台湾地区少数民族权益保障的矛盾与化解
【摘要】作为台湾地区多元社会的重要组成部分，台湾地区少数民族在基本理论、制度框架和实践方式上都得到一定程度的权益保障。但随着时代变迁，少数民族权益保障过程中亦面临着诸如法律目的与政治目的矛盾、少数民族权益泛化、专责机构职能有限性等问题，由此结下少数民族权益保障的“结”。相应地，有“结”必有“解”，平衡法律目的与政治目的、少数民族权益保障理论与实践以及制度设计与现实需求这三对关系成为化解矛盾的关键所在。其最终目的都落脚于少数民族的权益保障，促使少数民族获得较多的资源，改善少数民族族群较为弱势的面向。
台湾地区少数民族〔1〕，是台湾地区多元社会的重要组成部分。台湾地区少数民族在台湾地区公认的论述中，已经被定位为台湾最早的或原初的居民。〔2〕从李登辉时期开始的历届台湾地区领导人，都将少数民族政策置于重要位置，从少数民族权益保障基本理论的变奏到制度框架的三重保障，再到实践中的运行机制，无不折射出台湾地区少数民族权益保障的重要地位。但从现实情况看，台湾少数民族分布地区广大，他们各有其独立的语言文化，政治上各不相属，社会发展也不平衡，因而经济社会文化上呈现出多样性和复杂性。〔3〕这也给台湾地区少数民族权益保障工作提出挑战，本文拟从少数民族权益保障的现状出发，梳理台湾地区少数民族权益保障面临的困境，针对困境，以“解”化“结”，提出解决之措施。
一、台湾地区少数民族权益保障的现状描述
（一）基本理论：从“少数群体”到“多元共存”的变奏
建设少数群体的权利保障制度，是一个漫长而曲折的过程。〔4〕随着给予少数群体更多承认、尊重、包容和保护的多元文化主义政治思潮兴起，以威尔·金卡里（Will Kymlicka）为代表的一些政治理论家试图构建少数群体权利保护理论，受到了以钱兰德·库卡萨斯（Chandran Kukathas）为代表的一批反对者的强力批判，以致一些学者认为，多元文化主义无论在理论还是政策层面都处于回退当中。〔5〕多元文化主义是在二战后西方国家族裔文化多样性不断形成、发展和凸显的背景下，于20世纪50—60年代产生的关注族裔文化多样性、主张承认幷尊重族裔文化差异的重要政治思潮。这一思潮强调通过寻求保护少数族裔群体权利以实现族裔群体公正，多元文化平等共存和共同繁荣。〔6〕
多元文化主义强调的是对于文化差异的尊重、相互承认彼此的文化认同，也就是将“认同政治/差异的政治”（identity politics/politics of difference）当作论述的中心。〔7〕其核心焦点是族裔文化多样性、族裔政治权利的承认与平等和少数群体权利保护的问题。从实质上说，多元文化主义最深层次的内核就是诉求族裔少数群体权利的保护，因而，多元文化主义思潮发展的过程就是对族裔少数群体权利保护的建构过程。〔8〕有学者的研究指出，根据西方学界和官方文件对多元文化主义的界定，可以归纳出在原初意义上的多元文化主义的基本内涵和外延：第一，多元文化主义是一种多元文化的客观事实，各个族裔群体尤其是族裔少数群体具有多样性的族裔文化；第二，多元文化主义是一种尊重、容纳和保护族裔文化的政策和实践，这些政策承认族裔群体之间的差异，幷且承认差异的平等，保护族裔少数群体及其文化成员的权利；第三，多元文化主义是一种基于保护族裔少数群体权利而形成的观念、意识形态和理论体系，它对族裔少数群体权利的保护不仅出于一种平等的关怀，而且还具有一定的理论逻辑。〔9〕
考察台湾地区少数民族权益保障政策，20世纪90年代，台湾地区民族政策经历了从同化政策到多元文化主义政策的变迁。在台湾地区民主化转型时期的第三次和第四次“修宪”过程中，“原住民族”条款以及肯定多元文化的条款最终“入宪”，标示台湾地区执政当局正式承认“原住民族”的民族地位和多元文化主义。台湾地区执政当局原来一直奉行的民族同化政策失去了法律依据，新的民族政策开始朝着多元文化主义的方向迈进。〔10〕2008年台湾地区领导人竞选期间，马英九曾提出“多元共荣”的少数民族政策，幷允诺试办“原住民族”自治区，分阶段实现自治愿景。2011年5月4日台湾地区“行政院”“原住民族委员会”“主委”孙大川于国民党“中常会”，以“民族发展与原住民族自治”为题作专题报告，马英九当即指示，“原住民族委员会”推出的“原住民族自治法”秉持“空间合一、权限分工、事务合作”三大原则，希望“立法院”通过，从实践中一步一步改善相关工作，尽速落实“原住民”自治。〔11〕马英九提出的“多元共荣”的少数民族政策及“空间合一、权限分工、事务合作”的自治构想，进一步表明台湾地区少数民族权益保护理论从“少数群体”到“多元共存”的变奏。
（二）制度框架：立法框架、行政专责机关和司法个案维护的三重保障体制
目前，台湾地区已经形成一套较为完备的少数民族权益保障制度框架，涵盖立法、行政、司法三个层面。详言之，在立法框架内，台湾地区现行“宪法”“总纲”第5条规定：“中华民国各民族一律平等。”第7条规定：“中华民国人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”“宪法”条文的这两项规定，为台湾地区少数民族权益保障确立了基本原则。“宪法增修条文”第10条规定：“国家肯定多元文化，幷积极发展原住民语言及文化。国家应依民族意愿，保障原住民族之地位即政治参与，幷对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业，予以保障扶助幷促其发展，其办法另以法律定之。”