中评专论：台湾在联合国代表权问题早已解决

1971年10月25日，联合国大会通过了第2758号决议，正式恢复了中国在联合国的合法席位。

　　中评社北京6月26日电（作者　宋杰）近期，随着美国的挑拨和怂恿，台湾在联合国系统内的代表权问题再次沉渣泛起。部分“台独”分子对台湾的国际地位现状心有不甘，再次拿台湾在国际组织的代表权问题说事，认为联合国大会1971年通过的第2758号决议并没有解决台湾的代表权问题，台湾有权“重返”或加入联合国，有权加入联合国系统内的专门机构。

　　“台独”势力挑战第2758号决议“合法性”和“有效性”所声称的主要理由有二：（1）第2758号决议没有解决台湾在联合国的代表权问题，认为该决议只处理了中华人民共和国在联合国的代表权问题，并没有裁定台湾是中华人民共和国的一部分，也没有赋予中华人民共和国在联合国及其有关组织代表台湾或台湾人民的权利。（2）决议所涉事项属于宪章第18（2）条所规定的“重要问题”，因此，在表决该决议时，应该采用“以到会及投票之会员国三分之二多数决定”的表决机制。但是，第2758号决议的表决并没有采用此机制，相反，采用的是简单多数表决机制，以“76票赞成、35票反对和17票弃权”的表决通过。认为该决议在表决时违背了宪章规定，因而在程序上非法，是无效的。

　　实际上，从第2758号决议通过的具体场景、所使用的措辞、联合国系统的规范性含义等角度来看，台湾方面对第2758号决议的前述解释既不符合决议通过时的历史背景，也不符合决议所使用的具体措辞，同时还不符合“联合国系统”的规范性含义，其质疑完全是强词夺理，无稽之谈，根本站不住脚。

　　一、台湾方面的解释不符合决议通过时的历史背景及决议所使用的具体措辞

　　其实，只要翻阅第2758号决议通过前联合国会员国围绕此问题的逐字辩论记录以及当时的表决情况记录，就会发现，台湾方面有关第2758号决议的解释既有悖于决议起草者所追求的意图，不符合决议表决通过时的历史背景，也不符合决议使用的具体措辞。

　　第2758号决议草案当时是由阿尔巴尼亚等17个国家起草的，草案编号为第630号。但这并非当时唯一的草案。与此草案一并提交联合国大会讨论和辩论的，还有澳大利亚、美国等23国起草的两份草案即第632号草案和第633号草案（第632号草案主要内容：任何有关剥夺“中华民国”在联合国的代表权的提议都属于宪章第18条所规定的“重要问题”；第633号草案主要内容：确认中华人民共和国在联合国的代表权，建议其担任安理会的常任理事国；确认保持“中华民国”的代表权），沙特阿拉伯对阿尔巴尼亚等国草案所提的两份修正草案（后均未付诸表决），以及突尼斯先后起草的三份草案（后被撤回）。

　　在大会于1971年10月25日召开的第1976次全体会议上，美国代表提议，应该先对第632号草案及其附件1、2进行表决。该提议获得通过。大会随后对第632号草案进行表决，结果该草案被否决。随后，在对第630号草案及其附件进行表决的过程中，美国代表曾提议，应对草案中“把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去”的措辞单独进行表决，此提议未获通过。最终，第630号草案及其附件表决获得通过。这就是第2758号决议形成过程的基本史实。

　　在围绕上述草案辩论的过程中，对于美国等提出的草案，阿尔巴尼亚代表指出，双重代表权实质上就是玩弄“两个中国”这种老阴谋。而全世界都知道，中国只有一个并且是不可分割的。台湾是中国领土不可分割的一部分。中华人民共和国是整个中国人民在联合国和联合国机构的唯一合法政府。恢复中华人民共和国在联合国的合法权利和把蒋介石集团驱逐出联合国，这是一个问题，没有理由分开处理。这个问题本来是很简单的，也是很清楚的，但对其的公平和有效解决却极为重要，因为这关系到中华人民共和国作为一个主权国家的合法权利问题，也是一个涉及尊重宪章有关规定和联合国未来发展的问题。对此问题的解决惟有一个公平方案：驱逐蒋介石集团的代表并完全恢复中华人民共和国的合法权利。

