疫情治理中的美国危机
中评社╱题：疫情治理中的美国危机 作者：寿慧生（北京），北京语言大学国别和区域研究院研究员
【摘要】在内政外交不断失败的冲击下，美国似乎已经让世人习惯了这个帝国的种种笨拙和荒唐之举。美国的疫情治理经过一年半以后为何还是如此失败？相较于全球大部分发达国家，美国的疫情治理成绩难以让人满意。既然如此，美国的问题显然不仅仅是拜登政府的能力问题，而是应该有更深刻的原因值得反思。换言之，疫情治理危机不过是剧变中的美国社会面临的一系列危机中较为明显的一个，也很有可能会成为更多变动的一个催化剂。美国的政治极化现象仅仅局限于政治领域还情有可原，但事实上最严重的后果是对疫情治理的破坏。当遍布各个角落的失望感正在让美国社会走向自我否定时，任何政府和党派更替都难以阻挡美国的衰落趋势。
一、疫情治理政治化
分析美国疫情治理的一个重要出发点是，疫情治理在美国已经不是一个单纯的公共卫生问题，而是与美国的政治争斗和社会分裂紧紧纠缠在一起。也许疫情治理在任何一个国家都不可避免会成为政治的一部分，但是在美国却有着完全不同的涵义。
拜登政府在疫情治理方面虽然难以让人满意，却不在意料之外。这种结果的一个重要原因是拜登从前任政府手中接过来一个烂摊子。尽管拜登上台后努力改变政府行为，提高联邦政府在疫情管控中的责任，但疫情治理政治化在拜登上台之前已经成为美国的政治痼疾，难以扭转。疫情爆发在美国有史以来最复杂的一次总统大选初期，在整个2020年都与大选政治纠缠在一起，期间伴随着各种政治争斗和社会运动，时至今日也从未消失。右翼势力发起的反对居家隔离政策导致多地民众武装攻击地方政府，最突出的是2020年5月1日在美国密歇根州首府兰辛县议会大楼前，数百名武装示威者聚集抗议州长格蕾琴·惠特默延长“居家令”的决定，宣称惠特曼州长限制了他们的自由，是“法西斯”行为。特朗普甚至公开赞扬这种暴力做法。左翼的“黑人的命也是命”（BLM）运动因为5月25日弗洛伊德之死事件而再次席卷全美甚至波及很多其它西方国家，让疫情控制变得更为棘手。
这些抗争运动在2020年将美国社会拖入到撕裂的深渊，政治家们则忙于在身份政治中选边站队，无心顾及疫情的肆虐。围绕着疫情的处理方式，两党间形成尖锐对立，特朗普与右翼势力更是将任何控制疫情的措施都与民主党和自由派联系在一起加以政治化，将其指责为对“个人自由”和“经济复苏”的干预。“口罩政治”也由此成为独具美国特色的政治现象。特朗普和他的支持者不仅在处理疫情方面不作为，甚至将戴口罩的做法讥讽为民主党和自由派的怯懦和对经济复苏的阻碍。
随着大选的接近，左右两派间的冲突益发严重，疫情控制进一步被置于一旁，特朗普几乎将希望完全寄托在事实上依旧非常遥远的疫苗研发上，任由美国民众的死亡数上升。当大选结果揭晓后，不甘失败的特朗普煽动支持者于2021年1月6日暴力攻占国会山，创造了美国政治史上一个令人匪夷所思的政治事件。
但其后发生的事情同样令人难以相信。在事件发生初期，共和党内部很多精英对特朗普的煽动行为予以批评谴责，甚至部分共和党人支持对他的弹劾。但是仅仅两三个月后，党内局势就开始转变，共和党人开始重新聚拢在特朗普周围，再次响应特朗普对2020年总统大选的质疑，以藉助于特朗普的号召力来为2022年中期选举做准备。共和党内第三号元老利兹·切尼因为支持对特朗普的弹劾幷不断抨击共和党对特朗普的个人崇拜，在2021年5月12日被共和党议员集体投票从众议院领导席位上开除，被一位激进的特朗普拥戴者、年仅36岁的政治新秀斯坦福尼克取代。很多之前对特朗普持批评态度的共和党人也纷纷洗白自己此前对特朗普的批评言论，转而改变立场，取悦特朗普和他背后的支持者。在这些人当中，一些年轻精英表现得尤为激进。其中最引人注目的是在2016年出版回忆录《乡下人的悲歌》而名声大噪的万斯（J.D.Vance)。万斯的回忆录记录了锈带工人阶级的悲苦情境，帮助人们更好地理解特朗普上台的根源。①和斯坦福尼克一样，万斯此前对特朗普有尖锐批评。但是当他决定竞选俄亥俄州参议员后，立刻将推特账号上对特朗普的所有批评言论删掉，不仅转而成为特朗普的忠诚追随者，甚至攻击那些看起来不够激进的共和党候选人。②
二、来自地方政府的抵制
如果这些政治极化现象仅仅局限于政治领域还情有可原。但事实上最严重的后果是对疫情治理的破坏。分析美国8月份以来的疫情反弹的地理分布会发现，最严重的地区集中在南部支持共和党的红州，尤其以佛罗里达和德克萨斯等最保守的南方州最为严重。8月24日翰斯·霍普金斯大学收集的数据显示，过去一周内将近一半的新增病例由佛罗里达州上报。该州接受检测的个人中检测呈阳性的比例高达19.8%。更让人惊讶的是，佛罗里达年轻人口中新冠肺炎死亡病例的比例非常高，36%的死亡病例发生在65岁以下的人群中。一些死者年仅20岁，没有任何基础疾病。③