除此之外，在“宪法”层面上，台湾地区现行“宪法”第26条、第64条分别规定台湾地区蒙古、西藏、各民族在边疆地区选出“国民大会代表”、“立法委员”；第91条规定台湾地区蒙古、西藏的“监察委员”名额；第168条、第169条明文规定保障边疆地区各民族的地位，各民族教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业。在法律层面，专门针对“原住民”权益保障的“行政院原住民族委员会组织条例”、“原住民基本法”、“原住民身份法”、“原住民族教育法”、“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”、“原住民族工作权保障法”等法律法规相继出台施行。在其他法律中也有许多对“原住民”的特殊保障规范，如“自由贸易港区设置条例”第12条保障“原住民”应有雇佣劳工总数的百分之五；“地方制度法”保障“原住民”的民意代表当选人数；“公务人员考试法”第3条规定得因应“原住民”之就业权益举行特种考试等。2002年起，台湾当局行政部门开始推动语言立法活动，分别草拟了“语言公平法”、“语言平等法”、“语言发展法”等多个草案，但由于种种原因，这些草案都没有获得最终的通过。〔12〕虽然关于语言立法的草案未获得通过，但至少反映出台湾当局在立法层面上对少数民族权益保障的行动效应。
在行政专责机关的设置上，1996年12月10日“原住民委员会”正式成立，专责统筹规划“原住民”事务，其政策目标有四：“维护原住民的尊严与权益”、“提高原住民的社会竞争力”、“传承原住民的文化资产”、“提升原住民的生活品质”。〔13〕因应台湾地区“立法院”对“行政院原住民族委员会组织条例”的修正，2002年3月25日，“原住民委员会”更名为“原住民族委员会”。“原住民族委员会”的成立，正式宣告“原住民”得以参与台湾地区“中央”决策机制。“原住民族委员会”是专责少数民族事务的机关，为少数民族权益保驾护航。
在司法个案维护方面，近年来，有关少数民族权益受损案件层出不穷，除了少数民族传统知识及相关智慧财产权之外，最多的案件莫过于传统习惯与现行“国家法”的争议问题。举例而言之，如，泰雅族风倒榉木事件，本案目的在于维护部落集体共识，最终还给少数民族之尊严与尊重；布农族丹大林道水鹿事件，主要原因在于普通人欠缺少数民族狩猎文化思维；邹族头目蜂蜜事件则起因于少数民族传统领域主权未获尊重；卑南族大猎祭狼烟事件，漠视部落岁时祭仪是事件发生的导火索。〔14〕诸如此类部落间规范冲突的重要案例不胜枚举。而这些案件的处理，都以积极保护与尊重少数民族传统知识、尊重少数民族自主性的部落发展为起点，最终回归于建立部落间共有、共享、共治、共管机制，为少数民族权益在司法层面建立保障机制。
（三）实践运行：从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动
与社会发展不相匹配的是，台湾地区少数民族在政治、经济与文化领域仍旧处于相对底层和失语状态。自二十世纪八十年代以降，台湾地区少数民族的社群意识逐渐觉醒，开始争取本民族的自主地位与权利，由此引发少数民族运动，台湾地区一般称之为“原住民族运动”或“原住民运动”。〔15〕群体性的“原住民族运动”爆发，肇因于经济社会的跨越式发展，少数民族之间的联络变得频繁，个体性的权利保障已经不能满足少数民族权益保障的群体性需求，少数民族突破个体，将散落的弱势个体集合，采取不同的方式和手段，致力于在主流社会中找到位置，由此产生“原住民族运动”的聚集效应。
台湾地区“原住民族运动”从1980年代迄今，经历不同的发展阶段，从反侵占、争生存、恢复姓名、还我土地到族群正名，少数民族有系统地论述自己在政治、经济及社会的危机，其中族群正名（或复名）是在“我们原住民”集体意象之外，进一步建立“我的认同”。〔16〕20世纪80年代以来，“还我姓氏”、“正名运动”、“还我土地”运动被标举为台湾少数民族权力运动的三大诉求。〔17〕从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动，虽然少数民族争取权益保障的方式在发生变化，但其目标却是始终如一，即追求民族认同。而认同的终极目标是回复归属感（sense of belongingness）与自尊心（self-esteem），归属感关系到自己如何被他人看待以及自己如何看待自己的问题，使自己在一个同质性社会或群体中得到接纳，自尊心关系个人在社会中的位置是否刻意被污名或贬抑，它决定了个人对群体的融入或疏离。〔18〕少数民族群体希冀藉助群体性的运动方式，寻求社会归属感与自尊心，以主动融入社会的方式，得到社会各界的接纳和认同。
二、台湾地区少数民族权益保障之矛盾
纵然台湾地区少数民族权益保障有理论、制度和实践三者共同护航，但实践中仍然存在诸多问题，本文就台湾地区少数民族权益保障中的主要矛盾举例谈之，即从少数民族权益保障议题中的“为什么保障”（Why）、“保障什么”（What）、“怎么保障”（How）三个维度找寻主要问题所在。
权益保障的法律目的与政治目的之矛盾，即保障少数民族权益与支撑“台湾国族认同”之间的矛盾。保障少数民族权益是各项少数民族权益保障制度和实践的法律目的，而寻求支撑“台湾国族认同”理论却是部分“台独”势力裹挟法律目的背后的政治目的。“国族认同”包括两个方面，一是中国“国族认同”，二是台湾“国族认同”。“国族认同”的核心是“统独”问题，认同中华民族、一个中国是“统”的表现，认同所谓“台湾民族”、“一中一台”是“独”的表现，“国族认同”问题和“统独”争议高度关联。〔19〕
