中评智库：台湾ECFA困局有解吗

“海峡两岸经济合作架构协议”（ECFA）即将届满十周年

　　中评社香港6月6日电/海峡两岸经贸文化交流协会会长暨东吴大学商学管理讲座教授高孔廉、海峡两岸经贸文化交流协会秘书长邓岱贤在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《台湾的ECFA困局与应有的放大格局》。作者认为：台湾当务之急，不应只是想要持续ECFA，更要尽速通过“两岸协议监督条例”，让已签署的服贸协议生效，并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议，唯有如此才能放大格局，与他国商洽自贸协议，并进入区域经济整合组织，加入RCEP及CPTPP，台湾才有机会走向世界，避免被边缘化。文章内容如下：

　　“海峡两岸经济合作架构协议”（ECFA）于2010年6月29日在重庆签署，迄今即将届满十周年，所谓“架构”协议就是无法一步到位“自由贸易协议”（FTA）前的初步协议。在“世界贸易组织”（WTO）谅解备忘录第24条规定，合理期限只有10年，也就是说，双方在签署“架构”协议后，应该在10年内协商签署后续的服务贸易、货品贸易等协议，完成整体FTA的实质内容，否则其他会员国或经济体可以对此“架构”协议提出异议。不过，中国与澳洲的自贸协议 ，也超过10年，2003年签框架协议，直到2015年才有完整的自贸协议，然而对比两岸，不同的是中澳一直持续协商，而两岸自2013年服贸协议没有生效后，迄今完全中断协商。

　　台湾当务之急，不应只是想要持续ECFA，更要尽速通过“两岸协议监督条例”，让已签署的服贸协议生效，并尽速展开货品贸易协议的协商。拼图完整的自贸协议，唯有如此才能放大格局，与他国商洽自贸协议，并进入区域经济整合组织，加入RCEP及CPTPP，台湾才有机会走向世界，避免被边缘化。

　　当年两岸签署ECFA之必要性

　　台湾因为受限于国际情势以及两岸关系的影响，迄2010年只能跟中美洲五邦交国签署4个FTA，其贸易额仅占台湾总贸易额的0.2%，因此，极有必要另行开拓自贸协议。另一方面中国大陆与“东南亚国协”（ASEAN）10国于2002年就已签署FTA的架构（Framework）协议，并于2010年正式完成签署FTA，若台湾不在其中，商品竞争地位必不如ASEAN。
　　根据“贸易移转效果”，在ASEAN生产的产品出口大陆零关税，而在台湾生产的相同产品出口大陆要征高关税，中国大陆的企业当然会向ASEAN购买相同的产品。所幸，当时在台湾生产而出口中国大陆产品的科技含量较高，冲击相对较小。然而，10年过去了，ASEAN生产的产品科技含量突飞猛进，对台湾产品的竞争压力愈来愈大。

　　台湾亟欲与中国大陆签署ECFA以化解经济被边缘化与空洞化危机，而大陆方面也想加强与台湾的经贸结合，两者一拍即合，但又因一步到位的FTA冲击太大，故双方同意先谈架构协议。

　　从“投资移转效果”角度分析，在台湾的企业为了享有零关税与通关便捷的优惠，就会从台湾出走，到中国大陆或与之签署FTA的ASEAN投资，造成台湾产业的空洞化，关厂或外移的结果就会造成失业，减少税收，降低出口，对于台湾经济及社会层面均有不利影响。

　　ECFA协商并不容易

　　与中国大陆的谈判要有“耐心”，因为中国大陆的政府部门相当庞大，而且分工细密，各管各的，绝不越线，因此横向联系比较缓慢。

　　由于ECFA对于台湾一个小型开放出口导向型的经济体极为重要，因此2009年起，自“总统”以至主管机关“经济部”即多次对外说明其必要性与重要性，“经济部”并与相关产业公会协调，不仅对于受到不利影响的产业要沟通转型升级的方向，对于受益产业也要知道他们要求的内容。

　　ECFA协商过程并不容易，双方背后都有产业政策及业者利益，因此都针锋相对，据理力争，其中最困难的就是石化、机械、运输工具、纺织等类产品。“我方”对于协议的立场是“签得早不如签得好”。2010年5月25日时任“国安会秘书长”胡为真致电本人，转述马“总统”指示，要求工具机、汽车零组件及石化等项必须列入，我当即去电跟我的谈判对手说明“我方”立场，并于5月27日赴杭州再当面沟通、讨论协议文本及早收清单，而“我方”“国安”及谈判团队，更是密集开会研讨应对。我们的结论是没有达到“我方”要求就继续谈。直到6月21日晚间，我的谈判对手打电话给我，就定一周后重庆签署协议，我知道他们终于勉强同意，我当即分别陈报江丙坤董事长、马“总统”、“国安会秘书长”、陆委会主委，让他们为紧绷的谈判氛围松了一口气。
　　这样一个大型的协议签署，场地的安排，先遣人员的协调，只有一周时间准备是相当匆忙的，对比过去几次，时间也是算短的，我心里在想，他们是不是想依过去惯例，上半年在大陆、下半年在台湾举行两岸协商，因此想在大陆依时限完成签署ECFA任务，维系两岸和平稳定的关系。