这些南方州成为重灾区几乎完全是政治极化的结果。最富有戏剧性的是佛罗里达州州长德桑蒂斯最近几个月来在对抗拜登的联邦政府防疫措施方面成为共和党中的急先锋。他的州政府不再向CDC提供每日疫情汇报，结果该州的疫情数据祇能由当地民主党官员每周上报一次。最为极端的是，德桑蒂斯在7月底颁布州长令，禁止学校实施口罩强制令，理由是为了让“家长为他们的孩子和家庭做出最好的选择”。他甚至在最近一次集会上开玩笑说，小孩子们反正不知道如何正确佩戴口罩，幷声称，他希望看到孩子们的笑脸不被口罩遮挡。德桑蒂斯的做法已经足够荒唐，却依旧受到特朗普的信徒例如前国家安全顾问迈克尔·弗林的攻击，因为德桑蒂斯此前曾经鼓励该州民众打疫苗，被认为在变相支持拜登。
德桑蒂斯的行为幷非特例，而是在由共和党州长控制的州内盛行。例如，作为共和党票仓的德克萨斯州州长阿博特也明令禁止民众接种疫苗、师生佩戴口罩。面对这样的地方政府，拜登的联邦政府却没有多少反制措施。美国联邦制将联邦政府的权力明确设限而给于州政府极大的权力空间。这种制度长期以来被美国人视为“美国实验”而引以自豪。但是在政治极化的今天，该制度却成为党争的助燃剂，让联邦政府面对这些“起义”的州长们一筹莫展。
承受这种党争结果的是地方社会和民众。这些州内一些学区对这些荒唐政策表达强烈不满和批评，因为在一些不要求学生戴口罩的学校已经暴发疫情，孩子们被送回家进行远程授课。一些学区表示拒绝执行州长令，依旧要求学生戴口罩。但是德桑蒂斯等州长以停发州政府经费威胁学校，这可以解释为什么8月中旬以来这些州疫情急速恶化，因为美国秋季开学在8月中旬。没有联邦政府的帮助，这些学校唯一的合法抗争渠道是地方法院。在佛罗里达、得克萨斯和亚利桑那等由共和党州长控制的州，学区与州政府的对抗已经引发了一系列法律诉讼。但是在8月15日，得克萨斯州最高法院裁决却支持州政府，阻止该州一些学区发布的强制口罩令。在此情形下，一些学区官员声称他们将无视这一裁决，继续在学校实施口罩强制令。显然，当社会正义被正式制度所遗弃后，非正式的社会抗争就自然成为常态。美国社会也就是这样一步步陷入到失序和不信任的状态当中。疫情治理所需要的全面动员也就成为不可能之事。
三、拜登团队的治理能力
以上分析似乎暗示着拜登的无辜——前任遗留的烂摊子和政治极化以及美国联邦制的制度缺陷让他无计可施。但事实幷非如此。他的团队的治理能力在过去几个月中显示出明显的局限性。正如在阿富汗撤军过程中美国政府的狼狈表现展现出的令人惊讶的无能一样，在疫情治理当中，拜登团队也少有出色的表现。最典型的是他在过去几个月的执政时期唯一大力推动的事情是接种疫苗，却忘记了疫情控制是一个复杂的工程，需要的不仅仅是疫苗——佩戴口罩和保持社交距离甚至适当的人员隔离是这个工程中不可或缺的部分。很显然，和特朗普一样，拜登没有魄力为了管控疫情而牺牲经济。在过去几个月当中，为了加快恢复经济，拜登政府在疫情还未得到控制的情况下就放开了管制措施，同时也缺乏对公众的教育引导措施，公共场合几乎看不到有人戴口罩，旅行、聚集活动毫无避讳，即便当疫情出现反复，政府也无意出台强制政策，而是一味鼓励注射疫苗和加强针，无视全球疫苗分配的严重不均。就疫苗而言，应该说，在初期阶段美国的疫苗接种速度较快，5月底达到了他上台之初承诺的50%的比例。但是一方面他忽视了疫苗变异带来的风险，另一方面低估了美国身份政治和政治极化造成的阻力。此后疫苗接种率的速度开始放缓，10月初接种至少一剂疫苗的人口比例为65.3%，仅比5月底增加15%。
总之，仔细回顾过去几个月的防疫措施，拜登政府一方面在公众教育方面无所作为，任由美国社会陷入到极化和对立情绪当中，没有采取任何有效措施赢得大部分公众的支持；另一方面对于一些共和党州长的抵制行为束手无策，任由学区官员在与共和党州长的对抗中几乎是在一种无政府状态中进行自救，联邦政府似乎根本不存在。事实上联邦政府至少可以通过财政手段来抵消这些州政府对学区的经费威胁。
四、国际比较视野下美国治理的结构性危机
以上分析局限在美国当下的政治和社会环境当中，难以从一个宏观和长期的视角来审视美国疫情背后的问题。一个全球比较的视角可以有助于更清晰地看出，美国疫情治理危机不过是在新的历史转折时期美国衰败和转型过程中面临的重重危机中的一部分。换言之，疫情治理危机是美国总体治理危机的一部分，疫情治理面临的种种问题可以被视为美国长期潜伏的各种危机的一次集中爆发。