　　对于美国等国提出的第633号草案及其附件，该代表指出，这是在玩弄“双重代表权”阴谋，意图使问题复杂化，把问题弄僵，让本届会议无法完成此议题，从而可以让蒋介石集团继续留在联合国。美国所提草案是矛盾的，是完全错误的，因为一旦恢复中华人民共和国的合法权利，就不存在接纳一个新会员国或驱逐一个会员国的问题。

　　对于蒋介石集团，该代表强调，该集团不代表任何人，相应地，联合国没有其任何“位置”。对其的驱逐与驱逐联合国会员国问题无关，将此集团等同于一个会员国是完全非法的。要无条件地恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，当然就需要驱逐蒋介石集团，因为这是同一问题不可分割的两面，并且是绝对、不可缺少的步骤。寻求其他“解决办法”以将彼此排斥的两个问题相协调，任何此类尝试，无论其本质为何，均是不公平的，严重违反了宪章规定，也不可能为中国人民和中华人民共和国政府所接受。

　　阿尔及利亚代表在其发言中则强调，这不是接纳一个新会员国的问题，而是将一个已经是会员国的联合国席位给予其合法代表的问题。

　　伊拉克代表专门评论了“驱逐”的说法。他指出，美国代表认为，第630号草案及其附件涉及到驱逐一个会员国的问题。但我们都知道，宪章特别强调，每个国家在大会只能享有一个席位。宪章同时明确，只有一个中国，并且中国还是安理会常任理事国。今天辩论的，仅仅是谁应该代表中国的问题。几内亚代表的发言与此类似。

　　索马里的代表在发言中则强调，无论是中华人民共和国政府还是蒋介石集团，都承认台湾是中国固有的一部分。查询过去21年在联合国围绕此问题的辩论记录会发现，蒋介石集团从来就没有声称过将台湾从中国分离出来。乌干达代表在发言中也指出，台湾方面的代表在早前的发言中也确认只有一个中国，中国只有一个政府；台湾没有主张自身的独立存在。罗马尼亚代表更是明确地指出，很难想象，一个国家会以放弃自身部分领土为代价，来行使其本就是联合国会员国所应享有的相应权利。

　　对于美国所声称的，“驱逐蒋介石代表可能会构成一个恶劣的先例，导致以后驱逐其他会员国”，苏联代表驳斥称，这样的类比非常愚蠢，是恶意欺骗学龄前儿童的谎言。

　　通过对上述辩论发言及最终表决结果的回顾可以看出，第2758号决议的通过及其他相关草案的被否决，是建立在如下前提和基础之上的：（1）世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分；（2）“恢复”不等于“纳入”。不存在“纳入”中华人民共和国的问题；（3）“恢复”和“驱逐”是一个问题的两个方面，二者不可偏废；（4）“驱逐”的是蒋介石集团，而不是一个会员国；（5）台湾方面也坚持一个中国的立场；（6）“双重代表权”与第2758号决议是“水火不相容”的。因此，对第2758号决议进行解释，任何时候都不能偏离这些前提和基础。“台独”势力认为，此决议“并没有裁定台湾是中华人民共和国的一部分，也没有赋予中华人民共和国在联合国及其有关组织代表台湾或台湾人民的权利”，这一解释完全背离了上述前提与基础，必然会导致“一中一台”或“两个中国”的结果，而此类结果，在围绕第2758号决议草案辩论和表决过程中早就被抛弃，完全有悖于第2758号决议的原意，因而是不成立的，是绝对不可接受的。

