中评智库：从东盟视角看中美博弈

东盟国家需要将中美两国拉回到谈判桌上，携手一致，在经济、安全等议题上重建规范。

　　中评社香港6月27日电/中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员张屹博士在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊6月号发表专文《寻求地缘经济学与地缘政治学的“黄金分割”——从东盟视角看中美博弈》。作者认为：“印太”地区是多民族多语言的多元化地区，很多东盟国家都能看到这种缩影，尽管在包容性方面有如新加坡这样的成功国家，但也有很多不成功国家。我们还应将这种注意力从东盟国家转移至东盟外的域内大国。“印太”地区的复杂性源于多种不同政治经济体系的共处，关于历史的多元表达，很容易走向带有消极性的互相排斥的民族主义的反面，不同的国家安全观念和不同的长期远景，竞相塑造了本地区的未来。中国—东盟关系之所以能实现跨越式发展，与中国和东盟经济合作的引领作用是密不可分的。财富是世界政治的终极目标，实现国家的繁荣富强是各国的普遍追求。文章内容如下：

　　一、东盟视角如何看“印太”战略

　　1.“印太”概念的提出源于冷战思维

　　2011年前后,前美国国务卿希拉里曾因强调印度对于美国的重要性而频繁使用印太概念,较之希拉里，特朗普将“印太”放在了更高的层面，标志是2017出现的“四方安全对话”QUAD。美国在背后推动印太战略是为其政治利益服务。印太概念并非始于冷战结束后,其渊源可追溯至产生于冷战期间的“亚太”概念。东盟从冷战期间的“东南亚反共条约组织”蜕变出来以后，也使得冷战色彩浓重的“亚太”概念失去效用，这是促使美国今天提出“印太”战略的根本原因。①两者在对抗效用和冷战思维上本质相似。从另一角度讲,东盟的角色推动着“亚太”成为“印太”，成为泛亚理念的代名词。

　　美国重提“印太”，是为了对冲“亚太”的概念，在很大程度上，也是在对冲中国“一带一路”战略，抵制中国在亚太地区不断提升的影响力。不论是“亚太”还是“印太”，以互信作为基础才能积极提升地区合作与共同繁荣稳定。马来西亚著名学者胡逸山指出，美国提出的“自由与开放的印太”（FOIP）太过于空洞，“印太”概念背后的美国战略意图还有待观察。
　　“自由开放的印太”是美国军事利益的一种包装，用以维系其在本地区的军事存在现状。“自由”声称主张各主权国家免于强权，“开放”意指特定水域的无害通过权。可见FOIP的一个重要方面就是挑战中国南海主权，是美国自由巡航政策FONOP的升级版。无独有偶，菲律宾在与域内国家增加对话关系的同时，也在增加对冲力量，加强防御力量建设，乘坐FOIP这趟便车。FOIP为菲提供了发展军事防御力量的绝佳时机。美也曾呼吁菲在“印太”战略上唱好双簧。

　　2.四方安全对话是“印太”战略的支柱

　　在希拉里之先,日本首相安倍于2007至2008年首次提出“印太”战略，其本意在于从战略上围堵中国，日美不谋而合。2017年特朗普上台后,四边安全对话QUAD复活，同年马尼拉东亚峰会上形成高官会，赋予了以美日印澳四国同盟为基础的QUAD以实质性内涵，并使之成为印太战略的重要支柱，日印则成为印太战略的两翼。美日印澳四边安全对话表面上具有一定中立性，同时也可能分化印太区域内的合作。

　　“印太”作为区域合作框架的形成对于加强日本和印度的关系至关重要，同时日印两国作为印太战略的两翼也最直接地推动着印太合作，决定着印太合作的发展方向。在四边合作对话机制中，日印两国的战略角色和贸易份额也是最有影响力的。