第一，区域发展严重不平衡。根据OECD在2020年底对24个发达和发展中国家的比较研究，美国疫情危机的一个显着特点是死亡人数在国内的区域差异在各国中最高。以10万人中的死亡人数来计算，日本、德国、澳大利亚等国家的死亡人数在不同地区的数量分布在0到20人以内。有些国家例如意大利、英国和西班牙的地区差异较大，最高值达到170以上。但美国的最高值则超过180人，远高于任何其它国家。美国的平均死亡数也在这些国家中名列前茅，高达70左右，仅低于巴西、西班牙、墨西哥、智利等国，而其它发达国家的平均数大都在20甚至10人以下。④这种区域死亡差异一定程度上反映出一个国家在经济发展和治理方面的区域差异。而美国的经济发展不平衡现象已经成为全球突出的案例，治理能力的良莠不齐也因为政治原因而相当突出。因此这些疫情死亡的区域差异数据也就毫不令人奇怪。
第二，美国联邦政府的协调能力严重不足。疫情对各地区的影响差异极大，各地区经济结构（例如旅游行业更易受到影响）和财政收入状况的不同造成地区间在疫情期间面临着不同程度的挑战。在这种情况下，联邦政府的协调能力就变得格外重要。尤其是公共医疗支出和社会救助支出在各个地方政府之间差异巨大，很多城市依赖于州政府的财政转移支付，但州政府的财政状况同样可能因疫情而变得拮据，这时候联邦政府的作用就变得极为关键。通常情况下，联邦制国家由于重视权力下放，公共医疗和社会救济支出相对更多依赖地方政府。但是这种情况幷非一成不变，而是根据各国实际情况而定，由此也反映出各国在处理中央与地方关系方面的差异。理论上讲，地方政府掌握一定比例的财政支出有利于更加灵活有效地应对疫情。但与此同时，如果联邦政府缺乏足够的财政能力和协调能力，同样会产生灾难性后果。同样是联邦制国家，德国与比利时的地方政府掌握的公共医疗支出占比小于15%；相比之下，美国地方政府的公共医疗支出占比高于40%，意味着联邦政府承担的责任要小得多，在财政转移支付方面的能力自然也要弱很多。即使相比于其它地方支出占主导的联邦制国家例如瑞士、澳大利亚、奥地利等，美国由于联邦政府与地方政府间的矛盾尖锐，也导致美国的疫情治理问题更加严重。换言之，良好的治理不在于联邦制还是单一制，在于能否形成良好的央地关系。在法国，中央与地方政府能够共同行动抗击疫情；同样是联邦制的加拿大采取全政府行动计划应对疫情；澳大利亚也设立国家联邦改革委员会来取代原有的政府委员会以提高效率。但在美国，联邦与州之间却经常彼此掣肘，导致有令不行，或者缺乏统一协调。
第三，美国政府权力的过度分散导致大部分重担落在地方政府身上，而政治极化影响下地方政府之间在应对疫情这样的重大事件上出现严重分裂，导致地区政策不平衡，难以在全国范围内有效控制疫情。例如围绕限制流动与重新开放经济的政策争论，美国联邦政府几乎难以发布有效的全国性政策，而是依赖地方政府自身的决定。2020年3月疫情开始之初，纽约州联合新泽西州、康州、宾州一起实行限制政策。但是这样的联合行动此后很少见到，更多的是各州各自为政。2020年10月当疫情开始恶化时，7个州政府开始撤销重启计划，另外3个州暂停解除限行令。加州将州内各县按照风险等级划分为四级，据此来决定是否和何时重新开放。⑥纽约州在疫情最严重的布鲁克林和皇后区对学校和非核心商业施行为期两周的关停措施。但是显然，在没有联邦政府在全国范围内的协调管控，各州独立行动不可能对疫情有足够的控制。更何况大部分州政府幷未采取类似行动，让这些独立行动的州的举措几乎流于形式。
第四，一个有趣的现象是，美国尽管号称是全球高科技和互联网领军国家，但在利用科技来应对疫情方面却让人失望。利用互联网实行远程工作是减少接触、应对疫情的一个有效方式，也因此刺激了互联网技术的发展。但是OECD的另一份报告比较OECD国家当中远程工作（telework）的职位数量占比情况时发现，美国的平均值低于所有西方发达国家，仅高于少数几个东欧国家；而美国国内的地区差距在所有这些国家当中又是最为严重。⑦此外，疫情期间各国竞相利用互联网和新科技产品来实现电子监控跟踪、及时发布信息、采用电子政务等，也有很多国家发放电子设备，确保及时监控疫情。例如法国、挪威、韩国、加拿大等国家在国家层面采取各类措施，其它国家如德国、意大利等也在区域层面积极行动。相比之下，美国在这方面的措施非常少，联邦政府几乎没有任何作为。少数州采用电子设备来监控，例如纽约教育局曾对30万学生实施监控，但是更大范围内的监控缺失。大部分地区则没有充分利用电子技术，全国性的措施几乎没有。相反，美国的数字鸿沟（digital divide）在西方发达国家当中极为严重，宽带的使用在地区分布上严重不均衡，具有弱势背景的15岁青少年当中有25%无法连接到互联网。⑧美国的数字鸿沟显然与经济不平衡与收入不平等紧密相连，对于美国的治理具有严重阻碍作用，而政治极化是其非常关键的一个影响因素。⑨