如前所述，台湾地区少数民族权益保障正朝着多元化的趋势发展，无论是基本理论的“多元共存”、制度框架的多重保障，还是实践运行的多种方式，都呈现出少数民族权益保障的共性趋势，即多元化趋势。但事实上，多元化趋势也存在一定的阻碍。如对于非少数民族本族人的动员，其难度在于：如何让优势者（前述少数民族为弱势族群）接受文化多元的必要性，在维护少数人权利与社会一体二者之间维持平衡，这其中最大的变量在于，当下政治环境的氛围与意识形态的变化，这也让“寻回尊荣感与自尊心”的族群认同，有时变成少数人与执政者交换权利的筹码，而这也是不少学者的研究结论：族群认同建构到最后还是政治的操作。〔20〕
另一方面，《联合国原住民族权利宣言》主张“原住民族”享有传统领域的天然主权，奉行“台独”理论作为党纲的民进党，从李登辉时期起，就企图通过“原住民族条款入宪”来实现台湾当局对“原住民族”的民族地位以及相关权利法理上的承认，从而对外宣称台湾“原住民族”拥有台湾地区的天然主权，以此对抗大陆的“祖国大陆”主权论述。〔21〕显然，民进党对“原住民族运动”的支持，目的幷不纯粹，其政治目的大于法律目的，一旦“原住民”通过群体性的“原住民族运动”获得台湾地区“宪法”上的肯认，就意味着“原住民族”拥有台湾地区的天然主权。这种所谓的“天然主权”，不仅对“中华民国”在台湾地区的“法统”地位提出挑战，亦对祖国大陆对台湾地区的主权予以警示，进而为最终实现台湾地区的“法理独立”提供支撑，此即民进党操作少数民族权益保障的现实目的所在。
“台湾国族认同”是支撑“台独”的诸多理论之一。〔22〕其根本出发点和最终利益落脚点都不在于如何保障少数民族的权益，但这一目的追寻却贯穿于少数民族权益保障的进程之中。在少数民族权益保障的议题上，原本简单纯粹的法律问题，经过政治操作被复杂化、政治化，与少数民族权益保障的初衷背道而驰，二者之间的矛盾昭然若揭。
（二）客体矛盾：少数民族权益泛化与一般民众权益保障之矛盾
少数民族享有特别权利有其正当性，这个正当性是天然的。原因在于“少数民族”具备有三个特性：一是源于民族性、文化特性等要素而有别于“多数人”；二是在社会生活和现实权利上长期处于劣势；三是应当受到特别保护。〔23〕基于少数民族特别权利正当性理论，台湾地区少数民族享有不同于“多数人”的权益，亦在情理之中。已有学者的研究表明，依据不同的判定标准和依据，可以对台湾地区少数民族的权利进行不同的分类。依据权利来源和正当性基础，可以将少数民族个体的人权分为作为“人”或“公民”应享有的权利，与作为少数民族的一员、基于少数民族身份应享有的权利两种。前者即普遍意义上的公民权利与自由，而后者为少数民族成员特别享有的、不同于普通公民的权利。〔24〕易言之，台湾地区少数民族享有两种权利，一种是和“多数人”共同享有的公民权利与自由，另一种则是基于少数民族身份而享有的有别于“多数人”的特别权利。
为了保持社会的平衡和稳定，少数民族作为台湾社会中的少数群体，其享有部分特别权益，能够被处于社会优势地位的“多数人”，也即非少数民族群体欣然接受。但在实践中，应当充分发挥人的主观能动性，在不同时期，根据不同的社会情况，对少数民族权益的保障力度作出适时调整，而不是一成不变。这种适度调整，包含有权益保障过度时的克减和不足时的加码。需要特别强调的是，优惠政策的功效幷非维护群体的差异，而是为了在共同领域中创造和恢复平等；实例证明，对属于共同领域的权益，不仅优惠的方式和手段需要细致考量，当优惠的目的达成或条件消失以后，更应当克减甚至取消，否则必然导致反向歧视和不公。〔25〕台湾地区“原住民族委员会”“主委”林江义曾在2016年时表示，以参政比例来讲，“原住民”占台湾总人口的2.33%，但参政比达到了5.6%，而汉人却袛有约0.04%。“三四十年前，我们走出来怕被人认出是原住民，会被人看不起，但现在发生了巨大的变化，现在的问题不是原住民要放弃自己的身份，而是很多汉人削尖了脑袋想当原住民。”〔26〕就此例而言，“原住民”与非“原住民”群体的区别对待已然打破了二者之间的平衡，名额配给过程中的过度倾斜，导致反向歧视的后果，将优惠以外的“多数人”置于竞争的不利地位。由此可见，应当适度保障少数民族的权益，如若过度青睐，依然会导致恶果，进而破坏社会固有的平衡。简言之，这种不平衡现象体现在台湾地区少数民族权益保障的实践中，就是少数民族权益泛化与一般民众权益保障之间的矛盾。
（三）体制矛盾：专责机构职能有限性与少数民族事务多元化之矛盾
对少数族群设立专责机构，是西方社会重要人权指标之一。〔27〕如前所述，“原住民族委员会”是台湾地区专责少数民族事务的机关。考究“原住民族委员会”的成立原因，“原住民族委员会”的设置是基于激烈选战中的关键少数族群的选票考量，或是在错综复杂的“国会”政治生态，以及立法、行政两权相互争权抗衡情境之中的权力运作，甚至还有抗权转移过程中的偶发因素。“原住民族委员会”不但承载着台湾社会中少数族群的期望，发挥着西方民主政治代表性官僚的象征、政策规划与执行、人力开发等诸多功能，还需要在“中央政府”各行政部会相关少数族群的业务之中，担任统筹与协调的角色。〔28〕由此可见“原住民族委员会”地位的重要性和功能的多样性。
