员之间互相协助积极配合，共同完成行政应急任务、实现应急决策目标。一是推动应急协调制度化。借鉴美国《州际应急管理互助协议》（EMAC）经验，推动大湾区应急协调走上制度化、规范化轨道，制定湾区应急协调制度规范，建立应急协调信任机制。二是创设应急快速协调机制。跨境公共卫生协同预案无法涵盖应急处置的所有，若因应急预案没有明确负责主体、缺乏规制权利义务而产生行政应急管制争议，基于快速回应的要求，建议创设快速协调机制，授权设立应急协调机构，明确应急管理主体和权责。三是强化信息共享和沟通交流。整合粤港澳行政应急资源，共建囊括基础医疗、环境生态、气象水文等在内的应急信息资料库，实现信息互通、资源共享，同时着力形成多样性协调形式，在现有的联席会议和联络办公室外增加议事协调机构、区域应急联动等实践中证明有效的沟通机制⑨。
本文系全国人大常委会港澳基本法委员会基本法研究项目/教育部人文社会科学研究特别委托项目“粤港澳大湾区规则衔接的法治协同机制研究”（JBF202113）、广东省哲学社会科学规划2021年度青年项目“增强港澳同胞国家意识的法律机制研究”（GD21YTQ01）的阶段性成果。
注释：
①高蕾：《习近平总书记关于应急管理的重要论述及其时代价值》，《中国应急管理科学》2020年第8期。
②莫于川，莫菲：《行政应急法治理念分析与制度创新——以新冠肺炎疫情防控中的行政应急行为争议为例》，《四川大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。
③徐泉，张渝：《粤港澳大湾区区际司法协助模式探析》，《岭南学刊》2019年第4期。
④金晓伟：《我国应急法律体系的冲突与弥合——以紧急状态的多重逻辑为切入点》，《河南社会科学》，2021年第4期。
⑤林鸿潮，陶鹏：《应急管理与应急法治十讲》，中国法制出版社2021年版，第2-3页。
⑥岳奎，张鹏启：《建立健全科学完善高效的突发公共卫生事件防控体系》，https://theory.gmw.cn/2020-06/15/content_33911911.htm，2020年6月5日。
⑦盘和林：《京津冀产业协作还需深化区域分工》，《经济日报》2017年2月8日，第5版。
⑧马晓伟：《提高应对突发公共卫生事件能力》，《人民日报》2021年1月21日，第9版。
⑨锺开斌：《从强制到自主：中国应急协调机制的发展与演变》，《中国行政管理》2014年第8期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2022年3月号，总第291期）
【摘要】重大疫情的应急法治协同建设是高质量建设粤港澳大湾区不可或缺的环节。在全面依法治国的新时代，应急法治是粤港澳大湾区协同处置重大疫情的制度基础、基本保障以及现实进路。在“一国两制”框架内，粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设具有跨法域性、双维纵横性、多重技术性等基本特征。而统一、效能和安全是粤港澳大湾区重大疫情应急法治协同建设的价值导向。粤港澳三地政府应加快完善应急法治体制、尽快构筑应急法治保障机制以及大力促进应急法治制度创新，积极推进粤港澳大湾区重大疫情的应急法治协同建设。
重大疫情是人类的共同敌人和抗争对象，给全球公共卫生安全带来巨大挑战，其中包括重大动物疫情、重大传染病疫情等，具有复杂性、突发性、冲击性等特征。为此，“十四五”规划郑重提出：“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。……强化跨区域、跨流域灾害事故应急协同联动。”可见，跨区域重大疫情应对是优化国家应急管理能力体系建设的重要环节。作为中国跨区域典型样本的粤港澳大湾区自2017年启动建设以来，一直探索重大疫情的应急法治协同建设之道。然而，由于顶层设计的制度机制建设相对缓慢，粤港澳在协同工作中仍面临着各种障碍，这在新冠疫情协同防治中表现得淋漓尽致。为此，本文拟对大湾区重大疫情的应急法治协同建设问题进行研究，期待能为高质量建设大湾区建言献策。
一、应急法治于大湾区协同处置重大疫情的制度理性
（一）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的制度基础
风险与人类社会共存。为了应对各种突发事件，几乎每个国家都建构了相对完善的应急体制机制。中国是自然灾害最为严重的国家之一。随着经济、科技等快速发展，各类重特大事故频发，影响着国家的公共安全①。由于突发事件的出现往往意味着社会进入紧急状态，为了集中力量解决问题，行政机关往往需要突破常态下的法律规范体系，采取事实上的行政应急处置措施甚至非常措施。因此，行政应急权必然会扩张。②如若行政机关一味追求行政效率，势必大大压缩公民权利的空间。祇有把行政应急权纳入法治轨道，才能将行政应急行为对公民的损害程度控制在最小的限度内，进而在保障人权和协同高效处置重大疫情中取得平衡。