五、信任危机与社会衰败
我们还可以继续罗列出更多关于美国的治理缺陷。例如政府与议会间的冲突、利益集团对决策的干扰、繁冗的法律和官僚作风对疫苗研发、政府决策和执行、社会协调等各方面造成的阻碍。但是这里最需要强调的一点则不在制度层面，而在社会层面，在于美国社会的信任。
在新冠疫情这样的重大危机当中，民众对政府的需求和信任通常都会上升。根据一份在2020年进行的对11个国家的信任度调查分析报告的结果，各国民众对政府的信任度都有显着提升。但是美国民众对联邦政府的信任度的提升在发达国家当中仅高于日本，远低于加拿大、韩国、德国、英国、法国。在被问及联邦政府“是否是一个有用而可靠的信息来源？”时，美国民众的正面回答率祇有35%，仅高于法国的32%和日本的16%，远低于加拿大的63%、韩国的56%、德国的54%、英国的51%。在回应其它涉及到联邦政府的问题时，例如“是否与其它组织和机构通力合作应对疫情？”、“是否有效协调？”、“是否采取必要措施应对经济？”、“是否帮助受困人群渡过难关？”、“是否与其它国家通力合作应对疫情？”等等，美国民众的正面回答率也都相当低，一般保持在30%多，远低于其它发达国家。尤其是关于“是否能够抛弃党派之争和意识形态对立来共同处理问题？”时，美国人的正面回答率祇有29%。此外，美国民众普遍不信任政府搜集民众的医疗信息和对民众进行跟踪以控制疫情。在11个国家当中，美国人的支持率祇有50%，略高于法国和日本，而各国平均值为61%。作为参考，英国的支持率为59%。⑩
毫无疑问，疫情期间美国民众的情绪指标是相当低的。这种不信任感幷不仅仅针对政府。事实上，美国民众的不信任感已经扩散到全社会范围内。在2021年1月进行的调查结果显示，与一年前相比，美国民众不仅对于国家层面的政治家、媒体精英、宗教领袖的信任感下降，甚至对于社区成员和科学家的信任度也大为降低。⑪这种全社会范围内的不信任感也印证了很多人对美国社会失序的担忧。福山多年来批评美国的制度衰败，他针对的主要是政府层面的无能和低效以及对创新活力的扼杀。⑫但是当政府低效和不作为让公私部门都陷入无力感甚至制度瘫痪时，人们对政府的不信任就会扩散到社会成员之间，造成社会信任的缺失。在社会层面，美国面临的各种问题已经积累日久，特朗普的执政祇不过是催化了沉积已久的老问题例如政治腐败、贫富差距持续扩大、中产阶级消失、社会流动停滞、社会福利和救助制度缺失、公共医疗体系残破等等。这一系列问题都在腐蚀着美国社会的价值观和社会认同。纽约时报专栏作家布鲁克斯发表长文哀叹美国社会道德崩溃，信任缺失已经到了危险的境地，“国家体系正在陷入合法性危机”，⑬但他幷非是唯一意识到这个问题幷发出这种呼声的人。类似的分析已经足够多。重要之处在于，当政治信任和社会信任的坍塌与疫情叠加在一起时，后果是灾难性的，最终的结果是社会失序。
疫情失控让底层民众遭受严重打击，本已经极为严重的贫富差距进一步拉大。据报道，美国614位亿万富翁的集体净资产在疫情期间增加了9310亿美元。芝加哥大学和圣母大学等机构研究显示，2020年6月至11月，美国贫困率从9.3%快速攀升到11.7%。这样的经济状况祇会进一步刺激美国人的焦虑感和无力感，长期困扰美国社会的药物过量使用以及海洛因和鸦片类药物的泛滥再次凸显出来。⑭贫富差距和社会焦虑更容易体现在本就严重的族群矛盾当中。而抗疫失败更激化了这种矛盾。2021年3月，美国38个州和哥伦比亚特区中，白人的疫苗覆盖率是黑人的2.1倍、西班牙裔的2.9倍。随着这种贫富差距和分配不公接踵而至的是族群冲突。加利福尼亚州司法部报告，2020年针对亚裔的仇恨犯罪翻倍，仇恨犯罪总体增长率达31%。2021年初，针对亚裔的暴力事件更是激起全国性抗议和大讨论。此外，美国的犯罪率也开始上升，2021年在发达国家中排名第一，枪支暴力也创下纪录。美国全国广播公司2021年4月发布的民调结果显示，82%的受访美国人认为美国处于分裂状态，种族和政治紧张局势加剧。⑮