　　近几年日印关系的改善显示出印太这一理念逐步成为现实。对于印度自孟买至艾哈默德巴德一段高铁项目，日本提供了核心技术以及80%的资金支持。2018年4月份日本新明公司和与印度马辛德拉公司签署协议，就新明和 us-2隐形战斗机以及远端海洋监测飞行器的维护等项目达成一致，预示印度海军很可能会成为日本飞机制造业的第一个海外客户。此次印度高铁项目是日本自台湾高铁项目之后最大一单。而此次军售协议也是日本自2014年开始实施军火出口之后最为重大的进展。虽然目前在“印太”合作领域，美印关系最受媒体关注，然而日印关系实则是印太合作框架中最为关键的一环。

　　特朗普重提“印太”战略与美日印澳四边安全对话的出现，其背后联系昭然若揭,即以美日印澳四国同盟来抵制中国力量以及对冲中国的“一带一路”战略。如果说“亚太”概念还在走老路，那么“印太”概念则方兴未艾。从另一个角度来看，“亚太”概念可能会由于“一带一路”战略的转换和更新成为“印太”战略的地缘支撑。

　　中国作为一个更为庞大的政治实体却没有被容纳进四方安全对话机制，从而使之显得不合时宜。而国际反华势力又使得东盟国家——尤其是印尼，试图将四方安全对话引向中国的对立面。这意味着东盟在既有的区域合作机制，如ARF东盟区域论坛、ADMM东盟防长会中所担任的中立性角色将受到影响，一系列合作机制也将被丢弃。美日印澳开展四方对话试图开启军事合作为时尚早。
　　2019年7月，第34 次东盟峰会在泰国曼谷举行，其最大成果就是通过了东盟“印太展望”，提出东盟对美国印太战略的立场，阐述了东盟有关印太地区合作、安全和繁荣的主张。东盟“印太展望”的出台预示着，东盟要把其中心作用所覆盖的地域，从亚太地区拓展到更广阔的印太区域。由于东盟秉持相互尊重、平等互利、维护国家主权和领土完整、协商一致等原则，东盟“印太展望”对印太地区整体稳定将会产生积极的作用。②

　　二、“印太”战略挑战东盟中立性

　　1.东盟是大国博弈的利益交汇点

　　与东盟国家开展安全合作，是印太国家维护自身安全的重要途径。印度反恐需要缅甸的协助，中老缅泰联合巡航机制维系着湄公河流域的正常运作，域外国家俄罗斯想利用好东盟,也要以越南作为抓手。此外，域内大国都需要拥抱由东盟主导的地区合作机制才能实现自身利益，这些机制包括东盟区域论坛（ARF），东亚峰会（EAS），东盟防长会（ADMM）等等，它们为非东盟国家构建了以互信和对话为基础的多边主义平台。现存的东盟机制为解决各种政治安全问题提供了多维度的着眼点。

　　然而，印太的概念弱化了东盟成员国的同质化立场，强调印太战略就会被非东盟国家主导。东盟内部的多元化也会因非东盟国家转移政治重心而加速离心。目前东盟内部大有趋于安全困境之势。由于域外大国的立场多变，印尼、泰国等东盟国家都在增加防务预算，以应对可能发生的小规模武装冲突。

　　安全机制的地缘范围越广，其多变性和不可预测性越大。从这个意义上讲，东南亚国家想实现稳定和繁荣，首先要实现东盟内部的一致性和同质性。

　　2.东盟是辐射“印太”国家的轴心

　　东南亚不仅因紧邻中国而成为地缘轴心,而且由于衔接了印度洋和太平洋而成为重要的战略支点。从而，包括美日印澳四国在内的主要大国都觊觎此地。蓬佩奥在2018年7月份美国商务委员会的印太经济论坛中提出，“东盟地处印太中心，在美国的印太战略视角下占据中心地位”。认识东南亚对于“自由开放的印太战略”的重要性，是将这一次区域进行整合的第一步。