法治作为尊重和保障公民权利、约束和监督国家权力运行的制度基础，不仅在常规状态下对国家和社会治理意义重大，更成为应急状态下国家应对重大突发公共事件的重要保障。重大疫情是重大突发公共事件的典型，能否得到妥善处理，直接关系到国家治理体系和治理能力的现代化水平之高低。而运用法治思维应对重大风险，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。要发挥好法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，才能打牢大湾区协同处置重大疫情的制度基础。
（二）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的基本保障
应急法治在大湾区协同处置重大疫情中起着举足轻重的作用。面对重大疫情，人民的身体健康和生命安全始终是第一位的。而重大疫情往往带有多样化、复杂化、复合化等特点，一旦失去有效控制，则极易演变成为全国乃至全球公共卫生威胁。应对重大疫情，不仅需要在实践探索、经验法则的基础上形成相对稳定的应对方法，并上升为法律和行政法规，从而保障疫情防控的针对性和风险防范的有效性，更需要藉助法律的权威和强制力，运用更具有集中性、强制性和自由裁量性的行政应急权，在较短时间内有效地组织和调配国家各种资源，确保应对时获得人力、物力和财力的充分支持，力图在最短的时间内把重大疫情的损害降到最低。
就大湾区而言，粤港澳三地政府尤其是其中的应急管理部门，要切实依据《国家突发公共事件总体应急预案》的工作原则，坚持以人为本，始终把人民的生命安全和身体健康放在第一位，将危害程度降到最低，在党中央、国务院的统一领导下，以预防、控制突发公共事件为主要目标，加强建设应急预案体系，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，加快公共安全科学研究和技术开发，并做到三地之间资讯的互通有无，在面对重大疫情时才能快速反应，协同应对，真正保障好大湾区人民的权益。
（三）应急法治是大湾区协同处置重大疫情的现实进路
应急法治还是粤港澳重大疫情协同处置的最优手段。法律相较于其他规制手段，具有稳定性、程序性、可预测性与规范性，这些特性和优势使得法律在面对重大疫情时可以有效地提供制度保障，最大限度地发挥政府的环境保护职能，最大程度地限制公权力，增强政府公信力，提升政府形象。粤港澳地区具有相对完善的法律制度和较为深厚的法制底蕴，法律规制手段更被社会普通民众认可和接受。因此，在切实保障社会经济体系、社会秩序的高效运行这一维度而言，应急法治对于大湾区协同处置重大疫情极具现实意义。
重大疫情处理的好坏与人民的生态环境、生活环境和健康状况息息相关。正如2012年，国务院在政府工作报告中指出：要重点保护环境，加大力度解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题。由此可见，应急法治是保障“公众环境权”的现实需要，而频发的突发公共事件损害公众享有良好生态环境的权利，重大疫情的堆迭更是造成较大范围的自然资源流失，严重影响“公众环境权”的实现。通过法治协同在重大疫情的事前、事中、事后形成全链条的应对体系，将保护人类赖以生存与发展的环境落到实处，也是实现人与自然和谐共处的应有之义。
二、大湾区重大疫情应急法治协同建设的基本特征
（一）跨法域性
内地与港澳分属不同的三个法域，内地为具有浓厚大陆法色彩的社会主义法系，香港为普通法系，澳门为大陆法系。内地与澳门在法律体系上相似，属于成文法系，诉讼以法官为中心，主要强调成文法的作用，香港则沿用英国的普通法系，以适用判例法为主、制定法为辅，诉讼以当事人为中心，侧重判例在司法中的作用。粤港澳大湾区“一国两制三法系三法域”格局决定粤港澳的立法权、执法权和司法权均相互独立。
在立法权上，大湾区内中央立法、地方立法与港澳自行立法、经济特区立法同时并存，如何充分利用和尊重规则和差异，推进粤港澳立法协商、制度协同，实现规则衔接和机制对接是大湾区重大疫情应急法治协同建设的先行挑战。在执法权上，粤港澳政府均有行政管理权，但在海关、税务、经济活动、环境治理等行政领域的管理制度、执法标准、执法程序方面存在巨大差异，这使得应急法治协同建设中人流、物流、资金流、资讯流等要素流动面临瓶颈和壁垒。在司法权上，广东省是内地普通行政区，港澳则是特别行政区，拥有相对独立的司法权、终审权。③在此种语境下，应急法治协同建设存在诉讼管辖权、法律查明适用、裁决认可执行及民刑行政三大诉讼衔接等问题。不仅如此，粤港澳的法律文化传统并不一致，内地与澳门法律传统比较相似，香港无论是法律制度还是技术层面都与内地存在较大差异，这使得三地在应急法治领域的制度衔接产生较大的困难。