但事实上，“原住民族委员会”在实践中的运行情况与其重要地位幷不匹配，“原住民族委员会”刚成立不久，因其绩效排行落后，就面临政府改造而被裁幷的命运。这一现象得归因于“原住民族委员会”所处理事务的复杂性。“原住民族委员会”俨然是一个小“行政院”，加上“原住民”散居全台湾、且大都在偏远地区，还有特殊的文化背景，故不能用一般标准来考核，设立“原住民族委员会”本意是希望其肩负起协调的责任，但现在“原住民族委员会”也负责执行工作，而“原住民族委员会”又比其他部会相对弱势，甚至员额也不足。〔29〕多重不利因素的叠加之下，导致“原住民族委员会”在运行过程中面临诸多问题，不能满足处理复杂多元化的少数民族事务的需求，暴露出“原住民族委员会”作为少数民族权益保障专责机构的职能有限性。另一方面，少数民族的三大诉求是正名、自治以及还我土地，背后涉及少数民族的地位，以及随着少数民族身份而来的权利，包括自决权、文化权、财产权及补偿权，不过整体来看，最迫切的还是如何提升其社会与经济地位。以往政府针对语言、教育与文化传承等与少数族群相关的行政业务，已有相关的“教育部”以及“行政院文化建设委员会”等相关行政机关处理。然而，毕竟这些行政机关是以自由主义作为出发点，强调的是个人权益、权利以及平等原则，对于少数族群的集体权幷未特别关注。〔30〕在面对多元化的少数民族事务时，主事的行政机关幷不能在第一时间提出应对策略或者最佳解决方案，其处理问题的时效性备受检验。与此同时，这些幷未特别关注少数族群集体权的行政机关，因其固有的思维定位，也袛能临时、片面地处理少数民族事务，欠缺程序性和长效性规范。概言之，即行政机关职能有限性与少数民族事务多元化的矛盾冲突。
三、台湾地区少数民族权益保障矛盾之化解
有“结”必有“解”，针对上述少数民族权益保障实践中的主要矛盾，结合台湾地区少数民族权益保障的现状，本文拟提出下列策略，以化解矛盾。
（一）法律与政治的平衡：民族认同与国家认同冲突之协调
民族认同与国家认同的冲突，即前述少数民族权益保障法律目的与政治目的矛盾的缩影，化解此矛盾，就要求我们协调好民族认同与国家认同之间的冲突关系。首先，在民族认同与国家认同的关系上，应以国家认同为民族认同的基本准则。在当代民族发展的课题上，民族平等是一个非常复杂且极为重要而突出的问题，特别是涉及到民族的内涵以及历史文化发展过程中所建构出来的民族认同问题。〔31〕建构民族认同与建立国家认同幷不存在必然矛盾，二者有共同的目标。在台湾地区少数民族认同的建构过程中，应秉承国家的整体利益高于局部利益的前提，两岸的政治对话应该有利于祖国统一的“国家认同”。〔32〕这是在处理台湾地区少数民族认同问题上，应当坚持的最基本的准则。
其次，在建构民族认同的过程中，杜绝政治操作。多元化的社会，每个独立的个体对国家的忠诚度有所不同，虽然说特定的个体对国家的支持与否，对国家认同幷不构成威胁，但具备一定规模的民族认同对国家认同起到的作用不容小觑。体现在台湾地区少数民族认同的建构问题上，就是在人口、文化、资源等方面处于弱势地位的少数民族族群，无论是出于主动的利益交换，还是被动地贴标签，都会对国家认同产生冲击。这也因应了部分学者对国家认同问题本质的理解，即“多民族国家内处于非主体地位的民族群体或族裔群体是否认同国家的问题”。〔33〕少数民族寻求民族认同的方式往往是通过发动群体性的民族运动，群体性民族运动的发生归因于民族意识的觉醒，而刺激民族意识觉醒的因素又可一分为二：一是民族差异、二是族际冲突，前者使少数民族群体意识到自身的异质性，后者使少数民族群体与台湾社会中的主体民族群体相互对抗。本文认为，在消除民族差异和化解族际冲突的过程中，少数民族和非少数民族双方应理性考量，追求法律权利的同时，也应当促成各原生民族在一个统一的政治共同体中和睦相处，而不是通过简单的少数人与执政者的利益交换来暂时缓解矛盾。
再次，正确理解和适用关于少数民族权益保障的指导性原则。如前述例子，《联合国原住民族权利宣言》主张“原住民族”享有传统领域的天然主权，正确理解这一主张所传递的意思，即少数民族享有对其传统的种族特性、生活领域、宗教、语言、文化模式……等所产生原生性、自觉的归属感。〔34〕这种天然的民族归属感和主权意识应受到非少数民族群体的尊重，不受干扰。实践中，在适用这些原则时，应在正确理解原则原本意涵所指的基础上展开，而不是被持有不正当目的的政治操手利用。有学者指出，尽管不是每个民族都有条件建立自己的国家，但每个民族都有建立国家的内在冲动。〔35〕诚如此言，如果任由这种内在冲动发酵，那么多民族国家将面临分崩离析的命运，统一的、稳固的、和谐的民族国家将成为幻影。总之，在少数民族权益保障的实践中，理应坚定立场，将政治问题法律化、法律问题程序化、程序问题技术化，而不是将简单纯粹的法律问题复杂政治化。
（二）理论与实践的平衡：民族身份“少数”因素的理论厘清与应用
少数民族权益保障有其正当性的理论基础，这种正当性正是基于少数民族身份之“少数”因素，而保障“少数”，目的在于促成“多元”。“少数因素——理论基础——实践运行——多元结果”构成了少数民族权益保障的关系链，在这一关系论中，“少数”因素起到的作用是原初的，也是最为关键的。少数群体权利不仅与个人权利及个人自由相一致，而且能够防御外部社会对个人权利及个人自由的侵害，保护和促进个人权利与个人自由。〔36〕如何发挥少数民族身份之“少数”因素在权益保障中的作用，需要在厘清理论的基础上再运用之。
关于支撑“少数”因素的理论，依照国际人权法的理论，少数人权利一般指有四个向度的权利概念：一是指在民族、种族、宗教、语言或性别上属于少数群体的人的个人权利；二是作为少数群体整体的对外的集体权利；三是指少数人群体排除国家和个人干预的消极权利(Defensive rights)；四是作为一种要求国家提供帮助予以实现的积极权利(Entitlements rights)。〔37〕英国人权问题专家杰伊·西格勒认为，少数人是数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见歧视或权利被剥夺，在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位，国家应当给予积极援助的群体。〔38〕国内学者认为，在少数人权利理论看来，少数人是指那些处于社会弱势或边缘地位的具有种族、民族、宗教和语言等方面特征的少数群体。〔39〕罗尔斯在其著作《正义论》中指出正义的两个原则，一个是平等的自由原则，另一个是差别原则。〔40〕将罗尔斯的正义原则与少数人的权利保护相结合，可从三个方面证成“少数”因素的正当性与合理性，一是公平正义的首要要求是少数人和多数人在权利和义务上的平等；二是少数人和多数人应该在共同所属的领域实现机会均等；三是权威部门在进行利益分配的过程中要贯彻正义原则，辨析少数人和多数人客观存在的差异和不平等状态，对少数人作出适当倾斜，实现实质正义。