　　新加坡学者马凯硕认为，一个最为有效的区域合作框架往往具有辐射效应，往往立足于核心国家之间的双边关系，并通过强化和扩散这一关系而带动整个地区。德法关系便是例证，它们作为欧盟的引擎驱动着区域合作向前发展。战后的美日关系也是亚太区域合作的基石。
　　将两个大洋的地缘空间相互连结并非不切实际，“印太”理念素有渊源。自1994年创立东盟区域论坛（ARF），2005年设立东亚峰会（EAS），东盟就将“印太”概念所体现的多边合作精神与包容理念推动至今。区域全面经济伙伴机制（RCEP）尽管仍处于协商阶段，但作为深化经济伙伴关系与实现“印太”国家一体化的重要途径不容忽视。③

　　东南亚地区现有的合作机制与发展框架对于“印太”战略的初具雏形是重要引擎。东盟成员国以政治中立性作为发展理念，东盟合作进程已经使地区内6.3亿人民享受了和平。东盟的中立性可以弥补美日印澳四边同盟与中国之间的不信任，为双方的沟通建设桥梁。

　　三、“印太”战略中所包含的战略合作机遇

　　1.超越地缘政治竞争概念

　　新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院克里斯托夫·李认为，印度与印度洋处在一个相对独立的地缘空间，如果大部分学者都只从地缘战略与地缘政治的角度来解读“印太”这一概念，就会使这一概念显得模糊与单薄。印太可以挖掘合作空间，地缘经济角度可以发现很多机遇为域内国家提供合作机会。分析人士往往从印太地区的军事化以及因中国影响力提升而产生的再平衡着眼，然而从地缘经济视角，特别是非传统安全维度以及加强“印太”合作等领域切入，则会获益更多。

　　军事化只能带来地区内的焦灼态势，唯有和平是宝贵的公共产品。作为地缘经济实体，“印太”地区具有无限潜能来推动具有建设性的、包容性的合作机制，以超越传统的军事对抗和零和博弈。

　　印太地区在上个世纪屡经战争创伤。至今仍在应对各种非传统安全性质的战役，包括气候变化、自然灾害、大规模疫情等。东南亚、南亚的许多地区，尤其是农村地区，仍然面对卫生、饮水、医疗、公共设施等方面的资源短缺。而中美两国爆发贸易战，对这些地区也会带来潜在的负面影响。
　　2.优先推进重点领域合作

　　东盟每年在基础设施建设领域需要投入大约600亿美元，这需要由中国主导的亚投行AIIB积极参与融资。同时，美日印澳作为印太战略的支柱，也可以从安全合作领域更多地转向经贸和基建领域，满足东盟的融资需求。东盟可以利用日澳的技术援助实现高效率生产，成为全球食品生存的重要来源地。由于食品和农业是人类生存所必需，日益突显的气候变化和水资源短缺问题加大了人口数量庞大的东盟地区的食品生产需要。由于澳大利亚农业研发水平位居全球首位，从而意味着澳大利亚将分享其农业技术并协助东盟成为全球重要的食品生产来源地。

　　旅游业也是东盟重要支柱产业，受国际游客不断涌入东南亚地区所带来的影响，其自然环境也面临着恶化。本地区与澳大利亚同样面临着珊瑚礁的破坏问题，澳大利亚应分享其对大堡礁的成功保护经验，与东盟在此问题上携手应对。

　　东盟地区的网络数字化与移动通讯网络的发展以及电子商务的繁荣都成为经济增长的重要引擎。东盟每年在基础设施建设，尤其是能源与交通运输领域的投入超过600亿美元。由中国主导的亚投行AIIB与日本主导的亚开行ADB已经为亚太地区众多国家提供了基础设施建设融资，下一步两大银行需要继续解决东盟的基建融资问题。近期中日两国签署第三方市场合作协定，将会为东盟带来更多的发展机遇。

　　日本通过在“自由开放的印太”（FOIP）基础上强化与亚非地区的紧密联系，并且在东盟框架内提升与前者的共同繁荣稳定。日本通过连接亚非两个板块提升了其外交政策的层级，展现双赢博弈下的共同繁荣。