诚然，不同的法律制度，是在“一国两制”框架下为保障三地各自独立的司法权和终审权而设计的，如何通过立法、执法、司法以及守法的各个环节，畅通法治统一的各种管道，缓解粤港澳三地法律规范的差异所形成的内在张力，将“制度之异”转变为“制度之利”，置三地法治协调于“一国”与“两制”的动态平衡中，是重大疫情应急处置协同的重中之重。面对这一尚无先例可循、也无成熟经验借鉴的崭新课题，唯有探索出粤港澳法律制度间的“最大同心圆”，方能为三地共同处理重大疫情提供坚实的法律保障。
（二）双维纵横性
纵的面向体现为：一是特定时期内的冲突。港澳基本法均有规定，“一国两制”下的港澳保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变，拥有“港人治港，澳人治澳，高度自治”的权利，这折射出港澳回归后五十年内，粤港澳大湾区行政法治差异的面貌仍然存在，法治协同有待健全，协调工作不会停息。应急法治协同建设必须立足于这一特定状况，在实践中不断探索。二是中央立法、地方立法和自主立法、特区立法之间的行政法治差异。改革开放后我国总结建国以来的法制建设经验，对立法权限做基本划分，在保证中央统一领导时给予地方适当自主权，逐步确立了中国特色的中央-地方两级立法体制，对大湾区而言还有香港、澳门拥有的自主立法和深圳、珠海享有的特区立法。显然，四者之间存在层级、意志、利益和程序等维度的差异，在应急法治协同建设中有待弥合。
横的面向包括：一是立法主体间的平等。粤港澳拥有多元化的立法主体和法律形态，尤其是2015年《立法法》修改后，大湾区瞬增至十二个立法主体，有广东一个省级地方立法权，有广州、佛山、惠州等设区的市的地方立法权，还有基本法规定授权香港和澳门分别享有高度自治的立法权，以及全国人大及其常委会表决授予的深圳、珠海经济特区立法权。由于港澳绝大多数法律属于自行立法，相对广东在立法上拥有高度自主权，大陆方面随着修法后地方立法权的扩大，特区立法与中央立法、地方立法在一定程度上是平等的，加之十一个城市之间并无隶属关系，这要求大湾区行政法治协调、应急法治协同必然要处于一种相对平等的地位进行。二是不存在共同的最高司法机关或者仲裁机构负责协调。与美国、澳大利亚等国家区际行政法治协调具有司法机关或者仲裁机构负责协调不同，珠三角九市的各级司法机关与港澳的各级司法机关互不隶属，相互间不能干预司法审判。
（三）多重技术性
大湾区城市化水平越来越高、人员越来越集中，突发事件更易演变成重大公共安全危机，新冠肺炎疫情更是暴露出中国应急法治体系在现实情境下的缺陷与不足，④因此必须进一步补足法律短板、回应现实需求，建立健全中国特色的应急法治体系。应急法治本身具有多重技术性，涉及法学、管理学、医学、环境学等多学科交叉和多技术融合，需要各领域专家学者携手共建、出谋划策。尽管如此，其价值导向和最终目标相互统一，即实现突发事件时的安全、稳定、秩序和规范。
从法学的角度来看，以重大疫情为代表的突发事件具有不确定性、不稳定性的本质特征，应急法治体系建设也因此具有鲜明的特殊性，相较于其他领域的法律体系，应急法治在刚性和弹性、稳定性和变动性、普适性和个别性等方面都存在明显的内在张力。⑤这向立法者、执法者、裁判者和法学学者都抛出了新课题，在应急法治建设中要避免过于僵化地恪守传统的法学理论教条，加大对应急法律制度基础性、框架性内容的学习，做到灵活式理解、实质化把握这一法律的价值、精神和目的。同时，应急管理的绝大多数问题也牵涉到法律制度规定，呈现出“两面一体，高度融合”的特点，在应急法治实践中要将法学和管理学置于同一维度进行研究和总结。
从医学的角度来看，重大疫情属于重大突发公共卫生事件，而公共卫生事件事关国家总体安全发展，建立健全科学的突发公共卫生体系、防范和化解重大疫情风险是新时代疾病预防、控制体系的重要方向⑥。近年来，世界范围内突发公共卫生事件爆发频次越来越高，治理难度不断增大，尤其是当下全球持续蔓延的新冠肺炎疫情，对我国大类医学学科，尤其是公共卫生学、预防医学提出很高要求，也使突发公共卫生联防联控治理体系面临很大挑战。同时，重大疫情的有增无减也反映出人类对自然资源的掠夺、对生态环境的破坏没有停止。面对这一环境学的深刻命题，需要进一步思考如何构建人与自然和谐共生的发展格局，从环境污染、生态破坏的困境中走出来。