　　协议签署后，因涉及关税的减免，属于“立法院”的权责，故需送请“立法院”审议。江丙坤董事长于2001年台湾加入WTO减免关税时，就有与“立法院”沟通的经验，所以此次ECFA，他也陪同陆委会主委前往“立法院”，寻求院长及朝野党团的支持，总算克服种种困难，而于9月12日经“立法院”顺利通过。

　　ECFA对台湾经济发展的效益

　　ECFA中有“早收清单”（Early Harvest），也就是初期免关税项目，大陆给予台湾539项工农产品，台湾给予大陆269项工业品而无农产品。实施以来，迄2020年2月止，“我方”出口大陆产品享受的免关税金额达67.41亿美元，而大陆出口台湾产品的免关税金额为6.52亿美元。

　　被列入“早收清单”免税的工业品跨及许多行业，特别是机械、石化、运输工具、纺织等，其中机械及运输工具等产业许多是中小型零件业者受益，据统计免税项目出口大陆金额之成长率约高于非免税项目3%，可见成效不错。而农业产品虽然金额不大，但却是台湾农民的心血，其中包括茶叶、石斑鱼、释迦、莲雾、柳丁等。值得一提的是，2011年以前的两岸农业贸易，“我方”一直处于逆差；ECFA生效后，逆差减少了，甚至于2013年转为顺差，但很可惜，2016年政党轮替后，两岸关系翻转，又转为逆差。

　　事实证明，ECFA的实施对台湾总体而言绝对有利，无论是大中小型制造业或农民都普遍受益，如今由于即将届满十年，民进党政府深恐陆方会叫停实施，一些官员纷纷跳出来，希望ECFA能够延续﹔陆委会主委陈明通3月30日在“立法院”表示“许多人希望能够维持下去，也有许多人感受到获利”﹔“国发会主委”陈美伶3月26日在“立法院”指出ECFA若未能维持，对台湾经济当然会有影响，当然不愿意见到ECFA中止﹔“经济部次长”林全能则说“ECFA早收清单有500多项产品，涵盖化学品、机械、汽车零组件等，如果发生最坏状况，上述相关产业就会受到影响，因此就“经济部”立场，当然不愿意见到ECFA中止”。而“经济部长”沈荣津说“若中方中止ECFA，对台湾影响外贸金额会在5%的范围”。但事实上，影响出口绝不仅如此，学者丁仁方教授估计，金额约196亿美元，占出口的11.3%，对于受影响个别厂商而言，冲击不可谓不大。
　　ECFA生效实施与终止条款

　　ECFA协议中虽然没有10年终止条款，但在第十六条规定:一方终止本协议，应以书面通知另一方，双方应在终止通知发出之日起，三十日内开始协商，如协商未能达成一致，则本协议自通知方发出终止通知之日起一百八十日终止。截至目前为止，中国大陆并未发出终止通知给台湾，ECFA暂时没有终止的危机。然而，如果民进党政府一而再、再而三做出伤害两岸关系的举动，难保中国大陆不会做出终止ECFA作为回应，届时受伤害的除了台湾对外贸易之外，台湾企业、劳工都将受到冲击。

　　至于大陆会不会通知并终止ECFA，我个人判断应该不至于，因为目前大陆对台经贸政策主轴仍是2019年11月两岸紫金山峰会举办时汪洋在大会上宣布的“深化融合发展，打造共同市场”，迄今尚未改变。此外以中国大陆那么大的经济体，其GDP是台湾的24倍，那一点免税金额，实在不算什么。另一方面，这十年来大陆整体工业水准大幅提升，将来从台湾进口的需求也许会下降。同时，北京当局应该将蔡政府与台湾人民区别对待，对蔡政府的不满不必延伸到台湾企业及人民。