但正如笔者在其它文章中所言，今日美国的族群身份和族群矛盾已经不再具有清晰的边界，而是与诸多其他身份和议题相混杂，在某些方面甚至难以成为主导因素。无论是白人还是黑人，他们的焦灼感很少单纯源于族群关系，而是大都集中在对国家、制度和社会治理层面的失望，体现为对制度衰败、治理失效、社会正义缺失的不满。在这种环境和情绪的支配下，正如弗洛伊德事件引发的抗议运动所显示的，当各种肤色的人群走到一起共同就警察的滥权表达愤怒时，他们所反对的不是某种肤色的个人或群体，而是警察所代表的国家机器和公共权威。而当“白人至上”主义者向他们的反对者宣泄愤怒甚至使用暴力时，他们所表达的同样是对国家机器和公共权威的失望。⑯就此而言，美国社会面临的危机已经超越政治、经济、族群、或者疫情等单一议题，而是经过长期积淀，变成难以扭转的深层次社会危机。在这样一个贫富悬殊、正义缺失、政治家失去担当的环境中，或者如布鲁克林所称的“失望的时代”中，社会个体之间很难再有相互依赖之感，遑论牺牲个人利益追求共同福祉。当遍布各个角落的失望感正在让美国社会走向自我否定时，任何政府和党派更替都难以阻挡美国的衰落趋势。而正如经济史学家弗格森最近一篇文章所警告的，像历史上任何一个帝国所经历过的，美国的衰落过程同样难以风平浪静。⑰在这个过程中，整个世界会面临怎样的冲击，将是21世纪最难以预料但也确定是最波澜壮阔的一幕场景。
注释：
①J.D.万斯着，刘晓桐，庄逸抒译：《乡下人的悲歌》。江苏凤凰文艺出版社，2017年。
②David R.Lurie,"These Shameless Republicans Desperate to Outlast Trump Know Better,but They Don't Care."The Daily Beast.August 07,2021.https://www.thedailybeast.com/these-shameless-republicans-desperate-to-outlast-trump-know-better-but-they-dont-care?via=newsletter&source=Weekend
③《外媒：过去一周，美国一半新增病例集中在佛州》，《参考消息》，2021年8月24日。http://www.cankaoxiaoxi.com/health/2021/0824/2451989.shtml
④Dorothée Allain-Dupre,"The territorial impact of COVID-19: Managing the crisis across levels of government."10 November 2020.https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-across-levels-of-government-d3e314e1/
⑤Mary T.Bassett,"Just Because You Can Afford to Leave the City Doesn't Mean You Should."New York TImes,May 15,2020.https://www.nytimes.com/2020/05/15/opinion/sunday/coronavirus-cities-density.html
⑥Los Angles Times,"Reopening Across Counties,"2020 https://www.latimes.com/projects/california coronavirus-cases-tracking-outbreak/reopening-across-counties/
⑦OECD,Capacity to remote working can affect lockdown costs differently across places.OECD Publishing,Paris,2020.https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=134_134296-u9iq2m67ag&title=Capacity-for-remote working-can-affect-lockdown-costs-differently-across-places
⑧OECD,OECD Regions and Cities at a Glance 2020,OECD Publishing,Paris,2020.https://dx.doi.org/10.1787/959d5ba0-en.