上述理论，无论是国际人权理论上的少数人权利论，还是罗尔斯的正义论两原则，都是支撑少数民族“少数”因素正当性的理论基础。正确认知少数民族权益保障的相关理论，将理论联系实际，应产生如下基本判断：少数民族是不同于其他民族（有权与众不同、幷有权自认与众不同）的民族，但与其他民族完全平等，幷有权因其不同而得到尊重，且不受歧视地享有人权。〔41〕换言之，少数民族与非少数民族之间的差异应得到肯认，差异之肯认是在多元社会中达成平等的前提，肯认差异的目的在于促成多元族群的现实存在。但在少数民族权益保障的同时，也应注意少数民族权益泛化问题，不可一味地护权，应平衡理论与实践二者之间的关系，避免前述案例的再次发生。
如前所述，台湾地区少数民族专责机构的成立多是源于政治考量，相关硬件建设的营运绩效幷不理想，实践中颁行的政策计划的预期目标也难以度量，少数民族专责机构所面临的窘境，亟需对机构的设置、职能与运行机制作出精细化的安排。
考诸世界各国对少数民族权益保障的经验，以加拿大和纽西兰为例。加拿大在行政部门之中成立专属部会，统筹与特定族群相关的公共事务与政策，以加拿大印第安与北方事务部（Indian and Northern Affairs Canada，INAC）为代表，INAC针对加拿大原住民与北方住民，提供特殊公共服务与政策，施政的主要内容以教育、社会发展与社区建设三项为主，也包括了原住民的土地宣示以及自治政府协议等。加拿大政府特别表示原住民事务不仅是INAC的专属施政，其他政府的34个部会对原住民事务负有责任。纽西兰则在内政部中设置专门处理族群议题与制定族群政策的行政单位，以纽西兰内政部的族群事务局（Office of Ethnic Affairs，OEA）为代表，OEA标榜以促进纽西兰的族群多样性（ethnic diversity）为机关目标，施政的主要内容以防止族群歧视、发展族群社区商业与就业、保存族群文化语言风俗认同为主。值得注意的是OEA与纽西兰公民社会之中的族群非政府组织与社区，保持相关密切的互动关系，强调不但由下至上，也连结其他相关部会，共同促进纽西兰的族群和谐。纽西兰行政部门相当特殊，除了职司跨族群事务的OEA之外，另设置毛利事务部（Department of Maori Affairs），针对原住民族毛利人提供服务，以维系其文化特质。〔42〕
加拿大和纽西兰原住民专责机构的设置、职能与运行机制对台湾地区少数民族专责机构的建设来说，具有一定的参考价值。在少数民族专责机构的建设上，可以从三个维度展开：一是机构设置维度，台湾地区现有的专责机构袛有“原住民族委员会”，笼统地负责少数民族的各项事务，应在地方至“中央”各级设有专责少数民族事务的“原住民族委员会”的分支机构或者直属机构，由下至上司职少数民族事务，与此同时，也应防止行政机构冗杂、不作为的负面情况发生。二是机构职能维度，少数民族专责机构的职能设置，也即工作内容应囊括少数民族权益保障的各个方面，包括推展少数民族政策法制、推动少数民族行政资讯化与国际交流、建立完整少数民族教育体系以培养人才、维护与发展少数民族文化、促进少数民族就业与工作保障、推动部落多元福利工作以延长平均余命、规划辅导少数民族经济及产业发展、增进少数民族保留地管理与利用、改善少数民族聚落环境与基础公共设施、充实文化园区建设内涵等。〔43〕三是机构运行维度，台湾地区各级少数民族事务专责机构应仿照加拿大和纽西兰的做法，少数民族权益保障不仅仅是专责机构的职责所在，其他职能部门也应配合工作，共同促进族群的和谐相处。
四、结语
对少数民族的保护是从社会发展的角度对于需要特殊保护的群体而给予特别的关怀。民族问题具有重要性、普遍性、长期性、复杂性等特点，处理好各民族关系是关系社会稳定以及构建和谐社会的重要因素。〔44〕台湾少数民族不是单一的民族〔45〕，少数民族在台湾地区的地位不容忽视。近年来随着台湾地区政党轮替的常态化，受选举制度的影响，各方政治势力都逐渐重视少数民族的权益保障工作，以争取更多的选票，但此种“重视”，非基于对少数民族权益保障的本意。
中共十九大报告强调：“全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。”十九大报告的民族政策亦面向台湾地区，在台湾地区少数民族权益保障工作中，理应遵循十九大精神，发挥多元文化主义精神的作用，在政策规划与执行上，发挥统一事权、重点施政的效果，使得少数民族获得较多的资源，改善族群较为弱势的面向。
注释：
〔1〕台湾地区“原住民族”在大陆统称为“高山族”，台湾地区一般称作“山胞”或“原住民族”、“原住民”等，本文在行文时采用“少数民族”的表述，在介绍台湾地区相关制度或引述相关文献时，尊于原文表述，采用“原住民族”或“原住民”的表述，幷以引号标注之。
〔2〕参见王泰升：《台湾法律史上的原住民族——作为特殊的人群、地域与法文化》，《台大法学论丛(台湾)》2015年第4期。
〔3〕许良国：《台湾少数民族研究论丛第Ⅰ卷》，北京：民族出版社，2006年，第86页。
〔4〕参见[美托马斯·伯根索尔、黛娜·谢尔顿、戴维·斯图尔特：《国际人权法精要》，黎作恒译，北京：法律出版社，2010年，第8-10页。