　　此外，第2758号决议措辞的“精心选择和使用”也能彰显上述前提和基础，并再次证明“台独”势力对其的解释是错误和荒谬的。

　　第2758号决议强调，“中华人民共和国”是代表“中国”的“唯一合法代表”，在这一基础上，决定“把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”既然强调了“中华人民共和国”是“中国”的唯一合法代表，并在此基础上驱逐了“蒋介石的代表”，这就表明，台湾不言而喻是中国的一部分，而不是与“中华人民共和国”并存的另一个“政府”；为了避免制造“两个政府”，从而导致制造类似“两个中国”的问题，决议刻意地避免在任何地方提及“中华民国”，而是用“蒋介石的代表”来称呼，反映的正是同一意图：驱逐的是个人或集团的代表，而非任何国家或政府性质的代表。而一经驱逐“蒋介石的代表”，中华人民共和国即当然而全面地成为了“中国”的唯一合法代表；中华人民共和国主权管辖的范围，亦应当然地延伸至“蒋介石的代表”所占领的台湾地区。如果认为台湾是与“中华人民共和国”并存的另一个政府或国家，那就既不存在“中国唯一合法代表”的问题，也不存在“驱逐”“蒋介石的代表”的问题。

　　二、第2758号决议表决程序未违背宪章规定

　　“台独”势力质疑第2758号决议“合法性”的另外一个重要理由就是第2758号决议处理的事项属于宪章第18（2）条所规定的“重要问题”，在表决时应该采取绝对多数的表决机制。由于该决议表决时采取的是简单多数，因而在程序上“违宪”，决议无效。这一解释既不符合宪章第18（2）条本身的规定，不符合决议草案提出国的相关立场和意图，也不符合国际法院的相关法理。

　　“台独”势力的解释不符合宪章第18（2）条本身的规定，因为第2758号决议所涉事情并非宪章第18（2）条中所规定的任一事项。因此在1971年围绕第630号草案进行辩论的过程中，草案提出国即驳斥了有关宪章第18条应予适用的观点。

　　1971年，在围绕阿尔巴尼亚等国所提交的草案进行辩论的过程中，各国尤其是支持第630号草案及其附件的国家，对于草案中的“恢复”和“驱逐”的性质，已经解释和强调得非常清楚。例如，阿尔巴尼亚代表指出，第2758号决议所“要处理的问题，仅仅是一个已经身为联合国会员国的代表权的问题。对于这样问题的表决，仅需简单多数票同意即可”。几内亚代表同样指出，草案所涉及到的问题既不涉及到接纳一个新会员国的问题，也不涉及到驱逐一个会员国的问题，因此，援引第18条就无从谈起。对于驱逐蒋介石集团的性质，苏联代表强调，“每个国家都明白，这并非将一个会员国驱逐出联合国。我们所做的，仅仅是驱离一伙篡夺了他人席位的家伙，并将该席位归还给其合法代表而已。此事所涉及到的程序，与驱逐会员国无关。”在此基础上，针对第18条的可援引性，毛里塔尼亚代表尖锐地批评道，“援引第18条是非常荒谬的，因为这并非开除一个会员国的问题，而是恢复一个会员国被剥夺的席位问题。”
此外，按照国际法院在其司法实践中所确定的相关法理看，第2758号决议的效力并不受该决议表决程序的影响。

　　国际法院一直主张，“国际组织（机关）是自己管辖权的最终决定者”。国际法院的这一见解，源于旧金山制宪会议曾通过的一项决议，“在联合国各机关日后运转的过程中，各机关将不可避免地就宪章规定该特定机关职责的部分进行解释。……当不同的机关就宪章的一个条款进行正确解释时，不同机关当然会有不同的见解，在这种情况下……不同机关当然可以坚持各自观点甚至按照自己观点行动……。”　国际法院对此决议的认识是，“（联合国）每个机关，最起码的，必须决定自己的管辖权。”根据国际法院的这一解释，联合国各机关在自身管辖权范围内通过的决议，对于该机关而言，除非后来被修改或推翻，否则，该决议就是合法并且是有效的，并不受该决议通过时的程序所影响。