⑨寿慧生，《美国经济不平等的政治经济学分析》，《世界经济与政治》，2017年第10期。
⑩Edelman Trust Barometer 2020: Spring Update: Trust and the Covid-19 Pandemic.Edelman Co.2020.https://www.edelman.com/trust/2020-trust-barometer
⑪Edelman Trust Barometer 2021.Edelman Co.2021.https://www.edelman.com/trust/2021-trust-barometer
⑫Francis Fukuyama,"America in Decay: The Sources of Political Dysfunction."Foreign Affairs,September/October 2014.
⑬David Brooks,"America Is Having a Moral Convulsion."The Atlantic,October 5,2020.https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/10/collapsing-levels-trust-are-devastating-america/616581/
⑭寿慧生：《美国白人社区痛苦的真正原因是什么？》，FT中文网，2017年8月17日。
⑮郭言：《社会撕裂让美国深陷疫情“泥潭”——揭开美国抗疫真相》，《经济日报》2021年8月13日第3版。
⑯寿慧生：《族群冲突如何影响美国政治》《世界知识》2020年第21期。
⑰Niall Ferguson,"Niall Ferguson on why the end of America's empire won't be peaceful."The Economist,August 20,2021.
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年11月号，总第287期）
中评社╱题：疫情治理中的美国危机 作者：寿慧生（北京），北京语言大学国别和区域研究院研究员
【摘要】在内政外交不断失败的冲击下，美国似乎已经让世人习惯了这个帝国的种种笨拙和荒唐之举。美国的疫情治理经过一年半以后为何还是如此失败？相较于全球大部分发达国家，美国的疫情治理成绩难以让人满意。既然如此，美国的问题显然不仅仅是拜登政府的能力问题，而是应该有更深刻的原因值得反思。换言之，疫情治理危机不过是剧变中的美国社会面临的一系列危机中较为明显的一个，也很有可能会成为更多变动的一个催化剂。美国的政治极化现象仅仅局限于政治领域还情有可原，但事实上最严重的后果是对疫情治理的破坏。当遍布各个角落的失望感正在让美国社会走向自我否定时，任何政府和党派更替都难以阻挡美国的衰落趋势。
一、疫情治理政治化
分析美国疫情治理的一个重要出发点是，疫情治理在美国已经不是一个单纯的公共卫生问题，而是与美国的政治争斗和社会分裂紧紧纠缠在一起。也许疫情治理在任何一个国家都不可避免会成为政治的一部分，但是在美国却有着完全不同的涵义。
拜登政府在疫情治理方面虽然难以让人满意，却不在意料之外。这种结果的一个重要原因是拜登从前任政府手中接过来一个烂摊子。尽管拜登上台后努力改变政府行为，提高联邦政府在疫情管控中的责任，但疫情治理政治化在拜登上台之前已经成为美国的政治痼疾，难以扭转。疫情爆发在美国有史以来最复杂的一次总统大选初期，在整个2020年都与大选政治纠缠在一起，期间伴随着各种政治争斗和社会运动，时至今日也从未消失。右翼势力发起的反对居家隔离政策导致多地民众武装攻击地方政府，最突出的是2020年5月1日在美国密歇根州首府兰辛县议会大楼前，数百名武装示威者聚集抗议州长格蕾琴·惠特默延长“居家令”的决定，宣称惠特曼州长限制了他们的自由，是“法西斯”行为。特朗普甚至公开赞扬这种暴力做法。左翼的“黑人的命也是命”（BLM）运动因为5月25日弗洛伊德之死事件而再次席卷全美甚至波及很多其它西方国家，让疫情控制变得更为棘手。