〔5〕吕普生：《多民族国家中的少数群体权利保护：理论分歧与反思》，《民族研究》2013年第6期。
〔6〕王敏：《多元文化主义差异政治思想：内在逻辑、论争与回应》，《民族研究》2011年第1期。
〔7〕施正锋：《由多元文化主义、共和主义、到宪政主义的思辨——建构多元族群的民族国家》，《“国家”政策季刊(台湾)》2005年第2期。
〔8〕吕普生：《多元文化主义对族裔少数群体权利的利的理论建构》，《民族研究》2009年第4期。
〔9〕参见吕普生：《多元文化主义对族裔少数群体权利的理论建构》，《民族研究》2009年第4期。
〔10〕乌小花、周辉：《多源流视角下民族政策变迁理论分析框架研究——以台湾地区“原住民族”政策变迁为例》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。
〔11〕参见黄锦堂：《原住民族保障与原住民族自治区法草案之研究》，《法令月刊(台湾)》2012年第11期。
〔12〕祝捷：《台湾地区客家运动的法制叙述——以“客家基本法”(草案)为例》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期。
〔13〕参见张国圣：《“被遗忘的人类”还是“黄昏民族”？——从我国原住民政策的发展看民族平等在现阶段台湾社会之实践》，《通识研究集刊(台湾)》2005年第8期。
〔14〕参见王进发、童信智：《由原住民狩猎文化看国家与部落间之规范冲突及未来因应》，《台湾原住民族研究季刊(台湾)》2012年第1期。
〔15〕蔡志伟：《从客体到主体:台湾原住民族法制与权利的发展》，《台大法学论丛(台湾)》2011年第S期。
〔16〕参见靳菱菱：《族群认同的建构与挑战：台湾原住民族正名运动的反思》，《思与言(台湾)》2010年第2期。
〔17〕肖宝凤：《近20年来台湾少数民族题材文学中的历史叙事研究》，《台湾研究集刊》2013年第5期。
〔18〕靳菱菱：《族群认同的建构与挑战：台湾原住民族正名运动的反思》，《思与言(台湾)》2010年第2期。
〔19〕周叶中、祝捷：《台湾地区“宪政改革”研究》，香港：香港社会科学出版社，2007年，第167-168页。
〔20〕参见靳菱菱：《族群认同的建构与挑战：台湾原住民族正名运动的反思》，《思与言(台湾)》2010年第2期。
〔21〕参见乌小花、周辉：《多源流视角下民族政策变迁理论分析框架研究——以台湾地区“原住民族”政策变迁为例》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第3期。
〔22〕祝捷：《台湾地区客家运动的法制叙述——以“客家基本法”(草案)为例》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2010年第3期。
〔23〕参见李剑：《少数民族人权：权利分类与对应性保护》，《贵州民族研究》2012年第4期。
〔24〕李剑：《少数民族人权：权利分类与对应性保护》，《贵州民族研究》2012年第4期。
〔25〕参见李剑：《少数民族人权：权利分类与对应性保护》，《贵州民族研究》2012年第4期。
〔26〕参见中国台湾网，台湾原住民：年轻人融入城市认同国民党传统在改变，http://www.taiwan.cn/taiwan/tw_Sciencenews/201605/t20160509_11453009.htm，最后访问日期：2019年12月15日。
〔27〕施正锋：《民进党执政八年族群政策回顾与展望》，《台湾原住民研究论业(台湾)》2013年第14期。
〔28〕参见孙炜：《设置族群型代表性行政机关的理论论证》，《台湾政治学刊(台湾)》2010年第1期。
〔29〕参见施正锋：《民进党执政八年族群政策回顾与展望》，《台湾原住民研究论业(台湾)》2013年第14期。
〔30〕孙炜：《设置族群型代表性行政机关的理论论证》，《台湾政治学刊(台湾)》2010年第1期。
〔31〕张国圣：《“被遗忘的人类”还是“黄昏民族”？——从我国原住民政策的发展看民族平等在现阶段台湾社会之实践》，《通识研究集刊(台湾)》2005年第8期。
〔32〕廖杨：《政治多元化与港澳台族群的和平跨居——全球化背景下的华南经济圈研究之三》，《广西民族研究》2005年第3期。
〔33〕周平：《多民族国家的国家认同问题分析》，《政治学研究》2013年第1期。
〔34〕参见林国章：《三民主义民族平等政策与台湾的族群融合——当代族群关系理论的解析》，《三民主义统一中国大同盟盟讯(台湾)》2009年第98期。
〔35〕参见周平：《论族际政治及族际政治研究》，《民族研究》2010年第2期。
〔36〕吕普生：《多民族国家中的少数群体权利保护：理论分歧与反思》，《民族研究》2013年第6期。
〔37〕参见陆平辉、杜博：《民族关系的制度化调整策略分析：详论少数人权利保障策略》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第6期。
〔38〕See Jay A.Sigl er,Minor ity Right s: A Comp arat ive Anal ysis,Greenowood Pres s,England,1983,P.5.转引自李忠：《论少数人权利——兼评<公民权利和政治权利国际公约>第27条》，《法律科学》1999年第5期。
〔39〕参见徐显明：《国际人权法》，北京：法律出版社，2004年，第340-345页。
〔40〕参见[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，北京：中国社会科学出版社，2009年，第47页。