　　中国在处理包括东盟国家在内的对外关系时，应充分发挥自己的经济优势，不断加强与他国的经济联系，进而以经济合作带动其他领域的合作和发展，最终推进“中国—东盟命运共同体”和“人类命运共同体”的建设。这是中国—东盟关系跨越式发展给予我们的重要战略启示。④

　　四、东盟在推动“印太”包容性合作过程中的作用

　　1.东盟协调机制可整合不同声音

　　如果能够超越地区扩张与军事化的敏感问题，“印太”可以从上述多方面来推动促成一个更为积极、更加具有建设性和合作性的概念。这一合作性战略将向东延伸至太平洋地区的所有国家和岛屿，甚至将覆盖南美地区，向西将会覆盖印度洋国家与非洲大陆。
　　克里斯托夫认为，印太地区的所有国家都对本地区的繁荣稳定利益均沾，而不论国家的大小。在看待“印太”合作的时候，若将合作参与方的数量问题置于“合作”问题之上，则无益于推动本地区经济发展。是伙伴还是对手，将与时俱进，而非固定不变。回顾历史，美日关系便是例证。从当下的历史时期来看，中国被视为竞争对手，而如若站在20后的历史阶段来看今天正在崛起的庞大经济体印度，也会成为一个竞争对手。从而，对于本地区的容纳接受程度展开的讨论将会成为一个永久的恶性循环，应予以摒弃。

　　目前已有三个东盟国家，即泰国、印尼和越南公开表达了各自希望东盟在印太框架下的身份定位。在第32轮东盟峰会上，东盟国家一致表示，印太战略中的东盟应具备自由、开放、规则导向性、互补性等要素，还应以东盟来主导合作机制，保持东盟的包容性、衔接性、中立性，并且不参加任何第三方机制。

　　2.东盟本身即和平合作精神与多元文化的构成

　　东盟聚合着印太区域内所有国家，能够推动和平机制并将其辐射到域外国家。东盟在中美之间居间作用，使双方谁也不想摧毁这个花瓶，否则将失去整个地区战略。域内大国相互博弈，给东盟成员国带来了压力，迫使东盟更积极和更具前瞻性地主动参与到朝鲜半岛问题、极端主义问题和网络安全问题的解决机制中来。

　　东盟能够维系开放与公平的经济体系，以便在印度与南太平洋地区催生一个新的经济增长引擎。东盟在推动其印太合作理念的时候可以拥有一个声音，并在不同大国之间实施等距离外交。为避免地缘政治紧张，东盟应具有更多凝聚力。美日印澳四国一致认为,东盟在推动域内国家紧密合作的过程中是重要的中坚力量。

　　3.推动《东盟印太展望》出台的必然性

　　2019年的东盟峰会上，得益于泰国、印尼等主要国家的推动，东盟版“印太战略”即《东盟印太展望》于6月23日最终形成。《东盟印太展望》明确了东盟版“印太战略”的目标、原则、动因、机制、合作领域等，以合作、包容、共同发展及东盟中立原则为主要内容，体现东盟国家对“印太战略”的基本立场。从国际层面看，东盟担心美日等国的“印太战略”具有排他性，可能撕裂东南亚地缘政治格局而形成对立阵营。⑤《东盟印太展望》有别于美日印澳四国的战略考量，也独立于中国周边外交的战略视角，东盟之意在于向中美等大国凸显其在本地区事务中所应有的发言权。
　　五、东盟在中美博弈中的角色定位

　　1.美参议院再推法案迫东盟选边站队

　　2019年5月,美国参议院重新审查“中国南海与东海制裁议案”，美两党共14名参议员一致认为该法案针对中国在南海和东海“威慑邻国”，旨在审查“正在扩张的”中国，并推动美政府惩罚在南海及东海地区参与中国政府“非法和危险活动”的中国实体和个人，包括对个人和组织进行制裁。从中释放出一个信号，即龃龉不断的民主、共和两党，将协调立场，一致对华。