这些抗争运动在2020年将美国社会拖入到撕裂的深渊，政治家们则忙于在身份政治中选边站队，无心顾及疫情的肆虐。围绕着疫情的处理方式，两党间形成尖锐对立，特朗普与右翼势力更是将任何控制疫情的措施都与民主党和自由派联系在一起加以政治化，将其指责为对“个人自由”和“经济复苏”的干预。“口罩政治”也由此成为独具美国特色的政治现象。特朗普和他的支持者不仅在处理疫情方面不作为，甚至将戴口罩的做法讥讽为民主党和自由派的怯懦和对经济复苏的阻碍。
随着大选的接近，左右两派间的冲突益发严重，疫情控制进一步被置于一旁，特朗普几乎将希望完全寄托在事实上依旧非常遥远的疫苗研发上，任由美国民众的死亡数上升。当大选结果揭晓后，不甘失败的特朗普煽动支持者于2021年1月6日暴力攻占国会山，创造了美国政治史上一个令人匪夷所思的政治事件。
但其后发生的事情同样令人难以相信。在事件发生初期，共和党内部很多精英对特朗普的煽动行为予以批评谴责，甚至部分共和党人支持对他的弹劾。但是仅仅两三个月后，党内局势就开始转变，共和党人开始重新聚拢在特朗普周围，再次响应特朗普对2020年总统大选的质疑，以藉助于特朗普的号召力来为2022年中期选举做准备。共和党内第三号元老利兹·切尼因为支持对特朗普的弹劾幷不断抨击共和党对特朗普的个人崇拜，在2021年5月12日被共和党议员集体投票从众议院领导席位上开除，被一位激进的特朗普拥戴者、年仅36岁的政治新秀斯坦福尼克取代。很多之前对特朗普持批评态度的共和党人也纷纷洗白自己此前对特朗普的批评言论，转而改变立场，取悦特朗普和他背后的支持者。在这些人当中，一些年轻精英表现得尤为激进。其中最引人注目的是在2016年出版回忆录《乡下人的悲歌》而名声大噪的万斯（J.D.Vance)。万斯的回忆录记录了锈带工人阶级的悲苦情境，帮助人们更好地理解特朗普上台的根源。①和斯坦福尼克一样，万斯此前对特朗普有尖锐批评。但是当他决定竞选俄亥俄州参议员后，立刻将推特账号上对特朗普的所有批评言论删掉，不仅转而成为特朗普的忠诚追随者，甚至攻击那些看起来不够激进的共和党候选人。②
二、来自地方政府的抵制
如果这些政治极化现象仅仅局限于政治领域还情有可原。但事实上最严重的后果是对疫情治理的破坏。分析美国8月份以来的疫情反弹的地理分布会发现，最严重的地区集中在南部支持共和党的红州，尤其以佛罗里达和德克萨斯等最保守的南方州最为严重。8月24日翰斯·霍普金斯大学收集的数据显示，过去一周内将近一半的新增病例由佛罗里达州上报。该州接受检测的个人中检测呈阳性的比例高达19.8%。更让人惊讶的是，佛罗里达年轻人口中新冠肺炎死亡病例的比例非常高，36%的死亡病例发生在65岁以下的人群中。一些死者年仅20岁，没有任何基础疾病。③
这些南方州成为重灾区几乎完全是政治极化的结果。最富有戏剧性的是佛罗里达州州长德桑蒂斯最近几个月来在对抗拜登的联邦政府防疫措施方面成为共和党中的急先锋。他的州政府不再向CDC提供每日疫情汇报，结果该州的疫情数据祇能由当地民主党官员每周上报一次。最为极端的是，德桑蒂斯在7月底颁布州长令，禁止学校实施口罩强制令，理由是为了让“家长为他们的孩子和家庭做出最好的选择”。他甚至在最近一次集会上开玩笑说，小孩子们反正不知道如何正确佩戴口罩，幷声称，他希望看到孩子们的笑脸不被口罩遮挡。德桑蒂斯的做法已经足够荒唐，却依旧受到特朗普的信徒例如前国家安全顾问迈克尔·弗林的攻击，因为德桑蒂斯此前曾经鼓励该州民众打疫苗，被认为在变相支持拜登。
德桑蒂斯的行为幷非特例，而是在由共和党州长控制的州内盛行。例如，作为共和党票仓的德克萨斯州州长阿博特也明令禁止民众接种疫苗、师生佩戴口罩。面对这样的地方政府，拜登的联邦政府却没有多少反制措施。美国联邦制将联邦政府的权力明确设限而给于州政府极大的权力空间。这种制度长期以来被美国人视为“美国实验”而引以自豪。但是在政治极化的今天，该制度却成为党争的助燃剂，让联邦政府面对这些“起义”的州长们一筹莫展。