〔41〕参见雅柏苏咏·博伊哲努：《联合国原住民族权利宣言与台湾原住民族权利保障》，《台湾原住民研究论业(台湾)》2007年第2期。
〔42〕参见孙炜：《设置族群型代表性行政机关的理论论证》，《台湾政治学刊(台湾)》2010年第1期。
〔43〕参见台湾原住民族资讯资源网，http://www.tipp.org.tw/，最后访问日期：2019年12月15日。
〔44〕梅傲：《“人本”语境下少数民族的人权保护》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。
〔45〕施联朱：《关于台湾少数民族识别问题的研究》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》1994年第4期。
作者简介:游志强，法学博士，福建江夏学院法学院讲师、福建省台湾法律研究院副研究员。主要研究方向：宪法学与行政法学、两岸及港澳法制。
（全文刊载于《中国评论》月刊2021年8月号，总第284期）
【摘要】作为台湾地区多元社会的重要组成部分，台湾地区少数民族在基本理论、制度框架和实践方式上都得到一定程度的权益保障。但随着时代变迁，少数民族权益保障过程中亦面临着诸如法律目的与政治目的矛盾、少数民族权益泛化、专责机构职能有限性等问题，由此结下少数民族权益保障的“结”。相应地，有“结”必有“解”，平衡法律目的与政治目的、少数民族权益保障理论与实践以及制度设计与现实需求这三对关系成为化解矛盾的关键所在。其最终目的都落脚于少数民族的权益保障，促使少数民族获得较多的资源，改善少数民族族群较为弱势的面向。
台湾地区少数民族〔1〕，是台湾地区多元社会的重要组成部分。台湾地区少数民族在台湾地区公认的论述中，已经被定位为台湾最早的或原初的居民。〔2〕从李登辉时期开始的历届台湾地区领导人，都将少数民族政策置于重要位置，从少数民族权益保障基本理论的变奏到制度框架的三重保障，再到实践中的运行机制，无不折射出台湾地区少数民族权益保障的重要地位。但从现实情况看，台湾少数民族分布地区广大，他们各有其独立的语言文化，政治上各不相属，社会发展也不平衡，因而经济社会文化上呈现出多样性和复杂性。〔3〕这也给台湾地区少数民族权益保障工作提出挑战，本文拟从少数民族权益保障的现状出发，梳理台湾地区少数民族权益保障面临的困境，针对困境，以“解”化“结”，提出解决之措施。
一、台湾地区少数民族权益保障的现状描述
（一）基本理论：从“少数群体”到“多元共存”的变奏
建设少数群体的权利保障制度，是一个漫长而曲折的过程。〔4〕随着给予少数群体更多承认、尊重、包容和保护的多元文化主义政治思潮兴起，以威尔·金卡里（Will Kymlicka）为代表的一些政治理论家试图构建少数群体权利保护理论，受到了以钱兰德·库卡萨斯（Chandran Kukathas）为代表的一批反对者的强力批判，以致一些学者认为，多元文化主义无论在理论还是政策层面都处于回退当中。〔5〕多元文化主义是在二战后西方国家族裔文化多样性不断形成、发展和凸显的背景下，于20世纪50—60年代产生的关注族裔文化多样性、主张承认幷尊重族裔文化差异的重要政治思潮。这一思潮强调通过寻求保护少数族裔群体权利以实现族裔群体公正，多元文化平等共存和共同繁荣。〔6〕
多元文化主义强调的是对于文化差异的尊重、相互承认彼此的文化认同，也就是将“认同政治/差异的政治”（identity politics/politics of difference）当作论述的中心。〔7〕其核心焦点是族裔文化多样性、族裔政治权利的承认与平等和少数群体权利保护的问题。从实质上说，多元文化主义最深层次的内核就是诉求族裔少数群体权利的保护，因而，多元文化主义思潮发展的过程就是对族裔少数群体权利保护的建构过程。〔8〕有学者的研究指出，根据西方学界和官方文件对多元文化主义的界定，可以归纳出在原初意义上的多元文化主义的基本内涵和外延：第一，多元文化主义是一种多元文化的客观事实，各个族裔群体尤其是族裔少数群体具有多样性的族裔文化；第二，多元文化主义是一种尊重、容纳和保护族裔文化的政策和实践，这些政策承认族裔群体之间的差异，幷且承认差异的平等，保护族裔少数群体及其文化成员的权利；第三，多元文化主义是一种基于保护族裔少数群体权利而形成的观念、意识形态和理论体系，它对族裔少数群体权利的保护不仅出于一种平等的关怀，而且还具有一定的理论逻辑。〔9〕
考察台湾地区少数民族权益保障政策，20世纪90年代，台湾地区民族政策经历了从同化政策到多元文化主义政策的变迁。在台湾地区民主化转型时期的第三次和第四次“修宪”过程中，“原住民族”条款以及肯定多元文化的条款最终“入宪”，标示台湾地区执政当局正式承认“原住民族”的民族地位和多元文化主义。台湾地区执政当局原来一直奉行的民族同化政策失去了法律依据，新的民族政策开始朝着多元文化主义的方向迈进。〔10〕2008年台湾地区领导人竞选期间，马英九曾提出“多元共荣”的少数民族政策，幷允诺试办“原住民族”自治区，分阶段实现自治愿景。2011年5月4日台湾地区“行政院”“原住民族委员会”“主委”孙大川于国民党“中常会”，以“民族发展与原住民族自治”为题作专题报告，马英九当即指示，“原住民族委员会”推出的“原住民族自治法”秉持“空间合一、权限分工、事务合作”三大原则，希望“立法院”通过，从实践中一步一步改善相关工作，尽速落实“原住民”自治。〔11〕马英九提出的“多元共荣”的少数民族政策及“空间合一、权限分工、事务合作”的自治构想，进一步表明台湾地区少数民族权益保护理论从“少数群体”到“多元共存”的变奏。