　　由于正值美贸易战恶化过程中，该议案预示特朗普政府将通过军事化手段试探中国对抗意志。议案于2016年由共和党参议员卢比奥首次向美外交委员会提出。卢还推陈出新，宣扬“华为威胁论”，要求美调查华为和美数十所高校的合作研发项目，质疑此合作将对美国家安全产生威胁。他还鼓动在《2019财年国防授权法案》修正案中加入新条款，禁止“在美国政府观察名单上的公司（含华为）”根据美法律就美专利寻求救济，包括对专利侵权提起法律诉讼。

　　2017年特朗普政府再提“中国南海与东海制裁法案”，但未生效。澳大利亚罗伊研究所研究员罗兰德·拉贾认为，此次重审的时间点表明，在特朗普任期，大国间的贸易与经济争端，完全可能演化为政治与军事对抗，使得印太地区的不稳定性加剧。若南海问题被凸显，此法案将会在东盟内部与中美之间鼓动新的海洋争端。而夹在两个大国之间的东盟，将难以处理这一日益发酵的纠葛。

　　表面看来，此法案惠及东盟，因美对华施压，正迎合着东南亚国家对中国南海主张的深切担忧。该议案可能将南海争端升级为军事对抗。

　　该议案仍然无法“安抚”东盟，新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院研究员拉贾里·凯西姆认为其原因在于：第一，该议案或促中国采取反制措施。一旦这一结果发生，东盟将被拉入极度分化的困局，将艰难地“选边站队”，而这是东盟所不愿意面对的。第二，并非所有东盟国家都拥抱美国作为域内的平衡者，很多东南亚国家甚至希望排除美在域内的存在，对于东盟“应作为自由开放的‘印太’中心”的态度立场也不一致。

　　美参议院推出此议案的直接结果就是让本地区海洋争端再度激化。视“一带一路”为经济发展契机的东盟国家将受此事干扰，从而阻碍东盟国家对华经贸往来。中国也将视此为美对华挑衅，采取报复措施。这种态势对东南亚不利，处在困局中的东盟也将调整战略以求自保。东盟将再次退回到其屡试不爽的审慎的平衡策略，立足于“东盟中立”。
　　2.三方互动格局引东盟“貌合神离”

　　特朗普通过提高对华贸易来增加美产业工人就业率，此法收效甚微，进而选择具有类似比较优势的国家如越南来替代对华贸易。澳大利亚战略政策研究所越南裔研究员向黎秋认为，中国对东盟国家“分而治之”的经贸合作与政治施压破坏了东盟内部团结，造成东盟集体“失语”。

　　澳大利亚学者麦克格雷戈认为，中国近些年在运用经济制裁手段回应政治争端，2016年“南海仲裁案”闹剧正酣时，菲律宾对华出口的大批芒果滞留本国港口至腐烂。2016 年 2 月出台的美国－东盟互联互通合作倡议，将有助于实现 2025 年东盟共同体计划，⑥这也是美对区域合作的积极因素。

　　2019年5月至6月的新加坡香格里拉对话会上，新方表达了域内国家对中美矛盾的共同关切。新总理李显龙指出，小国被迫夹在大国对抗中间，自身的生存发展将受阻，本地区将可能被引向灾难性困局。李显龙强调应通过东盟地区论坛为基础来发挥多边主义精神，消除对抗，通过贸易谈判机制如区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）来推动合作。会上，缅甸等国表达出参与“一带一路”倡议给本地区带来的重大发展机遇。而美将“一带一路”描述为“债务陷阱”。