　　台湾因应之道

　　不过这一切仍看两岸关系能否从“反中对抗”回复到“和谐互惠”。最重要且彻底的是改善两岸关系，释出善意，蔡英文在520就职演说中重申“依据“中华民国宪法”、两岸人民关系条例及其他相关法律，处理两岸事务”，提到“两岸人民关系条例”时，中文版与英文版并不同，英文是法律正式全名“台湾地区与大陆地区人民关系条例”（the Act Governing Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland Area）﹔如果蔡的演讲能够中英一致，讲出“台湾地区”与“大陆地区”，应该是解开两岸纠结的一个善意。

　　除了两岸关系定位外，由于新冠肺炎疫情紧绷的两岸交流，也应可逐步解禁。全世界的疫情看来，大陆相对于欧美应该是轻微得多，因此两岸通航航点似可逐步增加，尤其报载两岸货运舱位极为吃紧，这对于两岸经贸交流影响颇巨。

　　至于人员交流部分，中国大陆与韩国已于五月初建立“快捷通道”，韩方三星集团的工程团队已利用此通道前往天津的工厂支援复工，对于中断的产业链及供应链，再度发挥链接功能。两岸之间，台湾出口大陆占40%，自大陆进口亦达20%，台商去大陆投资家数达到十万家以上，两岸的产业链连结比韩国更为需要，许多台商负责人及干部均因疫情无法回到工作岗位，目前两岸没有正式沟通管道，似可委托民间单位协商，开放持有证明健康检疫人员往来，便于商务人士及学术交流之进行。陆方今年已禁止新的陆生来台，但对于原已在学陆生应准许返台就学，一方面是不致中断学业，另一方面，他们在台就学的经验，可能在未来两岸关系中发挥润滑剂的作用。
　　在自贸协议方面，立即可行的做法是选择操之在我，无需两岸协商的，就“我方”违反WTO规定，对大陆歧视，不准进口的一千多项工业品，逐步部分开放。而对于已签署的服贸协议尽快予以生效，表示“我方”依WTO惯例，推动完整自由贸易的诚意。

　　中长期的做法是加速货品贸易协议的谈判，依WTO规定，早日完成完整的自贸协议，我们才有可能开拓国际空间，与他国协商自贸协定。

　　放大格局走向区域经济整合

　　蔡英文于2010年辩论时，指责马政府是由“中国走向世界”，她则主张由“世界走向中国”，何者比较切合实际?马英九政府2013年6月与大陆签署服贸协议，同年7月纽西兰就与台湾签了“台纽经济合作协定”（ANZTEC），隔年又与新加坡签署“台星经济伙伴协定”（ASTEP）。反观蔡政府2016年执政以来，并没有与任何国家签署协定，当然也不可能与大陆达成任何协议。因为国际间有个默契，在他国与两岸的三个双边关系，必须先完成另两个协定，才有可能与台湾商谈，新加坡与纽西兰就是在两岸服贸协议后，才与台湾签署，新、纽属于特例，因新加坡是免税港，纽西兰与台湾是农工产品互补，完全没有竞争，比较好谈，即使只有服贸没有货贸，而且服贸尚未生效，他们也愿意谈。但其他国家就未必了，只有靠完整的自贸协议来展示台湾的决心，也唯有如此，才可能说服CPTPP及RCEP，让他们会员国的“共识决”能多支持台湾的加入，才不致使台湾边缘化，增加台湾产品竞争力。

　　目前在民进党执政下，两岸停止协商谈判，对于台湾的机会成本远大于陆方。大陆的进步并不会因为台湾的“反中”而停止，而大陆在国际事务的影响力又极其巨大，以致台湾将来国际活动空间必受限制，以RCEP及CPTPP而言，台湾若想加入，两个经济整合组织都规定新会员须经原有会员“共识决”，因此如果两岸关系僵持，必不利台湾加入这两个国际组织。

　　结语

　　台湾是以外贸为导向的经济体，让台湾企业对外有公平竞争的环境非常重要，2010年两岸签署ECFA后，不但为台湾企业出口大陆的产品减免关税及排除非关税贸易障碍，同时也为台湾服务业者开启大陆服务业市场的先占优势，更为台湾融入区域经济整合奠定了新的里程碑。

　　可惜的是，民进党在2016年执政后，由于否认两岸达成之“九二共识”，被中国大陆认为是破坏两岸政治互信基础，双方协商中断，两岸关系走向危险边缘，ECFA也面临叫停的危机，这不但将使台湾有可能因“贸易移转效果”丧失中国大陆广大的贸易市场，更有可能因“投资移转效果”加速台湾企业对外投资，造成产业空洞化，如果这一切因ECFA终止而发生，那对台湾经济发展将是最沈重的打击！

本文网址：http://www.crntt.cn/100177.html

欢迎转载，转载请注明出处