（二）制度框架：立法框架、行政专责机关和司法个案维护的三重保障体制
目前，台湾地区已经形成一套较为完备的少数民族权益保障制度框架，涵盖立法、行政、司法三个层面。详言之，在立法框架内，台湾地区现行“宪法”“总纲”第5条规定：“中华民国各民族一律平等。”第7条规定：“中华民国人民无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。”“宪法”条文的这两项规定，为台湾地区少数民族权益保障确立了基本原则。“宪法增修条文”第10条规定：“国家肯定多元文化，幷积极发展原住民语言及文化。国家应依民族意愿，保障原住民族之地位即政治参与，幷对其教育文化、交通水利、卫生医疗、经济土地及社会福利事业，予以保障扶助幷促其发展，其办法另以法律定之。”除此之外，在“宪法”层面上，台湾地区现行“宪法”第26条、第64条分别规定台湾地区蒙古、西藏、各民族在边疆地区选出“国民大会代表”、“立法委员”；第91条规定台湾地区蒙古、西藏的“监察委员”名额；第168条、第169条明文规定保障边疆地区各民族的地位，各民族教育、文化、交通、水利、卫生及其他经济、社会事业。在法律层面，专门针对“原住民”权益保障的“行政院原住民族委员会组织条例”、“原住民基本法”、“原住民身份法”、“原住民族教育法”、“原住民敬老福利生活津贴暂行条例”、“原住民族工作权保障法”等法律法规相继出台施行。在其他法律中也有许多对“原住民”的特殊保障规范，如“自由贸易港区设置条例”第12条保障“原住民”应有雇佣劳工总数的百分之五；“地方制度法”保障“原住民”的民意代表当选人数；“公务人员考试法”第3条规定得因应“原住民”之就业权益举行特种考试等。2002年起，台湾当局行政部门开始推动语言立法活动，分别草拟了“语言公平法”、“语言平等法”、“语言发展法”等多个草案，但由于种种原因，这些草案都没有获得最终的通过。〔12〕虽然关于语言立法的草案未获得通过，但至少反映出台湾当局在立法层面上对少数民族权益保障的行动效应。
在行政专责机关的设置上，1996年12月10日“原住民委员会”正式成立，专责统筹规划“原住民”事务，其政策目标有四：“维护原住民的尊严与权益”、“提高原住民的社会竞争力”、“传承原住民的文化资产”、“提升原住民的生活品质”。〔13〕因应台湾地区“立法院”对“行政院原住民族委员会组织条例”的修正，2002年3月25日，“原住民委员会”更名为“原住民族委员会”。“原住民族委员会”的成立，正式宣告“原住民”得以参与台湾地区“中央”决策机制。“原住民族委员会”是专责少数民族事务的机关，为少数民族权益保驾护航。
在司法个案维护方面，近年来，有关少数民族权益受损案件层出不穷，除了少数民族传统知识及相关智慧财产权之外，最多的案件莫过于传统习惯与现行“国家法”的争议问题。举例而言之，如，泰雅族风倒榉木事件，本案目的在于维护部落集体共识，最终还给少数民族之尊严与尊重；布农族丹大林道水鹿事件，主要原因在于普通人欠缺少数民族狩猎文化思维；邹族头目蜂蜜事件则起因于少数民族传统领域主权未获尊重；卑南族大猎祭狼烟事件，漠视部落岁时祭仪是事件发生的导火索。〔14〕诸如此类部落间规范冲突的重要案例不胜枚举。而这些案件的处理，都以积极保护与尊重少数民族传统知识、尊重少数民族自主性的部落发展为起点，最终回归于建立部落间共有、共享、共治、共管机制，为少数民族权益在司法层面建立保障机制。
（三）实践运行：从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动
与社会发展不相匹配的是，台湾地区少数民族在政治、经济与文化领域仍旧处于相对底层和失语状态。自二十世纪八十年代以降，台湾地区少数民族的社群意识逐渐觉醒，开始争取本民族的自主地位与权利，由此引发少数民族运动，台湾地区一般称之为“原住民族运动”或“原住民运动”。〔15〕群体性的“原住民族运动”爆发，肇因于经济社会的跨越式发展，少数民族之间的联络变得频繁，个体性的权利保障已经不能满足少数民族权益保障的群体性需求，少数民族突破个体，将散落的弱势个体集合，采取不同的方式和手段，致力于在主流社会中找到位置，由此产生“原住民族运动”的聚集效应。
台湾地区“原住民族运动”从1980年代迄今，经历不同的发展阶段，从反侵占、争生存、恢复姓名、还我土地到族群正名，少数民族有系统地论述自己在政治、经济及社会的危机，其中族群正名（或复名）是在“我们原住民”集体意象之外，进一步建立“我的认同”。〔16〕20世纪80年代以来，“还我姓氏”、“正名运动”、“还我土地”运动被标举为台湾少数民族权力运动的三大诉求。〔17〕从个体性的权利保障到群体性的少数民族运动，虽然少数民族争取权益保障的方式在发生变化，但其目标却是始终如一，即追求民族认同。而认同的终极目标是回复归属感（sense of belongingness）与自尊心（self-esteem），归属感关系到自己如何被他人看待以及自己如何看待自己的问题，使自己在一个同质性社会或群体中得到接纳，自尊心关系个人在社会中的位置是否刻意被污名或贬抑，它决定了个人对群体的融入或疏离。〔18〕少数民族群体希冀藉助群体性的运动方式，寻求社会归属感与自尊心，以主动融入社会的方式，得到社会各界的接纳和认同。
二、台湾地区少数民族权益保障之矛盾
纵然台湾地区少数民族权益保障有理论、制度和实践三者共同护航，但实践中仍然存在诸多问题，本文就台湾地区少数民族权益保障中的主要矛盾举例谈之，即从少数民族权益保障议题中的“为什么保障”（Why）、“保障什么”（What）、“怎么保障”（How）三个维度找寻主要问题所在。