　　3.东盟国家应坚持中立、推动对话

　　李显龙竭力敦促东南亚各国避免陷入大国对抗中，并强调新加坡以中立原则来指导其外交政策，只要不违背东盟的包容、合作精神，新愿意加入“一带一路”倡议和“自由开放的亚太”倡议。沙纳汉在“香会”上表达了美在本地区的政治“诉求”：一是美希望“印太”保持自由与开放；二是美不希望域内国家迫于压力去选择交易伙伴；三是美希望看到一个任何小国都免于惧怕强大邻国的更有前景的未来。沙纳汉试图勾画出一幅“印太”国家互利共赢的图景，然而对于如何达到这一目标缺乏说服力。美上一任防长马蒂斯曾发表演讲鼓吹“自由开放的印太战略”，此次“香会”上，代理防长沙纳汉再次进行阐释，然而这一概念仍模糊不清，令东盟国家难以理解。
　　东盟保持中立性的前提是自身的强大、一致和完整性。无论和平或动荡，域内政治集团都应防止内部分化而撕裂。东盟内部的碎片化将会促成其所不愿看到的多头政治。为防止这一状况凸显，任何大国都不应插手东盟内部事务，对东盟指手画脚。同时相关国家也不应被排除在东盟事务之外，国家不论大小都应在东盟这一平台上发声。中美两国防长在“香会”上的出席即体现于此。“香会”上，美代理防长沙纳汉表示将与中国防长共同探讨合作领域，中美“以建设性的方式开展竞争”，而非对华为或中国南海问题发难。

　　六、结语——在多边外交平台上推动共赢

　　面对中美之间日益激化的贸易、经济、政治争端，东盟应避免“选边站队”，甚至分崩离析。东盟的立场应在大国博弈中左右逢源，顾好自身利益。域内国家虽无法缓和中美矛盾，但可塑造域内安全与经济秩序。印尼近期的动向就极力表现出推动多边贸易秩序的愿望。2019年6月在曼谷召开的东盟峰会上，菲律宾总统杜特尔特也指出，中美贸易冲突将对全球经济增长造成伤害，阻碍经济一体化进程。

　　对于当下全球各主要经济体面临的严峻挑战，可从三个方面推动世界经济的共同繁荣，一是缓解当前贸易紧张局势；二是强化规则导向的多变贸易体系，而不应该针对双边贸易差额使用关税手段；三是推动改革世贸组织。

　　贸易摩擦带来了巨大的成本，使人们认识到基于规则的多边贸易体系优于碎片化的双边或区域贸易体系。在不提高关税和非关税壁垒的情况下化解分歧，将有利于世界经济的良性发展。新一轮科技革命和全球治理变革也将推动全球化重返正常轨道。

　　东盟“中心说”是一种平衡外交，力图在大国无法构建区域合作框架的情况下，由东盟组建自身有能力主导的地区安全和经济合作平台，平衡大国诉求。对立的大国难以寻找中立性平台实现利益融合。东盟在其数十年的多边外交舞台上经历了考验，足以在大国博弈中担当这一角色。东盟在中美摩擦中的利益相关性同样赋予了其影响力。东盟国家需要将中美两国拉回到谈判桌上，携手一致，在经济、安全等议题上重建规范。2019年5月15日，新加坡外长维文在华盛顿发表讲话称，“我们的中立性不仅意味着地缘上的中立，也意味着在理念、外交、战略上的中立，东盟将继续处于‘印太’中心”。
　　注释：

　　①No Appetite for a New Cold War in Asia.9th June 2019.https://www.eastasiaforum.org/2019/06/09/no-appetite-for-a-new-cold-war-in-aisa/

　　②吴正龙，“东盟要当‘中心’，不当美国战略‘支点’”，北京日报2019 年7 月11 日，第10 版。

　　③US-China Conflict:Will ASEAN Centrality Be Derailed? 31 May 2019.https://www.rsis.edu.org

　　④王光厚、刘仁龙：“中国—东盟关系跨越式发展的战略启示”，《区域与全球发展》2019年第4期：80.

　　⑤刘琳，“东盟‘印太展望’及其对美日等国‘印太战略’的消解”，载《东南亚研究》2019年第4期：72.

　　⑥张屹，“贸易保护主义与后 TPP 时代美国外交决策中的东亚战略”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2018年4月：83.

　　作者简介：张屹，法学博士，中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员，主要从事非传统安全问题、全球治理、国际人权与人道法等领域的研究。

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