承受这种党争结果的是地方社会和民众。这些州内一些学区对这些荒唐政策表达强烈不满和批评，因为在一些不要求学生戴口罩的学校已经暴发疫情，孩子们被送回家进行远程授课。一些学区表示拒绝执行州长令，依旧要求学生戴口罩。但是德桑蒂斯等州长以停发州政府经费威胁学校，这可以解释为什么8月中旬以来这些州疫情急速恶化，因为美国秋季开学在8月中旬。没有联邦政府的帮助，这些学校唯一的合法抗争渠道是地方法院。在佛罗里达、得克萨斯和亚利桑那等由共和党州长控制的州，学区与州政府的对抗已经引发了一系列法律诉讼。但是在8月15日，得克萨斯州最高法院裁决却支持州政府，阻止该州一些学区发布的强制口罩令。在此情形下，一些学区官员声称他们将无视这一裁决，继续在学校实施口罩强制令。显然，当社会正义被正式制度所遗弃后，非正式的社会抗争就自然成为常态。美国社会也就是这样一步步陷入到失序和不信任的状态当中。疫情治理所需要的全面动员也就成为不可能之事。
三、拜登团队的治理能力
以上分析似乎暗示着拜登的无辜——前任遗留的烂摊子和政治极化以及美国联邦制的制度缺陷让他无计可施。但事实幷非如此。他的团队的治理能力在过去几个月中显示出明显的局限性。正如在阿富汗撤军过程中美国政府的狼狈表现展现出的令人惊讶的无能一样，在疫情治理当中，拜登团队也少有出色的表现。最典型的是他在过去几个月的执政时期唯一大力推动的事情是接种疫苗，却忘记了疫情控制是一个复杂的工程，需要的不仅仅是疫苗——佩戴口罩和保持社交距离甚至适当的人员隔离是这个工程中不可或缺的部分。很显然，和特朗普一样，拜登没有魄力为了管控疫情而牺牲经济。在过去几个月当中，为了加快恢复经济，拜登政府在疫情还未得到控制的情况下就放开了管制措施，同时也缺乏对公众的教育引导措施，公共场合几乎看不到有人戴口罩，旅行、聚集活动毫无避讳，即便当疫情出现反复，政府也无意出台强制政策，而是一味鼓励注射疫苗和加强针，无视全球疫苗分配的严重不均。就疫苗而言，应该说，在初期阶段美国的疫苗接种速度较快，5月底达到了他上台之初承诺的50%的比例。但是一方面他忽视了疫苗变异带来的风险，另一方面低估了美国身份政治和政治极化造成的阻力。此后疫苗接种率的速度开始放缓，10月初接种至少一剂疫苗的人口比例为65.3%，仅比5月底增加15%。
总之，仔细回顾过去几个月的防疫措施，拜登政府一方面在公众教育方面无所作为，任由美国社会陷入到极化和对立情绪当中，没有采取任何有效措施赢得大部分公众的支持；另一方面对于一些共和党州长的抵制行为束手无策，任由学区官员在与共和党州长的对抗中几乎是在一种无政府状态中进行自救，联邦政府似乎根本不存在。事实上联邦政府至少可以通过财政手段来抵消这些州政府对学区的经费威胁。
四、国际比较视野下美国治理的结构性危机
以上分析局限在美国当下的政治和社会环境当中，难以从一个宏观和长期的视角来审视美国疫情背后的问题。一个全球比较的视角可以有助于更清晰地看出，美国疫情治理危机不过是在新的历史转折时期美国衰败和转型过程中面临的重重危机中的一部分。换言之，疫情治理危机是美国总体治理危机的一部分，疫情治理面临的种种问题可以被视为美国长期潜伏的各种危机的一次集中爆发。
第一，区域发展严重不平衡。根据OECD在2020年底对24个发达和发展中国家的比较研究，美国疫情危机的一个显着特点是死亡人数在国内的区域差异在各国中最高。以10万人中的死亡人数来计算，日本、德国、澳大利亚等国家的死亡人数在不同地区的数量分布在0到20人以内。有些国家例如意大利、英国和西班牙的地区差异较大，最高值达到170以上。但美国的最高值则超过180人，远高于任何其它国家。美国的平均死亡数也在这些国家中名列前茅，高达70左右，仅低于巴西、西班牙、墨西哥、智利等国，而其它发达国家的平均数大都在20甚至10人以下。④这种区域死亡差异一定程度上反映出一个国家在经济发展和治理方面的区域差异。而美国的经济发展不平衡现象已经成为全球突出的案例，治理能力的良莠不齐也因为政治原因而相当突出。因此这些疫情死亡的区域差异数据也就毫不令人奇怪。