　　大会是联合国的最高权力机关。根据宪章第10条和第11条关于大会职权的一般性规定，大会享有广泛的职权。根据第18条的规定，大会有权决定所讨论问题的性质并决定就某一问题表决所应该采用的表决方式。大会表决所通过的任何决议，只要是属于大会在其职权范围内所处置的事项，都是合法和有效的。就第2758号决议的通过而言，由于其不属于宪章第18条第2项所规定的应采用2／3多数表决方式表决的事项，其当然应该适用该条第3项所规定的多数表决方式。在表决程序上，决议的通过，不存在任何瑕疵。因此，该决议于联合国大会而言，是一份合法且有效的决议。

　　三、台湾无权加入任何联合国专门机构

　　台湾当局在谋求“加入或重返联合国”的同时，还一直谋求加入联合国专门机构。世界卫生组织就是其谋求优先“加入”的联合国专门机构之一。由于联合国专门机构的法律特征之一即在于其是作为“政府间”国际组织而存在，因此，台当局实质目的在于通过打“擦边球”的方式，来“迂回”地达到让国际社会成员承认其“国家主体资格”的目的。

　　“联合国系统”是一个规范性概念，具有规范性含义。由于世界卫生组织等联合国专门机构是“联合国系统”内的专门机构，在“联合国系统”内，这些专门机构有义务以同联合国相协调而非冲突的方式发挥作用。由于联合国大会已经表决通过了第2758号决议，根据决议内容和“联合国系统”的规范性含义，台湾同样无权正式加入任何联合国专门机构。

　　“联合国体系”这一规范性概念是国际法院在“国家在战争或武装冲突中使用核武器的合法性问题咨询意见案”中提炼出来的一个概念。其含义是指，对于联合国专门机构而言，根据宪章第57条、58条、63条的规定，显然建立了以联合国为基础的一个体系即“联合国体系”。在该体系内，联合国与各具有独立性和互补性的国际组织建立了关系，其中，联合国享有全部权力，而其他国际组织只享有部分权力。属于“联合国体系”的一个专门性国际组织在行使其职权时，必须以与联合国协调的方式来行使，不能超越适当限度而行使联合国体系内其他机关的职权。根据此阐述，联合国专门机构在行使自身职权的时候，应将自己置于与联合国相配合的地位，不能将自己的权利扩张至联合国的职权范围内，尤其是不能行使联合国体系内其他机关的职权。在处理任何事宜的时候，专门机构都应以同联合国相一致而不是相冲突的方式来进行。只有这样，联合国体系内各机构间的分工与合作才有可能顺利进行。“联合国体系”作为一个规范性概念，既能约束联合国各机关的行动，也能约束联合国体系内的专门机构的活动。

　　联合国大会第2758号决议及各专门机构据此各自通过的恢复中国合法席位的决议构成联合国体系恪守一个中国原则的坚实法理基础。基于此决议，对于联合国所有机关而言，实际上意味着，其在处理有关中国的相关议题或问题的时候，都应该遵循该决议，而不能违背，或导致实际结果与第2758号决议相悖。所以，只要是联合国系统内的联合国专门机构，台湾都不可能正式加入。这是遵循和实践第2758号决议的唯一必然结果。无论是世界卫生组织还是国际民航组织，其在考虑任何有关台湾的议题或做出相关决议时，都必须以同联合国相协调的方式来处理。因此，对于台湾“加入”任一联合国专门机构的相关议题，我们都应重视援引第2758号决议来予以阻止或控制，有权要求相应国际组织遵守和践行该决议。

　　（作者系浙江工商大学法学院副院长、教授）

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